對陜西省基層動物防疫體系建設的有關思考

王桂花，劉陸世，謝印乾，丁國義

（1. 渭南市動物疫病預防控制中心，陜西渭南 714099；2. 中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島 266032；3. 陜西省動物疫病預防控制中心，陜西西安 710003）

動物防疫工作是有效防范化解畜牧業(yè)風險，促進養(yǎng)殖場戶持續(xù)穩(wěn)定增收的關鍵所在。經(jīng)過多輪次改革創(chuàng)新和探索實踐，動物防疫體系建設也經(jīng)歷了基礎設施投資增加、職能職責優(yōu)化、組織機構(gòu)撤并等多個階段，為畜牧產(chǎn)業(yè)保供給、防風險發(fā)揮了積極作用，但總體上與動物疫病防控現(xiàn)實需求還有一定差距。動物防疫體系究竟存在哪些問題，到底應該怎么建設，建設什么？帶著這些問題，2022年以來，實地走訪了陜西省6 個地市25 個縣（區(qū)）的動物防疫機構(gòu)，通過問卷調(diào)查、座談交流等形式，調(diào)查了解了一些基層重大動物疫情防控和應急處置情況，同時結(jié)合當?shù)貏游锓酪唧w系建設的實際進行了一些思考。

1 動物防疫體系建設缺乏協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層動物防疫工作主要存在制度落實不到位、基礎設施不健全、技術推廣不深入、從業(yè)人員素質(zhì)有待提高等問題，歸根結(jié)底就是動物防疫體系建設缺乏協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，在應急、救急工作中只能被動完善，應對突發(fā)動物疫情略顯費力。

1.1 防疫制度措施落實不徹底

市縣都建有較為完備的動物防疫制度體系和技術規(guī)范，但36%的縣級及55%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對制度的理解和落實不夠到位。比如：在動物疫病免疫制度落實上，對免疫病種、免疫范圍和免疫程序把握不準，免疫效果難以保證；在應急儲備制度落實上，存在預防和撲滅動物疫情所需藥品、生物制品、有關防疫物資儲備不足或過期儲藏現(xiàn)象；在疫病監(jiān)測制度上，仍然存在監(jiān)測數(shù)量、監(jiān)測頻率、監(jiān)測方法等不夠科學的問題，難以科學掌握疫病流行底數(shù)或及時發(fā)現(xiàn)動物疫病。特別是在動物檢疫監(jiān)管方面，部分基層動物防疫人員法律意識不強，一定程度上影響了動物疫病防控工作。

1.2 防疫基礎設施建設不完善

90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫機構(gòu)被撤并，雖然保留了動物防疫職能，但辦公場所缺失、工作條件簡陋、防疫人員缺乏的現(xiàn)狀短時間難以改變[1]。獸醫(yī)實驗室運行維護相對滯后，60%的縣級實驗室十幾年沒有對儀器設備更新?lián)Q代，沒有定期進行維護保養(yǎng)，致使部分儀器設備老化嚴重，無法應用新的檢測方法、檢測試劑，造成長期閑置。動物指定通道作用發(fā)揮不夠，超過60%的指定通道檢查站只有辦公場所，沒有指定通道，有的指定通道檢查站距離高速路口較遠，貨主繞行成本較大。無害化處理體系不健全，特別是病死動物收集、暫存體系沒有完全建立，對規(guī)模化養(yǎng)殖場病死動物收集時的疫病傳播風險大；專業(yè)無害化處理廠運行成本加大，運行效率難以保證，同時無害化處理產(chǎn)物的資源化利用受限較多，第三方運營的自盈利能力較差。

1.3 新技術推廣應用力度不夠

基層動物防疫技術人員受知識結(jié)構(gòu)、學歷層次限制，其接受新知識、新技術的能力較差、意識較弱，新技術推廣應用難度大。比如：動物疫病監(jiān)測方面，雖然在抽樣策略選擇、抽樣數(shù)量計算、監(jiān)測結(jié)果分析等方面，都有了新進展、新突破，但80%的縣區(qū)監(jiān)測工作的科學性和準確性仍有待提高；緊急流行病學調(diào)查方面，盡管能夠有效撲滅暴發(fā)疫情，但對于查清病因，防止類似事件再次發(fā)生缺乏有效辦法；檢測技術應用方面，近年來分子生物學技術在動物疫病診斷中的應用日益成熟，但80%的縣級機構(gòu)受實驗室硬件條件、經(jīng)費投入、技術能力的限制，對依托分子生物學技術開展疫病檢測或診斷仍然困難重重。

1.4 防疫技術人員整體素質(zhì)不高

一是隊伍不穩(wěn)定，數(shù)量總體不夠。獸醫(yī)實驗室工作任務重、強度大、風險高，因缺乏相應的鼓勵激勵措施，工作人員流動大。縣級實驗室平均只有2～3 人，對于承擔全縣的疫病監(jiān)測、診斷等任務來說，人員力量嚴重不足。受近年來鎮(zhèn)村綜合體制改革影響，部分縣級動物防疫部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫部門既無直接領導關系，也無業(yè)務指導關系[1]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫工作僅有的1～2 名工作人員也主要從事著與畜牧獸醫(yī)無關的工作。

二是年齡老化嚴重，知識結(jié)構(gòu)滯后。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)機構(gòu)中，50 歲以上人員占48%。年輕人經(jīng)過幾年鍛煉后，受薪資待遇、工作環(huán)境、工作壓力等影響，最終還是選擇其他崗位，造成基層人才嚴重流失[2]，留下的“老站長”要么身體不好，要么知識老化，不適應新形勢下的動物防疫工作。

三是業(yè)務能力不強，防控成效難以保證。近年來的突發(fā)動物疫情處置證明，動物防疫體系發(fā)現(xiàn)疫病、處置疫病、防止疫病擴散的能力逐漸弱化，在小反芻獸疫、非洲豬瘟防控中顯得力不從心，這歸根結(jié)底是因為當前從業(yè)人員業(yè)務熟悉程度不高、責任心不強，體系運行出現(xiàn)機制性障礙[3]。

2 對動物防疫工作艱巨性任務和根本性作用認識不足

動物疫病防控受國內(nèi)外疫情形勢、體制機制缺陷以及對從業(yè)人員素質(zhì)要求不斷提高的影響，難免出現(xiàn)一些問題，但根源上是認識的問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

2.1 沒有把做好動物防疫作為畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本

重畜牧發(fā)展輕疫病防控，對發(fā)展規(guī)模關注多，對發(fā)展質(zhì)量關注少，對動物疫病防控存在一定僥幸心理。無論是政府主管部門，還是技術支撐機構(gòu)或養(yǎng)殖場戶，更愿意在“擴欄添圈”上下功夫，不愿在“防疫穩(wěn)群”上花心思，更甚者認為沒有發(fā)病就是浪費防疫資源。近期的非洲豬瘟疫情讓各地對動物防疫工作有了新的認識，各地加強了清洗、消毒、隔離等生物安全措施的實施，甚至出現(xiàn)了“過度防控”現(xiàn)象，但一味增加產(chǎn)量帶來的無序轉(zhuǎn)群以及母豬篩選、生產(chǎn)節(jié)奏的失控等，無疑暴露出了認識上的缺憾，也為養(yǎng)豬業(yè)持續(xù)健康發(fā)展埋下了隱患。

2.2 沒有把凝聚工作合力作為動物防疫工作的關鍵

動物防疫是技術性工作，更是系統(tǒng)性工作。動物防疫工作不是某個人、某個場，甚至某個區(qū)域或部門可以獨立完成的，需要形成完善的聯(lián)防聯(lián)控工作機制，強化溝通協(xié)調(diào)，凝聚各方力量。實際工作中，獸醫(yī)部門是直接參與者，但在遇到突發(fā)情況時往往成為了獨立參與者。交通運輸、林業(yè)、衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)保、公安等部門雖然是動物疫病防控工作的成員單位，但在日常信息溝通和資源共享方面做得還不夠，缺乏協(xié)同推動工作的積極性和主動性，分散的力量難以形成強大的凝聚力。

2.3 沒有把防疫設施建設作為強化防控效能的基礎

據(jù)測算，全國動物防疫總投入不到養(yǎng)殖業(yè)總產(chǎn)值的0.2%，遠低于美國和瑞士等發(fā)達國家，甚至低于塞爾維亞等發(fā)展中國家[4]。近年來，國家安排的動物防疫基礎設施建設投資偏少，其中快速診斷檢測設備的缺乏，使得疫情早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早報告難以做到[4]。部分縣級獸醫(yī)實驗室有人員、有設備，但沒有試劑，每年2～3 萬元的監(jiān)測經(jīng)費，與客觀反映動物疫病流行狀況的現(xiàn)實需求懸殊甚大。大多動物指定通道的運行缺經(jīng)費、缺人力，甚至有些缺場地，對不通過指定通道的動物運輸車輛缺監(jiān)管。投入資金建設無害化處理廠，但誰來運行、如何收集、如何暫存的問題沒有完全解決，無害化處理體系運行維護難。

2.4 沒有把人才隊伍建設作為提升防疫水平的核心

動物疫控體系缺人，特別是缺乏愿干事、能干事的人。一方面是缺少激勵機制。評職稱、升職務論資排輩，“多干不能多得”，甚至“干多干少一個樣”[4]。有些地方難以兌現(xiàn)政策規(guī)定的畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼，特別是動物防疫工作，面臨著諸多不確定因素，干多了更容易出問題，所以就把內(nèi)行變成了外行，把“勤人”變成了“懶人”。另一方面是缺少鍛煉平臺。動物防疫工作具有一定的季節(jié)性，春秋季強制免疫、監(jiān)測時間比較集中，但其余時間相對輕松，特別是對于縣級，常態(tài)化工作開展不起來，不僅讓工作人員難以充分鍛煉，長期還形成了慵懶的習慣，出不了業(yè)績，這也是基層在職稱評審時有崗位沒人評的原因之一。

2.5 沒有把疫病自然屬性作為防控工作的基本遵循

動物疫病的發(fā)生有其內(nèi)在的自然規(guī)律，不是以人的意志為轉(zhuǎn)移的，動物疫情重在早期發(fā)現(xiàn)、早期診斷、早期處置，防止疫情擴散。而在具體工作考核、績效評價時，往往僅把是否發(fā)生疫病作為重要的“考點”，而不是把疫情處置成效作為重要考量，使工作導向出現(xiàn)偏差，導致對疫情的及時有效處置困難，最終帶來了疫情擴散蔓延的隱患。

3 動物防疫體系建設要走科學化、標準化路子

3.1 善于應用新理念新方法，提升防控技術水平

大力推廣獸醫(yī)流行病學理念，加強宣傳教育和培訓指導，在疫病監(jiān)測、流行病學調(diào)查等方面，大膽嘗試，革新技術。要樹立“基礎”的理念，注重基礎研究，掌握底數(shù)，分區(qū)域、分病種實施全系統(tǒng)、全體系的流行病學項目，真正掌握主要動物疫病的流行底數(shù)、風險因素、傳播路徑以及防控的關鍵環(huán)節(jié)；要樹立“協(xié)作”理念，加強與衛(wèi)生健康、林業(yè)、交通運輸?shù)炔块T的協(xié)作，實現(xiàn)信息、資源、技術的互通共享，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)動物疫病控制、衛(wèi)生監(jiān)督和農(nóng)業(yè)執(zhí)法等部門，凝聚工作合力；要樹立“風險”理念，尊重動物疫病發(fā)生發(fā)展的客觀規(guī)律，注重提升疫病發(fā)現(xiàn)能力，基于高風險地區(qū)、高風險群體，合理布局，設置動物疫病“哨兵點”，跟蹤監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)新發(fā)病、外來病以及有重大危害的地方性流行??；要樹立“因果”理念，科學開展風險評估，注重突發(fā)疫病的追蹤追溯，規(guī)范開展緊急流行病學調(diào)查，追蹤溯源，查清風險因素，強化風險管理。

3.2 進一步強化投入品監(jiān)管，促進綠色健康養(yǎng)殖

健全獸醫(yī)醫(yī)政藥政監(jiān)管體系，高度關注相關獸用藥物的生產(chǎn)、使用和管理，杜絕亂用、濫用獸藥現(xiàn)象，有效解決細菌耐藥性問題。支持企業(yè)對綠色、無抗新藥的研發(fā)，系統(tǒng)優(yōu)化藥物相關政策法規(guī)，為藥品使用的安全性提供有力保障。加強疫苗市場監(jiān)管，強化對疫苗經(jīng)營、運輸、使用等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，特別是強化政府采購強制免疫疫苗的全鏈條跟蹤監(jiān)管，確保疫苗安全、合格、有效。全面落實強制免疫政策，優(yōu)化強制免疫疫苗“先打后補”的疫苗采購、免疫效果評價、補助資金核算等程序，指導養(yǎng)殖場戶制定科學合理的免疫程序，規(guī)范免疫操作，做好疫苗運輸、儲存和保管，堅持一畜一針，防止交叉感染，杜絕違規(guī)操作。

3.3 不斷加大資金投入力度，提升動物疫病控治水平

加大對動物防疫工作的資金投入力度，改變傳統(tǒng)防疫管理工作的局限，提升動物防疫工作效果。保障縣、鄉(xiāng)兩級獸醫(yī)機構(gòu)人員經(jīng)費和日常運轉(zhuǎn)費用，以及村級動物防疫員補貼的穩(wěn)定足額供給。高度重視動物疫病防治儀器設備的配備，引進使用高科技設施設備，在市級以及重點縣（區(qū)）實施新一輪動物防疫基礎設施建設項目，提升各站點動物疫病防控的科學化、規(guī)范化水平，提高動物防疫技術推廣應用的精準性和高效性。按養(yǎng)殖規(guī)模設定獸醫(yī)實驗室經(jīng)費配套指引，保障正常的工作運行投入，確保監(jiān)測診斷工作的順利進行和應急物資的有效儲備。在縣級探索建立功能齊全的專用動物集中隔離場，配備專職人員，強化引進動物監(jiān)督管理。探索建立國家和地方重大動物疫情應急儲備金制度，構(gòu)建以國家和地方財政補助為主，政策性農(nóng)業(yè)保險為補充的新型補償機制[5]。

3.4 高度重視人員隊伍建設，儲備好充足的技術力量

落實《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于加快推進基層動植物疫病防控體系建設的意見》，解決好基層動物防疫機構(gòu)缺失、防疫人員編制不足等問題，同時全面開展獸醫(yī)體系效能評估工作，切實推進基層動物防疫體系建設。按規(guī)定兌付畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼，完善基層動物防疫人員職務職稱晉升機制，激發(fā)其工作積極性和主動性[6]。加強宣傳培訓和服務指導，對《中華人民共和國動物防疫法》以及動物防疫相關政策、制度和要求，進行全面總結(jié)、梳理、歸納，深入宣貫有關法律法規(guī)、管理制度和先進的管理理念，增強人員隊伍的責任意識、創(chuàng)新意識，切實提高基層動物防疫人員的專業(yè)能力和綜合素養(yǎng)，推進動物防疫制度措施的有效落實。設計好項目，實施好項目，以動物防疫相關項目為載體，充分發(fā)揮專家作用，指導各地開展新技術研究推廣應用，定期進行動物疫病風險評估，提出動物疫病防控的指導性意見，為基層動物防疫人員提供良好的鍛煉平臺。

3.5 逐步推進獸醫(yī)社會化服務，實現(xiàn)與獸醫(yī)衛(wèi)生工作的互補

在抓好動物防疫關鍵環(huán)節(jié)和核心業(yè)務的前提下，充分發(fā)揮市場的導向作用，鼓勵第三方獸醫(yī)服務組織積極參與動物防疫工作，有效緩解動物防疫體系的現(xiàn)實困境。落實養(yǎng)殖、調(diào)運、屠宰等環(huán)節(jié)生產(chǎn)經(jīng)營者的動物防疫主體責任，并通過深入推進動物疫病強制免疫補助政策實施機制改革，采取差異化的調(diào)運監(jiān)管措施等，激發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營主體參與動物防疫工作的內(nèi)生動力，真正變“要我防”為“我要防”。鼓勵動物臨床診療等生產(chǎn)性服務組織向?qū)I(yè)化和價值鏈高端延伸，積極推動第三方檢測等社會化服務組織同獸醫(yī)衛(wèi)生工作的深度融合[4]。