城市更新項(xiàng)目前期決策中存在的問題及解決措施

【摘要】“十四五”以來，城市更新是擴(kuò)大內(nèi)需、構(gòu)建新發(fā)展格局的必要路徑。城市更新項(xiàng)目在項(xiàng)目前期決策中存在的問題更為突出。以成都市武侯區(qū)某城市更新項(xiàng)目為案例，分析該類項(xiàng)目在前期決策過程中存在產(chǎn)業(yè)融合度不高、各方利益主體難平衡、拆遷難度大、資金需求大等問題，并提出了以運(yùn)營為導(dǎo)向做好城市更新項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)定位、收益策劃等解決措施，為新時(shí)期城市更新工作順利開展提供參考。

【關(guān)鍵詞】城市更新； 前期決策； 問題； 解決措施

【中圖分類號(hào)】TU984.11+4【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

［定稿日期］2023-08-01

［作者簡介］貝貝（1983—），女，碩士，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)楣こ套稍儭⒊鞘懈?；蔣程鑌（1990—），男，碩士，工程師，從事工程咨詢工作；尹一凡（1995—），男，碩士，工程師，從事工程咨詢工作；黃丹（1994—），女，本科，助理工程師，從事工程咨詢工作。

0 引言

城市更新意味著新舊的更迭融合，不僅對(duì)技術(shù)要求嚴(yán)格，更對(duì)項(xiàng)目的管理組織、策劃、協(xié)調(diào)等亦有更高要求。每個(gè)城市都有其地域性與特殊性，更新項(xiàng)目往往無章可循，在實(shí)施前期需要征求公眾意見、進(jìn)行專家論證等以保證其更新合理性，同時(shí)還需制定全面系統(tǒng)的、有針對(duì)性的管控措施和解決方案。

城市更新是“十四五”時(shí)期建設(shè)領(lǐng)域的重要內(nèi)容，城市更新項(xiàng)目的實(shí)施與常規(guī)新建項(xiàng)目存在較大差異，與片區(qū)未來發(fā)展息息相關(guān)。當(dāng)前的城市更新項(xiàng)目范圍廣、投入資金大，更新目標(biāo)已經(jīng)從單一的建筑拆改升級(jí)為對(duì)城市全面的、可持續(xù)的更新，將成為新時(shí)期帶動(dòng)我國城市持續(xù)發(fā)展的新增長點(diǎn)［1］。

在前期決策階段，需要決策者對(duì)城市更新項(xiàng)目實(shí)施的可行性進(jìn)行充分論證，當(dāng)前，城市更新項(xiàng)目是由政府或政府委托平臺(tái)公司制定專項(xiàng)規(guī)劃，劃定更新單元，在正式實(shí)施前，依次履行城市有機(jī)更新單元計(jì)劃審批、城市有機(jī)更新單元規(guī)劃審批、實(shí)施主體確認(rèn)、土地出讓等程序，但仍存在前期論證不充分的問題。成都市武侯區(qū)某城市更新項(xiàng)目可以反映部分城市更新項(xiàng)目前期推進(jìn)中所面臨的普遍情況，文本以該項(xiàng)目為案例，總結(jié)城市更新項(xiàng)目在前期決策中存在的問題，并提出相應(yīng)提出解決措施。

1 城市更新項(xiàng)目前期決策中存在的問題分析

1.1 前期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入問題

新時(shí)期的城市更新逐漸從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”［2］，現(xiàn)階段，中國的城市發(fā)展逐漸進(jìn)入存量市場(chǎng)，大城市的發(fā)展已逐步由全生命周期的成熟期進(jìn)入衰退期，通過城市更新盤活存量資產(chǎn)，引進(jìn)新的產(chǎn)業(yè)或者促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，使其衍生新的功能和業(yè)態(tài)，才能有效推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型，邁向新的更高階的發(fā)展平臺(tái)。

城市更新可以為新興產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入或者產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，提供一定的發(fā)展空間，優(yōu)化城市的產(chǎn)業(yè)空間布局，進(jìn)而優(yōu)化城市發(fā)展布局。在城市更新的過程中城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互影響，相互制約，兩者已然成為一個(gè)有機(jī)整體。有機(jī)的城市更新是以產(chǎn)業(yè)升級(jí)為核心驅(qū)動(dòng)的、持續(xù)性的更新過程。我國城市發(fā)展速度較快，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展或產(chǎn)業(yè)升級(jí)隨之較快，如果在城市更新在推進(jìn)的過程中，無法導(dǎo)入新興產(chǎn)業(yè)或者實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，會(huì)使城市更新項(xiàng)目很難落地或推進(jìn)。如何在城市更新前期做好產(chǎn)業(yè)策劃導(dǎo)入適合的新興產(chǎn)業(yè)或者促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)既是當(dāng)前城市更新項(xiàng)目的難點(diǎn)，也是核心問題。

成都市武侯區(qū)某城市更新項(xiàng)目在前期策劃時(shí)，僅對(duì)項(xiàng)目更新片區(qū)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)情況進(jìn)行分析，未結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)策劃，未將前期研究的重心轉(zhuǎn)移到如何引進(jìn)或者打造產(chǎn)業(yè)、如何充分將城市更新與產(chǎn)業(yè)結(jié)合，讓城市更新具有持續(xù)性，而是將其按照開發(fā)項(xiàng)目模式在推進(jìn)，存在后期項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)支撐力度弱、運(yùn)營無法落地的隱患。

1.2 政策、規(guī)劃要求和項(xiàng)目預(yù)期收益的矛盾問題

《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號(hào)）針對(duì)“拆改留”提出了明確的要求，如：項(xiàng)目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%等。該文件出臺(tái)主要是強(qiáng)調(diào)城市更新的“去地產(chǎn)化”，否定了一次性收益的更新模式。城市更新項(xiàng)目未來的收益模式將從一次性收益方式轉(zhuǎn)向持續(xù)的運(yùn)營收益方式轉(zhuǎn)變?！冻啥际谐鞘杏袡C(jī)更新實(shí)施辦法》《成都市公園城市有機(jī)更新導(dǎo)則》等提出：成都有機(jī)更新的總體導(dǎo)向?yàn)榇蛟?個(gè)“之城”—人文之城、活力之城、宜居之城、魅力之城、韌性之城?！冻啥际谐鞘幸?guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（2017）》等對(duì)不同類型、不同區(qū)域建筑的容積率作出了明確規(guī)定。

根據(jù)中央、地方的相關(guān)政策、規(guī)劃及技術(shù)導(dǎo)則等要求城市更新內(nèi)涵主要聚焦于改善空間、補(bǔ)齊短板、提升產(chǎn)業(yè)、保留文化、改善民生、美化環(huán)境等，其中大部分建設(shè)內(nèi)容屬于公益建設(shè)，而城市更新主要預(yù)期收益來源于長周期的資產(chǎn)管理和運(yùn)營，通過提高品質(zhì)、提高現(xiàn)金流的方式使其盈利。由于項(xiàng)目前期資金投入較大和資金流轉(zhuǎn)速率較低等造成根據(jù)確定方案預(yù)測(cè)出的項(xiàng)目收益情況不佳，從而導(dǎo)致項(xiàng)目無法從財(cái)務(wù)角度通過決策。

在滿足上述政策文件要求情況下，由于成都市武侯區(qū)某城市更新項(xiàng)目位于成都市主城區(qū)，項(xiàng)目啟動(dòng)前期投入資金需求大，其主要收益仍按照一次性收益模式，輔以少量的持續(xù)性收益模式。此外，項(xiàng)目后期持續(xù)運(yùn)營收益較低，從而導(dǎo)致后期負(fù)責(zé)運(yùn)營的企業(yè)或者部門需要再投入一定的資金來維持項(xiàng)目正常運(yùn)營，很大程度增大其運(yùn)營難度，項(xiàng)目的投入難以達(dá)到預(yù)期的收益。

1.3 征地拆遷難度大

以成都市武侯區(qū)某城市更新項(xiàng)目為例，該片區(qū)房屋大部分修建于20世紀(jì)80、90年代，現(xiàn)狀建筑老化，居住環(huán)境較差，亟需拆除重建，涉及拆除建筑用地面積約9.3 hm2，拆除建筑總建筑面積約20萬m2。該片區(qū)存在征地拆遷量大，涉及人員多等問題，同時(shí)基于房價(jià)的上漲和居民期望值的增加，致使地方政府在前期拆遷安置、土地出讓環(huán)節(jié)可能無法全部滿足其補(bǔ)償性要求，項(xiàng)目啟動(dòng)因此受阻。

同時(shí)，本項(xiàng)目擬拆除的老舊建筑容積率為1.6～1.8，二手住宅市場(chǎng)價(jià)格約為1.8萬～2萬元/m2，拆遷過程中貨幣補(bǔ)償方案補(bǔ)償價(jià)格約為2.5萬元/m2。項(xiàng)目地塊位于主城區(qū)，根據(jù)規(guī)劃條件，拆除后原址新建項(xiàng)目容積率應(yīng)小于3.0，現(xiàn)區(qū)域新建樓盤市場(chǎng)價(jià)格為3萬～3.5萬元/m2，因此項(xiàng)目整體的增值空間非常有限。因此，項(xiàng)目整體財(cái)務(wù)論證出現(xiàn)較大了虧損，可能造成資金投入的虧損，投資人對(duì)此也保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

1.4 項(xiàng)目資金需求量大，融資難度大

城市更新項(xiàng)目征地拆遷涉及范圍廣，涉及金額大，資金需求基本在10億元以上，甚至投資額超過百億元，這對(duì)實(shí)施主體的資金保障能力提出了非常高的要求。例如上述成都市武侯區(qū)某城市更新項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資約110億元，包括拆遷補(bǔ)償、開發(fā)成本、貸款利息等，其中拆遷補(bǔ)償約38億元，占比約34.5%。僅靠政府財(cái)政預(yù)算難以保障資金的充足性，勢(shì)必需要借助市場(chǎng)融資及社會(huì)資本的力量。

由于城市更新項(xiàng)目的低利潤長周期，具有一定的公益屬性，難以吸引社會(huì)資本參與。同時(shí)，由于融資模式缺少創(chuàng)新力度，原有的以政府財(cái)政支持和地方發(fā)放融資債券為主的融資模式不可持續(xù)。城市更新類項(xiàng)目因其特殊性，項(xiàng)目整體測(cè)算收益有限，且需求資金量較大，項(xiàng)目建設(shè)前期難以獲得金融機(jī)構(gòu)的融資支持。因此融資壓力導(dǎo)致地方政府難以開展城市更新，阻礙了城市更新項(xiàng)目的正常推進(jìn)。

2 解決措施

2.1 以運(yùn)營為導(dǎo)向做好城市更新項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)定位

有機(jī)的城市更新是以產(chǎn)業(yè)升級(jí)或?qū)胄屡d產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心驅(qū)動(dòng)的、持續(xù)性的更新過程。產(chǎn)業(yè)定位與城市更新區(qū)域及城市發(fā)展階段的匹配是城市更新需要重點(diǎn)關(guān)注問題。產(chǎn)業(yè)定位需要考慮城市空間形態(tài)、基礎(chǔ)配套服務(wù)、人才供給等因素，并整合政府、資本、產(chǎn)業(yè)的訴求、社會(huì)的公益需求，構(gòu)建空間載體與產(chǎn)業(yè)相融合的良性生態(tài)。因而，在城市更新過程中，產(chǎn)業(yè)定位既要有一定的前瞻性，又要考慮產(chǎn)業(yè)后期的實(shí)際運(yùn)營情況。

不同于傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)，城市更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)或引入新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展事是不同城市功能和產(chǎn)業(yè)配套的更新問題，與項(xiàng)目前期策劃、產(chǎn)業(yè)定位、項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和服務(wù)配套等緊密相關(guān)。為了使城市更新項(xiàng)目落地，在城市更新項(xiàng)目前期決策時(shí)，政府或相關(guān)決策者需做好更新區(qū)域以運(yùn)營為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)定位，這樣有利于明確產(chǎn)業(yè)與城市更新關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)或者新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使城市更新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度融合，真正做到產(chǎn)城融合。

2.2 以運(yùn)營為導(dǎo)向做好城市更新項(xiàng)目的收益策劃

城市更新的直接收益來源為租賃、銷售以及自身運(yùn)營收益等，間接收益為帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地增值，吸引人才等。城市更新涉及政府、企業(yè)、居民、產(chǎn)權(quán)單位等多方主體利益，平衡各方主體的利益既是城市更新收益策劃的核心，也是城市更新的核心。

城市更新項(xiàng)目規(guī)模大，涉及業(yè)態(tài)多，建設(shè)周期長，因而其運(yùn)營是一個(gè)周期性長、系統(tǒng)性復(fù)雜、綜合程度高的過程。需以城市總體發(fā)展為目標(biāo)，結(jié)合城市發(fā)展的實(shí)際需求，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢(shì)，以運(yùn)營為導(dǎo)向的方式主導(dǎo)城市更新，建立起“政府服務(wù)”+“市場(chǎng)經(jīng)營”相結(jié)合的運(yùn)營模式，形成包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、商務(wù)談判、拆遷方案、開發(fā)建設(shè)、公共服務(wù)等方面的一體化運(yùn)作模式。在城市更新實(shí)施過程中，將項(xiàng)目運(yùn)營前置，整體考慮投資、產(chǎn)業(yè)生態(tài)，通過前期規(guī)劃策劃、品牌推廣、銷售運(yùn)營等資源，做好以運(yùn)營為導(dǎo)向做好城市更新項(xiàng)目的收益策劃，保障項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)城市更新項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益最大化。

2.3 充分進(jìn)行實(shí)地踏勘、民意調(diào)查，確保征地拆遷方案的可實(shí)施性

在實(shí)施城市更新項(xiàng)目前期決策過程中，需將“公眾意見”提升到至關(guān)重要的高度，貫穿方案設(shè)計(jì)、方案審批、實(shí)施建設(shè)等全流程，鼓勵(lì)建立“社區(qū)規(guī)劃師制度”，幫助物業(yè)權(quán)利人參與方案制訂過程，做好與實(shí)施主體的溝通協(xié)調(diào)”。方案審核論證后，要進(jìn)行第二輪意見征詢，通過公示、座談等多種公眾參與形式，征詢物業(yè)權(quán)利人及利益相關(guān)人對(duì)更新方案的意見。政府部門對(duì)民意征集輔助決策、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、提升相關(guān)群體滿意度越來越重視。在具體征集中，要調(diào)研公眾是否滿意，更要調(diào)研公眾為何不滿意，需要解決什么具體問題。

傳統(tǒng)的先由政府制定規(guī)劃方案，再去征集公眾意見，公眾意見雖然成為重要的決策依據(jù)，但與公眾沒有互動(dòng)。當(dāng)前需要“公眾深度參與”城市更新，即在項(xiàng)目開始就征求公眾需求，根據(jù)需求進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，并不斷溝通、互動(dòng)，對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整。在實(shí)施過程中，為加強(qiáng)公眾深度參與城市更新，鼓勵(lì)成立黨群中心加共商、共建、共管、共治四平臺(tái)的多主體社區(qū)共建中心。形成“自上而下與自下而上相結(jié)合”的溝通機(jī)制，提升城市更新項(xiàng)目的可實(shí)施性。

2.4 創(chuàng)新城市更新項(xiàng)目融資模式

政府要妥善發(fā)揮引導(dǎo)作用，多方位、多渠道籌集城市更新項(xiàng)目資金。

（1）繼續(xù)深化完善政府與社會(huì)資本的合作模式。在現(xiàn)有合作案例的基礎(chǔ)上，因地制宜、因事制宜，設(shè)計(jì)出更具針對(duì)性的PPP模式。同時(shí)，地方政府通過容積率獎(jiǎng)勵(lì)、調(diào)整用地邊界、改變用地性質(zhì)等方式建立確保項(xiàng)目能夠建立穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制，使得項(xiàng)目本身能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流，吸引社會(huì)資本參與。

（2）建議設(shè)立政府引導(dǎo)基金，相較于政府財(cái)政補(bǔ)助、發(fā)行債券、稅收減免等融資方式，政府引導(dǎo)基金在撬動(dòng)社會(huì)資本、穩(wěn)定資金來源、提高融資效率方面作用顯著，通過在城市更新領(lǐng)域設(shè)立政府引導(dǎo)基金，不僅可以為建設(shè)期的城市更新項(xiàng)目提供資金支持，擴(kuò)充資金來源渠道，還可以滿足投資者對(duì)于城市更新項(xiàng)目的收益性要求，提升社會(huì)資本參與城市更新的積極性。

3 結(jié)束語

城市更新項(xiàng)目在滿足規(guī)劃等審查要求之下，還需決策者在項(xiàng)目決策時(shí)就建立以運(yùn)營為導(dǎo)向的思維，在城市更新項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)就做好產(chǎn)業(yè)定位及收益策劃，確保項(xiàng)目更新完成后激發(fā)更強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)活力，從而帶動(dòng)更新片區(qū)城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)或引入新的產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；城市更新的目的之一是改善公眾生活條件，提高生活品質(zhì)，城市更新項(xiàng)目前期決策時(shí)，需全過程充分吸取公眾意見，建立公眾深度參與城市更新的機(jī)制，提升公眾滿意度，確保征拆工作的順利實(shí)施；最后，在面對(duì)巨大資金需求和政府財(cái)政力量的不足時(shí)，為確保城市更新項(xiàng)目的順利實(shí)施，在前期決策階段，還需決策者創(chuàng)新融資模式，確保資金來源的可靠性。

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