行政處罰決定公開的現(xiàn)狀、問題與對策
——以浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公開“行政處罰結(jié)果信息”為分析對象

饒龍飛

（井岡山大學(xué)政法學(xué)院，江西 吉安 343009）

行政處罰決定公開即行政處罰結(jié)果信息公開，是2021 年經(jīng)過重大修訂的《行政處罰法》（第48 條第1 款） 規(guī)定的一項(xiàng)頗受關(guān)注的法律規(guī)則。作為政府信息公開制度的一部分， 這項(xiàng)規(guī)定吸收了此前2019 年修訂的《政府信息公開條例》第20條第（六）項(xiàng)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2018]118 號）等行政法規(guī)、政策性文件中的相關(guān)規(guī)定。

行政處罰結(jié)果信息公開對于法治政府建設(shè)，對于公眾知情權(quán)等程序性權(quán)利的保障具有不容小覷的意義。 然而， 在規(guī)定明確和意義顯然的境況下，更需要關(guān)注的是：行政處罰結(jié)果信息公開的現(xiàn)實(shí)情況如何？是否實(shí)現(xiàn)了相關(guān)立法的初衷？其中又存在哪些亟需解決的問題？ 對于這些實(shí)踐中存在的問題又有何解決良策？ 文章試圖以浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公開的行政處罰結(jié)果信息為分析對象， 對該制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況作一簡要的概覽， 以發(fā)現(xiàn)問題，并在學(xué)理上分析和解決問題。希冀借此促進(jìn)行政處罰結(jié)果信息公開規(guī)定的貫徹落實(shí)， 實(shí)現(xiàn)該制度的應(yīng)然價(jià)值。

一、現(xiàn)狀概覽

從浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)所公布的“行政處罰結(jié)果詳細(xì)信息”的內(nèi)容結(jié)構(gòu)來看，總共包括兩大部分：一是基本上不具有“個(gè)性”的共有部分；二是能夠彰顯不同案件“個(gè)性”的特有部分。 前者主要包括行政處罰案件名稱、行政處罰決定書文號、被處罰單位（被處罰人）、執(zhí)法部門以及作出行政處罰的日期。 公眾對這些信息的掌握只能有助于其了解被處罰單位（被處罰人）大概實(shí)施了哪些違法行為（通過案件名稱的信息）， 這些違法行為大致歸哪一行政機(jī)關(guān)管轄（通過執(zhí)法部門的信息）。 以該網(wǎng)所公布的杭州市蕭山區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的杭蕭綜執(zhí)罰決字[2022]第21-0005 號行政處罰決定為例，公眾通過所公布的“共有部分”信息，只能了解到被處罰單位（被處罰人）是誰（如果存在同名同姓者，則這一了解就會(huì)產(chǎn)生誤差或誤會(huì)），該被處罰主體大概實(shí)施了什么違法行為（該案案件名稱為“擅自占用城市道路”），以及此種違法行為的管轄機(jī)關(guān)（即蕭山區(qū)綜合行政執(zhí)法局）。 而欲進(jìn)一步了解該案更為具體、詳細(xì)的信息，則需閱讀“特有部分”，即“行政處罰決定書（全文或摘要）”。

但正是此“特有部分”，不同行政處罰案件信息的公布范圍、內(nèi)容、詳略程度等存在差異甚至是明顯的差別。 以“未分類投放生活垃圾”這種行政處罰案件為例，有的案件的“特有部分”之內(nèi)容表述可謂“簡單到了極致”。 如永康市綜合行政執(zhí)法局作出的金永綜執(zhí)罰決字[2021]第05-0491 號行政處罰決定書僅公布了一句話：“罰款人民幣貳佰元整（￥200.00）。 ”而有的案件之“特有部分”的表述就非常詳細(xì)，基本上涵括了《行政處罰法》第59條第1 款規(guī)定的行政處罰決定書應(yīng)載明的所有事項(xiàng)（即行政處罰決定書全文），如龍港市綜合行政執(zhí)法局作出的溫龍港綜執(zhí)罰決字[2021] 第06-0060 號處罰決定書。

為了更具體地了解當(dāng)前行政處罰結(jié)果信息公開的現(xiàn)狀，并為下文的理論分析提供事實(shí)依據(jù)，以下就主要以“未分類投放生活垃圾”案件（時(shí)間跨度為2021-2022 年，空間跨度為全浙江?。榉治鏊夭?，并以《行政處罰法》第59 條的規(guī)定為準(zhǔn)據(jù)， 對行政處罰結(jié)果信息的公開現(xiàn)狀作一“麻雀式”的解剖。

（一）違法當(dāng)事人的個(gè)人信息部分

根據(jù)《行政處罰法》第59 條第1 款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明“當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址”。就這一部分信息的公布來看，盡管有的處罰決定之“特有部分”未載明當(dāng)事人的姓名或名稱，但由于“共有部分”中已經(jīng)就此事項(xiàng)作了明確公布，因此，所有的處罰結(jié)果信息中均包含了當(dāng)事人的姓名或名稱這一信息。 如湖州市南潯區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的湖潯綜執(zhí)罰決字[2022]第01-0083 號處罰決定、溫州市龍灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的溫龍綜執(zhí)罰決字[2021]第09-0097號處罰決定的“特有部分”只提及“當(dāng)事人”，但在“共有部分”中的“被處罰單位（被處罰人）”一欄中已經(jīng)明確標(biāo)明該當(dāng)事人的姓名。當(dāng)然，更為普遍的情形是，無論是“共有部分”抑或“特有部分”，均明確載明了當(dāng)事人姓名或名稱這一信息。 如湖州市南潯區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的湖潯綜執(zhí)罰決字[2022]第01-0082 號處罰決定、海寧市綜合行政執(zhí)法局作出的嘉海綜執(zhí)罰決字[2022]第09-0034號處罰決定等。

至于違法當(dāng)事人地址信息， 則表現(xiàn)為以下三種公布形態(tài)：（1）無當(dāng)事人地址信息。 如拱墅區(qū)人民政府石橋街道辦事處作出的杭拱石橋綜執(zhí)罰決字[2022]第2000071 號、瑞安市綜合行政執(zhí)法局所作的溫瑞綜執(zhí)[2021]罰決字第03-0207 號處罰決定等。 （2）當(dāng)事人地址的部分信息。 如龍港市綜合行政執(zhí)法局作出的溫龍港綜執(zhí)罰決字[2021]第06-0059 號處罰決定列出的當(dāng)事人經(jīng)營地址信息是“**562-568 號一層”。 又如嘉善縣西塘鎮(zhèn)人民政府作出的西塘綜執(zhí)罰決字[2022]第000006 號處罰決定載明當(dāng)事人經(jīng)營場所信息為“** 開源大道137 號西面第一間”。（3）當(dāng)事人地址的全部信息。 如嘉善縣陶莊鎮(zhèn)人民政府作出的陶莊綜執(zhí)罰決字[2021]第2000014 號處罰決定列明當(dāng)事人的經(jīng)營場所為“浙江省嘉興市嘉善縣陶莊鎮(zhèn)汾玉大道287 號”。再如嘉善縣天凝鎮(zhèn)人民政府作出的天凝綜執(zhí)罰決字[2021]第2000075 號處罰決定載明當(dāng)事人經(jīng)營場所的信息是“浙江省嘉善縣天凝鎮(zhèn)興賢路29 號”。

除了上述法定的“姓名或名稱、地址”信息之外， 有的處罰決定還公開了當(dāng)事人的其他個(gè)人信息， 不過在公開時(shí)為保護(hù)當(dāng)事人隱私作了技術(shù)性處理。 如玉環(huán)市綜合行政執(zhí)法局作出的臺(tái)玉綜執(zhí)罰決字[2021]第03-0242 號處罰決定公開了當(dāng)事人 （被處罰單位） 的 “統(tǒng)一社會(huì)信用代碼”（92331021MA2HGP7P0P），經(jīng)營者的“出生時(shí)間”（1985 年7 月出生）及“身份證號碼”（511521**6807）。與之相似的還有玉環(huán)市綜合行政執(zhí)法局作出的臺(tái)玉綜執(zhí)罰決字[2021]第03-0261 號處罰決定（該決定還公開了經(jīng)營者的聯(lián)系電話：132**8022）。

（二）違法事實(shí)部分

從已公布的行政處罰案件信息來看， 有的處罰決定書的“特有部分”對被處罰人實(shí)施的違法行為作了較為詳細(xì)的敘述， 有的則作了簡單化的處理。 前者如舟山市綜合行政執(zhí)法局作出的舟新綜執(zhí)罰決字[2021]第03-0054 號處罰決定書較為詳細(xì)地描述了被處罰人實(shí)施的“未分類投放生活垃圾”的違法事實(shí)：“2021 年12 月17 日，當(dāng)事人姚某某在舟山市新城桃灣路（廣宇錦瀾府邸西南角）垃圾分類投放點(diǎn)，未將可回收物（塑料瓶）投放到對應(yīng)的收集容器內(nèi)， 投放在該垃圾分類投放點(diǎn)的其他垃圾桶內(nèi)。 ”①原公布的信息有當(dāng)事人的真實(shí)姓名，因本文為學(xué)術(shù)研究，故對當(dāng)事人姓名等個(gè)人信息予以技術(shù)性處理。后者如湖州市吳興區(qū)埭溪鎮(zhèn)人民政府作出的吳埭綜執(zhí)罰決字[2022]第2000001號行政處罰決定書對相對人實(shí)施的“未分類投放生活垃圾” 的違法事實(shí)僅是這樣描述的：“鑒于當(dāng)事人未分類投放生活垃圾”。

此外，除了前文所述的“一句話式”的處罰結(jié)果信息公布情況之外， 有的處罰決定僅僅說明了當(dāng)事人違反的具體法律規(guī)定及其處罰結(jié)果， 但對當(dāng)事人的具體違法事實(shí)“只字未提”。 如瑞安市綜合行政執(zhí)法局作出的溫瑞綜執(zhí)[2021] 罰決字第03-0201 號處罰決定。

（三）證明違法事實(shí)的證據(jù)部分

該部分的信息公布主要呈現(xiàn)以下三種樣態(tài)：（1）僅描述了當(dāng)事人的違法事實(shí)，但并未列出證明該事實(shí)存在的任何證據(jù)。 如海寧市綜合行政執(zhí)法局作出的嘉海綜執(zhí)罰決字[2022]第03-0009 號處罰決定、 杭州市拱墅區(qū)人民政府潮鳴街道辦事處所作的杭拱潮鳴綜執(zhí)罰決字[2021]第2000084 號處罰決定等。 （2） 在敘述當(dāng)事人違法事實(shí)的基礎(chǔ)上，列出了證明該違法事實(shí)的證據(jù)種類，但并未說明所列證據(jù)的具體內(nèi)容。 如嘉興市南湖區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的嘉南綜執(zhí)罰決字[2022] 第08-0021 號處罰決定在敘述了“經(jīng)查明的事實(shí)”之后，對本案的證據(jù)作了如下說明：“上述事實(shí)， 由以下證據(jù)證實(shí)：現(xiàn)場勘驗(yàn)（檢查）筆錄、現(xiàn)場勘驗(yàn)圖、現(xiàn)場照片、責(zé)令改正通知書、詢問（調(diào)查）筆錄、營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、經(jīng)營者身份證復(fù)印件、授權(quán)委托書、受委托人身份證復(fù)印件等。 ”（3）不僅列出了證明當(dāng)事人違法事實(shí)存在的證據(jù)種類， 且對各類證據(jù)的證明對象作了或詳或略的說明。 如嘉善縣人民政府魏塘街道辦事處作出的魏塘綜執(zhí)罰決字[2022] 第000012 號處罰決定的證據(jù)信息為：“上述事實(shí)，由以下證據(jù)證實(shí)：1.現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場照片及現(xiàn)場勘驗(yàn)圖，證實(shí)勘驗(yàn)時(shí)間、地點(diǎn)及案發(fā)地基本情況的事實(shí)；2.詢問筆錄，證實(shí)當(dāng)事人在經(jīng)營過程中，設(shè)置有生活垃圾分類設(shè)施，但未分類投放生活垃圾的事實(shí)。 用于證實(shí)上述事實(shí)的其它證據(jù)還有營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令改正通知書、經(jīng)營者身份證和授權(quán)委托書等材料。 ”

（四）行政處罰的法律依據(jù)部分

行政處罰的法律依據(jù)涉及到行政相對人違法行為的依據(jù)（即違法行為構(gòu)成要件依據(jù)）以及相應(yīng)的處罰依據(jù)（即違法行為法律后果依據(jù)），且這兩項(xiàng)依據(jù)并不一定歸屬于同一條款。 但從行政處罰結(jié)果信息公布情況來看， 這并不影響我們對這兩項(xiàng)依據(jù)作統(tǒng)一分析和描述。 行政處罰法律依據(jù)部分的公布情形主要表現(xiàn)為以下三種樣態(tài)：

（1）詳細(xì)引證當(dāng)事人違反行政管理秩序的行為所觸犯的具體法律條款（含構(gòu)成要件與法律后果）之具體內(nèi)容。如龍港市綜合行政執(zhí)法局作出的溫龍港綜執(zhí)罰決字[2021]第06-0059 號處罰決定認(rèn)為：“當(dāng)事人的行為違反了 《** 圾管理?xiàng)l例》第二十七條‘產(chǎn)生**圾的單位和個(gè)人是** 圾分類投放的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定將**圾分類投放到對應(yīng)的收集容器，不得隨意拋灑、傾倒、堆放或者焚燒’的規(guī)定，已構(gòu)成違法事實(shí)。 依據(jù)《** 圾管理?xiàng)l例》 第四十五條‘違反本條例第二十七條規(guī)定，單位、個(gè)人未分類投放** 圾的，由** 圾管理部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對個(gè)人處二百元以上二千元以下罰款， 對單位處五萬元以上五十萬元以下罰款’的規(guī)定，本機(jī)關(guān)已責(zé)令當(dāng)事人** 飯店改正違法行為， 鑒于當(dāng)事人首次違法并已改正違法行為，本機(jī)關(guān)決定對當(dāng)事人作出如下行政處罰：罰款人民幣貳佰元整。 ”①也有不少處罰決定公開的法規(guī)并未作技術(shù)性處理，而是法規(guī)全稱。 如臨海市綜合行政執(zhí)法局所作的臺(tái)臨綜執(zhí)罰決字[2021]第02-0573 號處罰決定載明的處罰依據(jù)為“《浙江省生活垃圾管理?xiàng)l例》第二十七條、第四十五條”。 相似的還有紹興市上虞區(qū)綜合行政執(zhí)法局所作的上虞綜執(zhí)罰決字[2021]第02-0392 號處罰決定、慈溪市綜合行政執(zhí)法局所作的慈溪綜執(zhí)罰決字[2021]第04-0586 號處罰決定等。

（2）僅引證了當(dāng)事人違法行為觸犯的法律依據(jù)（含構(gòu)成要件與法律后果）之具體條款，但未說明這些條款的具體內(nèi)容。 如嘉興市南湖區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的嘉南綜執(zhí)罰決字[2022] 第08-0024 號處罰決定認(rèn)為：“當(dāng)事人的行為， 違反了《** 生活垃圾管理?xiàng)l例》第二十七條的規(guī)定，已構(gòu)成未分類投放生活垃圾的違法行為。 現(xiàn)依據(jù)《**生活垃圾管理?xiàng)l例》第四十五條的規(guī)定，決定作出如下行政處罰：處罰款人民幣貳佰元整”。

（3）對法律依據(jù)的構(gòu)成要件部分與法律后果部分作“區(qū)別對待”，一部分“有具體條款與具體內(nèi)容”，另一部分則“有具體條款無具體內(nèi)容”。 如溫州市鹿城區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的溫鹿綜執(zhí)罰決字[2022]第12-0061 號處罰決定認(rèn)為：“當(dāng)事人已違反了《** 垃圾管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定，已構(gòu)成違法。 根據(jù)《** 垃圾管理?xiàng)l例》第四十五條：違反本條例第二十七條規(guī)定，單位、個(gè)人未分類投放** 垃圾的，由** 垃圾管理部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對個(gè)人處二百元以上二千元以下罰款，對單位處五萬元以上五十萬元以下罰款的規(guī)定”，“對當(dāng)事人處罰款人民幣肆佰貳拾元整的行政處罰”。

值得一提的是，依據(jù)《行政處罰法》第34 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。 有的行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)援引了相關(guān)的處罰裁量基準(zhǔn)， 并在處罰結(jié)果信息公布時(shí)一并予以公開。 如桐鄉(xiāng)市綜合行政執(zhí)法局所作的嘉桐綜執(zhí)[2021] 罰決字第05-0117 號處罰決定援引了 “《桐鄉(xiāng)市綜合行政執(zhí)法局行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施辦法》 的裁量要求”，海寧市綜合行政執(zhí)法局作出的嘉海綜執(zhí)[2021]罰決字第13-0021 號處罰決定援引了 “《海寧市綜合行政執(zhí)法局行政處罰自由裁量基準(zhǔn) （市容環(huán)衛(wèi)）》第48 條的規(guī)定”。

（五）行政處罰的內(nèi)容部分

“行政處罰的種類”以及“行政處罰的履行方式和期限”乃是行政處罰行為的內(nèi)容部分，亦是當(dāng)事人因?qū)嵤┝诉`法行為而具體承受的法律后果。這一部分的公開也采取了不同的形式，具體來說，主要有：（1） 僅有行政處罰的種類而無其他內(nèi)容。如蘭溪市綜合行政執(zhí)法局作出的金蘭綜執(zhí)[2021]罰決字第10-0037 號處罰決定所載的該部分信息為：“決定對當(dāng)事人作出罰款人民幣壹佰元整的行政處罰”。仙居縣綜合行政執(zhí)法局所作的臺(tái)仙綜執(zhí)[2021] 罰決字第02-0103 號處罰決定與之相似，該部分信息為：“對當(dāng)事人處以人民幣壹佰元整（￥100.00 元）的罰款”。 （2）既有行政處罰的種類，亦有行政處罰的履行方式和期限。 如海寧市綜合行政執(zhí)法局作出的嘉海綜執(zhí)[2021]罰決字第04-0046 號處罰決定載明：“本局依法作出如下行政處罰決定：處罰款人民幣伍佰元整。限你自收到本處罰決定書之日起十五日內(nèi)， 將罰沒款繳至海寧農(nóng)商銀行，收款人全稱：海寧市財(cái)政局非稅收入專戶，賬號：231000**9000004。 逾期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款， 加處罰款的數(shù)額不超過罰款本數(shù)。 ”

（六）權(quán)利救濟(jì)途徑和期限的告知部分

（1）沒有該部分的信息。如寧波市鄞州區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的鄞州綜執(zhí)罰決字[2021]第07-0266 號、紹興市越城區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的紹越綜執(zhí)罰決字[2021]第06-0089 號等處罰決定。

（2）該部分信息公布不全。如金華市綜合行政執(zhí)法局作出的金開綜執(zhí)罰決字[2021]第06-0207號處罰決定公開的救濟(jì)信息為：“如不服本處罰決定， 可以在收到本決定書之日起60 日內(nèi)向** 人民政府申請行政復(fù)議； 也可以在收到本決定書之日起6 個(gè)月內(nèi)直接向**人民法院起訴。 ”與之相似的還有溫州市龍灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的溫龍綜執(zhí)罰決字[2021]第05-0127 號處罰決定等。

（3）該部分信息的完整公開。如寧波市江北區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的江北綜執(zhí)罰決字[2021]第14-0117 號處罰決定公開的權(quán)利救濟(jì)信息是：“被處罰人如不服本處罰決定， 可在收到本行政處罰決定書之日起六十日內(nèi)， 向?qū)幉ㄊ薪眳^(qū)人民政府申請復(fù)議， 也可在六個(gè)月內(nèi)直接向江北區(qū)人民法院或者其他有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟?！迸c之相似的還有嘉善縣西塘鎮(zhèn)人民政府作出的西塘綜執(zhí)罰決字[2021]第000024 號處罰決定等。

二、問題所在

從以上所述的行政處罰結(jié)果信息公開的現(xiàn)狀描述情況來看， 當(dāng)下的行政處罰結(jié)果信息公開主要存在如下幾個(gè)方面的問題：

（一）公開實(shí)踐與法律、行政法規(guī)的規(guī)定不完全相符合

根據(jù)前引《行政處罰法》第48 條和《政府信息公開條例》第20 條的相關(guān)規(guī)定，并非所有的行政處罰決定都要公開，而是“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定”才要依法公開。對于行政處罰決定是否需要全部公開，學(xué)界有爭議（肯定與反對的聲音并存）， 立法上也有反復(fù)①2020 年7 月公布的《行政處罰法（修訂草案）》一審稿第45 條規(guī)定：“行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開。 ”其時(shí)，立法者秉持的是一種全部公開的立場。 但在2020 年10 月公布的二審稿中，立法者的態(tài)度就發(fā)生了變化，其只要求一部分行政處罰決定應(yīng)依法公開（該稿第46條規(guī)定：行政處罰決定應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定予以公開）。。 但無論曾經(jīng)的情況如何， 現(xiàn)在的法律和行政法規(guī)對行政處罰決定的公開采行的是“以不公開為原則，以公開為例外”的策略[1]。

不過， 從浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公開的行政處罰結(jié)果信息來看， 其似乎奉行的仍然是全部公開的立場， 雖然我們目前還無法完全確定浙江省省級機(jī)關(guān)和全省行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所作的所有處罰決定是否都可在該網(wǎng)上查找到。作出以上推斷的理由在于：其一，從行政處罰種類來看，該網(wǎng)公布的行政處罰決定在處罰種類上既有吊銷許可證這種作出前應(yīng)告知當(dāng)事人有要求聽證權(quán)利的較重行政處罰②參閱浙江省環(huán)保廳所作的浙環(huán)罰字[2017]1 號處罰決定。，亦有警告這種最輕的行政處罰③參閱浙江省財(cái)政廳所作的浙財(cái)罰字[2021]第2000025 號處罰決定。； 在處罰幅度上，既有罰款30 元的小額處罰決定④參閱杭州市上城區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的杭上綜執(zhí)罰決字[2022]第12-0020 號處罰決定。， 亦有罰款2.9481 億元這種“天價(jià)罰單”⑤參閱浙江省市場監(jiān)督管理局作出的浙市監(jiān)案[2021]4 號處罰決定。。 其二，從行政處罰案件類型來看，既有專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的“違反知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理規(guī)定的行為案”，亦存在前述“未分類投放生活垃圾”“未清除所攜犬只的糞便案”等與公眾日常生活相關(guān)的“雞毛蒜皮”案件⑥前者請參閱浙江省市場監(jiān)督管理局作出的浙市監(jiān)處罰[2021]3 號處罰決定，后者請參閱安吉縣綜合行政執(zhí)法局作出的湖安綜執(zhí)罰決字[2022]第02-0030 號處罰決定。。依據(jù)這些處罰種類、處罰幅度和案件類型，很難說該網(wǎng)所公布的案件均是“具有一定社會(huì)影響” 的處罰案件。 故此我們才得出該網(wǎng)公布行政處罰結(jié)果信息的現(xiàn)狀（全部公開）不完全符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的結(jié)論。

事實(shí)上， 依據(jù)2015 年7 月1 日開始實(shí)施的《浙江省行政處罰結(jié)果信息網(wǎng)上公開暫行辦法》第4 條的規(guī)定， 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)適用一般程序作出的行政處罰， 應(yīng)當(dāng)在互聯(lián)網(wǎng)上主動(dòng)公開行政處罰結(jié)果信息。這說明，適用簡易程序作出的行政處罰無需公開，即行政處罰結(jié)果信息并非要全部公開。但從該網(wǎng)公布的信息來看，不少處罰決定涉及的處罰種類是罰款200 元以下或者警告。 就此而言，處罰結(jié)果信息公開實(shí)踐與規(guī)章規(guī)定亦不完全相一致。

（二）行政處罰決定的公布，在形式上頗不一致

從前文所述“未分類投放生活垃圾”這種處罰案件的結(jié)果信息公布來看， 在公布形式上：（1）全文公布與摘要公布并存，且以后者居多；（2）行政處罰決定各部分信息的公布樣態(tài)也多種多樣。 信息的有和無，信息描述的詳與略、完整與不完整，以及信息有無技術(shù)性處理等， 這些信息公布樣態(tài)均存在，可謂“異彩紛呈”。 這充分說明，行政機(jī)關(guān)對行政處罰結(jié)果信息的公開并未形成統(tǒng)一的規(guī)范，在某種程度上可以說是比較隨意、率性的。

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事實(shí)上， 這種形式上的不一致還違背了上述地方規(guī)章的規(guī)定?！墩憬⌒姓幜P結(jié)果信息網(wǎng)上公開暫行辦法》 第6 條規(guī)定行政處罰結(jié)果信息公開可以采用“全文公開”和“摘要公開”兩種形式，但“摘要信息，應(yīng)當(dāng)包括行政處罰決定書文號、案件名稱、 被處罰人姓名或者名稱、 法定代表人姓名、主要違法事實(shí)、行政處罰的種類和依據(jù)、行政處罰的履行方式和期限、 作出行政處罰的機(jī)關(guān)名稱和日期等內(nèi)容。 ”而從前文所描述的現(xiàn)狀來看，有的行政處罰結(jié)果信息（尤其是“一句話式”的信息公開）根本沒有載明作出行政處罰的“主要違法事實(shí)”“法律依據(jù)”以及“履行方式和期限”等內(nèi)容。

（三）行政機(jī)關(guān)對行政處罰決定公開的功能未有清醒、足夠的認(rèn)知

行政處罰結(jié)果信息公開實(shí)踐不完全符合法律等規(guī)范性文件的要求、 形式上又不相一致等問題的出現(xiàn)， 其根本且關(guān)鍵的一項(xiàng)成因便在于行政機(jī)關(guān)對行政處罰決定公開的目的或功能缺乏清晰、明確的認(rèn)識(shí)。這既是一項(xiàng)根本性問題，又可說是上述問題的癥結(jié)所在。

不過， 對處罰結(jié)果信息公開的功能缺乏認(rèn)知或認(rèn)知不明確并不能完全歸咎于行政機(jī)關(guān)。因?yàn)?，對于該制度的功能，學(xué)界本來就存在爭議，且立法者亦未在法條中或通過立法解釋予以明確。 概括言之， 對于行政處罰結(jié)果信息公開制度的功能或目的， 存在以下幾種有代表性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)：（1）行政處罰決定信息公開的可能目的主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：“一是控制和監(jiān)督行政處罰權(quán)的目的；二是打擊或羞辱違法行為人的目的； 三是威懾其他潛在違法行為人的目的”[1]。 （2）行政處罰類（含行政處罰決定） 信息公開在保障公共利益和公共安全預(yù)警需要的基礎(chǔ)上，其“根本目的在于保障公眾的知情權(quán)， 而不應(yīng)以加重對行政相對人的懲戒為目的”[2]。（3）公開行政處罰決定的目的在于：“一是為了實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)； 二是為了通過信息公開，發(fā)揮信息作為監(jiān)管工具的作用[3]。 ”（4）行政處罰決定公開的主要目的在于“保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)， 從而強(qiáng)化對行政執(zhí)法的監(jiān)督”，風(fēng)險(xiǎn)警示則是該制度的附帶功能， 至于通過公開處罰結(jié)果信息實(shí)現(xiàn)對被處罰人的聲譽(yù)制裁則不是該制度的法定目的[4]。 （5）在考慮《行政處罰法》第1 條有關(guān)制定行政處罰法的目的基礎(chǔ)上①《行政處罰法》第1 條：為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。，可以認(rèn)為公開行政處罰決定的目的在于監(jiān)督和規(guī)范行政處罰權(quán)的合法行使、 維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序以及保障行政相對人的合法權(quán)益[5]。

法律規(guī)范的目的識(shí)別， 不僅有助于法律規(guī)范意旨的解釋和澄清， 亦對判斷行政機(jī)關(guān)是否濫用行政職權(quán)頗有裨益。 行政處罰結(jié)果信息的公開現(xiàn)狀是否符合法律規(guī)定， 是否能在平衡公益和私益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)該制度的預(yù)設(shè)功能， 行政機(jī)關(guān)在公布該類信息時(shí)是否存在濫用職權(quán)的情形， 這些問題的有效解答均取決于該制度目的的識(shí)別與明確。 上文所述行政處罰決定公開制度目的的學(xué)理釋義盡管存在一定的分歧，但也存在共識(shí)，即公開行政處罰決定的目的之一在于通過保障或?qū)崿F(xiàn)公眾知情權(quán)、 監(jiān)督權(quán)從而達(dá)到監(jiān)督行政處罰權(quán)依法行使的目標(biāo)[6]。 這一目的在前引國辦發(fā)[2018]118號關(guān)于全面推行“三項(xiàng)制度”的意見中亦能發(fā)現(xiàn)：該文件指出， 涵括執(zhí)法決定信息的行政執(zhí)法公示制度是“保障行政相對人和社會(huì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要措施”。 而《政府信息公開條例》 第1 條規(guī)定也明確了包含行政處罰結(jié)果信息在內(nèi)的政府信息公開目的在于滿足公眾知情權(quán)，促進(jìn)透明政府、法治政府建設(shè)。

但行政處罰結(jié)果信息畢竟是一類特殊的政府信息，其并不同于“行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件”等政府信息，因?yàn)樵撔畔藢κ芴幜P人的消極性評價(jià)，如若公開不當(dāng)，極易導(dǎo)致對受處罰人名譽(yù)、商譽(yù)、隱私等權(quán)利的“二次傷害”。 盡管對受處罰人的羞辱或聲譽(yù)制裁并非行政處罰決定公開制度的設(shè)定目的（追求這種目的將有辱“法治的名聲”）[7]，但在事實(shí)上此類信息的公開將會(huì)產(chǎn)生“二次傷害”的“副作用”。因此，行政機(jī)關(guān)在公開行政處罰結(jié)果信息時(shí)不僅需要考慮滿足公眾知情權(quán)等公益需要， 還要充分考慮此類信息公開將會(huì)給受處罰人的私益帶來的不利影響。同時(shí)，行政處罰結(jié)果信息公開中的公益和私益之間并不存在一般性的“優(yōu)劣次序”，易言之，公益并非在任何時(shí)空條件下均優(yōu)先于私益。 正確的處置應(yīng)該是在行政處罰結(jié)果信息公開中力求實(shí)現(xiàn)公益和私益的各自“最大化”，即便為了實(shí)現(xiàn)某一方利益，也應(yīng)緊守比例原則的最小傷害精神， 防止過度地侵害另一方利益?！墩畔⒐_條例》第15 條規(guī)定便是這種處置的體現(xiàn)： 信息公開會(huì)對第三方合法權(quán)益造成損害的，原則上不予公開，僅在不公開將導(dǎo)致公益受到“重大影響”時(shí)才予以公開。

三、應(yīng)對之策

以“公益與私益最大化”的利益權(quán)衡原則和前引相關(guān)法律、 行政法規(guī)及政策性文件的規(guī)定審視前文所述的行政處罰結(jié)果信息公開現(xiàn)狀， 結(jié)合問題所在及其癥結(jié)，我們認(rèn)為，行政處罰結(jié)果信息公開應(yīng)作如下改進(jìn)：

（一）行政處罰結(jié)果信息的公開應(yīng)秉持一種謙抑態(tài)度， 即僅有一定社會(huì)影響的行政處罰決定才需要公開，不宜“全部公開”

如前所述， 由于行政處罰結(jié)果信息的公開涉及到公益與私益的平衡，不合法、不合理的公開將侵犯受處罰人的合法權(quán)益， 因此，“一刀切式”“眉毛胡子一把抓式”的全部公開是不可取的，其“偏離了處罰決定公開的制度理性”[3]。 既然不能全部公開行政處罰決定，那么哪些應(yīng)該公開，哪些又不能公開？ 是否公開的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

無論是《政府信息公開條例》還是《行政處罰法》，均將“具有一定社會(huì)影響”作為行政處罰結(jié)果信息公開的法定標(biāo)準(zhǔn)。 但此處的核心與關(guān)鍵問題在于，如何解釋“具有一定社會(huì)影響”。不當(dāng)?shù)慕忉尳Y(jié)論將給公益和私益的各自有效、 充分實(shí)現(xiàn)帶來“雙重傷害”。 由于法律上并沒有對“具有一定社會(huì)影響”這一抽象標(biāo)準(zhǔn)作出明確界定（就連最基本的情形提示都沒有）[8]，故此學(xué)者們對該問題的認(rèn)識(shí)也并不（無法）一致，觀點(diǎn)頗多[9]。 但從相關(guān)論述來看， 可以將這些看似繁雜的主張概括為以下兩種主要態(tài)度或觀點(diǎn)：（1）嚴(yán)格的解釋觀點(diǎn)。 此種觀點(diǎn)主張，基于比例原則的要求和精神，考慮到信息公開的成本收益，應(yīng)當(dāng)將“具有一定社會(huì)影響”的處罰決定解釋為“直接涉及公眾利益和公共利益的違法信息及處罰決定”，尤其是與“行政監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管理密切相關(guān)” 的違法信息和處罰決定。 同時(shí)，“社會(huì)關(guān)注度高”并非“社會(huì)影響”的主要因素[3]。 （2）寬松的解釋觀點(diǎn)。 該觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政處罰法》第48 條規(guī)定的處罰結(jié)果信息公開范圍僅僅是“下限”，而不是“上限”（“具有一定社會(huì)影響”僅是執(zhí)法公開的最低要求），即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到“能公開盡公開”[10]166。

無論是嚴(yán)格解釋觀點(diǎn)抑或?qū)捤山忉層^點(diǎn)，它們的一項(xiàng)共同缺陷就在于缺乏一定的具體性和可操作性， 無法使行政機(jī)關(guān)明確哪些處罰決定可以公開，哪些又不可以。我們認(rèn)為，對于“一定社會(huì)影響”的解釋既要具有一定的抽象性（即為行政機(jī)關(guān)公布行政處罰決定留有裁量余地），又要在堅(jiān)持抽象性基本原則的基礎(chǔ)上提供一定的可操作標(biāo)準(zhǔn)。就前者而言， 受制于行政處罰決定公開的功能——保障公眾知情權(quán)等程序性權(quán)利和監(jiān)督與促進(jìn)法治政府、透明政府建設(shè)——的限制，具有“一定社會(huì)影響” 的處罰決定是指直接關(guān)涉不特定群體或個(gè)人合法權(quán)益保護(hù)的行政處罰決定； 從反向來說，具有“一定社會(huì)影響”原則上并不包括涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等與公眾合法權(quán)益保護(hù)無關(guān)的處罰決定。

就后者而言，應(yīng)該在考慮行政處罰所涉領(lǐng)域、行政處罰的種類與幅度、 行政處罰適用的程序等事項(xiàng)的基礎(chǔ)上[11]，結(jié)合《行政處罰法》《行政許可法》等相關(guān)法律規(guī)定，進(jìn)行具體設(shè)計(jì)。

首先，根據(jù)《行政許可法》第11-13 條的規(guī)定，法律等規(guī)范性文件在設(shè)定行政許可時(shí)，就必須權(quán)衡公益和私益（尤其是自由權(quán)）。 只有為了保護(hù)公益且通過事后處罰、社會(huì)自治、市場機(jī)制等措施無法達(dá)到保護(hù)目的時(shí)， 才可以設(shè)定行政許可。 因此，我們可以推定，凡是設(shè)定了行政許可的領(lǐng)域或事項(xiàng)， 該領(lǐng)域或事項(xiàng)就直接關(guān)涉到不特定群體或個(gè)人的合法權(quán)益保護(hù)； 而沒有設(shè)定行政許可的領(lǐng)域或事項(xiàng)，就與公益保護(hù)無關(guān)。 依此，我們可以設(shè)定行政處罰決定公開的一項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)是： 凡是行政許可領(lǐng)域中作出的行政處罰決定原則上均應(yīng)公開， 其他行政領(lǐng)域的行政處罰決定原則上可以不予公開。

其次，根據(jù)《行政處罰法》第五章的規(guī)定，行政處罰的適用程序存在簡易、 普通和聽證之分。 并且，該法第58 條還規(guī)定了復(fù)雜、重大的行政處罰決定作出前必須經(jīng)過法制審核。鑒此，我們可以設(shè)定行政處罰決定公開的另一項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)： 凡是經(jīng)過法制審核的行政處罰決定原則上都應(yīng)公開；凡是適用聽證程序作出的行政處罰決定原則上都應(yīng)公開； 凡是適用簡易程序作出的處罰決定原則上不予公開； 適用普通程序作出的行政處罰決定視具體情形（即前文所述的事項(xiàng)或領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)）公開。

結(jié)合以上所述的事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)①行政處罰的程序區(qū)分一般是按照處罰種類和幅度來設(shè)計(jì)的：較重的行政處罰適用聽證程序（第63 條）；較輕的行政處罰適用簡易程序（第51 條）。，我們可以將具有一定社會(huì)影響的處罰決定列舉如下：（1）經(jīng)過法制審核的行政處罰決定；（2）適用聽證程序的行政處罰決定；（3）適用普通程序的、行政許可領(lǐng)域中的行政處罰決定；（4）其他直接關(guān)涉公益保護(hù)的行政處罰決定。而“適用簡易程序作出的行政處罰決定” 原則上不屬于“具有一定社會(huì)影響”的處罰決定，可不予公開。

（二）適宜公開的行政處罰決定應(yīng)采取全文公開的形式，不宜采用“摘要公開”

對于適宜公開的行政處罰決定， 應(yīng)該采取何種形式公開？ 是全文還是摘要？ 我們認(rèn)為，摘要式公開具有以下弊端：（1）從前述行政處罰結(jié)果信息公開的現(xiàn)狀描述來看，摘要式公開“問題多多”，行政機(jī)關(guān)在取舍行政處罰結(jié)果信息時(shí)隨意性非常大。 （2）摘要式公開還存在一個(gè)成本問題：行政機(jī)關(guān)（尤其是具體承辦人員）在確定處罰結(jié)果中哪些信息需要公開，哪些不要時(shí)，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力來進(jìn)行閱讀、編輯等事務(wù)。 （3）摘要式公開無法完全實(shí)現(xiàn)甚至有礙實(shí)現(xiàn)行政處罰決定公開的立法目的。 可以試想的是：前文所述的“一句話式”公開能夠滿足公眾知情權(quán)的需要嗎？公眾通過獲取這些經(jīng)過“編輯處理”的信息能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督和促進(jìn)政府依法行政、透明行政嗎？ 答案顯然是否定的。

在摘要式公開存在諸多弊端的前提下， 我們就應(yīng)采用全文公開， 此種方式完全可以克服摘要式公開的弊端：（1）全文式公開可以使行政處罰決定公開形式“一致化”“統(tǒng)一化”，不會(huì)存在前文所述的那種“異彩紛呈”現(xiàn)象。（2）全文式公開基本上不存在額外成本問題， 因?yàn)樾姓幜P決定書早已存在， 工作人員只要將處罰決定書直接上傳相應(yīng)系統(tǒng)即可，可以以最小的成本獲得最大的效益[12]。（3） 采取全文公開的方式才能實(shí)現(xiàn)行政處罰決定公開的立法目的。公眾通過閱讀行政處罰決定書，不僅能夠了解違法行為人、 違法事實(shí)和違法后果等信息， 還可以從中知悉行政機(jī)關(guān)作出的處罰理由、處罰依據(jù)和推理過程。這樣的公開方式可以實(shí)現(xiàn)以下目的：一是公眾從中受到法治教育，從而實(shí)現(xiàn)行政處罰的一般預(yù)防目的（有違法傾向或意識(shí)的人不敢違法）；二是公眾了解了違法行為人及其違法的原因，會(huì)更加理性地消費(fèi)和選擇，通過“用腳投票”的方式實(shí)現(xiàn)行政處罰的特殊預(yù)防目的（受處罰人更加珍惜自身的名譽(yù)、 商譽(yù)， 不敢再次違法）；三是監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)在制作行政處罰決定書時(shí)，更加注重“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，以理服人”，如此才能最終實(shí)現(xiàn)法治政府、透明政府、責(zé)任政府、民主政府和服務(wù)政府的建設(shè)目標(biāo)。事實(shí)上， 有些地方的行政規(guī)范性文件已經(jīng)明確規(guī)定主動(dòng)公開行政處罰案件信息的應(yīng)該采取全文公開的方式，如《瀘州市行政處罰案件信息主動(dòng)公開辦法》（2020 年）第7 條第1 款之規(guī)定[9]。 該款規(guī)定：主動(dòng)公開行政處罰案件信息，應(yīng)當(dāng)公開行政處罰決定書全文。

（三）在公開行政處罰決定書時(shí)，只能對涉及商業(yè)秘密、 個(gè)人隱私等將導(dǎo)致第三方合法權(quán)益受到損害的信息予以技術(shù)性處理， 其他信息不能也無必要“覆蓋”

在全文公開具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定時(shí)， 為了預(yù)防個(gè)人隱私受到侵害或個(gè)人信息不當(dāng)泄露，需要對受處罰人的住址、身份證號碼、聯(lián)系方式等與特定個(gè)人關(guān)聯(lián)的信息作出技術(shù)性處理。 這些信息的公開除了能夠滿足部分動(dòng)機(jī)不良者的“獵奇心”“報(bào)復(fù)心”等黑暗心理之外，對公眾知情權(quán)的行使、 透明政府建設(shè)等公益的實(shí)現(xiàn)并無任何裨益。

四、結(jié)語

一項(xiàng)制度是否能成功、 是否能實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的預(yù)設(shè)， 取決于多種因素。 對于行政處罰決定公開而言，作為公開的責(zé)任主體，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在準(zhǔn)確把握立法目的、兼顧公益和私益的基礎(chǔ)上，通過制定具體規(guī)范性文件，明確“具有一定社會(huì)影響”的具體標(biāo)準(zhǔn)和情形， 為該制度的貫徹落實(shí)作出更為務(wù)實(shí)的努力；作為公開的受益者，公眾不僅需要積極關(guān)注行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的行政處罰結(jié)果信息，也需要積極且理性地行使行政處罰決定公開申請權(quán)，通過信息公開復(fù)議、訴訟等途徑進(jìn)一步推動(dòng)行政處罰決定公開制度的健全與完善。