農(nóng)墾辦社會職能改革遺留問題解決的三維路徑

姜彥坤 韓光鶴 候暢（黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)）

一、政策的有效供給

（一）農(nóng)墾體制改革政策制定主體的責(zé)任

農(nóng)墾體制改革中，政府在國家治理體系中應(yīng)發(fā)揮如下作用：一是治理規(guī)則的制定者。政府在為不同治理主體提供溝通與協(xié)商平臺的同時(shí)，也要制定具體的治理規(guī)則，避免溝通過程中的沖突或談而不決的情況發(fā)生。二是治理體系中的組織者和管理者。在處理具體公共事務(wù)時(shí)，政府要發(fā)揮自身獨(dú)特的政治優(yōu)勢，召集其他治理主體參與到治理中來，通過交流、協(xié)作，共同實(shí)現(xiàn)農(nóng)墾社會的善治。三是各方利益的協(xié)調(diào)者。政府除了制定治理規(guī)則，組織治理主體參與到治理體系中，還要處理和協(xié)調(diào)各方利益，避免治理主體因維護(hù)自身利益而損害其他主體的利益。四是公共利益維護(hù)成本的主要供給者。公共事務(wù)的治理需要巨量的財(cái)政資金作為支撐，政府作為掌管公共財(cái)政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)擔(dān)負(fù)起公共事務(wù)治理所需財(cái)政資金的主要供給責(zé)任。五是治理過程的監(jiān)控者。與其他治理主體相比，政府具有行政權(quán)力帶來的天然優(yōu)勢和充分的信息資源，由此，政府應(yīng)在治理過程中承擔(dān)監(jiān)控者的角色，其中最根本的角色就是改革政策的供給者。

關(guān)于政策供給，有學(xué)者提出“政策有其目標(biāo)性，通過對社會中各種利益進(jìn)行選擇與資源整合，在增進(jìn)公共利益并對其進(jìn)行公共分配的過程中所制定的行為準(zhǔn)則”。從這一觀點(diǎn)中可以認(rèn)識到，政策在政府治理中具有引導(dǎo)和計(jì)劃的功能，從深層的意義上講，政策關(guān)乎社會公平正義，是政府計(jì)劃職能的重要內(nèi)容。實(shí)際上，政府制定的農(nóng)墾體制改革政策需要滿足農(nóng)墾體制改革的需求，促進(jìn)“政企分開”“社企分離”，提高農(nóng)墾的市場競爭力，這一切需要通過政府履行政策供給責(zé)任來促進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，國家對農(nóng)墾系統(tǒng)的功能定位及制度安排都必須通過農(nóng)墾體制改革的相關(guān)政策體現(xiàn)，沒有各級政府一系列穩(wěn)定、完善的政策保障，新時(shí)期我國農(nóng)墾功能的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)墾事業(yè)的發(fā)展只能是鏡花水月。政策供給是農(nóng)墾體制改革的基礎(chǔ)和保障。

鑒于農(nóng)墾體制改革目標(biāo)的多維性，政策工具的適應(yīng)性是農(nóng)墾體制改革目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵影響因素。新時(shí)期我國農(nóng)墾體制改革的政策需要進(jìn)一步細(xì)化。第一，要時(shí)刻以改革目標(biāo)為政策出臺和頒布的基礎(chǔ)，考察政策工具的有效性。第二，要保持政策效力的持續(xù)性，不能搞“運(yùn)動式”改革。新時(shí)期農(nóng)墾體制改革是在實(shí)踐發(fā)展中不斷推進(jìn)和完善的，政府不可能一蹴而就設(shè)計(jì)出最完美的農(nóng)墾體制改革政策，而是在農(nóng)墾體制改革和發(fā)展的實(shí)踐中不斷地修正和完善相關(guān)政策。

（二）農(nóng)墾體制改革政府制定政策的立場的全面性

農(nóng)墾體制改革的利益相關(guān)主體具有復(fù)雜性和多元性，政府、農(nóng)墾組織、農(nóng)墾職工、墾區(qū)內(nèi)其他組織或個(gè)人都是改革的利益相關(guān)主體，各主體間圍繞農(nóng)墾體制改革形成利益關(guān)系。當(dāng)改革主體間存在矛盾和利益沖突時(shí)，唯有政府能憑借掌握的“公權(quán)力”居中協(xié)調(diào)。一是政府作為掌握“公權(quán)力”的機(jī)關(guān)，有協(xié)調(diào)不同利益主體之間沖突的責(zé)任和使命。二是作為享有公共財(cái)政支配權(quán)的機(jī)關(guān)，政府有能力、有義務(wù)為農(nóng)墾體制改革中相關(guān)利益主體的損失提供補(bǔ)償。三是政府有義務(wù)對農(nóng)墾體制改革中損害其他利益主體的行為做出懲罰，可以依據(jù)法律法規(guī)阻止農(nóng)墾體制改革中“利我”而“損他”的行為，必要時(shí)可以依據(jù)法律法規(guī)對這類行為進(jìn)行處置，并具有一定的強(qiáng)制性?；诖耍畱?yīng)充分發(fā)揮“公權(quán)力”的作用，合理制定農(nóng)墾體制改革中的相關(guān)政策。

政府制定政策的基本立場主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，政府與農(nóng)墾系統(tǒng)的利益協(xié)調(diào)。政府與農(nóng)墾的利益協(xié)調(diào)又可細(xì)分為中央政府與農(nóng)墾的關(guān)系及地方政府與農(nóng)墾的關(guān)系兩大類。農(nóng)墾是一個(gè)關(guān)系到國家戰(zhàn)略利益（國家糧食安全等）的生產(chǎn)體系，必須從中央政府層面對農(nóng)墾體制改革與發(fā)展做出統(tǒng)籌規(guī)劃，以確保新時(shí)期國家賦予農(nóng)墾的戰(zhàn)略使命。為此，中央政府應(yīng)綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收等手段加大對農(nóng)墾系統(tǒng)的支持力度。在協(xié)調(diào)地方政府與農(nóng)墾系統(tǒng)的利益時(shí)，要求地方政府擔(dān)負(fù)起墾區(qū)各種公共品的供給責(zé)任，要根據(jù)地方政府與地方墾區(qū)的實(shí)際，當(dāng)?shù)胤秸c農(nóng)墾系統(tǒng)發(fā)生利益沖突時(shí)，要兼顧農(nóng)墾與地方政府雙方的利益，不能采取“一刀切”的方式。

第二，農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)。農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系協(xié)調(diào)主要圍繞農(nóng)墾各企業(yè)及產(chǎn)業(yè)間關(guān)系、農(nóng)墾組織與墾區(qū)職工的利益關(guān)系兩方面來進(jìn)行。不同墾區(qū)資源稟賦存在差異，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，對農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，就要以優(yōu)化農(nóng)墾資源為出發(fā)點(diǎn)，以提高農(nóng)墾系統(tǒng)競爭力為目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)墾主體發(fā)揮作用，為此需要地方政府對其內(nèi)部企業(yè)、組織的利益分配和利益沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。此外，農(nóng)墾組織與農(nóng)墾職工同樣面臨利益沖突，增加農(nóng)墾職工收入、提高墾區(qū)公共服務(wù)水平是新時(shí)期農(nóng)墾體制改革目標(biāo)之一，農(nóng)墾系統(tǒng)作為企業(yè)經(jīng)營主體有資產(chǎn)增值的需要，對生產(chǎn)的再投入是保障其競爭力的重要因素，而農(nóng)墾職工的薪酬也是其重要支出項(xiàng)目，因此依法保障農(nóng)墾職工收入、協(xié)調(diào)農(nóng)墾組織履行為職工繳納社會保險(xiǎn)等應(yīng)繳事項(xiàng)也是政府應(yīng)盡之責(zé)。

第三，政府內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)。農(nóng)墾體制改革涉及的行政職能部門較多，既有主管部門，又有相關(guān)職能部門，還涉及其他行政部門。相對而言，政府橫向利益協(xié)調(diào)相對明確，以部門職權(quán)所確定的職責(zé)為基礎(chǔ)，當(dāng)出現(xiàn)利益沖突或職責(zé)“真空地帶”時(shí)，應(yīng)由上級行政部門依據(jù)法律法規(guī)來解決。當(dāng)政府縱向?qū)蛹壋霈F(xiàn)利益分配不均或利益沖突時(shí)，應(yīng)以公共利益為基礎(chǔ)，正確把握不同層級的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的合理配置。因此，在農(nóng)墾體制改革中既要求各級政府權(quán)力不能“越位”，也要求責(zé)任不能“缺位”，各司其職，這正是各級政府制定農(nóng)墾體制改革相關(guān)政策的基本立場。

二、公共資源的高效供給

（一）保障農(nóng)墾系統(tǒng)職工的民主權(quán)利

在農(nóng)墾系統(tǒng)原有的組織結(jié)構(gòu)體系中，農(nóng)墾組織的行政權(quán)力主要源于政府讓渡，農(nóng)墾及農(nóng)墾職工并不擁有獨(dú)立的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會資源，農(nóng)墾職工對農(nóng)墾事務(wù)的參與主要體現(xiàn)為外部刺激，農(nóng)墾“政企同構(gòu)”的管理體制特征意味著高度組織化和成員的服從性。因此，農(nóng)墾職工在農(nóng)墾事務(wù)的知情權(quán)方面較被動，由于在利益表達(dá)中對權(quán)力體制上層的依賴，農(nóng)墾職工難以形成高效的“集體行動”，很難在利益表達(dá)方面提出自己的利益訴求，知情權(quán)和表達(dá)權(quán)缺失的直接后果是很難對農(nóng)墾事務(wù)形成有效監(jiān)督，農(nóng)墾職工對權(quán)力上層的制衡和監(jiān)督大多形同虛設(shè)。農(nóng)墾體制改革與農(nóng)墾職工的發(fā)展、權(quán)利息息相關(guān)，作為政治系統(tǒng)的分配型輸出，保障農(nóng)墾職工民主權(quán)利也是促進(jìn)農(nóng)墾體制改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

（二）保障農(nóng)墾系統(tǒng)職工的經(jīng)濟(jì)利益

改革前，按照管理方式將農(nóng)墾職工劃分為農(nóng)墾總局及管理局機(jī)關(guān)的公務(wù)員、農(nóng)墾總局及管理局機(jī)關(guān)的參公管理人員、學(xué)校及醫(yī)院等事業(yè)單位人員、農(nóng)墾企業(yè)管理人員、農(nóng)墾承包經(jīng)營職工、農(nóng)墾市場化用工等。所謂經(jīng)濟(jì)利益就是在一定社會經(jīng)濟(jì)條件下，能夠滿足各類農(nóng)墾職工經(jīng)濟(jì)需要（生存和發(fā)展）的一定數(shù)量的社會勞動成果和服務(wù)。

農(nóng)墾職工的經(jīng)濟(jì)利益就是指能被農(nóng)墾職工所占有和支配，并滿足農(nóng)墾職工各種需要的物質(zhì)和服務(wù)。一部分物質(zhì)和服務(wù)可以用經(jīng)濟(jì)收入加以衡量，經(jīng)濟(jì)收入越多，購買這部分物質(zhì)資料的能力越強(qiáng)，如生活物資、生產(chǎn)物資、生活設(shè)施等。從內(nèi)容來看，農(nóng)墾職工經(jīng)濟(jì)利益主要包括基本工資收入、獎金（績效工資）、社會保險(xiǎn)、公積金、福利、經(jīng)營性收入等。經(jīng)濟(jì)利益是農(nóng)墾職工在農(nóng)墾體制改革中實(shí)施一切行為（支持行為、反對行為、中立行為）最基本的動因和前提。農(nóng)墾系統(tǒng)不同的用工形式?jīng)Q定了職工的管理方式、編制類型及適用范圍存在差異，進(jìn)而導(dǎo)致不同類型農(nóng)墾職工的經(jīng)濟(jì)利益內(nèi)容存在顯著差異。

（三）維護(hù)農(nóng)墾地區(qū)社會秩序的穩(wěn)定

實(shí)現(xiàn)墾區(qū)社會穩(wěn)定與發(fā)展是農(nóng)墾體制改革中政治系統(tǒng)輸出的核心目標(biāo)。隨著農(nóng)墾體制改革的推進(jìn)與實(shí)施，農(nóng)墾改革主體間的矛盾和社會問題也逐漸顯現(xiàn)出來。農(nóng)墾體制改革中影響農(nóng)墾社會穩(wěn)定的主要因素為利益協(xié)調(diào)、權(quán)利與權(quán)力間的重新配置及價(jià)值之間的碰撞。新時(shí)期隨著農(nóng)墾社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，更要處理好改革發(fā)展同農(nóng)墾穩(wěn)定的關(guān)系。良性的社會穩(wěn)定的意義是決定性的，是新時(shí)期農(nóng)墾發(fā)展的前提。

三、改革進(jìn)程的強(qiáng)力監(jiān)管

地方政府對農(nóng)墾體制改革過程的監(jiān)管是辦社會職能改革遺留問題順利解決的重要途徑。地方政府的監(jiān)督管理是關(guān)系農(nóng)墾體制改革政策能否順利執(zhí)行的關(guān)鍵因素，也是政治系統(tǒng)輸出中責(zé)任政府建設(shè)最核心的環(huán)節(jié)。如前所述，農(nóng)墾體制改革包括明確農(nóng)墾土地、林地、草場等國有資源的權(quán)屬，公安、司法、檢察等行政職能的移交等。改革目標(biāo)是否能及時(shí)、全面地完成，是政治系統(tǒng)的重要關(guān)切點(diǎn)，為了確保改革的實(shí)施和目標(biāo)的完成，對農(nóng)墾體制改革進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)管十分必要，地方政府作為地方最高行政權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)履行對改革進(jìn)程的監(jiān)管責(zé)任。地方政府監(jiān)督管理的內(nèi)容主要包括對農(nóng)墾公共資源再分配的監(jiān)管及對農(nóng)墾體制改革各項(xiàng)資金使用的監(jiān)管。農(nóng)墾體制改革中涉及大量公共資金的使用，其資金主要來源于國家公共財(cái)政及農(nóng)墾系統(tǒng)自籌，為了提高這些公共投入的使用效率和效果，必須對其使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理。

（一）地方政府對農(nóng)墾體制改革中公共資源再分配的監(jiān)管

提升農(nóng)墾國有土地利用水平。農(nóng)墾的土地資源性資產(chǎn)利用率較低，推進(jìn)農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)化和資本化核算，提高農(nóng)墾土地資源性資產(chǎn)的利用效率，是農(nóng)墾可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。農(nóng)墾國有土地資源利用不是隨意和無序的，地方政府作為行政權(quán)力機(jī)關(guān)，有維護(hù)公共利益最大化的責(zé)任和義務(wù)，農(nóng)墾國有土地資源化利用須經(jīng)地方政府主管行政部門審批，行政部門對資本化利用的農(nóng)墾國有土地進(jìn)行監(jiān)管。

農(nóng)墾體制改革中涉及的行政資源主要是公檢法及其他行政職權(quán)事項(xiàng)資源。農(nóng)墾體制改革將農(nóng)墾系統(tǒng)的行政職權(quán)移交屬地政府，地方政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)占有的行政資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。在這一過程中，可能出現(xiàn)改革前后行政資源的占有量發(fā)生較大變化，如某國有農(nóng)場行政資源大幅提升，抑或某些國有農(nóng)場分配到的行政資源大幅減少。地方政府有責(zé)任對改革后的行政資源再分配進(jìn)行監(jiān)管，以防某地行政資源占有量出現(xiàn)大幅滑坡，導(dǎo)致群體性事件。

（二）地方政府對農(nóng)墾體制改革中人員調(diào)配的監(jiān)管

“事由誰來管”“錢從哪里來”“人往哪里去”是農(nóng)墾系統(tǒng)涉及改革事項(xiàng)、成本、人員的核心問題，是觸及農(nóng)墾管理層、農(nóng)墾普通職工及農(nóng)墾民眾的核心利益指向。在“政企分開”“社企分離”的路徑中，地方政府與農(nóng)墾系統(tǒng)的事項(xiàng)界限已重新厘定，農(nóng)墾體制改革中相關(guān)人員的調(diào)配理應(yīng)按照此路線進(jìn)行。在改革實(shí)踐中，機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員類別，甚至地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r都成為影響涉改人員調(diào)配的重要因素。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好的地區(qū)，地方行政和事業(yè)編制人員的待遇高于農(nóng)墾系統(tǒng)，農(nóng)墾系統(tǒng)涉改人員期望通過體制改革進(jìn)入地方行政和事業(yè)序列；部分地區(qū)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r好于地方，農(nóng)墾職工收入明顯高于地方行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員，此種情形下，農(nóng)墾系統(tǒng)涉改人員期望通過改革明確其國家行政和事業(yè)編制，卻又希望保障其經(jīng)濟(jì)利益不受損失。國家行政和事業(yè)編制所附帶的養(yǎng)老、醫(yī)療等待遇對農(nóng)墾系統(tǒng)人員形成極大吸引力，可能發(fā)生將不符合條件的機(jī)構(gòu)和部門劃歸地方政府，以改革為契機(jī)突擊進(jìn)人，將不符合條件的人員調(diào)配至地方行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)，享受國家公務(wù)員或事業(yè)編制待遇，或?qū)⒗響?yīng)劃入農(nóng)墾系統(tǒng)的盈利能力一般的機(jī)構(gòu)和人員劃歸地方政府等。為了實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)改革過程中的公平公正，地方政府須劃定農(nóng)墾系統(tǒng)進(jìn)行改革的行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)要對涉改人員調(diào)配進(jìn)行監(jiān)管，這是政治系統(tǒng)重要的管制型輸出。

（三）地方政府對農(nóng)墾體制改革中資金使用的監(jiān)管

農(nóng)墾體制改革在公共財(cái)政支持及農(nóng)墾社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障等方面對資金都有客觀需求，意味著中央、地方及農(nóng)墾系統(tǒng)在這些方面都承擔(dān)一定資金供給責(zé)任。如中央針對農(nóng)墾體制改革提供專項(xiàng)資金，地方政府承擔(dān)部分農(nóng)墾因“辦社會”產(chǎn)生的成本，農(nóng)墾系統(tǒng)在墾區(qū)社會管理中依然有其不可推卸的資金支持的社會責(zé)任，以及各級政府的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策資金等。從中央到地方、從農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)到農(nóng)墾系統(tǒng)外，因農(nóng)墾體制改革形成巨量的資金，這些資金在使用中由誰監(jiān)管？如何監(jiān)管？針對這些問題制定的政策內(nèi)容是政治系統(tǒng)的管制型輸出?？疾燹r(nóng)墾體制改革相關(guān)主體，農(nóng)墾系統(tǒng)已由“特殊公權(quán)力”的“政府化”組織轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性主體，政府作為“公權(quán)力”行使者，成為改革中針對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)管的核心主體。