人民監(jiān)督員制度的7次蛻變

文/本刊記者 田驍

人民監(jiān)督員制度沐風櫛雨二十載，歷經(jīng)7次蛻變，如今化繭成蝶、破蕾綻放

2003年8月29日，人民監(jiān)督員試點工作會議召開。時任最高人民檢察院檢察長賈春旺在會上指出，人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)自覺接受社會監(jiān)督、確保依法正確行使偵查權(quán)的一項重要改革探索。（本刊資料圖）

人們把經(jīng)過鍛造打磨歷練，走向成功的過程，稱之為蛻變。2003年至今，20年來，人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)、發(fā)展與健全，經(jīng)過了7次打磨和歷練。

第一次，是制度的誕生。2003年，為貫徹落實中央司法體制改革部署、滿足群眾司法訴求、加強對檢察權(quán)運行的監(jiān)督制約，經(jīng)報黨中央批準并報告全國人大常委會，最高檢決定從外部監(jiān)督相對薄弱的職務犯罪查辦工作入手，建立人民監(jiān)督員制度。

2003年8月29日，最高檢召開人民監(jiān)督員制度試點工作會議，這是人民監(jiān)督員制度里程碑式的會議，人民監(jiān)督員制度試點工作正式啟動。

福建省松溪縣檢察院邀請人民監(jiān)督員參與案件質(zhì)量評查。（攝影：葉晨）

先期試點在遼寧、內(nèi)蒙古、天津等10個省、自治區(qū)、直轄市檢察機關(guān)啟動，最高檢制定和發(fā)布了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，并將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍歸納為“三類案件”：檢察機關(guān)查辦職務犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴案件。同時規(guī)定“ 五種情形”：檢察院查辦職務犯罪案件有應當立案而不立案或者不應當立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結(jié)的，應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情形。

2004年1月和5月，最高檢又分別在北京和成都召開了人民監(jiān)督員制度試點工作座談會，會議對人民監(jiān)督員制度試點工作交流了情況，總結(jié)了經(jīng)驗，分析了問題，并研究了措施。會后，最高檢每月定期統(tǒng)計全國人民監(jiān)督員的選任情況、“三類案件”和“五種情形”的監(jiān)督情況及整理典型案例。結(jié)合各試點院的做法，最高檢通過簡報的形式轉(zhuǎn)發(fā)了一批試點院的經(jīng)驗，例如湖北省規(guī)范人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)建設(shè)以及與省財政廳聯(lián)合發(fā)文將人民監(jiān)督員經(jīng)費列入檢察業(yè)務經(jīng)費管理的做法，四川省加強組織領(lǐng)導深化對口指導的做法，云南、河北等省檢察院獨立設(shè)置人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)的情況，等等。

第二次，是擴大試點。2004年10月之后，人民監(jiān)督員制度試點工作逐步擴大。截至2010年9月，全國共有3137個檢察院開展了人民監(jiān)督員試點工作，占當時各級檢察院總數(shù)的86.5%。同期，最高檢相繼制定下發(fā)《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施細則》等5個規(guī)范性文件，完善了對“五種情形”的監(jiān)督程序，細化了監(jiān)督程序與訴訟程序的銜接，探索由上一級院和外部選任人民監(jiān)督員。

2007年，最高檢多次組織調(diào)研，對各地試點工作中存在的疑難問題進行認真分析研究，并有針對性地提出了指導意見。各省級院通過及時制定工作要點、深入基層進行調(diào)研等方式，加強對下指導的力度。四川省檢察院要求將采納監(jiān)督意見的案件整理為典型案例上報，并將案件監(jiān)督納入對下工作目標考核體系；河南省檢察院編輯《人民監(jiān)督員實務問答》等書籍資料發(fā)放給下級試點院和人民監(jiān)督員，通過舉辦研討班、經(jīng)驗交流會等形式加強對下指導，提高各試點院監(jiān)督辦的工作能力和服務水平；山西省檢察院總結(jié)異地交叉監(jiān)督經(jīng)驗，對下指導力度的不斷加大等都出現(xiàn)在了《人民監(jiān)督員》?？ā度嗣癖O(jiān)督》雜志前身）上。

其間，人民監(jiān)督員制度改革被納入第一輪中央司法體制改革規(guī)劃，相繼被寫入《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》《關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》等中央文件，也被寫進了《2004年中國人權(quán)事業(yè)的進展》《2005年中國的民主政治建設(shè)》《2008年中國的法治建設(shè)》《國家人權(quán)行動計劃（2009—2010）年》等7個白皮書。

第三次，是人民監(jiān)督員制度全面推行。2010年10月，最高檢在7年多試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，修改完善《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，在全國各級檢察機關(guān)全面實行人民監(jiān)督員制度，并將這項工作納入檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)。其間，人民監(jiān)督員制度改革被納入第二輪中央司法體制改革規(guī)劃，相繼被寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等中央文件。

第四次，是深化改革。2014年9月，根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會改革規(guī)劃要求，最高檢聯(lián)合司法部在北京、吉林、浙江等10個省份部署開展深化人民監(jiān)督員制度改革試點工作。人民監(jiān)督員制度改革被列為第三輪中央司法體制改革項目。

此次人民監(jiān)督員制度改革的最大亮點，是監(jiān)督員的選任由檢察機關(guān)轉(zhuǎn)向司法行政機關(guān)，解決了長期“自己選人監(jiān)督自己”的問題，同時拓展了人民監(jiān)督員可監(jiān)督案件的三種情形，保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)并設(shè)定救濟手段，被稱為一次“由內(nèi)而外”的改革。

第五次，是在全國推開人民監(jiān)督員制度改革。2016年7月27日，最高檢、司法部聯(lián)合召開深化人民監(jiān)督員制度改革電視電話會議，對全國推開人民監(jiān)督員制度改革作出部署安排。會議強調(diào)，各級檢察機關(guān)和司法行政機關(guān)要全面扎實推進人民監(jiān)督員選任管理方式改革，確保深化人民監(jiān)督員制度各項部署精準落地。

第六次，是人民監(jiān)督員制度寫入人民檢察院組織法。2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議修訂通過的人民檢察院組織法第11條規(guī)定了接受人民群眾監(jiān)督原則，即“人民檢察院應當接受人民群眾監(jiān)督，保障人民群眾對人民檢察院工作依法享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。第27條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督?！?/p>

湖北省咸豐縣檢察院邀請人民監(jiān)督員參加受賄案的庭審觀摩和評議活動。（本刊資料圖）

事實上，人民監(jiān)督員制度自2010年正式實施以來，各地根據(jù)實際已經(jīng)開展了立法方面的探索。四川、云南、甘肅、湖南、安徽、黑龍江、重慶等省、市人大常委會均通過了關(guān)于人民監(jiān)督員制度的決議或決定，為人民監(jiān)督員制度入法奠定了堅實基礎(chǔ)。

黨的十八大以后，人民監(jiān)督員制度立法工作駛?cè)肟燔嚨?。全國人大常委會在“兩院”組織法修改中，專門考慮部署了人民監(jiān)督員制度立法工作。2017年至2018年，最高檢先后組織五次座談會，邀請專家召開論證會，積極與司法部面對面溝通，重點從理論和實踐兩個層面加強對人民監(jiān)督員制度的研究論證，并先后三次向全國人大常委會報告人民監(jiān)督員制度試點工作情況及取得的成效，建議在人民檢察院組織法修訂中加入人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容，并專門向全國人大內(nèi)司委、全國人大常委會法工委提出了立法建議。

直至此次被寫入人民檢察院組織法，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案，變?yōu)橛蟹梢馈?/p>

第七次，對檢察辦案的全面監(jiān)督。2019年8月，最高檢印發(fā)《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），從規(guī)范人民檢察院接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的角度，對人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動作出全面調(diào)整和完善，將人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍從原有的主要對自偵案件的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α八拇髾z察”的全面監(jiān)督，提出了人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的“十種方式”。《規(guī)定》的出臺標志著人民監(jiān)督員制度適應新時代司法實踐需求開啟了新的篇章。

人民監(jiān)督員制度沐風櫛雨二十載，歷經(jīng)7次蛻變，如今化繭成蝶、破蕾綻放。