公私合作視域下鄉(xiāng)村環(huán)境治理的理論內(nèi)涵、時代價值與法制因應(yīng)

吳雋雅

[摘 要]鄉(xiāng)村環(huán)境治理公私合作在價值取向、目標(biāo)指向與規(guī)范向度等方面與鄉(xiāng)村生態(tài)振興相呼應(yīng)，是提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理韌性與治理效能的制度創(chuàng)新與實踐因應(yīng)?；卩l(xiāng)村環(huán)境治理公私合作在利益協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)分配、風(fēng)險防控等層面的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，文章提出應(yīng)通過內(nèi)控性法制設(shè)計增強(qiáng)合作主體的權(quán)責(zé)優(yōu)化配置，通過外控性法制設(shè)計實現(xiàn)多元主體的利益統(tǒng)籌與風(fēng)險防控，以便為鄉(xiāng)村生態(tài)宜居和綠色發(fā)展提供質(zhì)效保障，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興戰(zhàn)略目標(biāo)的持續(xù)推進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村環(huán)境治理；實踐邏輯；法制因應(yīng)

中圖分類號：F320.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）02-0007-03

★基金項目：教育部人文社會科學(xué)青年基金項目“農(nóng)村環(huán)境韌性治理的實踐邏輯與提升路徑研究”（項目號22YJC840032）的階段性成果

公私合作又稱公私合作伙伴關(guān)系，即為實現(xiàn)特定公共政策目標(biāo)或公共利益目的而在公共主體（政府）與私人主體（企業(yè)、社會組織、公眾等）間形成的對等伙伴關(guān)系。公私合作改變了政府和市場、社會相互分立的狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)多元主體之優(yōu)勢資源的重新整合與高效利用。

綜合法學(xué)界對于公私合作環(huán)境治理的相關(guān)研究，可將公私合作環(huán)境治理理解為，以環(huán)境公益為出發(fā)點，以提升環(huán)境資源公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給效率為目標(biāo)，在公共主體和私人主體之間形成的責(zé)、權(quán)、利明晰的合作關(guān)系。在法治語境下，公私合作環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境治理主體之間的良性互動，通過環(huán)境權(quán)利與環(huán)境責(zé)任的合理配置，為環(huán)境治理提供全方位的組織保障、給付保障、監(jiān)督保障與救濟(jì)保障，形塑以環(huán)境公共利益保護(hù)與統(tǒng)籌為終極目標(biāo)的環(huán)境共治秩序[1]。公私合作環(huán)境治理源于對風(fēng)險社會背景下政府環(huán)境行政負(fù)擔(dān)加重與環(huán)境行政資源有限性的深刻反思，意在化解環(huán)境公共供給低效與失衡難題。

從實踐運行來看，公私合作環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)綜合政府管控和市場化手段，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境基本服務(wù)供給以及污染治理、生態(tài)修復(fù)等層面具體展開?；谏鷳B(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、整體性與雙重外部性等特質(zhì)，公私合作環(huán)境治理具有明顯的“抑負(fù)”和“增益”色彩。其不僅強(qiáng)調(diào)公私合作治理主體之間的風(fēng)險分擔(dān)、利益互惠與優(yōu)勢互補，亦強(qiáng)調(diào)公私合作環(huán)境治理行動在環(huán)境風(fēng)險防控、環(huán)境利益統(tǒng)籌、綠色減碳增效等方面發(fā)揮功效。公私合作環(huán)境治理著力于促成跨界性、靈活性、互動性的多元環(huán)境治理格局，實現(xiàn)環(huán)境效益在社會效益和經(jīng)濟(jì)效益間的統(tǒng)籌。

（一）提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理效能的有效手段

鄉(xiāng)村地區(qū)工業(yè)化與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，加速了以地緣、血緣與業(yè)緣為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會解構(gòu)。以政府為主的剛性治理模式，無法縱深嵌入“脫域化”“細(xì)碎化”的鄉(xiāng)村社會關(guān)系中，而公私合作環(huán)境治理在優(yōu)化鄉(xiāng)村環(huán)境治理資源整合、培育鄉(xiāng)村內(nèi)源性環(huán)境治理動力、連通鄉(xiāng)村社會與威權(quán)體制等方面具有明顯的優(yōu)勢。

一方面，公私合作環(huán)境治理為鄉(xiāng)村本土性治理資源的重組提供了方向和契機(jī)。通過基層政府與民間權(quán)威、社會權(quán)威的共性建設(shè)，保留政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位，同時改善了企業(yè)、社區(qū)、村民在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的邊緣化狀態(tài)，促成鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化、鄉(xiāng)村法治治理和鄉(xiāng)村基層治理的良性互動。立足于鄉(xiāng)村特有的地方傳統(tǒng)與發(fā)展實際，調(diào)整鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共供給主體間的利、權(quán)、責(zé)配置，發(fā)揮鄉(xiāng)村地區(qū)本土性基層組織和當(dāng)?shù)卮迕竦摹笆烊司W(wǎng)絡(luò)”優(yōu)勢，提升基于鄉(xiāng)規(guī)民約、輿論道德的合作主體認(rèn)同與主體資源整合。

另一方面，公私合作環(huán)境治理為鄉(xiāng)村地區(qū)政府管制與市場調(diào)控的“雙管齊下”提供了合作平臺。以計劃、政策、法律等手段進(jìn)行資源分配和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政府干預(yù)，以及通過供求、競爭、價格等要素驅(qū)動資源自由流動和靈活配置的市場機(jī)制，共同助力提升鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的成效。通過“有情社會”“有為政府”與“有效市場”的互補互促，促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)過程中國家與社會的雙向度的治理模式平衡。

（二）增強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理韌性的客觀要求

當(dāng)前，以“政策供給、財政投入”為主的“埋單式”治理，仍在我國鄉(xiāng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境公共服務(wù)供給中發(fā)揮著強(qiáng)有力的作用。但此種治理方式尚未擺脫政府行政局限性的桎梏，很難徹底消解疊變性、復(fù)合性、衍生性的環(huán)境風(fēng)險與利益沖突。在政府權(quán)力下沉的剛性治理模式下，我國環(huán)境治理策略體現(xiàn)為治標(biāo)性補救和問責(zé)性懲戒的路徑依賴，雖然這在改善鄉(xiāng)村區(qū)域的制度韌性、環(huán)境韌性方面發(fā)揮了重要作用，但對于鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中治理目標(biāo)異化、治理效能式微、治理主體虛位等現(xiàn)實困境而言，則顯作用不足，亟需加強(qiáng)具有自適應(yīng)性和自修復(fù)力的韌性治理[2]。

公私合作環(huán)境治理為打破剛性治理、增強(qiáng)韌性治理提供了新的思路和運行機(jī)制。其通過主體平等性、行為聯(lián)動性、利益協(xié)調(diào)性、權(quán)力制衡性與責(zé)任聯(lián)結(jié)性等提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理體系的抗風(fēng)險能力。其主張多元治理主體的互信合作與優(yōu)勢整合，有利于促進(jìn)村民、基層組織、企業(yè)等非政府主體在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的積極參與與充分溝通，加強(qiáng)多元主體在風(fēng)險識別和應(yīng)對過程中的共識與聯(lián)動，提升環(huán)境治理體系的結(jié)構(gòu)韌性與機(jī)制韌性。這也是公私合作環(huán)境治理相比政府威權(quán)環(huán)境治理或社會自主環(huán)境治理的優(yōu)勢。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)來看，這對于提升我國鄉(xiāng)村環(huán)境供給體系韌性和需求適配性亦有著重要意義。

盡管環(huán)境治理公私合作具有諸多優(yōu)勢功能，但在治理資源整合、治理訴求擴(kuò)張、治理格局轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實語境下，政府、市場、社會之間的關(guān)系處于動態(tài)流變狀態(tài)。這給鄉(xiāng)村環(huán)境治理公私合作帶來了現(xiàn)實挑戰(zhàn)，集中表現(xiàn)為多元化利益的統(tǒng)籌問題、碎片化權(quán)責(zé)的整合問題、次生性風(fēng)險的防范問題。

（一）利益多元化及其統(tǒng)籌

基于合作主體視角，鄉(xiāng)村環(huán)境治理公私合作的相關(guān)利益包括合作內(nèi)部利益與合作外部利益。合作內(nèi)部利益，即以公私合作關(guān)系為主要利益分配依據(jù)的合作主體利益，涵蓋政府部門利益、企業(yè)單位利益、基層組織利益、個體村民利益等，利益關(guān)系主要呈現(xiàn)兼容+互動的特點。合作外部利益，主要是受到公私合作行動直接或間接影響的非合作主體利益，以與鄉(xiāng)村區(qū)域密切關(guān)聯(lián)的環(huán)境公共利益、社會公共利益和不特定多數(shù)人的利益為主，利益關(guān)系主要呈現(xiàn)分散+競合的特點。鄉(xiāng)村環(huán)境治理公私合作，本意在于促進(jìn)合作外部利益的均衡性發(fā)展與合作內(nèi)部利益的互惠共贏，但受制于多元主體的異質(zhì)性、自利性等局限，兩種利益內(nèi)部以及之間均存在利益沖突、利益損害與利益失衡的隱患。

（二）權(quán)責(zé)碎片化及其整合

我國鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境治理秩序，大多建立在“基層政府—村自治組織（鄉(xiāng)賢）—村民”的治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，且主要依靠基層政府與基層自治組織的縱向分層關(guān)聯(lián)，具有“強(qiáng)行政性與弱自治性”的特點。企業(yè)、村民、社會組織等多元主體處于邊緣化狀態(tài)，環(huán)境治理主體間聚合關(guān)系微弱，治理主體與治理責(zé)任呈現(xiàn)碎片化、模糊化狀態(tài)。鄉(xiāng)村環(huán)境治理公私合作強(qiáng)化的“與地方分權(quán)、給市場讓權(quán)、向社會賦權(quán)”的多元共治理念，打破了傳統(tǒng)單方強(qiáng)制性威權(quán)行政的權(quán)責(zé)約束規(guī)則，給政府部門內(nèi)部權(quán)責(zé)及其權(quán)責(zé)邊界帶來了不小的沖擊。行政體制的結(jié)構(gòu)與功能的分殊化，削弱了縱向環(huán)境權(quán)力與橫向環(huán)境權(quán)力的監(jiān)督與制衡關(guān)系。與此同時，市場自主化與社會自治化發(fā)展加速了鄉(xiāng)村環(huán)境治理的權(quán)責(zé)分割，公共職責(zé)、公共事權(quán)、公共服務(wù)等治理資源被碎片化分割。但鄉(xiāng)村環(huán)境治理一體化的權(quán)責(zé)配置標(biāo)準(zhǔn)尚未成熟，容易產(chǎn)生治理主體權(quán)責(zé)交叉、重疊，治理主體虛位、錯位狀況。甚至在部分“權(quán)力下沉不足”“市場介入不夠”“社會自治不力”的鄉(xiāng)村地區(qū)，出現(xiàn)權(quán)力懸浮、責(zé)任虛置、分治失序的隱患。

（三）風(fēng)險次生性及其防控

環(huán)境治理能力不僅在于原生風(fēng)險的防控，也體現(xiàn)為能否有效防范化解次生性風(fēng)險。鄉(xiāng)村環(huán)境治理公私合作旨在消除鄉(xiāng)村地區(qū)因生態(tài)環(huán)境供給不足引發(fā)的安全風(fēng)險、健康風(fēng)險與貧困風(fēng)險等原生風(fēng)險，但受到環(huán)境治理公私合作的多主體、多階段、多手段的影響，治理風(fēng)險來源的復(fù)雜性、擴(kuò)散性與不確定性增加，在實踐過程中容易出現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險轉(zhuǎn)換、風(fēng)險替代、風(fēng)險并發(fā)等次生性風(fēng)險。如基層政府通過招商引資建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，可能因利益俘獲與管制異化而引發(fā)的環(huán)境污染問題和村民鄰避運動，便是典型的風(fēng)險轉(zhuǎn)換。再如通過政府與基礎(chǔ)組織合作治理鄉(xiāng)村生態(tài)資源問題，因技術(shù)賦能不當(dāng)、政策調(diào)適不足誘發(fā)的二次資源受損或環(huán)境破壞問題，則可能發(fā)生風(fēng)險轉(zhuǎn)移與風(fēng)險并發(fā)的次生風(fēng)險。

第一，以內(nèi)控性手段優(yōu)化合作主體內(nèi)部的權(quán)責(zé)配置。

一方面，通過完善具有引導(dǎo)性、激勵性、保障性的政策和法律，為合作主體權(quán)責(zé)明晰與行為規(guī)范創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。明晰私人主體參與鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共供給的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，防范和控制私人主體的失信、壟斷、不當(dāng)轉(zhuǎn)讓、惡性競爭等違法、違約行為，對部分私益性較小的環(huán)境合作項目，采取適當(dāng)?shù)耐恋厥褂脵?quán)、稅收、財政補貼等優(yōu)惠政策扶持的方式，并對其相關(guān)的土地使用權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、企業(yè)股權(quán)和設(shè)施等資產(chǎn)和權(quán)益的處置行為予以規(guī)范。加快行政執(zhí)法賦權(quán)改革，提高基層政府執(zhí)法賦權(quán)的能動性與精細(xì)化水平，探索上下良性互動的動態(tài)化賦權(quán)機(jī)制與類型化賦權(quán)機(jī)制，補強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)基層政府的自主性權(quán)責(zé)及配套執(zhí)法資源。

另一方面，通過合約、磋商、協(xié)議等合意契約，建立內(nèi)部性激勵約束制度，將合作雙方的風(fēng)險分配、權(quán)益保障、利益沖突解決予以事前約定。如引入生態(tài)聲譽機(jī)制，利用市場機(jī)制的競爭性和公開性，通過獎懲金額系數(shù)與指標(biāo)設(shè)定，對公私主體的行為選擇予以激勵導(dǎo)向，提升公私合作行為的監(jiān)控度和威懾力。構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理風(fēng)險“權(quán)力—權(quán)利”制衡結(jié)構(gòu)和“分析—選擇”差序決策機(jī)制，明晰環(huán)境風(fēng)險的識別、容忍與預(yù)警閾值及應(yīng)對方案。從利益均衡與促進(jìn)合作的導(dǎo)向出發(fā)，調(diào)和公私合作過程中的受損利益和失衡關(guān)系。構(gòu)建和完善包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁與訴訟等在內(nèi)的多元爭端解決機(jī)制。加強(qiáng)綠色鄉(xiāng)村環(huán)境司法專門化建設(shè)，完善鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟、鄉(xiāng)村環(huán)境法律援助、綠色鄉(xiāng)村環(huán)境司法等配套制度。

第二，以外控性手段保障鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境利益均衡。

一方面，強(qiáng)化環(huán)境治理公私合作項目的績效評價體系與考核問責(zé)機(jī)制。明確評價的主體、范圍和內(nèi)容，并將項目的實際環(huán)境效益與利益相關(guān)村民的滿意度關(guān)聯(lián)。制定鄉(xiāng)村環(huán)境治理公私合作項目的績效評價指標(biāo)與激勵懲戒措施，借助數(shù)字平臺和智能技術(shù)，公開項目的預(yù)算、支出、績效和評價，對項目資金的使用和管理、建設(shè)與運行的實際效果、環(huán)境供給與村民滿意度等方面進(jìn)行客觀綜合的評價。將項目的評估結(jié)果與行政管理人員的考核與問責(zé)制度相結(jié)合，貫通合作激勵與懲戒機(jī)制，規(guī)范鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給行為及相關(guān)主體的管理責(zé)任。

另一方面，強(qiáng)化以權(quán)利為中心的農(nóng)村環(huán)境法治體系建設(shè)。如通過動員型民主治理和分配型民主治理，增強(qiáng)利益相關(guān)村民的合作行動意愿，強(qiáng)化利益均衡分配。通過清障型民主治理和監(jiān)理型民主治理，調(diào)和特定利益沖突，加強(qiáng)民主監(jiān)管保障，促進(jìn)村民與其他私人主體（企業(yè)）、基層組織、基層政府的良性互動。建立健全包括基層政府、基層自治組織、企業(yè)、農(nóng)村合作社等社會組織、村民在內(nèi)的多主體聯(lián)動協(xié)商機(jī)制。鼓勵完善村民會議、村民代表會議、村務(wù)監(jiān)督委員會等村內(nèi)部自治運行機(jī)制，提高有關(guān)決策的透明度和公開度；健全聽證研討、信息公開、信訪接待等配套程序，保障利益相關(guān)主體對于公私合作項目的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增進(jìn)利益相關(guān)主體與公私合作主體的良性互動和價值共贏。借助鄉(xiāng)規(guī)民約、民間習(xí)俗、地方生態(tài)文化等地方自治規(guī)范，在宏觀、中觀和微觀層面，回應(yīng)和保障農(nóng)民與農(nóng)村環(huán)境公共供給與公共服務(wù)密切關(guān)聯(lián)的環(huán)境權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益等利益訴求，確保利益相關(guān)者的權(quán)利行使。促進(jìn)地方自治規(guī)范與國家規(guī)范的銜接與融合，形成正式制度與非正式制度的激勵約束合力，重塑村民環(huán)境利益關(guān)系與鄉(xiāng)村環(huán)境治理空間，推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的法治—德治—自治融合。

[1]張誠.韌性治理：農(nóng)村環(huán)境治理的方向與路徑[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2021（04）：119-125.

[2]易承志，龍翠紅.風(fēng)險社會、韌性治理與國家治理能力現(xiàn)代化[J].人文雜志，2022（12）：78-86.