深化新時代人民監(jiān)督員制度 豐富全過程人民民主的檢察實踐

文/申國軍

人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)20年以來，作為全過程人民民主在司法工作、檢察工作中的具體實踐和制度創(chuàng)新，在檢察機關(guān)主動接受社會監(jiān)督、保障人民群眾有序參與和監(jiān)督檢察工作中發(fā)揮了重要作用

習近平總書記強調(diào)，“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性”。黨的二十大報告明確指出，發(fā)展全過程人民民主是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，要進一步提高全過程人民民主的制度化、規(guī)范化、程序化水平。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)20年以來，作為全過程人民民主在司法工作、檢察工作中的具體實踐和制度創(chuàng)新，在檢察機關(guān)主動接受社會監(jiān)督、保障人民群眾有序參與和監(jiān)督檢察工作中發(fā)揮了重要作用。進入新時代，黨領(lǐng)導人民全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的歷史使命對人民監(jiān)督員制度提出了更高政治要求，檢察機關(guān)更要緊跟時代使命，深刻理解人民監(jiān)督員制度的理論邏輯和實踐邏輯，依法能動履職推動人民監(jiān)督員工作行穩(wěn)致遠，不斷豐富全過程人民民主的檢察實踐。

深刻理解人民監(jiān)督員制度的理論邏輯，不斷提高做好新時代人民監(jiān)督員工作的政治自覺

“全過程人民民主”是對我國社會主義民主理論和實踐的全新概括，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。人民監(jiān)督員制度閃耀著馬克思主義的理論光輝和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的光芒，完全符合中國特色社會主義制度的本質(zhì)屬性，是推進社會主義民主政治的內(nèi)在要求，是以人民為中心的發(fā)展思想在檢察工作中的具體體現(xiàn)。

從制度設(shè)計理論淵源來看，人民監(jiān)督員制度蘊含著歷史唯物主義觀點和鮮明的人民立場，源于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的民本思想，直接繼承了馬克思主義的民主理論，統(tǒng)一于中國特色社會主義民主政治理論。中華傳統(tǒng)文化強調(diào)“以民為本”，民主是民本的必然發(fā)展。馬克思主義堅持歷史唯物主義群眾史觀，科學揭示了國家權(quán)力的真正主體，“人民性是馬克思主義的本質(zhì)屬性”。人民民主是社會主義的生命，是全面建設(shè)社會主義國家的應有之義。我國的國體和政體是人民意志的集中體現(xiàn)，是人民當家作主的可靠保障。中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，包括檢察權(quán)在內(nèi)的所有國家權(quán)力，都是受人民委托而行使的。人民監(jiān)督員制度正是加強人民群眾有序參與司法、踐行全過程人民民主的制度保障。

從權(quán)力制約邏輯來看，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，落實全過程人民民主，當然要以人民滿意為最高標準，以人民感受為第一感受，充分保障人民群眾對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，做到做實為人民司法、受人民監(jiān)督。由人民監(jiān)督員代表人民群眾進行監(jiān)督，以制度化的形式深度參與到檢察機關(guān)司法辦案的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既保障了人民群眾對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于更好地實現(xiàn)廣納民意、廣聚民智，也有效實現(xiàn)對檢察權(quán)的外部監(jiān)督制約，從而解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益。這正是檢察工作“人民性”的生動體現(xiàn)。

總之，人民監(jiān)督員制度蘊含著新時代檢察機關(guān)以人民為中心的價值追求，是真正體現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的重要制度，是服務保障“高質(zhì)效辦好每一個案件”的必然要求。20年的實踐探索充分證明，人民監(jiān)督員制度作為人民群眾對檢察辦案活動進行監(jiān)督的重要制度安排，符合我們國情和司法檢察工作實際，深深植根于鮮活司法檢察實踐，具有頑強生命力。

湖北省黃石市檢察院邀請人民監(jiān)督員（左四）共同開展法治宣傳活動。（攝影：胡少俊）

深刻理解人民監(jiān)督員制度的實踐邏輯，不斷提高做好新時代人民監(jiān)督員工作的法治自覺

保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，一直貫穿于檢察工作全過程。人民監(jiān)督員制度伴隨著人民檢察事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)歷了從無到有，從試點到制度推進，從監(jiān)督司法權(quán)到參與、監(jiān)督并重的發(fā)展階段，見證了我國檢察領(lǐng)域完善全過程人民民主制度保障的歷史進程。

2003年，檢察機關(guān)開始探索試行人民監(jiān)督員制度，主要初衷為加強對檢察機關(guān)辦理自偵案件的人民監(jiān)督。經(jīng)過7年多試點，2010年，在全國檢察機關(guān)正式推廣適用。2014年，最高檢聯(lián)合司法部開展試點，對人民監(jiān)督員的選任方式進行探索，由檢察機關(guān)自行選任向司法行政機關(guān)負責選任轉(zhuǎn)變。2016年7月，聯(lián)合出臺《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，進一步明確了選任管理、履職經(jīng)費保障等工作由司法行政機關(guān)負責，改變了原來“由運動員選擇裁判員”的局面。2018年10月，人民檢察院組織法新修訂后，專門規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督?！边@標志著在國家立法層面，人民監(jiān)督員制度正式成為中國特色社會主義檢察制度的組成部分。

2023年7月，云南省司法廳和云南省檢察院聯(lián)合組織34名人民監(jiān)督員到云南省曲靖市檢察院觀摩學習。圖為人民監(jiān)督員了解未成年人檢察工作。（攝影：田麗梅）

黨的十八大以來，黨中央高度重視人民監(jiān)督員制度建設(shè)，全面部署深化改革工作。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出：“廣泛實行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道?！?014年10月，黨的十八屆四中全會又強調(diào)“完善人民監(jiān)督員制度”。2015年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十次會議上，習近平總書記主持會議并審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》。2020年12月，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》再次明確要“完善人民監(jiān)督員制度”。2021年6月，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》再次強調(diào)要“完善人民監(jiān)督員制度，拓寬群眾有序參與和監(jiān)督司法的渠道”。這些重要部署標志著人民監(jiān)督員制度正式納入了全面深化改革、全面依法治國大格局。在黨中央的頂層設(shè)計、校準定向下，人民監(jiān)督員制度得到全面深化，取得明顯成效，具體呈現(xiàn)以下四個特點。

人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍持續(xù)拓展延伸。國家監(jiān)察體制改革啟動后，檢察機關(guān)職務犯罪偵查職能整體轉(zhuǎn)隸，人民監(jiān)督員原有的監(jiān)督對象、監(jiān)督任務發(fā)生根本性變化。最高檢根據(jù)形勢發(fā)展變化，不斷改革完善人民監(jiān)督員制度，從規(guī)范人民監(jiān)督員對檢察辦案活動的監(jiān)督范圍、方式、程序、層級等角度，作出全面調(diào)整和完善，部署開展了為期兩年的人民監(jiān)督員工作“清零”行動。截至2022年底，全國四級檢察機關(guān)累計邀請人民監(jiān)督員19萬余人次，監(jiān)督檢察辦案活動12萬余件次，“四大檢察”全部納入監(jiān)督范疇，實現(xiàn)了人民監(jiān)督員監(jiān)督由專項監(jiān)督向全面監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性、實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

人民監(jiān)督員履職保障機制更加完善。2021年12月，修訂后的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》印發(fā)，重大變化是將監(jiān)督的范圍修改為覆蓋“四大檢察”的全過程“辦案活動”，并完善了監(jiān)督層級。為了滿足實踐需要，新增關(guān)于“增補選人民監(jiān)督員”的程序，明確最高人民檢察院組織開展監(jiān)督辦案活動時，商司法部在省級人民檢察院人民監(jiān)督員中抽選，增加了人民監(jiān)督員“參加培訓、會議等活動”的保障機制，完善了特定專業(yè)背景的人民監(jiān)督員的抽選機制等內(nèi)容，為依法履職提供了制度保障。

人民監(jiān)督員監(jiān)督成效日益彰顯。各級檢察機關(guān)緊緊圍繞檢察中心工作，聚焦人民群眾關(guān)心關(guān)注熱點焦點，積極主動邀請人民監(jiān)督員開展監(jiān)督，借助人民監(jiān)督員獨立“第三方”的角色，共同解決辦案阻力問題，促進矛盾化解、訴源治理。2022年，人民監(jiān)督員在參與辦案等司法活動中提出意見建議7.8萬余條，檢察機關(guān)采納率99.7%。發(fā)揮典型案例的示范引領(lǐng)作用，2019年以來最高人民檢察院先后發(fā)布了3批人民監(jiān)督員工作典型案例，對人民監(jiān)督員制度的實踐成效進行總結(jié)推廣。

人民監(jiān)督員的隊伍不斷壯大。各地司法行政機關(guān)聚焦建設(shè)政治素質(zhì)較高、群眾基礎(chǔ)扎實、代表性廣泛的人民監(jiān)督員隊伍，嚴格選任條件，規(guī)范選任程序，從政治面貌、年齡機構(gòu)、學歷水平、專業(yè)特長等多個方面綜合考量，不斷充實高素質(zhì)、專業(yè)化人民監(jiān)督員隊伍。目前，全國共有人民監(jiān)督員2.5萬余人，其中本科以上學歷達到71.9%，60歲以下占比95.2%，人民監(jiān)督員隊伍結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，更加合理優(yōu)化。

牢牢把握人民監(jiān)督員制度發(fā)展的時代要求，不斷提高做好新時代人民監(jiān)督員工作的檢察自覺

對照“全過程人民民主”的時代要求，人民監(jiān)督員制度這項社會各界廣泛關(guān)注、寄予厚望的制度也必須與時俱進，向檢察權(quán)運行的全過程轉(zhuǎn)型，更大范圍內(nèi)維護司法公正、保障當事人合法權(quán)益。從實踐來看，還存在一些制約人民監(jiān)督員制度作用充分發(fā)揮的瓶頸問題：一是人民監(jiān)督員實質(zhì)化監(jiān)督效果和水平還不夠高，有形監(jiān)督還需向有效監(jiān)督轉(zhuǎn)變，存在監(jiān)督走過場的問題。二是人民監(jiān)督員開展監(jiān)督活動中，數(shù)字化、信息化手段應用不足，數(shù)據(jù)共享、平臺建設(shè)等方面還是短板。三是人民監(jiān)督員制度與內(nèi)部監(jiān)督制約、公開聽證等其他監(jiān)督方式的融合還不夠充分，人民群眾參與和監(jiān)督檢察工作的渠道還需要不斷拓寬。四是人民監(jiān)督員的社會知曉度還不夠高，對人民監(jiān)督員制度實踐中涌現(xiàn)的模范人物、典型案例、經(jīng)驗做法總結(jié)宣傳的力度還需要加大。五是對人民監(jiān)督員來源渠道、履職保障等制度供給不足，亟須加快立法，由規(guī)范性文件上升至法律層面，固定人民監(jiān)督員改革成果、保障人民監(jiān)督員依法履職。

面對新時代、新形勢、新使命，檢察機關(guān)要更加準確把握全過程人民民主的內(nèi)涵意義、實踐要求，不斷加強和改進人民監(jiān)督員制度，擴大公民司法參與、促進司法民主，不斷豐富全過程人民民主的新時代檢察實踐。

提升人民監(jiān)督員工作的實質(zhì)化水平。一方面，要提升人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案的效果。始終把“監(jiān)督”作為人民監(jiān)督員工作的核心價值，在監(jiān)督辦案程序是否規(guī)范的基礎(chǔ)上，更加注重對案件實體處理結(jié)果的監(jiān)督，更加聚焦疑難復雜、社會影響度高、群眾廣泛關(guān)注案件等開展監(jiān)督。同時，持續(xù)提升人民監(jiān)督員幫助破解檢察工作難題的效果。強化“監(jiān)督就是支持”理念，借助人民監(jiān)督員力量，推動解決“調(diào)卷難”、檢察建議落實難、行政爭議實質(zhì)性化解難、監(jiān)督行政機關(guān)依法履職難、公益訴訟開展難等問題，延伸人民監(jiān)督員工作的效果。

提升人民監(jiān)督員工作的信息化數(shù)字化水平。立足人民監(jiān)督員履職特點，依托“12309中國檢察網(wǎng)”完善人民監(jiān)督員版塊功能，增加基于智能化和大數(shù)據(jù)的人民監(jiān)督員業(yè)務新需求，拓展監(jiān)督渠道和方式，通過信息化應用方式便利人民監(jiān)督員遠程閱讀資料、反映意見、提起監(jiān)督。加強檢察機關(guān)與司法行政機關(guān)的溝通，探索實現(xiàn)司法行政機關(guān)與檢察機關(guān)對于人民監(jiān)督員數(shù)據(jù)的協(xié)同共享，實現(xiàn)政法機關(guān)協(xié)同辦案和全流程一體化辦案。

提升人民監(jiān)督員與檢察聽證工作融合水平。檢察聽證是人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動的重要方式之一。人民監(jiān)督員擔任聽證員，更有利于將兩項制度相融合。雙重身份設(shè)定下，人民監(jiān)督員既可以以第三方身份，發(fā)表客觀、中立的聽證意見，又可以以監(jiān)督身份，對依法公正的辦案活動獨立發(fā)表監(jiān)督意見。在下一步檢察聽證中，繼續(xù)做好人民監(jiān)督員與檢察聽證的結(jié)合文章，放大融合優(yōu)勢，釋放融合效應，更加充分發(fā)揮制度價值，防止“為聽證而聽證”，避免聽證流于形式“走過場”，切實發(fā)揮檢察聽證制度定分止爭、化解矛盾的重要作用。

提升人民監(jiān)督員制度總結(jié)宣傳水平。一是充分挖掘典型案例。提煉感人事跡，征集故事線索，通過新聞宣傳、電視訪談、專題報道、影視劇情節(jié)植入等方式，講好人民監(jiān)督員履職故事，傳播監(jiān)督“好聲音”。二是辦好專門刊物。發(fā)揮最高檢《人民監(jiān)督》雜志等宣傳平臺的橋梁和紐帶作用，常態(tài)化編發(fā)人民監(jiān)督員制度運行情況、人民監(jiān)督員聲音和理論成果。三是用好新媒體平臺。依托“兩微一端”等檢察新媒體平臺，通過中國檢察聽證網(wǎng)等擴大在線聽證直播宣傳，聯(lián)合司法行政機關(guān)開展人民監(jiān)督員視頻展播，不斷豐富宣傳內(nèi)容和形式。

提升人民監(jiān)督員制度法制化水平。人民陪審員、人民監(jiān)督員、人民調(diào)解員并稱為“三員”，其中人民陪審員、人民調(diào)解員制度均已完成立法，為人民監(jiān)督員制度立法提供了借鑒參考。經(jīng)過20年的實踐，推進人民監(jiān)督員制度立法的時機和條件已逐步成熟。制定人民監(jiān)督員法也是社會各界的呼吁。要借鑒其他相關(guān)制度立法經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥推進人民監(jiān)督員制度立法建議工作，通過立法對人民監(jiān)督員的職責定位、任職要求、選任方式、履職流程、經(jīng)費保障、權(quán)利義務、考核獎懲等方面作出規(guī)定，為人民監(jiān)督員制度持續(xù)發(fā)展提供法制化依據(jù)。