基于年度對(duì)比的學(xué)前教育財(cái)政投入效率研究

梅林晨　崔潔

摘要：文章采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）方法，以西安市2017-2021年的數(shù)據(jù)為樣本，深入探討了該市學(xué)前教育財(cái)政投入的效率問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，從2017-2021年，西安市學(xué)前教育財(cái)政投入的總體趨勢(shì)是穩(wěn)步上升的。然而，在2020-2021年期間，盡管財(cái)政投入明顯縮減，但資金的使用效率卻得到了顯著的提升。這一發(fā)現(xiàn)挑戰(zhàn)了“加大投入”發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的傳統(tǒng)的觀念。

關(guān)鍵詞：西安市；學(xué)前教育；財(cái)政投入；效率

一、問(wèn)題的提出

“人生百年，立于幼學(xué)”。在人生不斷地學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)過(guò)程中，學(xué)前教育扮演著至關(guān)重要的角色，為我們未來(lái)的生活打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國(guó)歷來(lái)重視教育事業(yè)的發(fā)展，學(xué)前教育事業(yè)作為教育事業(yè)的開端，近年來(lái)越來(lái)越多地受到了我國(guó)政府的重視。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》頒布，這一重要政策的出臺(tái)，為學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展指明了方向。全國(guó)范圍內(nèi)的一系列學(xué)前教育發(fā)展政策得以落地實(shí)施，極大地推動(dòng)了學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，取得了令人矚目的輝煌成就。

與此同時(shí)，盡管學(xué)前教育事業(yè)已經(jīng)取得了顯著的進(jìn)步和成就，但我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的不均衡問(wèn)題仍然較為突出，資源使用和分配的效率仍有提升的空間。在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及不同收入群體之間，學(xué)前教育資源的分配和使用存在較大的差異。有些地區(qū)和群體的學(xué)前教育資源相對(duì)匱乏，無(wú)法滿足兒童的教育需求；而有些地區(qū)和群體的學(xué)前教育資源則存在浪費(fèi)和低效利用的問(wèn)題。這種不均衡現(xiàn)象不僅會(huì)影響兒童的教育機(jī)會(huì)和未來(lái)發(fā)展，也會(huì)制約整個(gè)國(guó)家教育事業(yè)的均衡發(fā)展。

西安市是我國(guó)西北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、科技中心，它的發(fā)展一直備受關(guān)注。作為我國(guó)西北地區(qū)最發(fā)達(dá)的城市，西安市近十年來(lái)，西安市在學(xué)前教育事業(yè)方面取得了顯著的進(jìn)步。

西安市學(xué)前教育毛入園率2015年即達(dá)到98.96%，普惠性幼兒園覆蓋率近年來(lái)已經(jīng)保持在90%以上。2020年年初，政府支出激增，部分幼兒園在反復(fù)停課的打擊下陷入經(jīng)營(yíng)困難。許多正在建設(shè)的項(xiàng)目也因此受到了影響，工期普遍被拖延。在克服了這些挑戰(zhàn)之后，西安市學(xué)前教育事業(yè)迎來(lái)了新的發(fā)展階段。

學(xué)前教育領(lǐng)域的許多研究都把“政府加大投入”作為重要的政策建議提出，以促進(jìn)兒童早期教育和福利的改善。但在近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增速放緩，政府收入減少的背景下，許多地方政府的資金都變得越來(lái)越緊張。因此，“加大投入”往往難以實(shí)現(xiàn)，而提高有限資金的投入效率則顯得更為現(xiàn)實(shí)。

為了解決這一實(shí)際問(wèn)題，本研究選擇學(xué)前教育的覆蓋問(wèn)題已經(jīng)基本解決的西安市作為樣本，對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入的效率問(wèn)題進(jìn)行深入研究。這不僅具有現(xiàn)實(shí)意義，還具有迫切性。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)增速的放緩，政府收入減少，學(xué)前教育領(lǐng)域的資金投入也受到了影響。研究學(xué)前教育財(cái)政投入的效率問(wèn)題，有助于更好地利用現(xiàn)有的財(cái)政資源，提高學(xué)前教育的質(zhì)量和覆蓋率，可以為其他地方政府在面臨類似問(wèn)題時(shí)提供參考和借鑒。

二、學(xué)前教育財(cái)政投入效率的內(nèi)涵與模型選取

財(cái)政投入中的效率概念來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)，可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比率。這個(gè)比率可以進(jìn)一步細(xì)分為經(jīng)濟(jì)效率和技術(shù)效率。經(jīng)濟(jì)效率關(guān)注的是投入和回報(bào)之間的關(guān)系，而技術(shù)效率則注重資源使用的過(guò)程。就本研究來(lái)說(shuō)，教育領(lǐng)域投入的產(chǎn)出是多元和長(zhǎng)期的，政府在教育領(lǐng)域的投入所產(chǎn)出的貨幣化衡量并不具有太大的意義。技術(shù)效率，或者說(shuō)資源利用效率，更強(qiáng)調(diào)的是在既定的投入水平下，如何通過(guò)優(yōu)化資源配置和使用方式，以最大化教育產(chǎn)出。對(duì)于學(xué)前教育財(cái)政投入的效率評(píng)估，應(yīng)當(dāng)從技術(shù)效率的角度出發(fā)，探討如何有效地配置財(cái)政投入，以便在財(cái)政投入相對(duì)不足的情況下獲得盡可能多的教育產(chǎn)出。

具體來(lái)說(shuō)，本研究的目標(biāo)是對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入的效率進(jìn)行整體性的評(píng)估和時(shí)間維度的比較，希望揭示其發(fā)展變化的趨勢(shì)及政策總體有效性，并比較學(xué)前教育財(cái)政投入數(shù)額和效率的變化。同時(shí)展開對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入結(jié)構(gòu)的分析，以期發(fā)現(xiàn)未來(lái)進(jìn)一步提升的方向。

另外，本研究也將從時(shí)間維度的角度出發(fā)，比較不同年份學(xué)前教育財(cái)政投入的效率，觀察其發(fā)展變化的趨勢(shì)。這不僅可以幫助人們了解學(xué)前教育財(cái)政投入的效率變化情況，也可以為未來(lái)的政策制定提供參考。

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（DEA）是運(yùn)籌學(xué)中一種使用線性規(guī)劃進(jìn)行效率分析的常規(guī)方法，適合對(duì)多個(gè)決策單元（DMU）的技術(shù)效率的比較問(wèn)題。DEA方法在教育財(cái)政投入效率研究中的應(yīng)用具有很大的優(yōu)勢(shì)。首先，DEA方法可以處理多個(gè)輸入和輸出指標(biāo)，能夠全面地考慮各個(gè)方面的因素，從而更準(zhǔn)確地評(píng)估效率。其次，DEA方法不需要預(yù)設(shè)生產(chǎn)函數(shù)，使得分析更加靈活和客觀。此外，DEA方法可以區(qū)分技術(shù)效率和純技術(shù)效率，從而更好地了解效率的來(lái)源。在應(yīng)用DEA方法時(shí)，需要根據(jù)研究問(wèn)題和數(shù)據(jù)的特征選擇合適的模型，并確保分析工具的準(zhǔn)確性和可靠性。具體來(lái)說(shuō)，常見的DEA分析法使用的模型有固定規(guī)模報(bào)酬的CCR模型和可變規(guī)模報(bào)酬下的BCC模型。CCR模型求解得出的為技術(shù)效率（TE），BCC模型求解得出的為純技術(shù)效率（PTE），當(dāng)兩者相除時(shí)可以計(jì)算規(guī)模效率（SE）。本研究結(jié)合使用了DEA方法中的CCR模型和BCC模型，以Tim Coelli等人研發(fā)的DEAP 2.1版軟件作為分析工具，這將有助于提高分析的準(zhǔn)確性和可靠性。

本研究使用了西安市教育局的政務(wù)公開數(shù)據(jù)結(jié)合西安市統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為投入產(chǎn)出變量的數(shù)據(jù)來(lái)源。在研究過(guò)程中，將不同年份作為不同的決策單元，這使得我們能夠?qū)ξ靼彩袑W(xué)前教育投入效率的發(fā)展變化趨勢(shì)進(jìn)行深入的分析。通過(guò)這種方法，可以更好地了解和掌握西安市學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r，以及其投入效率的變化趨勢(shì)。

此外，還對(duì)研究結(jié)果進(jìn)行了詳細(xì)的討論和分析，對(duì)影響西安市學(xué)前教育投入效率的因素進(jìn)行了深入探討。通過(guò)這些分析得出，近年來(lái)西安市學(xué)前教育投入效率的發(fā)展變化趨勢(shì)，并提出了相應(yīng)的政策建議，為相關(guān)部門的決策提供了有價(jià)值的參考。

三、西安市學(xué)前教育財(cái)政投入效率的實(shí)證研究

（一）研究指標(biāo)及數(shù)據(jù)選取

由于DEA方法的核心是一種排序和比較的過(guò)程，因此在尋找到的有效決策單元即最優(yōu)解不唯一的情況下，通?？梢哉f(shuō)明這些找到的有效決策單元并不夠有效。因此，在進(jìn)行DEA分析時(shí)，一般要求決策單元的數(shù)量大于投入產(chǎn)出變量數(shù)目之和，并且兩者之間的差距越大，就越不容易出現(xiàn)多個(gè)有效決策單元。然而，本研究在盡最大努力的情況下，僅獲得了5年的完整數(shù)據(jù)，這限制了可用的變量數(shù)量。

在最終選擇投入變量時(shí)，本研究將政府學(xué)前教育預(yù)算投入資金量作為投入變量。這是因?yàn)檎畬W(xué)前教育預(yù)算投入資金量能夠直接反映出政府對(duì)學(xué)前教育的重視程度和投入力度。

而在選擇產(chǎn)出變量時(shí)，本研究選擇了學(xué)前教育專職教師人數(shù)和在園幼兒總數(shù)這兩個(gè)與教育質(zhì)量和教育普惠性相關(guān)的指標(biāo)。這兩個(gè)變量分別反映了學(xué)前教育的教學(xué)質(zhì)量和服務(wù)的覆蓋范圍，是衡量學(xué)前教育系統(tǒng)效能的重要指標(biāo)。

在確定了投入和產(chǎn)出變量后，本研究采用了DEA分析方法進(jìn)行了計(jì)算。經(jīng)過(guò)多次試算和對(duì)備選變量組合的比較，最終得出的結(jié)果沒有出現(xiàn)多個(gè)有效決策單元，這表明所選擇的變量和方法的適用性較好。同時(shí)，也得到了有意義的分析結(jié)果，為后續(xù)的深入研究提供了有價(jià)值的參考。

本研究的在園幼兒總數(shù)和專任教師數(shù)由各期西安市統(tǒng)計(jì)年鑒及政府工作報(bào)告公布數(shù)據(jù)匯總，學(xué)前教育政府投入數(shù)據(jù)來(lái)自西安市教育局公布的相應(yīng)年度部門綜合預(yù)算公開報(bào)表匯總，數(shù)據(jù)見表1。

（二）研究結(jié)果分析

1. 2020年后該市學(xué)前教育財(cái)政投入量明顯減少

表1詳細(xì)數(shù)據(jù)的時(shí)間數(shù)列分析可發(fā)現(xiàn)，2017-2019年間，西安市的一般公共預(yù)算投入表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，每年的投入額都較為均衡，其均值為2.9億元/年。這一穩(wěn)定投入的背后，標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)僅為0.0184，顯示出這三年間投入的變化幅度相當(dāng)小。

然而，從2020年開始，西安市學(xué)前教育財(cái)政投入量出現(xiàn)了持續(xù)減少的現(xiàn)象。特別在2019-2021年間，其標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)達(dá)到了0.1154，顯示出這一階段的投入變化幅度較大，與之前的三年有明顯的不同。這種變異性超過(guò)了之前的水平，表現(xiàn)出較大的不穩(wěn)定性。

教育部門的工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了這種部門預(yù)算的減少主要是積極申請(qǐng)國(guó)家專項(xiàng)資金和多方社會(huì)力量支持的結(jié)果。然而，這并不能完全說(shuō)明問(wèn)題。從另一個(gè)角度來(lái)看，這也從側(cè)面反映了財(cái)政投入資金并不充裕的現(xiàn)實(shí)。政府在努力拓寬資金來(lái)源，以支持教育的發(fā)展。

從直觀的數(shù)據(jù)來(lái)看，雖然預(yù)算有所減少，但是并沒有影響到教師數(shù)量和在園幼兒總數(shù)的增長(zhǎng)。這或許可以說(shuō)明，盡管財(cái)政投入有限，但是教育部門仍然能夠有效地利用這些資源，實(shí)現(xiàn)教育的發(fā)展目標(biāo)。

2. 2020年后西安市學(xué)前教育財(cái)政投入效率顯著提升

從表2所列的DEA分析結(jié)果中可以看出，2017-2019年期間，技術(shù)效率（TE）始終沒有超過(guò)0.7，這表明這個(gè)階段的教育資源投入存在一定的冗余和浪費(fèi)現(xiàn)象。具體來(lái)說(shuō)，這三年的純技術(shù)效率（PTE）和規(guī)模效率（SE）均小于1，這表明這種效率不佳是由規(guī)模不足和配置不合理兩方面的因素共同導(dǎo)致的。

然而，從2020年開始，TE、PTE和SE均出現(xiàn)了明顯的提升。到了2021年，TE、PTE和SE均達(dá)到了1，這表明2021年的技術(shù)效率和規(guī)模效率均達(dá)到了歷年來(lái)的最高水平。可以看出，盡管2020年后該市學(xué)前教育財(cái)政投入量明顯減少，但伴隨著配置效率的提升，學(xué)前教育事業(yè)并沒有因此受挫，規(guī)模與質(zhì)量依然都在穩(wěn)步發(fā)展。這說(shuō)明西安市學(xué)前教育領(lǐng)域在管理和資源配置上有了很大的改進(jìn)和優(yōu)化，從而提高了整體效率。

綜上所述，雖然教育資源投入的減少可能會(huì)給學(xué)前教育事業(yè)帶來(lái)一定的壓力，但只要通過(guò)合理的資源配置和管理，學(xué)前教育事業(yè)就能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展。因此，教育部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的管理和資源配置，以提高整體效率，更好地滿足社會(huì)對(duì)學(xué)前教育的需求。

3. 西安市學(xué)前教育事業(yè)尚未達(dá)到最佳規(guī)模

西安市學(xué)前教育財(cái)政投入的規(guī)模效率（SE）的變化與純技術(shù)效率（PTE）在存在波動(dòng)的情況不同。具體而言，SE的變化表現(xiàn)出了明顯的持續(xù)上升趨勢(shì)，這顯然有別于PTE的波動(dòng)變化。值得注意的是，SE的這種持續(xù)上升趨勢(shì)還伴隨著規(guī)模收益遞增趨勢(shì)（irs），這表明西安市的學(xué)前教育事業(yè)尚未達(dá)到最佳規(guī)模，依然存在發(fā)展空間。

從歷史數(shù)據(jù)和趨勢(shì)來(lái)看，西安市在學(xué)前教育領(lǐng)域的投入和資源分配尚未達(dá)到最優(yōu)化狀態(tài)，可能還存在一些改進(jìn)的空間。盡管近年來(lái)西安市的新生兒數(shù)量有所減少，但是結(jié)合當(dāng)前西安市學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和資源投入情況，本研究預(yù)測(cè)，西安市學(xué)前教育事業(yè)在短時(shí)間內(nèi)尚不會(huì)因在園幼兒數(shù)量減少而導(dǎo)致資源過(guò)剩。

四、結(jié)論與建議

（一）西安的學(xué)前教育財(cái)政投入總量依然有提升空間

本研究采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）方法，對(duì)西安市學(xué)前三年入園率和普惠性幼兒園覆蓋率進(jìn)行了評(píng)估。結(jié)果顯示，近年來(lái)盡管這兩項(xiàng)指標(biāo)一直保持在較高水平，但學(xué)前教育事業(yè)的規(guī)模收益仍然呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)。這表明西安市的學(xué)前教育事業(yè)尚未達(dá)到最佳規(guī)模，仍存在進(jìn)一步發(fā)展的空間。

為了探究這一現(xiàn)象的原因，本研究結(jié)合人口數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，這是由于西安市近年來(lái)人口持續(xù)流入和二孩政策短期刺激共同作用，導(dǎo)致適齡入園幼兒總規(guī)模在近年來(lái)持續(xù)增長(zhǎng)。盡管西安市已經(jīng)提供了較多的幼兒園新學(xué)位，但這些學(xué)位并不能完全滿足日益增長(zhǎng)的人口需求，因此幼兒園學(xué)位總數(shù)仍存在一定的缺口。

本研究預(yù)測(cè)，西安市未來(lái)的在園幼兒總規(guī)模將在2024年達(dá)到極限峰值49.16萬(wàn)人，之后這一規(guī)模會(huì)逐漸減少。預(yù)計(jì)在2030年左右，在園幼兒規(guī)模將降至與2021年相當(dāng)?shù)乃剑ㄒ姳?）。因此，在2025年以前，西安市未來(lái)的在園幼兒總規(guī)模將會(huì)經(jīng)歷一個(gè)持續(xù)增長(zhǎng)期。這意味著在短期內(nèi)，辦園規(guī)模不會(huì)出現(xiàn)縮減，反而有可能會(huì)持續(xù)擴(kuò)大以適應(yīng)日益增長(zhǎng)的需求，而在長(zhǎng)期來(lái)看，規(guī)?？s減的趨勢(shì)又較為明顯。這對(duì)于政策制定者和教育工作者來(lái)說(shuō)，將需要密切關(guān)注并積極應(yīng)對(duì)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。

根據(jù)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，使用2017-2021年的幼師比均值13.7來(lái)預(yù)測(cè)，可以得出結(jié)論，2024年的專職教師隊(duì)伍峰值規(guī)模會(huì)達(dá)到大約3.6萬(wàn)人。然而，教師隊(duì)伍規(guī)模并不會(huì)隨著在園幼兒規(guī)模的減少而迅速減少。實(shí)際上，根據(jù)教育部《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》的標(biāo)準(zhǔn)，13.7的幼師比水平已經(jīng)明顯超編了，這并不符合教育部的標(biāo)準(zhǔn)。

假設(shè)從2025年開始，教師規(guī)模不再發(fā)生變化，那么可以推斷出，到2030年幼師比將達(dá)到11.2的水平。然而，即使在這種情況下，師資配備依然存在一定的不足。因此，即使適齡幼兒總規(guī)模減少的情況出現(xiàn)，學(xué)前教育專職教師隊(duì)伍規(guī)模在質(zhì)量提升的驅(qū)動(dòng)下，幾年內(nèi)依然有較大的增長(zhǎng)空間。

此外，與之相關(guān)的軟硬件設(shè)施也依然有增長(zhǎng)空間。這主要是因?yàn)殡S著教育質(zhì)量的提高，對(duì)于教師專業(yè)發(fā)展和教育設(shè)施的需求也在不斷增加。因此，即使在適齡幼兒總規(guī)模減少的情況下，學(xué)前教育專職教師隊(duì)伍規(guī)模和相關(guān)的軟硬件設(shè)施仍有較大的增長(zhǎng)空間。

（二）“加大投入”并非政府發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的唯一選擇

有部分學(xué)前教育領(lǐng)域的研究者，在封閉系統(tǒng)下思考政策建議，在提出面對(duì)的問(wèn)題之后，往往把“加大投入”作為解決問(wèn)題的靈丹妙藥，忽視投入的經(jīng)濟(jì)性和財(cái)政分配決策的復(fù)雜性。當(dāng)研究者把問(wèn)題簡(jiǎn)化為“多花錢就能解決”時(shí)，很自然地就會(huì)陷入“少花錢就沒辦法”的邏輯，使得提出的政策建議流于表面，缺乏可操作性。

然而，學(xué)前教育資源的投入與分配并非簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是涉及社會(huì)、文化、教育等多方面因素的復(fù)雜問(wèn)題。在提出加大投入的建議時(shí)，他們往往沒有考慮到財(cái)政分配的公平性和效益性，也沒有考慮到不同地區(qū)、不同群體的差異性和需求。這樣的思維方式不僅缺乏科學(xué)性和可操作性，而且可能會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)和效果不佳。

政策制定者需要深入了解學(xué)前教育領(lǐng)域的實(shí)際情況和需求，制定出符合實(shí)際、科學(xué)合理的政策措施。只有這樣，才能真正促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，提高教育質(zhì)量和效益，滿足社會(huì)和人民對(duì)學(xué)前教育的需求。

數(shù)據(jù)分析顯示，西安市2020年后的學(xué)前教育財(cái)政投入縮減由于伴隨著資金使用效率的提升，并沒有對(duì)西安市學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不良影響。這提醒我們?cè)谶^(guò)去政府資金充裕的情況下形成的財(cái)政資金使用習(xí)慣其實(shí)存在著一定的配置效率低下問(wèn)題。在投入不足的逼迫下，配置的效率出現(xiàn)了明顯的提升。勁草尚需疾風(fēng)磨煉，逆境可能成為我們的政府提升效率的契機(jī)。

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＊基金項(xiàng)目：西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金課題“西安學(xué)前教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)研究”（22JY28）。

（作者單位：陜西學(xué)前師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）