新形勢下高校財務(wù)管理內(nèi)部控制建設(shè)研究

張文 曲阜師范大學

引言

新形勢下，為全方面建設(shè)符合國家現(xiàn)實情況要求的內(nèi)部控制系統(tǒng)，財政部制定出臺了一系列的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范等政策規(guī)定，2012 年底印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自此打開了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展的新景象。財政部發(fā)布了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》財會〔2015〕24 號，清晰明了地提出了行政事業(yè)單位建立內(nèi)控報告制度的要求，該指導意見的出臺能夠讓行政事業(yè)單位更加重視單位的內(nèi)部控制建設(shè)。2017 年財政主管部門發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》[1]，能夠更好地督促行政事業(yè)單位落實內(nèi)部控制建設(shè)要求，有力地促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。2021 年，財政部印發(fā)的《會計改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》強調(diào)了單位對于建立并有效實施內(nèi)部控制的主體責任。

高校的內(nèi)部控制工作作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要組成部分之一，內(nèi)部控制建設(shè)的重要性不言而喻?！笆奈濉睍r期，我國高等教育事業(yè)進入快速發(fā)展階段。高等教育發(fā)展所處的外部大環(huán)境和宏觀政策已發(fā)生了很大變化，因此在面對新環(huán)境形勢、新發(fā)展階段、新目標理念、新工作要求的情況下，傳統(tǒng)的管理體系已很難適應(yīng)高校的建設(shè)發(fā)展。高校為了適應(yīng)新形勢下社會發(fā)展變化步伐，需著重推進內(nèi)部控制建設(shè)工作的現(xiàn)代化，通過查缺補漏，可以更加促進高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)進程，通過落實高質(zhì)量內(nèi)控管理工作，不僅能夠提高資金管理水平，還對于防控高校財務(wù)風險具有積極作用。

一、高校財務(wù)管理內(nèi)部控制概述

2015 年，我國財政部正式出臺了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》（以下簡稱意見）。該意見要求高校做好內(nèi)控體系持續(xù)優(yōu)化工作，全面推進內(nèi)控業(yè)務(wù)流程的科學梳理。一系列文件與政策的落實，既彰顯了國家對高校內(nèi)控工作的重視，也指明了高校內(nèi)控建設(shè)方向。高校貫徹內(nèi)控建設(shè)工作根本目的在于促進辦學管理與教育科研目標實現(xiàn)，逐步建立成熟、科學、現(xiàn)代的內(nèi)控體系，保證高校工作有序開展。大多高校對內(nèi)部控制框架的研究是圍繞著社會公認的COSO 框架展開的，不過，需要格外注意的是，我國與其他國家的制度環(huán)境又有所不同，高校的公益性質(zhì)和企業(yè)的性質(zhì)也有本質(zhì)的區(qū)別，所以現(xiàn)實中對高校內(nèi)部控制的系統(tǒng)化的研究比較少[2]。因此，僅局限于COSO 框架的內(nèi)容難以完善符合我國現(xiàn)實和高校特色的內(nèi)部控制體系?；诖?，我們的相關(guān)內(nèi)控研究要立足社會的現(xiàn)實，用已經(jīng)存在的理論研究成果來積極帶動高校的高質(zhì)量發(fā)展，以內(nèi)部控制報告的形式呈現(xiàn)，從多角度找出阻礙高校內(nèi)部控制工作的因素，從而不斷完善優(yōu)化高校內(nèi)部控制的制度體系，找到合適的方法去解決相關(guān)問題。將研究結(jié)果運用到指導高校的內(nèi)部控制工作中去。

（一）高校財務(wù)管理內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

內(nèi)部控制工作在高校事業(yè)發(fā)展中，發(fā)揮著重要的作用。隨著我國高等教育體制的不斷變化，高校財務(wù)經(jīng)費來源渠道逐漸轉(zhuǎn)變多樣化進行融資，在物資采購以及基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)等方面所擁有的主動權(quán)也越來越高，所以，為了適應(yīng)這樣一種趨勢和發(fā)展節(jié)奏，高校必須提升內(nèi)部管理控制水平。高校實施內(nèi)部控制工作的必要性主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1.提高會計信息質(zhì)量

會計信息能夠較為直觀地反映高校資金管理情況，在高校事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，會直接影響高校的正常運行。高校實施內(nèi)部控制工作，要以要高質(zhì)量的會計信息作為支撐，因此建立科學的內(nèi)部控制體系，能夠有效地保證高校會計信息的真實準確性，及時地解決實際工作中存在的問題。

2.提升國有資產(chǎn)管理的安全性

國有資產(chǎn)的管理繁雜且重要，高校作為國有資產(chǎn)的管理者和使用者之一，國有資產(chǎn)的管理能力和使用效率可以通過內(nèi)部控制建設(shè)得到顯著提升，其使用安全性也能得到保證，更好地發(fā)揮國有資產(chǎn)的使用價值。

3.保證高校履行管理職能

通過內(nèi)部控制建設(shè)，高?？梢愿又匾暩黜棙I(yè)務(wù)活動的合法性及合規(guī)性，同時全面審查自身存在的問題，及時發(fā)現(xiàn)管理環(huán)節(jié)存在的風險和不足，從而有針對性地制定優(yōu)化措施，提高高校管理水平。而且也能更加規(guī)范本單位經(jīng)濟活動，強化高校對權(quán)力運行的把控和監(jiān)督，有利于防范和化解各種風險。

（二）內(nèi)部控制五要素

第一，內(nèi)部控制的環(huán)境。

內(nèi)部控制環(huán)境包括領(lǐng)導層重視程度、人文環(huán)境、機構(gòu)設(shè)置與權(quán)責分配、資金投入等情況。良好的內(nèi)部環(huán)境是高校內(nèi)部控制建設(shè)工作開展的基石，也是達到內(nèi)部控制建設(shè)目的的有力保障。內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)的不足，必將影響到內(nèi)部控制的開展效果[3]。內(nèi)部控制建設(shè)本就是一個持續(xù)改進和優(yōu)化的過程，因此要不斷優(yōu)化內(nèi)外部環(huán)境。

第二，風險評估。

風險評估是指高校對日常發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行風險評估，將評估出來的風險對照高校的辦學目標判斷是否存在不同，進行相應(yīng)的整改。風險評估有利于保證高校內(nèi)部控制工作有序運行，也有利于建立健全內(nèi)部控制體系。高校管理人員尤其是領(lǐng)導層，應(yīng)該清晰地評估潛在的風險點和薄弱環(huán)節(jié)，確保各個環(huán)節(jié)的合規(guī)性和有效性，防范內(nèi)部風險的發(fā)生。

第三，控制活動。

內(nèi)部控制活動是結(jié)合應(yīng)對風險做出的決策，采用行之有效的控制措施以實現(xiàn)內(nèi)部控制工作順利進行的方法和手段。高校的控制活動應(yīng)覆蓋到單位的各層面，并且應(yīng)著重對“三重一大”事項和重點領(lǐng)域的業(yè)務(wù)活動進行控制。控制活動應(yīng)開始于內(nèi)部控制的基礎(chǔ)理論，將理論運用于梳理業(yè)務(wù)活動中，及時查找出存在的風險點或即將面臨的風險，運用相應(yīng)的控制措施，規(guī)避或降低高校面臨的各種風險。

第四，信息與溝通。

內(nèi)部控制信息與溝通指的是高校能夠準確地整合和傳遞與內(nèi)部控制工作有關(guān)的各種資源，確保這些信息能夠在單位各部門之間、單位與外部之間實現(xiàn)有效傳遞，這是開展內(nèi)部控制工作的重要條件。良好的信息與溝通能夠促進內(nèi)控工作的有效運行，提升內(nèi)控工作水平。

第五，監(jiān)督檢查措施。

高校要評價內(nèi)部控制工作的有效性、合理性，離不開內(nèi)部監(jiān)督。通過監(jiān)督檢查內(nèi)控工作中的過程、執(zhí)行結(jié)果、方案的合理與否，高?？梢约皶r改進所發(fā)現(xiàn)的不足和彌補流程缺陷。監(jiān)督檢查是實施內(nèi)部控制的重要保證，同時也為內(nèi)部控制工作的完善提供了有效的保障[4]。

二、高校財務(wù)管理內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境的好壞影響著內(nèi)部控制工作的順利開展，面對新的局面，影響內(nèi)部控制環(huán)境的原因一是領(lǐng)導層對內(nèi)部控制工作重視程度不夠，沒有從上層意識到內(nèi)部控制工作對學校事業(yè)發(fā)展的重要的推進作用，忽視了內(nèi)部控制工作的重要作用，使內(nèi)部控制工作局限在上級下發(fā)文件的審閱，形式化色彩濃重，未能落到實處[5]。二是內(nèi)部未能營造全員參與的積極氛圍環(huán)境，其中業(yè)務(wù)部門人員偏見地認為內(nèi)部控制工作與己無關(guān)，是由財務(wù)部門負責，導致因大家的參與率低下，阻礙了內(nèi)部控制工作的順利開展，使得內(nèi)部控制工作的最終效果大打折扣。三是宣傳、教育及培訓的所覆蓋的層面不夠全面，沒有將內(nèi)部控制工作與全面治理能力現(xiàn)代化等黨中央精神相聯(lián)結(jié)，缺乏建立健全內(nèi)部控制制度營造良好的氛圍和環(huán)境。

（二）內(nèi)部控制工作基礎(chǔ)薄弱，創(chuàng)新度不夠

一些高校未單獨設(shè)立專門的內(nèi)部控制管理部門，再加上高校內(nèi)部控制工作起步較晚，沒有成熟的典型案例可以借鑒，雖然業(yè)務(wù)部門建立了內(nèi)部控制工作流程及制度，但是大部分尚未能付之行動，也無法為領(lǐng)導層制定決策提供很好的信息參考[6]。此外，上級部門基本是參考文件評分指標對高校內(nèi)控工作進行評價，重點檢查內(nèi)控工作制度文件與會議紀要等，缺少了對高校內(nèi)部控制工作進行實質(zhì)性的指導意見。

（三）制度不完善，業(yè)務(wù)流程不夠系統(tǒng)化

內(nèi)部控制工作會涉及多方面的內(nèi)容，覆蓋面較廣。雖然高校建立了內(nèi)部控制制度和流程，但是這些制度大多由各個業(yè)務(wù)部門單獨制定，高校并沒有結(jié)合各部門的實際情況，完善和系統(tǒng)化內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)流程。因此，部門與部門之間一旦出現(xiàn)銜接不暢等情況，又加上缺少制度約束和規(guī)范，就為內(nèi)控工作形式化埋下了隱患。

（四）信息共享水平低

新時代背景下，高校全面推動信息化建設(shè)的進程中，陸續(xù)構(gòu)建了教學科研、財管、學生工作等信息化系統(tǒng)，但是各系統(tǒng)之間缺乏聯(lián)動，基本是獨立存在的，形成了信息孤島，系統(tǒng)平臺之間的配合度低，導致內(nèi)部控制系統(tǒng)平臺之間不銜接等問題，這樣會很影響高校內(nèi)控建設(shè)工作的最終效果。

（五）缺乏完善的內(nèi)部控制評價和監(jiān)督機制

立足于實際，制定科學可行的內(nèi)控評價與監(jiān)督機制，有利于及時發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)控體系建設(shè)弱點、難點，然后探索找到解決策略，彌補工作中的不足，從而對內(nèi)部控制體系的建立具有推動作用，有利于內(nèi)部控制工作的執(zhí)行[7]。然而受傳統(tǒng)管理模式的影響，內(nèi)部控制理念深入不夠，高校雖制定了一些對權(quán)利有約束性和規(guī)范性的內(nèi)部會計控制制度，但實施過程中由于高校監(jiān)督和監(jiān)督機制工作不到位，其對內(nèi)部控制體系建設(shè)的助推作用也難以發(fā)揮出來。

三、高校財務(wù)管理內(nèi)部控制體系建設(shè)路徑

（一）打造良好的內(nèi)部控制環(huán)境和氛圍

加強高校領(lǐng)導層對內(nèi)部控制工作的認識，這就需要轉(zhuǎn)變固有的傳統(tǒng)理念，使高校領(lǐng)導深刻認識到提升高校內(nèi)部控制的重要性。采用各種方式進行內(nèi)部控制宣傳工作，讓高校管理人員對內(nèi)部控制工作有一個大概的了解，深入培育高校內(nèi)控文化，引導干部職工深入研讀內(nèi)控理論知識，有計劃地組織相關(guān)人員學習關(guān)于內(nèi)部控制的內(nèi)容，將學習和考核結(jié)果作為考核者的年終績效參考內(nèi)容之一，從內(nèi)在起到勉勵督促作用，讓學習者從內(nèi)心保持對內(nèi)部控制制度的重視。推進高校內(nèi)控工作的各部門協(xié)同參與，營造良好的內(nèi)部控制人為環(huán)境。另外，高校應(yīng)根據(jù)學校實際情況，從辦學目標出發(fā)，設(shè)立內(nèi)部控制組織和崗位。明確各工作崗位在高校內(nèi)部控制中的職責，用制度規(guī)范崗位工作行為，同時協(xié)調(diào)好組織機構(gòu)和崗位之間的關(guān)系，從各個方面為內(nèi)部控制工作的順利開展凈化環(huán)境。

（二）完善制度建設(shè)

高校應(yīng)堅持用制度管人、管事、管權(quán)的內(nèi)部控制框架，著力加強重點領(lǐng)域的制度建設(shè)，根據(jù)上級主管部門制定的政策法規(guī)，結(jié)合學校實際情況，明確各部門的職責權(quán)限，從管理層面和業(yè)務(wù)層面制定和完善內(nèi)部管理制度，使得高校各項業(yè)務(wù)活動有章可依[8]。同時對于財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、采購、基建等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，及時全面地梳理業(yè)務(wù)流程，進一步完善規(guī)章制度，嚴防違法亂紀行為的發(fā)生。

（三）優(yōu)化信息一體化系統(tǒng)

高校內(nèi)部控制信息化能夠優(yōu)化內(nèi)部控制工作環(huán)境，提高抗風險的能力。高校的內(nèi)部控制需要建成各業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)信息共享的集成系統(tǒng)，整合建立內(nèi)控信息化大數(shù)據(jù)，將“人控”轉(zhuǎn)為“智控”，保證內(nèi)部控制工作信息數(shù)據(jù)管理的準確性。避免受人為因素影響而發(fā)生不可控的風險，信息的安全能夠得以保證，將內(nèi)部控制工作的效率和效果發(fā)揮到最大。

（四）加強對內(nèi)部控制進行評價監(jiān)督

逐步完善與升級高校內(nèi)控評價與監(jiān)督機制，使內(nèi)部控制工作更加高效地開展。高校內(nèi)部應(yīng)設(shè)立專門的管理部門，重點負責內(nèi)控工作設(shè)計與執(zhí)行狀態(tài)的評價與監(jiān)督，并做出準確判斷，將發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制風險和不足及時反饋給相關(guān)部門。按照監(jiān)督評價對象的不同，內(nèi)部控制監(jiān)督可以分為日常監(jiān)督、重點領(lǐng)域監(jiān)督和內(nèi)部控制自我監(jiān)督評價。高校要加快完善升級內(nèi)控自評和監(jiān)管體系，以該體系為落地依托，促進內(nèi)控工作落到實處。不斷找出高校內(nèi)部控制工作中存在的疏漏和問題，推動完善高校內(nèi)部控制體系。

結(jié)語

綜上所述，高校財務(wù)管理在新形勢下要想實現(xiàn)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，就必須在思想、行動上重視內(nèi)控建設(shè)工作，通過持續(xù)優(yōu)化、升級內(nèi)控體系，推進內(nèi)控手段與信息系統(tǒng)的整合，最大程度上保證資金安全、業(yè)務(wù)規(guī)范。但是，在具體建設(shè)過程中，存在著內(nèi)控環(huán)境不夠優(yōu)化，工作創(chuàng)新度不夠、制度不完善、信息化程度不高、監(jiān)督和評價機制不完善等一系列問題，不同程度上阻礙了內(nèi)控工作的開展。因此，高校應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維觀念，管理人員應(yīng)提升認識，積極落實內(nèi)控工作，持續(xù)推進內(nèi)控建設(shè)，切實增強內(nèi)控實效性，滿足辦學發(fā)展需要，促進高校的健康可持續(xù)發(fā)展。