探析預(yù)算一體化視域下高校預(yù)算管理系統(tǒng)建設(shè)

張美霞 集寧師范學(xué)院

引言

近年來，隨著我國高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校的數(shù)量和規(guī)模都呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。高校發(fā)展中，如何使有限的資金發(fā)揮更大的作用，是高校迫切需要解決的問題。對此，高校預(yù)算管理系統(tǒng)建設(shè)中，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，加快推進(jìn)高校預(yù)算管理一體化建設(shè)，將提高預(yù)算編制和執(zhí)行效率作為首要任務(wù)來抓，為下一步推進(jìn)全國層面的預(yù)算管理一體化建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。本文從當(dāng)前高校在預(yù)算管理方面存在的問題入手，分析如何通過信息化手段對高校的預(yù)算進(jìn)行動(dòng)態(tài)控制和管理，并提出相應(yīng)策略，以確保高校能夠?qū)崿F(xiàn)有效的預(yù)算管理。

一、預(yù)算一體化形勢下高校預(yù)算管理系統(tǒng)建設(shè)的意義

（一）有助于高校各業(yè)務(wù)部門提高資金使用效益

預(yù)算一體化建設(shè)是國家層面對財(cái)政資金分配和使用提出的新要求，是各地推進(jìn)預(yù)算管理改革的重要舉措。通過預(yù)算一體化建設(shè)，各高?？梢詫⑺匈Y金統(tǒng)一納入一個(gè)平臺進(jìn)行管理，通過一套完整的制度、一套系統(tǒng)、一套流程進(jìn)行規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金在部門、項(xiàng)目、單位之間的統(tǒng)籌和配置，有效提高資金使用效益。同時(shí)，預(yù)算一體化建設(shè)將全面推進(jìn)“零基預(yù)算”，有助于高校進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

（二）可以推進(jìn)高校內(nèi)部控制體系建設(shè)

預(yù)算一體化建設(shè)在充分運(yùn)用信息化技術(shù)的同時(shí)，通過優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、改進(jìn)業(yè)務(wù)制度，不斷強(qiáng)化預(yù)算管理約束，完善預(yù)算管理制度，規(guī)范預(yù)算管理行為，加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，可以有效提升高校內(nèi)部控制水平。同時(shí)，通過對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)合理的分解和細(xì)化，將預(yù)算指標(biāo)分解到相關(guān)部門和項(xiàng)目中去，從而提高預(yù)算執(zhí)行效率，并通過建立完善的內(nèi)部控制制度對各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范和約束，減少因執(zhí)行制度不到位導(dǎo)致的各類風(fēng)險(xiǎn)。

（三）有助于解決高校預(yù)算執(zhí)行管理問題

高校預(yù)算管理系統(tǒng)建設(shè)涉及資金管理、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)核算、資產(chǎn)管理等多個(gè)方面，其最終目的是實(shí)現(xiàn)預(yù)算全過程的高效管控，提高資金使用效益。高校在預(yù)算執(zhí)行過程中，存在資金下達(dá)不及時(shí)、支出進(jìn)度慢、預(yù)算控制難等問題。通過一體化系統(tǒng)建設(shè)，可以將高校各部門的各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效集成，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算一體化。通過系統(tǒng)設(shè)置預(yù)算指標(biāo)控制規(guī)則和分部門預(yù)算指標(biāo)控制規(guī)則，實(shí)現(xiàn)對不同部門的不同經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行全過程監(jiān)控[1]。同時(shí)，在預(yù)算一體化系統(tǒng)中可以對涉及高校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審批和控制，實(shí)現(xiàn)對資金使用的有效監(jiān)管和控制。

（四）有助于提高財(cái)務(wù)信息化水平

高校財(cái)務(wù)部門需要適應(yīng)當(dāng)前會(huì)計(jì)核算制度要求，積極運(yùn)用信息化手段，加快財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，提高信息傳遞效率，提升管理水平。預(yù)算一體化平臺能夠?qū)崿F(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)政數(shù)據(jù)的自動(dòng)銜接，推動(dòng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與財(cái)政信息系統(tǒng)的有機(jī)融合。通過將財(cái)務(wù)系統(tǒng)中的會(huì)計(jì)核算模塊與預(yù)算管理模塊進(jìn)行無縫對接，財(cái)務(wù)部門可以實(shí)時(shí)獲取預(yù)算執(zhí)行情況和決算信息，同時(shí)還可以通過財(cái)政信息系統(tǒng)及時(shí)獲取其他部門預(yù)算執(zhí)行情況，為預(yù)算管理提供有效支持。在預(yù)算一體化平臺上，高?？梢詫⒉块T預(yù)算、項(xiàng)目支出、政府采購、資產(chǎn)管理、收入支出等業(yè)務(wù)進(jìn)行模塊化處理，通過設(shè)置預(yù)算控制節(jié)點(diǎn)來加強(qiáng)對各項(xiàng)業(yè)務(wù)的管控，從而有效提升財(cái)務(wù)信息化水平。

二、高校預(yù)算管理一體化系統(tǒng)模塊及功能

（一）預(yù)算管理系統(tǒng)功能

一是基礎(chǔ)信息管理。在預(yù)算管理的初期，基本信息管理對于推進(jìn)預(yù)算編制工作、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督的透明公開起到了非常關(guān)鍵的基礎(chǔ)作用。為進(jìn)一步強(qiáng)化基礎(chǔ)信息規(guī)范管理，提高管理效率，更好地對基礎(chǔ)信息進(jìn)行高效利用，高校預(yù)算管理整合，通過統(tǒng)一管理預(yù)算管理的每一個(gè)步驟中的基礎(chǔ)信息，促進(jìn)基礎(chǔ)信息的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、完整一致，提升管理水平。

在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，通過強(qiáng)化基礎(chǔ)信息管理子模塊的利用，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息統(tǒng)一登錄，加強(qiáng)對其的維護(hù)、更新，從而使管理過程更加標(biāo)準(zhǔn)化，降低了人工輸入的誤差，從而提高了管理自動(dòng)化程度。基礎(chǔ)資料主要有單位信息、人員信息、績效指數(shù)信息等。其中，單位信息指的是被納入預(yù)算管理的各類單位基本信息，人員信息是指單位在職、退休、長聘等各類工作人員的具體信息，績效指標(biāo)信息是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，其他基礎(chǔ)信息包括政府收支分類科目、會(huì)計(jì)科目、政府采購基礎(chǔ)信息和賬戶信息等。

二是項(xiàng)目庫管理。在我國實(shí)施部門預(yù)算制度的背景下，項(xiàng)目庫管理在預(yù)算管理中具有重要作用。高校預(yù)算管理一體化使得高校項(xiàng)目庫管理觀念得到了進(jìn)一步的深化，拓寬了高校項(xiàng)目庫管理領(lǐng)域。

按照支出的性質(zhì)和目的，可以把一體化管理分為三類：人員類、運(yùn)行類和具體指標(biāo)等。其中，人員類是指與本部門有關(guān)的工作人員的工資、福利和對本人及其家庭的補(bǔ)助等支出；運(yùn)行類項(xiàng)目是指預(yù)算單位為維持機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，完成日常工作任務(wù)而發(fā)生的公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，以及專門為大型公用設(shè)施、專用設(shè)備及專業(yè)信息系統(tǒng)的運(yùn)營維修而產(chǎn)生的其他項(xiàng)目。特定目標(biāo)類是指各財(cái)政部門為執(zhí)行某一工作任務(wù)而產(chǎn)生的各項(xiàng)費(fèi)用。

（二）業(yè)務(wù)模塊功能

一是預(yù)算編制。在一體化預(yù)算體系下，高校預(yù)算編制還是按照“二上二下”進(jìn)行的，“一上”是指每個(gè)業(yè)務(wù)部門在制定自己部門預(yù)算時(shí)，要以各自的責(zé)任和每年的工作計(jì)劃為依據(jù)，以部門需求為導(dǎo)向，以優(yōu)先次序?yàn)橐罁?jù)，在已經(jīng)進(jìn)入的項(xiàng)目中，選擇細(xì)化完成二級項(xiàng)目，并制定年度支出方案?！耙幌隆本褪秦?cái)政對每個(gè)業(yè)務(wù)單位的“一上”預(yù)算提案進(jìn)行審查，其審查的內(nèi)容包括：審查各項(xiàng)事業(yè)單位的開支標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理，以及對績效目標(biāo)與指標(biāo)的科學(xué)規(guī)范性、相匹配性等進(jìn)行審核，對各個(gè)業(yè)務(wù)單位的“一下”預(yù)算案進(jìn)行計(jì)算和確定；“二上”是指各職能單位按照“一下”的控制數(shù)和其他情況，將各自職能單位的預(yù)算初稿提交給財(cái)務(wù)部。財(cái)務(wù)部對各專業(yè)的“二上”預(yù)算稿進(jìn)行審查，并將其歸納為高校的預(yù)算草案；“二下”就是批復(fù)業(yè)務(wù)部門預(yù)算。

二是預(yù)算批復(fù)。在高等學(xué)校預(yù)算管理中，預(yù)算批復(fù)是聯(lián)系預(yù)算編制和預(yù)算實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵步驟，它要確保已核準(zhǔn)的預(yù)算能夠及時(shí)準(zhǔn)確地下達(dá)和實(shí)施。在獲得了預(yù)算的批準(zhǔn)之后，要在高等學(xué)校的預(yù)算管理綜合系統(tǒng)中注冊一個(gè)預(yù)算指標(biāo)，并產(chǎn)生一個(gè)收入的預(yù)算指標(biāo)和一個(gè)支出的預(yù)算指標(biāo)。利用該制度，構(gòu)建了一套報(bào)警機(jī)制，對所需的開支進(jìn)行了監(jiān)督，以保證其與收入的總體或詳細(xì)項(xiàng)目相匹配，以保證其達(dá)到了收支平衡，避免了收不抵支；支出預(yù)算是對各種類型的開支進(jìn)行嚴(yán)密的控制。無預(yù)算支出指標(biāo)，則不能支出。

三是預(yù)算調(diào)整調(diào)劑。預(yù)算應(yīng)由校務(wù)委員會(huì)及院系常務(wù)委員會(huì)通過批準(zhǔn)，要加強(qiáng)對財(cái)政的制約。但是，在高校預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行中，因?yàn)榍闆r的改變，為了滿足形勢發(fā)展的要求，就必須對預(yù)算進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。財(cái)政收支變動(dòng)以財(cái)政總開支變動(dòng)為主，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)變動(dòng)除外。預(yù)算調(diào)整是指在預(yù)算實(shí)施期間，通過對預(yù)算賬戶、項(xiàng)目之間的經(jīng)費(fèi)的調(diào)節(jié)，使預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用效益最大化。

四是預(yù)算執(zhí)行。高校預(yù)算管理的實(shí)施，是學(xué)校預(yù)算案通過校務(wù)會(huì)和黨委常委會(huì)審議后，正式付諸實(shí)踐的一個(gè)環(huán)節(jié)。高校財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的最直接目的，就是要對財(cái)政預(yù)算案進(jìn)行科學(xué)的安排和組織，使各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，間接目的是透過預(yù)算執(zhí)行，來推動(dòng)高校的戰(zhàn)略發(fā)展目的。

三、高校預(yù)算管理一體化實(shí)施過程中存在的問題

（一）基礎(chǔ)信息管理有待加強(qiáng)

基礎(chǔ)信息指的是按照預(yù)算管理需要，對其進(jìn)行收集、整理、存儲(chǔ)或再加工后，所產(chǎn)生的有關(guān)預(yù)算管理對象或管理元素的基本文件和數(shù)據(jù)[2]。為了方便對各種管理信息進(jìn)行分析和使用，從而提升信息的品質(zhì)和管理效率，在預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中都需要使用標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、一致性和完整性的基礎(chǔ)信息。當(dāng)前，我國地方院校對基礎(chǔ)信息的管理還存在著一些問題，如沒有統(tǒng)一的制度與標(biāo)準(zhǔn)等。比如，許多高校在人事、資產(chǎn)、基建、科研等職能部門，都有自己相對獨(dú)立的信息管理平臺。但是，因?yàn)椴煌钠脚_之間并沒有形成一個(gè)高效的交流連接，所以，在填寫各種報(bào)表的時(shí)候，財(cái)務(wù)人員經(jīng)常要與各個(gè)職能部門聯(lián)系，進(jìn)行數(shù)據(jù)重復(fù)核對和填報(bào)的工作。但在財(cái)務(wù)報(bào)表中，由于財(cái)務(wù)報(bào)表的不同版本，并未實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)表的唯一與統(tǒng)一，導(dǎo)致賬表與實(shí)際不相符現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。所以，迫切需要強(qiáng)化高校的基礎(chǔ)信息化管理。

（二）預(yù)算的全過程管理不健全

預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算績效評估、預(yù)算結(jié)果反饋等是預(yù)算全過程管理。預(yù)算管理一體化需要將預(yù)算管理系統(tǒng)的各個(gè)組件之間有效地聯(lián)系起來，從而建立起預(yù)算管理全流程順向控制和逆向反饋的管理閉環(huán)。當(dāng)前，我國高校預(yù)算管理工作中各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間的協(xié)作與配合還不夠健全，制約因素多，制約著經(jīng)費(fèi)支出工作的縱向、橫向發(fā)展，各個(gè)部門之間的管理體系仍然“各自獨(dú)立”，造成了某種程度上的“信息孤島”。與此同時(shí)，在對預(yù)算進(jìn)行績效管理與控制的過程中，還存在著一些缺陷，在預(yù)算執(zhí)行與績效評估的情況下，并沒有對各個(gè)部門與項(xiàng)目在未來的一年中進(jìn)行實(shí)際的評估，沒有對那些被評估不佳的項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)膽土P，也沒有完全建立起一個(gè)反向的、動(dòng)態(tài)可溯的反饋機(jī)制。

（三）預(yù)算管理的信息化程度不高

預(yù)算管理信息化指的是對預(yù)算管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化程度進(jìn)行全面的提高，它是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化的必然需要。當(dāng)前，地方高校的信息系統(tǒng)建設(shè)，盡管在財(cái)務(wù)核算和服務(wù)手段上都有了一定的提高，但是與預(yù)算綜合管理對信息系統(tǒng)的建設(shè)要求相比，仍有很大的差距。目前，“體制+技術(shù)”的預(yù)算管理體制還不完善，其具體體現(xiàn)為：各個(gè)業(yè)務(wù)流程的自動(dòng)化程度較低，數(shù)據(jù)共享較差，缺少對預(yù)算執(zhí)行的分析模塊，預(yù)算管理的決策分析功能不夠完善。

四、預(yù)算一體化視域下高校預(yù)算管理系統(tǒng)建設(shè)策略

（一）加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門協(xié)同，做好地方高?；A(chǔ)信息管理工作

目前，很多地方高校的預(yù)算管理與財(cái)政預(yù)算管理尚未實(shí)現(xiàn)一體化，其原因主要是業(yè)務(wù)部門之間缺乏協(xié)同機(jī)制，存在業(yè)務(wù)系統(tǒng)相對獨(dú)立、數(shù)據(jù)不能共享等問題，同時(shí)，財(cái)政部門在資金分配方面也沒有很好的制度。為加強(qiáng)地方高校的預(yù)算管理，應(yīng)該加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門的協(xié)同，進(jìn)一步完善地方高校的預(yù)算管理機(jī)制，為高校提供健全的預(yù)算管理制度[3]。目前，很多地方高校的業(yè)務(wù)系統(tǒng)相對獨(dú)立，各系統(tǒng)之間不能進(jìn)行有效的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。為解決這一問題，高校要建立財(cái)政預(yù)算一體化系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息共享機(jī)制。例如：通過對各單位信息化建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)研，了解各單位在預(yù)算管理中存在的問題。在此基礎(chǔ)上，研究制定相應(yīng)政策和措施，解決各單位在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督中存在的問題。同時(shí)，高校還應(yīng)積極與財(cái)政部門進(jìn)行溝通交流。針對財(cái)政預(yù)算管理制度改革對地方高校財(cái)務(wù)管理提出的新要求和新挑戰(zhàn)，地方高校要建立健全相關(guān)制度體系，將財(cái)務(wù)管理與預(yù)算管理相融合。地方高校應(yīng)該以學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為核心，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排，要注重結(jié)合財(cái)務(wù)實(shí)際和預(yù)算管理要求建立起一套完整、規(guī)范、科學(xué)、合理的制度體系。只有這樣才能有效地解決地方高校在預(yù)算管理中存在的問題。

（二）健全項(xiàng)目庫管理制度，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期管理

高校預(yù)算管理要根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，設(shè)置不同的管理規(guī)則，建立項(xiàng)目庫，將所有項(xiàng)目納入統(tǒng)一的預(yù)算管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目全生命周期的動(dòng)態(tài)管理。學(xué)校通過制定相關(guān)管理辦法，對每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)審批、評審等流程。同時(shí)，在預(yù)算管理系統(tǒng)中設(shè)置項(xiàng)目庫模塊，根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)信息、立項(xiàng)審批信息和預(yù)算信息進(jìn)行比對，確定是否列入預(yù)算項(xiàng)目庫。若該項(xiàng)目符合預(yù)算申報(bào)的要求，則予以入庫。在入庫環(huán)節(jié)，要充分考慮高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度資金使用計(jì)劃、上級部門任務(wù)目標(biāo)等因素進(jìn)行綜合考量后，將所有符合條件的項(xiàng)目列入預(yù)算項(xiàng)目庫。在預(yù)算管理系統(tǒng)中設(shè)置項(xiàng)目庫模塊后，部門財(cái)務(wù)人員可根據(jù)相應(yīng)的審批流程將各個(gè)部門報(bào)送的項(xiàng)目申請?zhí)砑拥皆撃K中[4]。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員可在預(yù)算管理系統(tǒng)中對已入庫項(xiàng)目進(jìn)行審核、審批等流程操作，根據(jù)審批后的結(jié)果對相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行辦理。

（三）優(yōu)化系統(tǒng)框架，完善系統(tǒng)分類管理功能

在高校預(yù)算管理系統(tǒng)建設(shè)過程中，首先，需要明確高校預(yù)算管理系統(tǒng)的整體功能框架，并結(jié)合實(shí)際情況，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。其次，對高校預(yù)算管理系統(tǒng)的功能模塊進(jìn)行優(yōu)化并按照不同部門進(jìn)行設(shè)置和設(shè)計(jì)，以便更加完善地實(shí)現(xiàn)對高校資金的綜合管控。

結(jié)語

綜上所述，在預(yù)算一體化建設(shè)中，高校要加強(qiáng)與財(cái)政部門、銀行、稅務(wù)等其他相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)和配合，實(shí)現(xiàn)信息共享和數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，加強(qiáng)對預(yù)算資金的監(jiān)管，對預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤和動(dòng)態(tài)控制，提高高校在資金使用方面的效率和質(zhì)量，促進(jìn)高校穩(wěn)定發(fā)展。