探索建立以風險為導(dǎo)向的民航安全質(zhì)量監(jiān)督機制

□ 廈門航空有限公司 倪 鑫/文

當前，民航業(yè)正面臨著來自外部環(huán)境和行業(yè)發(fā)展變化帶來的新風險、新挑戰(zhàn)，為實現(xiàn)民航業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，民航局制定《深化民航改革工作方案（2022-2025）》，著力將系統(tǒng)安全理念貫穿至民航生產(chǎn)運行的全過程，通過加強前瞻性預(yù)判和風險預(yù)警，建立精準高效的安全管理長效機制。新《安全生產(chǎn)法》明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位所要承擔的安全生產(chǎn)主體責任，要求各生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當構(gòu)建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制，健全風險防范化解機制。民航局也相應(yīng)制定了《民航安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機制管理規(guī)定》，要求民航企事業(yè)單位建立雙重預(yù)防機制，預(yù)示著民航安全管理模式將從“事后被動式管理”逐步向“事前主動式管理”轉(zhuǎn)變。民航安全質(zhì)量監(jiān)督作為民航安全管理的重要手段，也需要相應(yīng)地轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念。

相關(guān)釋義與相互關(guān)系

（一）風險

風險的定義有很多種，國際民航組織（ICAO）發(fā)布的Doc9859《安全管理手冊》中將風險定義為“預(yù)測的危險的后果或結(jié)果的可能性和嚴重性”，中國民航規(guī)章《關(guān)于航空運營人安全管理體系的要求》（AC-121/135-FS-2008-26）中將風險定義為“某一危險源可能導(dǎo)致潛在后果預(yù)計的可能性和嚴重性的綜合”。危險源是不以人的意志轉(zhuǎn)移的客觀存在，而風險則是人們對危險源導(dǎo)致事故發(fā)生的可能性及其后果嚴重程度的主觀評價。

風險管理是安全管理體系內(nèi)的一個正式過程，由系統(tǒng)和工作分析、危險源識別、風險分析評價和風險控制組成，其目標是將風險控制在可接受的安全水平，以最少的成本實現(xiàn)安全保障的最大效能。趙東風等（2023）認為，風險在有效管控時則為安全，而風險未得到有效控制時則為隱患，根據(jù)風險管控的思路能夠更科學(xué)合理地消除隱患。

（二）民航安全質(zhì)量監(jiān)督

安全質(zhì)量監(jiān)督是民航企事業(yè)單位安全質(zhì)量保證的重要手段，其主要包括法定自查、安全審計、SMS 審核、質(zhì)量內(nèi)審、現(xiàn)場監(jiān)察、IOSA 內(nèi)審等方式。我國民航企事業(yè)單位通過安全質(zhì)量監(jiān)督對日常生產(chǎn)運行安全實施全面、持續(xù)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)并消除生產(chǎn)運行中存在的安全隱患。各單位既要確保系統(tǒng)運行符合ICAO 和中國法律法規(guī)的要求，又要確保安全管理體系符合相關(guān)要求。安全質(zhì)量監(jiān)督工作作為一項持續(xù)性工作，民航各企事業(yè)單位需要每年編制安全質(zhì)量監(jiān)督檢查的年度計劃和監(jiān)督檢查單，并由接受過相應(yīng)培訓(xùn)的安全質(zhì)量人員對單位內(nèi)部開展文件和現(xiàn)場檢查，最終實現(xiàn)隱患的排查和治理。

（三）風險管理與安全質(zhì)量監(jiān)督的關(guān)系

風險是安全工作的主題，根據(jù)風險實施不同的監(jiān)管策略是國際上經(jīng)常采用的重要方式。國內(nèi)外諸多學(xué)者在進行安全管理系統(tǒng)研究時，往往也將風險管理作為其中的重要因素。唐金環(huán)等（2021）認為民航安全管理系統(tǒng)的核心是風險管理，將風險管理流程合理運用于航空系統(tǒng)安全流程是其中至關(guān)重要的一環(huán)。孟斌等（2020）將風險管理作為基礎(chǔ)，通過搜集安全數(shù)據(jù)，探索了構(gòu)建高效安全管理模式，實現(xiàn)對風險的主動、精確管控。Lee（2006）認為風險管理在安全管理中具有重要作用，為提高安全管理的有效性，其研究建立了航空安全風險因素定量評估模型。張勝利（2022）認為雙重預(yù)防機制的核心在于風險治理，在隱患排查的基礎(chǔ)上，通過危險源識別和風險分析評價等方法對風險進行管控，能夠持續(xù)改進系統(tǒng)的運行。

根據(jù)相關(guān)研究分析，目前我國民航監(jiān)管的理念不再囿于被動式防御，而是朝主動式出擊的方向轉(zhuǎn)變，并從單一地開展隱患排查和防范逐步向系統(tǒng)性地開展安全管理轉(zhuǎn)變，從靜態(tài)的經(jīng)驗管理模式逐步向動態(tài)的風險管理模式轉(zhuǎn)變。因此，民航企事業(yè)單位的安全質(zhì)量監(jiān)督工作也應(yīng)轉(zhuǎn)變工作思路，從風險的角度出發(fā)開展相關(guān)工作。

當前民航安全質(zhì)量監(jiān)督存在的主要問題

（一）側(cè)重于抽樣檢驗

當前民航的各類安全質(zhì)量監(jiān)督方式主要還是側(cè)重于對檢查條款進行抽樣檢驗，通過一定的抽樣比例發(fā)現(xiàn)存在的隱患。該方式主要通過“盯人、盯事”來發(fā)現(xiàn)問題，具有一定的隨機性。同時，目前對于預(yù)防性監(jiān)督檢查和過程檢查的理念還略顯不足，導(dǎo)致“盯組織、盯系統(tǒng)”的目標難以實現(xiàn)。

（二）監(jiān)督檢查的深度不足

目前的安全質(zhì)量監(jiān)督檢查主要體現(xiàn)為合規(guī)性檢查，即檢查人員對所有檢查條款開展全覆蓋、無差別的文文和文實符合性確認。然而，在監(jiān)督檢查時間、監(jiān)督檢查人員數(shù)量等資源有限的情況下，監(jiān)督檢查往往無法深入問題的實質(zhì)，發(fā)現(xiàn)的問題常常浮于事件表面，不能全面摸清事件的脈絡(luò)，將被審單位查深查透。

（三）監(jiān)督檢查人員素質(zhì)參差

民航安全質(zhì)量監(jiān)督檢查工作具有工作專業(yè)性強、技術(shù)含量高等特點，因此，在各項相關(guān)要素中，人作為其中的主體發(fā)揮著重要作用。部分知識體系、審查經(jīng)驗和審查技巧等能力較為欠缺的監(jiān)督檢查人員，難以找準審查方向，無法深挖問題線索，易忽略被審單位的疑點，難以達到監(jiān)督檢查的真正要求。

（四）監(jiān)督檢查成效未達宏觀管理要求

在民航安全質(zhì)量監(jiān)督檢查工作的定位和要求不斷提升的新形勢下，安全質(zhì)量部門已成為單位的宏觀管理部門，因此單純對法規(guī)、程序內(nèi)容符合性的監(jiān)督檢查難以滿足現(xiàn)階段監(jiān)督檢查工作服務(wù)宏觀決策的需要。檢查人員對部分監(jiān)督檢查項目還存在著“普遍撒網(wǎng)”的現(xiàn)象，未能將微觀檢查工作同單位宏觀管理決策有機結(jié)合起來，無法將監(jiān)督檢查的主要力量聚焦到單位中的重點部門、重點項目、重點政策績效上來，也無法及時響應(yīng)內(nèi)外部安全態(tài)勢的變化。從安全質(zhì)量監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題來看，主要集中在程序落實不到位、上下級程序要求不符等微觀問題，對組織和系統(tǒng)等宏觀層面的問題還略顯不足，對單位重大事項的監(jiān)督和推動作用還不夠。

風險管理視角下的民航安全質(zhì)量監(jiān)督優(yōu)化

為更好地解決當前民航安全質(zhì)量監(jiān)督中存在的問題，本文嘗試將風險信息識別融入到現(xiàn)有的安全質(zhì)量監(jiān)督手段中，探索建立以風險為導(dǎo)向的安全質(zhì)量監(jiān)督機制，通過風險信息分析和評價引領(lǐng)監(jiān)督方向，實現(xiàn)對各類重點工作、風險值高的事項進行預(yù)防性檢查和系統(tǒng)性的核查。

（一）構(gòu)建以風險為導(dǎo)向的安全質(zhì)量監(jiān)督機制

為實現(xiàn)具備預(yù)防性和系統(tǒng)性的安全質(zhì)量精準監(jiān)督，以風險為導(dǎo)向的安全質(zhì)量監(jiān)督機制中風險信息識別和安全質(zhì)量監(jiān)督之間的信息流轉(zhuǎn)過程如圖1 所示。安全質(zhì)量監(jiān)督的風險信息主要來自于兩個維度：一是全行業(yè)的安全表現(xiàn)和局方檢查要求，二是本單位的安全風險相關(guān)信息。通過對內(nèi)外部安全風險相關(guān)信息的數(shù)據(jù)分析和評價，識別出單位的安全整體趨勢和高風險值事項，進而指導(dǎo)安全監(jiān)督檢查工作的開展，實現(xiàn)精準高效的監(jiān)管。

圖1：以風險為導(dǎo)向的安全質(zhì)量監(jiān)督機制

1.外部安全風險信息

民航企事業(yè)單位應(yīng)主動收集行業(yè)內(nèi)發(fā)布的預(yù)警信息、不安全事件或局方臨時檢查要求等外部安全風險信息，并對其進行歸類和分級管理。對于級別較低的風險信息，可考慮由相關(guān)部門開展自查自糾，對于級別較高的風險信息，則應(yīng)由安全質(zhì)量部門通過專項檢查的方式進行響應(yīng)。

2.本單位安全風險信息

本單位的安全風險信息主要來自于兩個方面：一是對監(jiān)督檢查所發(fā)現(xiàn)的安全隱患，在其開展風險分析和評價后，對于風險值（風險值＝嚴重性分值×可能性分值）較高的危險源控制措施予以重點關(guān)注；二是通過對本單位歷史運行數(shù)據(jù)、信息報告和事件調(diào)查情況、新規(guī)章、新變化、局方監(jiān)管數(shù)據(jù)和本單位歷史檢查數(shù)據(jù)等信息進行分析與處理，在風險值的基礎(chǔ)上增加對事件風險趨向的考量，識別出單位的重點監(jiān)控項目。

3.風險驅(qū)動下的監(jiān)督檢查計劃

風險驅(qū)動下的監(jiān)督檢查計劃主要體現(xiàn)為能夠及時響應(yīng)行業(yè)和本單位的安全風險信息。一方面，對于適用于本單位的外部安全風險信息，視情增加或調(diào)整安全監(jiān)督檢查計劃，確保相關(guān)事項得到及時的響應(yīng)和核查。另一方面，在分析和評價本單位的安全風險相關(guān)信息時，不僅進行風險識別，還可從“路徑監(jiān)管”的角度出發(fā)主動調(diào)整監(jiān)督檢查計劃。即同一致因路徑上的一組管控手段在防護作用上具有聯(lián)動性，若在安全風險信息分析中發(fā)現(xiàn)同一致因路徑上的管控手段存在缺陷，就必須增加相應(yīng)事項的監(jiān)督檢查計劃，啟動對同一致因路徑上其他管控手段進行核查，避免該組管控手段被穿透，導(dǎo)致不安全事件發(fā)生。

4.風險驅(qū)動下的檢查標準

風險驅(qū)動下的檢查標準主要是根據(jù)監(jiān)督檢查準備情況和本單位安全風險信息的分析結(jié)果，將安全質(zhì)量監(jiān)督檢查標準劃分成高、中、低不同的風險優(yōu)先級。對于優(yōu)先等級為“低”的條款，安全質(zhì)量部門可適當降低檢查要求，采用抽查的方式進行檢查，而對于優(yōu)先等級為“中”“高”的條款，則應(yīng)從系統(tǒng)的角度出發(fā)，擴大檢查的覆蓋面，增加檢查的深度。

以法定自查條款SID-56632 為例，表1 呈現(xiàn)出的是在不同的安全風險信息評價結(jié)果下，該條款被劃定為高、中、低三種不同的風險優(yōu)先級所對應(yīng)的檢查方式。通過該案例可以看出，同一檢查條款在被劃定為不同風險優(yōu)先級的情況下，所采取的檢查力度和精度在逐步遞增，這有助于引導(dǎo)監(jiān)督檢查人員將有限的時間和精力投入重點事項中，摸清整個事項的脈絡(luò)，對相關(guān)系統(tǒng)進行更加全面的評估。

表1：不同風險優(yōu)先級下的檢查方式

因此，以風險為導(dǎo)向的安全質(zhì)量監(jiān)督機制將檢查內(nèi)容進行了分級管理，降低了對優(yōu)先等級為“低”條款的關(guān)注度，更聚焦于民航企事業(yè)單位中風險較高且迫切需要改進的關(guān)鍵安全系統(tǒng)和方案。

（二）以風險為導(dǎo)向的安全質(zhì)量監(jiān)督機制實施建議

1.提升人員素質(zhì)水平

以風險為導(dǎo)向的安全質(zhì)量監(jiān)督機制中，安全風險信息識別和安全質(zhì)量監(jiān)督相結(jié)合的形式雖然能夠有效地引領(lǐng)安全質(zhì)量人員開展監(jiān)督檢查工作，提高工作的效能，然而其中的安全風險信息識別具有一定的主觀性，這就要求信息分析和評價人員具有較高的專業(yè)知識和素質(zhì)。因此，為確保安全質(zhì)量監(jiān)督的規(guī)范化、科學(xué)性和精準化，需要逐步提升安全質(zhì)量人員的素質(zhì)，幫助安全質(zhì)量人員形成系統(tǒng)性和預(yù)防性監(jiān)督檢查的思維。

2.打造智能化管理平臺

風險信息識別的過程是一項持續(xù)的動態(tài)調(diào)整過程，因此，亟需建立一套智能化的管理平臺。通過智能化管理平臺將搜集的風險信息進行數(shù)據(jù)化處理，形成風險信息數(shù)據(jù)庫，再通過適用于本單位的分析模型對風險信息進行規(guī)范化、科學(xué)化評估。同時，還需將智能化管理平臺同現(xiàn)有的各安全監(jiān)督管理系統(tǒng)進行聯(lián)接，將風險信息數(shù)據(jù)分析結(jié)果同檢查計劃、檢查標準進行直接關(guān)聯(lián)，確保風險信息識別與安全質(zhì)量監(jiān)督之間的實時聯(lián)動，提高響應(yīng)速度和決策能力。

總結(jié)

安全質(zhì)量管理工作兼具系統(tǒng)性和預(yù)防性。當前，民航運行日趨復(fù)雜、信息量日益膨脹，以“風險”為核心識別外部和內(nèi)部的安全信息，能夠快速響應(yīng)多變的安全形勢，開展有效的系統(tǒng)監(jiān)管。

安全狀態(tài)始終處于動態(tài)變化中，以風險為導(dǎo)向的安全質(zhì)量監(jiān)督機制將風險理念融入到安全質(zhì)量監(jiān)督管理中，是在對安全風險信息識別和運用的基礎(chǔ)上，引領(lǐng)安全質(zhì)量部門持續(xù)監(jiān)控單位的安全狀態(tài)。該機制不僅有助于指導(dǎo)全體安全質(zhì)量監(jiān)督人員對重點工作和重大風險事項開展深度檢查，挖掘系統(tǒng)性的問題，提高檢查效能，也有助于及時響應(yīng)單位內(nèi)外部安全態(tài)勢的變化，實現(xiàn)單位的安全管理目標。通過構(gòu)建以風險為導(dǎo)向的安全質(zhì)量監(jiān)督機制，有利于強化監(jiān)督檢查的目的性和針對性，是實現(xiàn)具備預(yù)防性和系統(tǒng)性安全質(zhì)量精準監(jiān)督的有益嘗試。