菲律賓職業(yè)教育特色、成就與展望*

張勁英

（1.華東師范大學(xué)，上海 200062）

（2.上海市教育科學(xué)研究院，上海 200032）

（3.浙江紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 寧波 315211）

菲律賓職業(yè)教育有其獨特的歷史文化背景，與中國職業(yè)教育在管理模式、教學(xué)模式和發(fā)展路徑等方面多有不同。中國職業(yè)教育國際交流走“引進來”和“走出去”的雙軌并行路線。加強對菲律賓職業(yè)教育的了解，對增進中菲職業(yè)教育領(lǐng)域互通互信、務(wù)實合作具有重要意義。本文結(jié)合菲律賓職業(yè)教育發(fā)展所處的歷史、經(jīng)濟和社會背景，系統(tǒng)梳理其制度體系、管理體制、資格框架、發(fā)展策略等方面的主要特點，分析其成就與現(xiàn)實挑戰(zhàn)，以期探索中菲職業(yè)教育更大的合作空間。

一、菲律賓職業(yè)教育的特色

菲律賓的職業(yè)教育體系和制度強調(diào)實用性和職業(yè)訓(xùn)練，一方面表現(xiàn)在專門學(xué)校的發(fā)展歷史中，另一方面表現(xiàn)為職業(yè)教育課程在基礎(chǔ)教育和高等教育系統(tǒng)的滲透。法律法規(guī)的歷史連續(xù)性使得菲律賓職業(yè)教育的發(fā)展相對穩(wěn)定、有序。

（一）正規(guī)和非正規(guī)教育體系并存

菲律賓職業(yè)教育系統(tǒng)包括正規(guī)教育與非正規(guī)教育兩類。正規(guī)教育包括初等教育、中等教育和高等教育的三級體制。菲律賓正規(guī)職業(yè)教育發(fā)端于19世紀(jì)初，西班牙殖民者在馬尼拉建立了第一批中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，培養(yǎng)少量航海、醫(yī)療等領(lǐng)域的技術(shù)工人[1]。菲律賓獨立后新設(shè)的職業(yè)學(xué)校以私立為主，通常設(shè)置半年的短期課程，內(nèi)容為各種實用技術(shù)，對學(xué)員也沒有學(xué)歷基礎(chǔ)要求[2]。菲律賓現(xiàn)行憲法于1987年通過并生效，其中規(guī)定了從基礎(chǔ)教育到高等教育的“6-4-4”義務(wù)公共教育制度，即基礎(chǔ)教育6年，中等教育4年，高等教育涵蓋全部中學(xué)后項目，其中包括1～3 年的職業(yè)教育（見圖1）[3]。中等學(xué)校分為普通中學(xué)和職業(yè)中學(xué)。中學(xué)前兩年開設(shè)統(tǒng)一的學(xué)術(shù)和職業(yè)課程，后兩年的課程則分為普通科目與職業(yè)科目。普通中學(xué)繼續(xù)提供中等學(xué)術(shù)綜合理論課程，而職業(yè)中學(xué)除提供相同的課程外還加上職業(yè)課程[4]。2012 年6 月，菲律賓開始分階段實施K12 初等教育體制[5]。普通高中教育分為4 個發(fā)展軌道：學(xué)術(shù)、技術(shù)—職業(yè)—生計（TVL）、運動、藝術(shù)和設(shè)計。其中，技術(shù)—職業(yè)—生計課程是為學(xué)生繼續(xù)接受職業(yè)教育或就業(yè)做準(zhǔn)備，包括家政、農(nóng)漁、工藝和信息通信技術(shù)四個方向。畢業(yè)生經(jīng)過技術(shù)教育與技能發(fā)展署的能力測試，可獲得國家證書I或國家證書Ⅱ[6]。

圖1 菲律賓現(xiàn)行學(xué)制

菲律賓職業(yè)教育強調(diào)實用性和職業(yè)訓(xùn)練的傳統(tǒng)，還表現(xiàn)為職業(yè)教育課程在基礎(chǔ)教育和高等教育系統(tǒng)的滲透。20 世紀(jì)70 年代起，菲律賓大力貫徹教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合的方針，在中小學(xué)教學(xué)中加強勞動生產(chǎn)教育、實用工藝和職業(yè)教育，高等教育則重點轉(zhuǎn)向工程技術(shù)等應(yīng)用學(xué)科[7]，發(fā)展到現(xiàn)在，除菲律賓大學(xué)外的公立高校基本屬于應(yīng)用技術(shù)型大學(xué)[8]。基礎(chǔ)教育和中等教育課程中的職業(yè)綜合課程是菲律賓根據(jù)自身社會經(jīng)濟及教育水平而創(chuàng)設(shè)的特色課程。中學(xué)課程中職業(yè)傾向性和實用主義尤為突出，目的是讓學(xué)生掌握職業(yè)技能，增強其生存能力。2017 年，菲律賓職業(yè)教育畢業(yè)生中，入學(xué)前已持有學(xué)士學(xué)位的占總數(shù)的29.93%，大學(xué)在讀者也占19.63%[9]。

菲律賓非正規(guī)教育主要為校外青少年、成年文盲等特定群體提供掃盲和生計訓(xùn)練課程，職業(yè)教育是其中的重要內(nèi)容。以技術(shù)教育與技能發(fā)展署的職業(yè)教育和培訓(xùn)為例，有基于機構(gòu)的（institutionbased）、基于企業(yè)的（enterprise-based）、基于社區(qū)的（community-based）等類型?；谏鐓^(qū)的非正規(guī)職業(yè)教育是菲律賓學(xué)習(xí)美國社區(qū)學(xué)院模式開展起來的。20 世紀(jì)40 年代，社區(qū)學(xué)校在美國剛剛興起，菲律賓就將其引入國內(nèi)。1949 年、1957 年，公立教育局和全國教育委員會分別將社區(qū)學(xué)校列為發(fā)展計劃。1949—1950學(xué)年到1956—1957學(xué)年之間的8次全國學(xué)校督學(xué)年度大會，有5次以社區(qū)學(xué)校為主題[10]?；谏鐓^(qū)的職業(yè)教育主要滿足貧困和社會邊緣群體的教育需求。除了技能培訓(xùn)，更重要的意義在于催化謀生型創(chuàng)業(yè)和協(xié)助社會福利工作[11]?；谏鐓^(qū)的培訓(xùn)項目和鄉(xiāng)村項目是近年來菲律賓職業(yè)教育與培訓(xùn)擴招的主要渠道[12]。

2021 年技術(shù)教育與技能發(fā)展署各類教育和培訓(xùn)招生1 240 099 人，其中基于社區(qū)的教育與培訓(xùn)招生583 354 人，約占招生總數(shù)的47%；基于機構(gòu)的教育與培訓(xùn)招生572 688 人，約占招生總數(shù)的46%；基于企業(yè)的教育與培訓(xùn)招生84 057人，約占招生總數(shù)的7%。1 157 189名畢業(yè)生的數(shù)量分布呈相同的趨勢，基于社區(qū)的教育與培訓(xùn)畢業(yè)生544 828人，約占總數(shù)的47%，基于機構(gòu)的教育與培訓(xùn)畢業(yè)生526 357 人，約占總數(shù)的45%，基于企業(yè)的教育與培訓(xùn)畢業(yè)86 004 人，約占總數(shù)的7%[13]。上述每種教育與培訓(xùn)類型又分不同的形式，如基于機構(gòu)的巡回訓(xùn)練（Mobile Training） 和數(shù)字化學(xué)習(xí)（E-learning），基于企業(yè)的在職學(xué)徒工訓(xùn)練（Learnership）、學(xué)徒制（Apprenticeship）、雙元制（DTS/DTP）等。學(xué)徒制項目時長4-6個月，學(xué)徒工訓(xùn)練項目不超過3個月，雙元制項目不超過2年[14，15]。

（二）較為完備的法律法規(guī)保障

1901年的74號法案（Act.No.74）授權(quán)馬尼拉市建立一所師范學(xué)校、一所貿(mào)易學(xué)校，內(nèi)羅格斯島建立一所農(nóng)業(yè)學(xué)校[16]。同年，馬尼拉職業(yè)學(xué)校（現(xiàn)名為菲律賓技術(shù)大學(xué)）成立[17]，此后菲律賓全國和各省陸續(xù)建立職業(yè)學(xué)校，并延續(xù)了重視技術(shù)訓(xùn)練和職業(yè)教育的主張，一方面大力發(fā)展中等職業(yè)學(xué)校與工、農(nóng)業(yè)技校，另一方面在普通中學(xué)設(shè)置職業(yè)科目。1927年3377號法案（Act No.3377，又稱“1927年職業(yè)教育法”），規(guī)定了職業(yè)教育的主要目的是使受教育者有效地就業(yè)和謀生。1939 年菲律賓通過立法把職業(yè)教育提高到中學(xué)后程度[18]。1940年的聯(lián)邦586 號法案（Commonwealth Act No. 586，又稱“1940 年教育法”）強調(diào)工業(yè)技術(shù)訓(xùn)練和中等職業(yè)學(xué)校與工、農(nóng)業(yè)技校發(fā)展。1941 年公共教育部頒發(fā)行政令，規(guī)定城市非職業(yè)中學(xué)的課程須包含職業(yè)科目，設(shè)置在必修、限制性選修和任意選修科目中。這種課程設(shè)置一直延續(xù)到1956—1957學(xué)年[19]。

20 世紀(jì)50 年代菲律賓不僅新建職業(yè)技術(shù)中學(xué)，還通過國會立法將一批普通中學(xué)轉(zhuǎn)為職業(yè)技術(shù)中學(xué)[20]。同時，普通中學(xué)課程也實施了旨在培養(yǎng)學(xué)生職業(yè)價值觀和職業(yè)意識的改革——“中學(xué)普通課程2—2計劃”，即第一階段一、二年級學(xué)習(xí)相同課程，第二階段分為以高校升學(xué)為目標(biāo)的學(xué)術(shù)性課程和服務(wù)職業(yè)學(xué)校升學(xué)的職業(yè)性課程。然而，由于經(jīng)費短缺，“中學(xué)普通課程2—2 計劃”并未大范圍實施[21]。1957—1958年的小學(xué)課程修訂，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、家務(wù)勞動、工業(yè)生產(chǎn)技能、售貨知識技能以及與工作習(xí)慣、勞動態(tài)度養(yǎng)成，掌握工作技能和知識有關(guān)的其他活動納入勞動教育的內(nèi)容[22]。

1972 年教育發(fā)展法令（Educational Development Decree of 1972）是20世紀(jì)70年代菲律賓教育改革的綱領(lǐng)性文件，培養(yǎng)中等水平的熟練勞動力是其教育目標(biāo)之一[23]。1973年中等教育修訂方案明確指出，中等教育的目標(biāo)是使個人與社會得到發(fā)展，尤其是使學(xué)生掌握基本職業(yè)技能，學(xué)會生存的本領(lǐng)[24]。1973 年和1977 年的中小學(xué)課程改革，從五年級開始增加實用工藝課，三到九年級結(jié)合家庭、學(xué)校和社會安排勞動教育，同時提供80 多種職業(yè)選修科目[25]。1974 年442 號總統(tǒng)令（Presidential Decree No. 442），也稱《菲律賓勞動法》（Labor Code of the Philippines）則規(guī)劃了如何通過建立培訓(xùn)機構(gòu)，制定人力資源開發(fā)計劃，建立和制定技能標(biāo)準(zhǔn)等舉措確保有效的人力開發(fā)。

（三）公私立互補的教育投資制度

受人力資本理論的影響，菲律賓將勞動力開發(fā)作為經(jīng)濟發(fā)展的引擎和政治改革的動力。通過培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)人才和勞動者解決就業(yè)問題，一直是菲律賓國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的重點。政府高度重視教育投資。2018 年菲律賓公共教育支出102.6 億美元，占政府支出的24%[26]。2023年，技術(shù)教育與技能發(fā)展署申報預(yù)算為137億比索，略低于2022年的140億[27]。

然而，由于國家整體財力有限，源于美國殖民時期的私立教育制度也一直保留下來。1901 年的74 號法案，核心是引進美國教育制度。該法案對菲律賓的公立教育體系做出規(guī)定的同時鼓勵私立學(xué)校建設(shè)，為菲律賓現(xiàn)代公立和私立教育制度打下了基礎(chǔ)。伴隨私立學(xué)校的發(fā)展，1906 年1459 號法案（ActNo. 1459）和1917 年2706 號法案（Act No.2706）、1923 年3075 號法案（Act No. 3075）又對私立學(xué)校的教育質(zhì)量做出規(guī)定，要求開辦私立學(xué)校必須符合公共教育部的條例要求、接受公共教育部監(jiān)督、取得公共教育部辦學(xué)許可等[28]。二十世紀(jì)七十年代到八十年代，菲律賓又頒布了一系列資助私立學(xué)校的教育法規(guī)。1972 年教育發(fā)展法令提出資助私立學(xué)校的課程與設(shè)施。國民議會232 號法案（The Batas Pambansa Blg. 232），即“1982 年教育法”，是菲律賓第一部教育基本法，其中承認(rèn)私立學(xué)校在教育體系中的補充作用，允許其取得政府撥款、資助或金融機構(gòu)貸款。菲律賓1987 年憲法規(guī)定了私立學(xué)校的免稅政策和學(xué)生資助制度。1989年共和國6728號法案（Republic Act No.6728），即《政府資助私立教育中的學(xué)生與教師法》（An Act Providing Government Assistance to Students and Teachers in Private Education and Appropriating Funds Therefor）是菲律賓第一部資助私立教育的專門法，內(nèi)容涉及對社區(qū)學(xué)院和職業(yè)技術(shù)學(xué)校學(xué)生的學(xué)費補助、教育券計劃（the Voucher System of the Private Education Student Financial Assistance Program，簡稱PESFA）等[29]。

由于采取公私立并存互補的教育制度，鼓勵私人投資彌補財政投入的不足，私立學(xué)校和機構(gòu)是菲律賓職業(yè)教育的主力。截至2021 年，技術(shù)教育與技能發(fā)展署認(rèn)證的4 543家職教機構(gòu)中私立有4 098家，公立僅246家[30]。在菲律賓開展職業(yè)教育的公立和私立學(xué)校，都需要在技術(shù)教育與技能發(fā)展署統(tǒng)一的職業(yè)教育項目注冊和認(rèn)證系統(tǒng)中完成注冊。

二、菲律賓職業(yè)教育改革成就

20 世紀(jì)90 年代開始，菲律賓學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家理念與經(jīng)驗，整合職業(yè)教育與就業(yè)管理部門，建立起技術(shù)教育與技能發(fā)展署，專門管理職業(yè)教育。為貫徹能力本位、終身學(xué)習(xí)的教育理念，菲律賓按國內(nèi)外行業(yè)對職業(yè)技能的要求開發(fā)了國家能力標(biāo)準(zhǔn)，并以此為基礎(chǔ)設(shè)計職業(yè)課程、國家資格框架，嘗試建立職普融通銜接機制。順應(yīng)本國國情，菲律賓確立了促進國際化和社會公平的職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)。

（一）以技術(shù)教育與技能發(fā)展署為核心機構(gòu)的管理體制

菲律賓的中學(xué)后技術(shù)和職業(yè)教育由勞動就業(yè)部（Department of Labor and Employment，簡稱DOLE）的技術(shù)教育與技能發(fā)展署（Technical Education and Skills Development Authority，簡稱TESDA）獨立管理、監(jiān)督和規(guī)劃。TESDA 的成立和職能演進是菲律賓職業(yè)教育長期探索的結(jié)果。菲律賓獨立的職業(yè)教育管理部門設(shè)置始自1963 年。當(dāng)年“職業(yè)教育局”成立，與管理中小學(xué)教育和師范學(xué)院的公立學(xué)校教育局和負(fù)責(zé)私立院校管理的私立教育局并行。此后，職業(yè)教育按類型管理的體制僅在1975年到1985 年間短暫打破[31]。1995 年，原勞動就業(yè)部下轄的全國人力和青年理事會、教育文化體育部下轄的職業(yè)教育局、勞動就業(yè)部地方就業(yè)局的學(xué)徒制辦公室等機構(gòu)整合，組建技術(shù)教育與技能發(fā)展署，與高等教育委員會和主管基礎(chǔ)教育的教育文化體育部并立，中學(xué)后技術(shù)和職業(yè)教育歸屬TESDA專門管理的模式延續(xù)至今[32，33]。

TESDA 的職能多樣但內(nèi)容簡約，主要包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和制定全國技術(shù)教育和技能發(fā)展計劃（National Technical Education and Skills Development Plan，簡稱NTESDP）及其他政策、規(guī)章，勞動力市場信息收集和人才需求預(yù)測，制定統(tǒng)一的國家能力標(biāo)準(zhǔn)和課程內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上通過職業(yè)教育項目注冊與認(rèn)證、學(xué)員技能評估認(rèn)證、師資考核等環(huán)節(jié)實行對職業(yè)教育的質(zhì)量保障。TESDA還直接提供職業(yè)教育與培訓(xùn)、資助項目，以便在私立機構(gòu)占職業(yè)教育領(lǐng)域絕對優(yōu)勢的情況下維護教育公平。

TESDA 機構(gòu)層級簡潔，職責(zé)分工明確。董事會是菲律賓職業(yè)教育最高政策決策機構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和制定NTESDP計劃。成員有勞工組織、雇主、商業(yè)投資和教育培訓(xùn)行業(yè)代表以及勞動和就業(yè)部、TESDA、教育部、貿(mào)易和工業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部、科技部、高等教育委員會等相關(guān)政府部門人員[34]。另外，執(zhí)行主任辦公室下設(shè)7 個辦公機構(gòu)，分工負(fù)責(zé)政策規(guī)劃、外聯(lián)、培訓(xùn)和資助項目研發(fā)、能力標(biāo)準(zhǔn)編制、能力評估和課程注冊，并在全國設(shè)18個區(qū)域辦公室和88個省級辦公室[35]。

TESDA 的成立從管理體制上將職業(yè)教育與就業(yè)部門相結(jié)合，目的是促進產(chǎn)業(yè)部門、勞動力、當(dāng)?shù)卣约奥殬I(yè)教育與培訓(xùn)機構(gòu)在國家人力資源技能開發(fā)和就業(yè)安置上的資源整合和協(xié)作[36]。如在NTESDP計劃及其他政策、規(guī)章制訂以及TESDA開展自身建設(shè)的過程中，充分考慮各利益相關(guān)方的發(fā)展需求。在國家能力標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)中，TESDA 負(fù)責(zé)政策導(dǎo)向、工作細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)頒布，具體標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)、測試工具則由行業(yè)專家負(fù)責(zé)開發(fā)。

（二）以能力本位和終身學(xué)習(xí)為指導(dǎo)理念的能力標(biāo)準(zhǔn)

職業(yè)教育中的“能力本位”強調(diào)以職業(yè)實際操作能力為基礎(chǔ)，按行業(yè)發(fā)展中對技術(shù)能力的具體要求來組織教學(xué)，學(xué)習(xí)成果認(rèn)定和學(xué)習(xí)方式開放、靈活。以能力本位理念為指導(dǎo)，菲律賓借鑒澳大利亞構(gòu)建國家能力標(biāo)準(zhǔn)體系的經(jīng)驗，以本國行業(yè)工作所必備的能力為基礎(chǔ)，開發(fā)出面向本國中等熟練技術(shù)崗位的國家能力標(biāo)準(zhǔn)，并以此作為設(shè)計職業(yè)課程結(jié)構(gòu)和模塊、設(shè)置國家資格框架等級、建設(shè)學(xué)員評估和認(rèn)證系統(tǒng)的依據(jù)[37]。2002年，歐盟“哥本哈根進程”啟動。在此背景下，菲律賓能力標(biāo)準(zhǔn)中的能力單元與國際勞工組織的區(qū)域示范能力標(biāo)準(zhǔn)保持一致，使其具有一定的國際通用性[38]。

菲律賓國家能力標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)課程設(shè)計體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展需求，注重知識、技能與具體專業(yè)崗位的匹配。重點產(chǎn)業(yè)部門的關(guān)鍵職業(yè)和崗位資格要求，均以國家能力標(biāo)準(zhǔn)中的能力單元及其工作達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的組合形式體現(xiàn)。課程結(jié)構(gòu)則依據(jù)每個行業(yè)的能力標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計。TESDA 頒布的國家培訓(xùn)章程，包含了各個專業(yè)領(lǐng)域國家資格證書的能力標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)和測評流程，同時也是能力評估與認(rèn)證、課程設(shè)置和教學(xué)材料開發(fā)、職業(yè)教育項目注冊和認(rèn)證的基礎(chǔ)[39]。在能力標(biāo)準(zhǔn)中，具體的工作要求和標(biāo)準(zhǔn)由能力單元描述，能力單元可以整合成職業(yè)資格以及菲律賓職業(yè)教育資格框架中的相應(yīng)等級。每個能力單元相當(dāng)于一門能力課程。學(xué)習(xí)者完成一項能力單元的學(xué)習(xí)并達(dá)標(biāo)，就會獲得相應(yīng)的“能力證書”。學(xué)習(xí)者完成某資格所有能力單元的學(xué)習(xí)，累積了多項能力證書，就可以獲得“國家證書”。

國家資格框架、以能力標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的模塊式課程設(shè)置，適應(yīng)學(xué)員靈活學(xué)習(xí)的需求。學(xué)習(xí)者不需要遵循固定的課程日程和地點安排，可以根據(jù)自身條件選擇不同的職業(yè)教育培訓(xùn)機構(gòu)和培訓(xùn)形式，在各個人生階段都能獲得技能提高和認(rèn)證，個人職業(yè)技能持續(xù)發(fā)展的終身學(xué)習(xí)需求可以得到充分滿足。統(tǒng)一的能力標(biāo)準(zhǔn)、課程內(nèi)容和評價認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，使能力課程在不同職業(yè)教育機構(gòu)中靈活實施時，也能保證學(xué)員資格水平的一致[40]。為了響應(yīng)經(jīng)濟、社會環(huán)境以及工作條件的不斷變化，強調(diào)勞動者繼續(xù)獲得技能的能力，TESDA 定期對國家能力標(biāo)準(zhǔn)進行更新，以體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展程度和市場需求變化。

另外，菲律賓國會在2014 年簽署了共和國10647號法案（Republic Act No.10647），即《加強職業(yè)教育與培訓(xùn)和高等教育之間階梯式銜接的法案》（An Act Strengthening the Ladderized Interface Between Technical-Vocational Education and Training and Higher Education，簡稱“階梯化法案”）。按照該法案，菲律賓國家資格框架內(nèi)的職業(yè)教育系統(tǒng)學(xué)習(xí)者可以通過參加國家資格考試，或者累計達(dá)到一定學(xué)分的方式進入普通高校，在繼續(xù)深造的同時更為系統(tǒng)地學(xué)習(xí)職業(yè)技能。普通中學(xué)、高校的學(xué)生也可以利用閑暇時間進入職業(yè)院校，系統(tǒng)參加技能提升培訓(xùn)，提高就業(yè)競爭力。在這種銜接體系下，職業(yè)教育與普通教育所培養(yǎng)的受教育群體被賦予了提升自身市場競爭力的同等機會，普職平等和終身教育的理念也得到了傳播[41]。

（三）基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和高等教育一體化的國家資格框架

自20 世紀(jì)90 年代以來，英國、澳大利亞等國家相繼將國家職業(yè)資格制度化。2003 年菲律賓通過國家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)（National Occupational Skill Standards，簡稱NOSS）和區(qū)域示范能力標(biāo)準(zhǔn)（Regional Model of Competency Standards， 簡 稱RMCS），全國統(tǒng)一的菲律賓職業(yè)教育資格框架也建立起來[42]。

菲律賓職業(yè)教育資格框架（The Philippine TVET Qualification Framework，簡稱PTQF）包括國家證書Ⅰ至Ⅳ級，Ⅳ是最高級別。每級證書的描述主要包括工作過程和任務(wù)、職責(zé)等。獲得國家證書必須完成相應(yīng)的職業(yè)教育與培訓(xùn)課程，并通過證書考試。菲律賓國家證書的有效期是五年，五年后證書持有者必須申請更新證書并重新注冊。如果TESDA 更新了原證書對應(yīng)的能力標(biāo)準(zhǔn)，申請人須依據(jù)新的能力標(biāo)準(zhǔn)重新進行能力評估[43]。2017 年，菲律賓職業(yè)教育畢業(yè)生中持有國家證書Ⅱ級者超過70%，僅持能力證書或國家證書Ⅰ級者各占約10%，持有國家證書Ⅲ級者占4.37%，持有國家證書Ⅳ級者僅0.24%[44]。

2004 年9 月，菲律賓發(fā)布第358 號行政命令，委托TESDA 和高等教育委員會開發(fā)國家資格框架。2012 年10 月，菲律賓將國家資格框架（The Philippine Qualification Framework 簡稱PQF）制度化，建立基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和高等教育一體化的體系。菲律賓國家資格框架從2012 年起實施，是一個涵蓋基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育與技能發(fā)展、高等教育的八級證書體系，包括國家證書Ⅰ至Ⅳ級、技術(shù)和職業(yè)教育文憑、學(xué)士、碩士、博士和博士后。其中五個級別涉及職業(yè)教育資格，即對應(yīng)中級職業(yè)資格的國家證書Ⅰ、Ⅱ級和對應(yīng)高級職業(yè)資格的國家證書Ⅲ、Ⅳ級以及技術(shù)和職業(yè)教育文憑（見圖2）。獲得后三類資格需要先取得Ⅰ、Ⅱ級國家證書或中學(xué)畢業(yè)證書。高級資格的培訓(xùn)理論性更強，目的是培養(yǎng)具備一定管理能力的技能型人才[45]。

圖2 菲律賓國家資格框架[46]

國家資格框架的建立為不同教育和培訓(xùn)部門的學(xué)習(xí)成果提供了統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為國家層面的監(jiān)管和質(zhì)量保障提供了條件。資格框架便于學(xué)生和勞動者在不同教育和培訓(xùn)部門之間流動，有利于終身學(xué)習(xí)體系的建立和完善。菲律賓國家資格框架與國際資格框架的接軌，也便于學(xué)生和勞動者的國際流動[47]。

菲律賓國家資格框架全國協(xié)調(diào)委員會（The PQF National Coordinating Committee， 簡 稱PQF-NCC）負(fù)責(zé)制定框架實施細(xì)則、計劃實施進展并定期開展成效反饋。協(xié)調(diào)委員會主席由教育部部長擔(dān)任，成員來自TESDA、高等教育委員會、勞動和就業(yè)部以及專業(yè)監(jiān)管委員會（The Professional Regulation Commission，簡稱PRC）[48]。

（四）以“階梯化法案”為發(fā)軔的職普融通銜接機制

菲律賓國家資格框架開發(fā)的一個關(guān)鍵問題是學(xué)歷資格等價銜接機制。這個等價銜接機制的原則是讓學(xué)生和勞動者不經(jīng)歷重復(fù)學(xué)習(xí)即可在職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)（Technical and Vocational Education and Training，簡稱TVET，本文統(tǒng)稱為職業(yè)教育）系統(tǒng)和高等教育系統(tǒng)的課程、專業(yè)和學(xué)歷水平之間順利過渡和晉升。為此，TESDA 和高等教育委員會自2006 年起開始階梯化項目的改革嘗試[49]。2014 年11月，菲律賓國會簽署共和國10647號法案即“階梯化法案”。為實現(xiàn)將職業(yè)教育和高等教育之間的階梯化接口制度化，打通學(xué)生和勞動者的職業(yè)和教育發(fā)展通道，建立一個無縫的、無邊界的教育體系，使學(xué)生和勞動者有權(quán)選擇何時進入和退出教育階梯，并在每個出口處提供工作平臺以及賺取收入的機會，“階梯化法案”覆蓋了全國學(xué)分轉(zhuǎn)移系統(tǒng)、嵌入階梯學(xué)位項目的TVET 資格（embedded TVET qualification in ladderized degree program）、后TVET 銜接項目（post-TVET bridging program）、能力與學(xué)分等價提升（enhanced equivalency）、銜接TVET與高等教育的階梯化課程或項目（ladderized curricula/programs）、認(rèn)證或認(rèn)可前期學(xué)習(xí)（recognition of prior learning）等內(nèi)容。其中，學(xué)分轉(zhuǎn)移的重點是確保學(xué)生以不同方式獲得能力單元的學(xué)分記錄。嵌入階梯學(xué)位項目的TVET資格是與高等教育或?qū)W士學(xué)位在工作機會上等價的資格。能力與學(xué)分等價認(rèn)定的方式是通過評估測試為學(xué)習(xí)者表現(xiàn)出的能力分配等效學(xué)分，使其不必在取得高一級證書或接受繼續(xù)教育時重修這些能力和知識相關(guān)的課程。認(rèn)證或認(rèn)可前期學(xué)習(xí)是指學(xué)習(xí)者通過以前的培訓(xùn)、工作或生活經(jīng)歷得來的技能和知識可以用來積累能力證書學(xué)分[50]。

實施“階梯化法案”的資金由高等教育委員會、TESDA 和教育部共同承擔(dān)。為了法案的順利推進，上述機構(gòu)的工作重點是設(shè)計統(tǒng)一的指南和能力等價（equivalency）課程，增加高質(zhì)量的職業(yè)教育和高等教育課程供給，并開展大規(guī)模的咨詢和推廣。在遴選階梯化項目的學(xué)科和專業(yè)時，機構(gòu)與各行業(yè)、勞動就業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、貿(mào)易和工業(yè)部、科技部、國家經(jīng)濟發(fā)展局、專業(yè)監(jiān)管委員會等開展合作，充分調(diào)研勞動力市場情況并參考菲律賓發(fā)展規(guī)劃，以確保初期項目的針對性和效率。另外，法案強調(diào)，提供階梯項目的高校課程應(yīng)取得高等教育委員會的認(rèn)可，遵守高等教育委員會、TESDA 和教育部聯(lián)合指南中的最低課程要求，并接受課程監(jiān)管。同時，高校的學(xué)術(shù)自由會得到充分保護，高校審核申請者的入學(xué)資格時，對TVET項目的水平和成果評估的權(quán)利得到充分保障。

（五）以促進國際化和社會公平為發(fā)展目標(biāo)

2018 年菲律賓按國家貧困線衡量的貧困人口仍有16.7%。2021年按每天1.90美元（2011年購買力平價）衡量的貧困人口比仍有3%。2021年，占總?cè)丝?0%的最低收入群體在收入分配中僅占6.5%，而占總?cè)丝?0%的最高收入群體在收入分配中占去了48%[51]。為實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長和解決長期存在的貧困問題，特別是針對居高不下的失業(yè)率，菲律賓提出了“雙管齊下”的職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略，一是培養(yǎng)具有全球競爭力的勞動者，鼓勵畢業(yè)生境外就業(yè)；二是通過職業(yè)教育扶貧政策和項目，助力社會公平。

豐富的勞動力資源和英語普及，是菲律賓成為全球主要勞工輸出國之一的重要條件。菲律賓是世界上人口出生率最高、人口最多的國家之一，2014年成為世界上第12 個人口過億的國家。而且，菲律賓的人口結(jié)構(gòu)較為年輕，2021年0～14歲的少年兒童約占總?cè)丝诘?1%；15～64 歲適齡勞動人口約占總?cè)丝诘慕?4%[52]。英語是菲律賓官方語言，80%的國民熟練使用英語，學(xué)校教育中采用英語、菲律賓語雙語教學(xué)[53]。

此外，菲律賓政府有一套成熟的海外勞工派遣制度和管理規(guī)范。利用技術(shù)人才輸出帶動國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，是菲律賓外向型經(jīng)濟獨特的一面。早在20世紀(jì)60 年代，菲律賓政府就抓住國際海員短缺的機遇，鼓勵青壯年參加職業(yè)培訓(xùn)并到海外商船上謀生。之后的幾十年間，海員輸出逐漸成為菲律賓的一項支柱產(chǎn)業(yè)和重要的創(chuàng)匯源泉。20 世紀(jì)70 年代以后，菲律賓始終把勞務(wù)輸出作為一項重大國策，家政服務(wù)人員成為勞務(wù)輸出的主體。

菲律賓將國際視野滲透在職業(yè)人才培養(yǎng)過程中，面向全球就業(yè)市場規(guī)劃職業(yè)教育，推行職業(yè)教育國際認(rèn)證，鼓勵畢業(yè)生外向性就業(yè)。菲律賓職業(yè)教育的專業(yè)設(shè)置中，制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等相關(guān)專業(yè)對應(yīng)的是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，家政和航海則瞄準(zhǔn)國際勞動力市場。菲律賓面向海外勞務(wù)市場的職業(yè)培訓(xùn)體系化程度高，外國語言文化是重要的勞動技能培訓(xùn)內(nèi)容。相關(guān)勞動力培養(yǎng)和輸出為菲律賓換回大量外匯。

2020 年以后，大量海外勞工（Overseas Filipino workers，簡稱OFWs）回國，TESDA積極為其技能再培訓(xùn)以及再就業(yè)提供特別協(xié)助。2021 年共覆蓋29 167人，其中27 452人完成培訓(xùn)，10 944人通過評估，10 341人獲得國家證書。網(wǎng)絡(luò)課程對海外勞工獲取新技能發(fā)揮了重要作用。TESDA 網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)平臺自2012年建立，截至2021年12月31日共上線129 門課程，服務(wù)用戶3 589 776 人。2021 年共73 341 名用戶是海外勞工或與其相關(guān)的被供養(yǎng)人（dependents）[54]。

菲律賓職業(yè)教育扶貧政策和項目主要面向失業(yè)青年、婦女、殘疾人和入城農(nóng)民等人群。為了滿足社會邊緣群體發(fā)展訴求，僅在2016 年菲律賓TESDA 就提出多項職業(yè)教育扶貧措施，如旨在減少山區(qū)和農(nóng)村貧困人口的“鎮(zhèn)級技能培訓(xùn)項目”。

三、菲律賓職業(yè)教育發(fā)展展望

菲律賓在職業(yè)教育體系建設(shè)過程中注重借鑒和學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的理論成果和成功經(jīng)驗，主動順應(yīng)國際職業(yè)教育的發(fā)展趨勢，同時適應(yīng)本國國情采取務(wù)實的發(fā)展策略，形成了自身的特色。然而，由于菲律賓國家經(jīng)濟水平不高、政府對職業(yè)教育投入有限等原因，職業(yè)教育整體仍然存在規(guī)模偏小和能力薄弱的問題，促進社會穩(wěn)定的作用也有待進一步發(fā)揮。展望未來，菲律賓作為中國共建“一帶一路”的重要伙伴，可以深化同中國的合作，拓展中菲兩國職業(yè)教育合作空間，進一步擴大職業(yè)教育規(guī)模，加大職業(yè)教育財政投入，平衡職業(yè)教育經(jīng)濟效益和社會效益。

（一）擴大職業(yè)教育規(guī)模

菲律賓現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門自主發(fā)展并不健全，又過度依賴海外勞務(wù)經(jīng)濟，不能為日益增長的勞動力提供充分的就業(yè)機會。此外，由于城市與農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重不平衡，大量人口涌向城市。2021 年菲律賓非全日制就業(yè)人口比例約為31%，15～24 歲年輕群體失業(yè)率約7%[55]。菲律賓不僅國內(nèi)勞動力市場狹小、失業(yè)率高，而且技能勞動力的工作機會稀缺，勞動力經(jīng)濟低價值工作與中高價值工作比7∶3。由于勞動力市場有限，菲律賓職業(yè)教育與培訓(xùn)招生規(guī)模相對較小，畢業(yè)生就業(yè)率較低（2017 年僅占68.58%，且就業(yè)群體中僅45.29% 從事長期性工作，35.97%僅從事短期或季節(jié)性工作）[56]。

菲律賓近年推出“大建特建”計劃，以解決落后的道路交通、能源供應(yīng)、港口運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟發(fā)展的制約?！按蠼ㄌ亟ā庇媱澟c“一帶一路”倡議銜接度較高，中菲兩國明確將加強基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作。另外，菲律賓制造業(yè)薄弱，中國在菲律賓援建基礎(chǔ)設(shè)施和投資設(shè)廠，都需要職業(yè)教育提供人才支撐。菲律賓也可借此國內(nèi)勞動力市場擴張的機會，擴大職業(yè)教育規(guī)模。

（二）加大職業(yè)教育財政投入

財政是職業(yè)教育治理的基礎(chǔ)和重要支柱。雖然菲律賓職業(yè)教育與培訓(xùn)很大程度上是供給驅(qū)動的，但政府財政經(jīng)費投入?yún)s只占GDP的1%。所需的培訓(xùn)設(shè)備、工具、設(shè)施、材料和培訓(xùn)師培養(yǎng)都需要大量經(jīng)費，因此各級職業(yè)課程都受到設(shè)備、師資甚至評估人員缺乏的困擾。菲律賓計劃發(fā)展的10 項競爭性行業(yè)中，技術(shù)人員的技能平均水平也不能達(dá)到既定的標(biāo)準(zhǔn)[57]。

而且，菲律賓仍然高度依賴海外勞務(wù)收入，但技能勞動力的國際市場也正對菲律賓職業(yè)教育質(zhì)量提出挑戰(zhàn)。盡管標(biāo)準(zhǔn)和體系與西方發(fā)達(dá)國家一脈相承，但菲律賓職業(yè)教育與國際教育標(biāo)準(zhǔn)的互通互認(rèn)也并不順利。例如，菲律賓一直主導(dǎo)世界海員供應(yīng)，近年來海事教育、培訓(xùn)和認(rèn)證體系卻難以達(dá)到和符合某些國際標(biāo)準(zhǔn)，有可能因此失去在全球海員市場的競爭力。提升職業(yè)教育質(zhì)量需要持續(xù)、大規(guī)模的財政投入。通過“一帶一路”國際交流，菲律賓可以學(xué)習(xí)借鑒中國發(fā)展職業(yè)教育的經(jīng)驗，政府在職業(yè)教育發(fā)展上承擔(dān)更多投入責(zé)任，有效提升職業(yè)教育質(zhì)量。

（三）平衡職業(yè)教育經(jīng)濟效益和社會效益

菲律賓是全球主要勞務(wù)輸出國之一。受限于本國勞動力市場，為了獲得臨時性工作而移民的菲律賓人仍在逐年增加[58]。熟練技術(shù)勞動力的外流雖然并未影響職業(yè)教育經(jīng)濟效益的實現(xiàn)，但國外就業(yè)具有不穩(wěn)定性，海外勞務(wù)輸出也使菲律賓國內(nèi)社會損失了職業(yè)教育的社會溢出效應(yīng)。菲律賓已經(jīng)關(guān)注到國內(nèi)外勞動市場的平衡，以及貧困人口、輟學(xué)青年、遣返勞工等群體技能發(fā)展的社會意義，開發(fā)了面向不同群體的技能培訓(xùn)項目。未來可積極深化“一帶一路”建設(shè)合作，解決技能培訓(xùn)的資源缺口，從而更好地滿足社會技能薄弱、高貧困發(fā)生率群體的技能發(fā)展訴求，更好地發(fā)揮職業(yè)教育的社會效益。