人民監(jiān)督員制度的二十年探索、發(fā)展與完善

人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)20年以來，全過程人民民主的理念落實到了人民監(jiān)督員制度的不斷發(fā)展完善之中，人民監(jiān)督員制度展現(xiàn)出了旺盛的創(chuàng)造力和生命力

2019年12月17日，最高人民檢察院召開人民監(jiān)督員代表座談會，向來自全國各地各行各業(yè)的64名人民監(jiān)督員問計。圖為座談會上，人民監(jiān)督員、陜西浩公律師事務(wù)所主任王浩公送給最高檢一幅寫著“不忘初心、檢察為民”的書法作品。（本刊資料圖）

“全過程人民民主”是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一。黨的二十大對民主政治建設(shè)作出全面部署，強調(diào)“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”，提出“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”。司法民主是全過程人民民主在司法工作中的具體體現(xiàn)，是推進社會主義民主政治的內(nèi)在要求。人民監(jiān)督員制度作為司法民主的重要內(nèi)容，是中國特色社會主義司法制度、檢察制度的重要組成部分，是全過程人民民主在檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作中的重要實現(xiàn)形式。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)20年以來，全過程人民民主的理念落實到了人民監(jiān)督員制度的不斷發(fā)展完善之中，人民監(jiān)督員制度展現(xiàn)出了旺盛的創(chuàng)造力和生命力。

人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)與發(fā)展

人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)自覺接受人民群眾監(jiān)督、保障人民群眾有序參與司法的重要制度設(shè)計，也是檢察機關(guān)主動接受社會監(jiān)督的一項創(chuàng)新舉措。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)于2003年，經(jīng)過20年的不斷發(fā)展完善，大致經(jīng)歷了以下幾個發(fā)展階段。

探索試點階段（2003—2010年），試點人民監(jiān)督員制度，對檢察機關(guān)直接立案偵查的案件開展監(jiān)督。2002年，黨的十六大從建設(shè)社會主義政治文明的高度，提出社會主義司法制度必須保障全社會實現(xiàn)公平和正義。黨中央要求從人民群眾反映最突出、要求最強烈的問題和制約司法公正的環(huán)節(jié)入手推進司法體制改革。2003年8月，最高檢為回應(yīng)“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑，決定對檢察機關(guān)直接立案偵查的案件實行人民監(jiān)督員制度并于當(dāng)年9月啟動試點，在檢察環(huán)節(jié)建立起外部監(jiān)督機制，從制度上保證檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確、規(guī)范行使。

改革完善階段（2011—2018年），由試點到正式開展，并且建立了“管用分離”的工作制度。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)后，經(jīng)過7年試點后于2010年在檢察機關(guān)正式全面實施運行。黨的十八大以來，黨中央對人民監(jiān)督員制度改革高度重視，黨的十八屆三中、四中全會都提出了明確要求。黨的十八屆三中全會提出，“廣泛實行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”；黨的十八屆四中全會強調(diào)，“完善人民監(jiān)督員制度，重點監(jiān)督檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動”。2015年2月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第10次會議，在聽取審議《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》時強調(diào)：“實行人民監(jiān)督員制度，引入外部監(jiān)督力量，健全了對犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利保護機制，是對司法權(quán)力制約機制的重大改革和完善，對保障人民群眾對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)具有重要意義?！绷?xí)近平總書記的重要講話，把人民監(jiān)督員制度納入了全面深化改革、全面依法治國的大格局。根據(jù)改革方案，最高檢會同司法部于2016年7月聯(lián)合印發(fā)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，標(biāo)志著人民監(jiān)督員制度正式實行，也標(biāo)志著從試行階段到實行階段的一個重大變化?！度嗣癖O(jiān)督員選任管理辦法》出臺后，實現(xiàn)了管用分離，人民監(jiān)督員的選任管理、履職經(jīng)費保障等由司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)，確保了人民監(jiān)督員監(jiān)督的中立性和客觀性。

全面推進階段（2019年至今），正式成為一項國家法律確立的制度，步入正規(guī)化、法治化的發(fā)展軌道。隨著國家監(jiān)察體制改革和檢察機關(guān)反貪反瀆職能轉(zhuǎn)隸，人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)之初的前提條件發(fā)生重大變化。同時，2018年10月，全國人大常委會修訂后的《中華人民共和國人民檢察院組織法》明確規(guī)定“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督”，人民監(jiān)督員制度以國家法律的形式正式確立，成為中國特色社會主義司法制度、檢察制度的組成部分。檢察機關(guān)適應(yīng)最新形勢要求，于2019年8月印發(fā)《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），將人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍從原有的主要對自偵案件的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α八拇髾z察”的全面監(jiān)督，提出了人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的“十種方式”。在此基礎(chǔ)上，最高檢于2021年12月會同司法部聯(lián)合修訂《人民監(jiān)督員選任管理辦法》（以下簡稱《辦法》），新增了關(guān)于增選和補選人民監(jiān)督員、最高人民檢察院組織監(jiān)督辦案活動抽選的程序，增加了人民監(jiān)督員參加培訓(xùn)、會議等活動的經(jīng)費保障機制，完善了特定專業(yè)背景的人民監(jiān)督員的抽選機制等內(nèi)容，滿足了實踐需求，為人民監(jiān)督員依法履職提供了制度保障。人民監(jiān)督員制度走向規(guī)范化、正規(guī)化、深入化發(fā)展的新階段，取得了新的成效，生動體現(xiàn)了全過程人民民主的重要思想。

從最初為了加強對自偵案件的監(jiān)督，到加強對檢察辦案活動的監(jiān)督，人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍和內(nèi)容擴大，接受人民監(jiān)督員監(jiān)督成為檢察機關(guān)法定責(zé)任和要求，這是監(jiān)督者主動接受監(jiān)督的自信體現(xiàn)，也成為中國特色社會主義檢察制度的特色。

從歷史和實踐看，人民監(jiān)督員制度是一項符合我國國情和檢察工作實際、深深植根于鮮活司法檢察實踐、具有頑強生命力的重要制度，是真正體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的重要制度，是堅持以人民為中心、保證人民直接參與和監(jiān)督司法的重要制度。

人民監(jiān)督員制度的基本內(nèi)容和主要特點

理解和把握人民監(jiān)督員制度的基本內(nèi)容和特點，是新時代開展人民監(jiān)督員工作的基礎(chǔ)與前提?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》第11條規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)接受人民群眾監(jiān)督，保障人民群眾對人民檢察院工作依法享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！钡?7條進一步規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督?！睆亩鞔_了人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動這一基本職能定位。

監(jiān)督主體的獨立性。在人民監(jiān)督員制度中，監(jiān)督的主體是人民監(jiān)督員，相對于檢察機關(guān)具有獨立性。首先，“人民監(jiān)督員”是獨立于檢察機關(guān)的外部監(jiān)督。檢察機關(guān)也有類似于人民監(jiān)督員的“聽證員”“特約監(jiān)督員”“特約檢察員”“專家咨詢委員”等，雖然對檢察辦案活動也起到監(jiān)督的作用，但是由檢察院邀請、聘請，主要相當(dāng)于檢察機關(guān)的外腦。但人民監(jiān)督員不是由檢察院管理，是獨立于檢察機關(guān)的外部監(jiān)督。其次，人民監(jiān)督員發(fā)表意見具有獨立性。在人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機關(guān)辦案活動過程中，要有人民監(jiān)督員發(fā)表意見的獨立環(huán)節(jié)，檢察院不得干擾人民監(jiān)督員依法獨立發(fā)表監(jiān)督意見，不得違反規(guī)定泄露人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案活動情況。最后，人民監(jiān)督員的選任管理與組織監(jiān)督相分離。從2014年起，人民監(jiān)督員的選任管理工作由司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)。具體而言，人民監(jiān)督員的選任和培訓(xùn)、考核、獎懲等管理工作由司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)，人民監(jiān)督員履職支出的交通、就餐、住宿等相關(guān)費用以及勞務(wù)費用由司法行政機關(guān)按相關(guān)規(guī)定予以補助，人民監(jiān)督員的抽選由司法行政機關(guān)開展。

監(jiān)督對象的廣泛性。人民監(jiān)督員監(jiān)督對象，經(jīng)歷了從檢察機關(guān)自偵案件向檢察機關(guān)辦案活動的轉(zhuǎn)變。2018年，隨著國家監(jiān)察體制改革不斷深化，職務(wù)犯罪偵查案件主要由監(jiān)察委負(fù)責(zé)，人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)之初的前提條件發(fā)生重大變化。檢察機關(guān)堅持和完善人民監(jiān)督員制度，把監(jiān)督對象擴展到檢察機關(guān)整個辦案活動，與辦案相關(guān)的工作都可以納入。首先，對個案辦理活動進行監(jiān)督。人民監(jiān)督員可以對檢察機關(guān)具體案件的辦理活動進行監(jiān)督。如通過參與檢察聽證，對案件辦理的程序和實體處理提出監(jiān)督意見；通過觀摩出庭，對公訴人的庭審表現(xiàn)進行監(jiān)督等。其次，對專項辦案活動進行監(jiān)督。人民監(jiān)督員可以對檢察機關(guān)類案辦理或者專項辦案活動進行監(jiān)督。如參加檢察機關(guān)開展的案件質(zhì)量評查、司法規(guī)范化檢查、巡回檢察等，對相關(guān)活動是否合法規(guī)范開展監(jiān)督。最后，對整體辦案活動進行監(jiān)督。人民監(jiān)督員可以對檢察機關(guān)某個時期的整體辦案活動進行監(jiān)督。如檢察院應(yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員定期通報辦案活動，接受監(jiān)督。

監(jiān)督方式的多樣性。根據(jù)《規(guī)定》，人民監(jiān)督員通過10種參與方式，對檢察機關(guān)的辦案不斷進行監(jiān)督，包括案件公開審查、公開聽證，檢察官出庭支持公訴，巡回檢察，檢察建議的研究提出、督促落實等相關(guān)工作，法律文書宣告送達，案件質(zhì)量評查，司法規(guī)范化檢查，檢察工作情況通報，其他相關(guān)司法辦案工作，人民監(jiān)督員主動提出的監(jiān)督情形等。這10種參與監(jiān)督方式主要具有以下特點：一是體現(xiàn)了主動邀請監(jiān)督與被動邀請監(jiān)督的結(jié)合。前9種方式是檢察機關(guān)主動邀請人民監(jiān)督員進行監(jiān)督，最后一種方式是人民監(jiān)督員可以主動提出對檢察機關(guān)的辦案活動進行監(jiān)督。二是體現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)邀請監(jiān)督與可以邀請監(jiān)督的結(jié)合。對特殊類型案件開展公開審查、公開聽證，以及檢察工作情況通報，是應(yīng)當(dāng)邀請人民監(jiān)督員進行監(jiān)督，其他類型是可以邀請。三是體現(xiàn)了程序監(jiān)督與實體監(jiān)督的結(jié)合。在這些監(jiān)督方式中，有的側(cè)重于對辦案程序進行監(jiān)督，有的側(cè)重于對辦案實體處理結(jié)果進行監(jiān)督，人民監(jiān)督員對辦案活動的程序和實體都可以進行監(jiān)督。

監(jiān)督意見的約束性。人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見具有很強的約束性，檢察院、檢察官必須高度重視，為人民監(jiān)督員正常履職提供保障，提升人民監(jiān)督員監(jiān)督的“剛性”。一是檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)為人民監(jiān)督員提供履行監(jiān)督職責(zé)所必需的工作場所以及其他必要條件。例如，在人民監(jiān)督員知情權(quán)方面，司法行政機關(guān)抽選確定了人民監(jiān)督員之后，檢察院應(yīng)當(dāng)提供與監(jiān)督有關(guān)的材料，提前把相關(guān)案件材料送給人民監(jiān)督員，方便人民監(jiān)督員提前了解案情、進行研究。二是人民監(jiān)督員依法獨立發(fā)表監(jiān)督意見。參加檢察聽證活動時，人民監(jiān)督員既擔(dān)任聽證員，也是人民監(jiān)督員，主持人介紹參加聽證人員時，應(yīng)當(dāng)專門介紹人民監(jiān)督員；聽證結(jié)束后，人民監(jiān)督員要單獨填寫《人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動意見建議》文書。對于這些意見和材料，人民檢察院應(yīng)當(dāng)如實記錄在案，列入檢察案卷。三是檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，依法作出處理。監(jiān)督意見的采納情況應(yīng)當(dāng)及時告知人民監(jiān)督員。如果經(jīng)研究未采納監(jiān)督意見的，應(yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員作出解釋說明。人民監(jiān)督員對于解釋說明仍有異議的，相關(guān)部門或者檢察官辦案組、獨任檢察官應(yīng)當(dāng)報請檢察長決定。這是人民監(jiān)督員不同于聽證員的一個方面，對于聽證員，我們主要采納多數(shù)人的意見，而對于人民監(jiān)督員，即便是一名人民監(jiān)督員有異議，也要高度重視，報檢察長決定。

人民監(jiān)督員制度運行成效和基本經(jīng)驗

從2003年制度創(chuàng)設(shè)至今，經(jīng)過20年的改革探索，人民監(jiān)督員工作的科學(xué)性、規(guī)范化和公信力不斷提升。特別是2019年以來，最高人民檢察院堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平法治思想，切實將全過程人民民主融入人民監(jiān)督員工作，取得了較好的效果。

人民監(jiān)督員在最高人民檢察院12309檢察服務(wù)中心參觀。（本刊資料圖）

人民監(jiān)督員選任管理機制不斷完善。人民監(jiān)督員的選任管理是人民監(jiān)督員制度運行的基礎(chǔ)和保障。黨的十八大以來，根據(jù)黨中央部署要求，人民監(jiān)督員選任管理制度改革不斷深化。最高人民檢察院立足人民監(jiān)督員制度定位，對人民監(jiān)督員任職條件、選任方式、選任程序等不斷予以完善。在“管用分離”改革基礎(chǔ)上，將人民監(jiān)督員劃分為省級人民檢察院人民監(jiān)督員和設(shè)區(qū)的市級人民檢察院人民監(jiān)督員，分別對應(yīng)不同監(jiān)督層級，并設(shè)置了最高人民檢察院、省級人民檢察院以及設(shè)區(qū)的市級人民檢察院和基層人民檢察院組織監(jiān)督辦案活動抽選人民監(jiān)督員的程序。在完善制度機制基礎(chǔ)上，在“管用分離”改革基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)配合司法行政機關(guān)，不斷調(diào)整優(yōu)化人民監(jiān)督員隊伍結(jié)構(gòu)，注重在年齡結(jié)構(gòu)、工作領(lǐng)域等方面不斷提升人民監(jiān)督員的廣泛性和覆蓋面。

截至2023年，全國共有人民監(jiān)督員25594人，其中省級3169人，市級22425人；女性8490人，占33.17%；少數(shù)民族3336人，占13.03%。從政治面貌看，中共黨員15412人，共青團員465人，民主黨派2389人，無黨派629人，群眾6699人，中共黨員占60.22%；從年齡結(jié)構(gòu)看，23—35歲5286人，36—45歲8456人，46—60歲10636人，61歲及以上1216人，36—60歲人群占74.60%；從學(xué)歷構(gòu)成看，高中或同等學(xué)歷1943人，大專5229人，本科15223人，碩士2855人，博士341人，大學(xué)本科及以上學(xué)歷占71.97%；從職業(yè)構(gòu)成看，國家機關(guān)工作人員5218人，事業(yè)單位人員4770人，社會團體人員1921人，企業(yè)人員6471人，其他職業(yè)7214人，工人、農(nóng)民、個體從業(yè)者等職業(yè)占28.19%，退休人員2021人，占7.90%；從是否為代表委員看，全國人大代87人，全國政協(xié)委員9人，地方人大代表2307人，地方政協(xié)委員2425人，代表委員占18.86%。

云南省景谷傣族彝族自治縣檢察院邀請人民監(jiān)督員參與案件質(zhì)量評查。（攝影：趙蘭）

監(jiān)督范圍逐步擴大，監(jiān)督方式日益多樣。為適應(yīng)新時代檢察職能轉(zhuǎn)變對人民監(jiān)督員制度的新要求，2019年8月，最高人民檢察院出臺具有引領(lǐng)作用的《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察工作的渠道進一步拓寬、監(jiān)督方式更加多元。規(guī)定將人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍從原有的主要對自偵案件的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α八拇髾z察”的全面監(jiān)督，人民監(jiān)督員可通過參與案件公開聽證和案件公開審查、檢察官出庭支持公訴、巡回檢察等10種方式對檢察機關(guān)的辦案進行監(jiān)督，涵蓋檢察機關(guān)全部辦案活動，提高了監(jiān)督程序的靈活度。實踐中，各級檢察機關(guān)積極推動“四大檢察”接受人民監(jiān)督員監(jiān)督，實現(xiàn)了主動邀請監(jiān)督與被動接受監(jiān)督的結(jié)合，應(yīng)當(dāng)邀請監(jiān)督與可以邀請監(jiān)督的結(jié)合，程序監(jiān)督與實體監(jiān)督的結(jié)合。

2019年至2023年上半年，全國檢察機關(guān)共邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督活動449124人次，監(jiān)督檢察辦案活動284420件次。其中，監(jiān)督案件公開審查、公開聽證197402件次，檢察官出庭公訴10891件次，巡回檢察3058件次，檢察建議的研究提出、督促落實等8242件次，法律文書宣告送達16745件次，案件質(zhì)量評查13418件次，司法規(guī)范化檢查5105件次，檢察工作情況通報7336件次，監(jiān)督其他相關(guān)司法辦案工作17079件次；人民監(jiān)督員以其他方式提出意見建議4756件次。十種參與監(jiān)督方式全面鋪開，公開審查和公開聽證成效明顯。

監(jiān)督促進檢察工作質(zhì)效和司法公信力不斷提升。一是促進提升檢察公信力。人民監(jiān)督員在監(jiān)督案件的同時，也從群眾視角為檢察機關(guān)的辦案活動提供了參考意見，有助于案件更加客觀公正地處理，有助于提升檢察機關(guān)法律監(jiān)督水平和司法公信力。例如湖北省武漢市漢陽區(qū)檢察院邀請人民監(jiān)督員參與監(jiān)督一起擬不起訴案件公開聽證，人民監(jiān)督員提出犯罪嫌疑人冒用他人身份接受處理，情節(jié)較為惡劣，應(yīng)當(dāng)從重處罰，建議對其提起公訴；再如甘肅省天水市秦州區(qū)檢察院邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督一起擬不起訴案件公開聽證，一名人民監(jiān)督員提出犯罪嫌疑人的詐騙行為造成不良社會影響，建議從社會效果角度考慮提起公訴，上述兩起監(jiān)督案件均是人民監(jiān)督員不同意檢察機關(guān)的初步處理意見，最終檢察機關(guān)綜合全案各方面情況采納人民監(jiān)督員的不同意見，作出起訴決定并獲得法院采納，實現(xiàn)了人民監(jiān)督員制度和檢察辦案的互為反哺。二是推動檢察辦案履職規(guī)范化。檢察機關(guān)借助人民監(jiān)督員的力量，實現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)督相融合，協(xié)同解決監(jiān)督阻力，促進檢察辦案更加規(guī)范，進而實現(xiàn)更優(yōu)的法律監(jiān)督效果。例如，寧夏回族自治區(qū)銀川市上前城地區(qū)檢察院邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)獄交叉巡回檢察，人民監(jiān)督員參與監(jiān)督過程中提出合理性建議得到巡回檢察組采納；江蘇省南通市檢察院針對“醉駕”案件不起訴后行政處罰、政務(wù)處分等檢察意見未有效落實的難題邀請人民監(jiān)督員參與質(zhì)量評查，根據(jù)人民監(jiān)督員意見向區(qū)人大常委會作專題報告，有效推動“醉駕”案件不起訴后非刑罰處罰措施的落實；等等。一些案件通過聽取人民監(jiān)督員意見建議，推動發(fā)現(xiàn)問題、促進整改問題，有效提高檢察工作質(zhì)效，推動司法辦案規(guī)范化。三是助推社會治理現(xiàn)代化。人民監(jiān)督員來自人民群眾，屬于獨立于檢察機關(guān)的“第三方”角色，能夠提供一些不同的工作思路和建設(shè)性意見；同時，在一些信訪案件中提出的意見建議更容易被當(dāng)事人接受認(rèn)同，有利于促進矛盾化解。例如上海市閔行區(qū)檢察院邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督一起盲道治理公益訴訟辦案活動，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員職業(yè)多元化的特點，人民監(jiān)督員從信息技術(shù)、管理機制等方面提出解決辦法，助力檢察機關(guān)拓寬辦案思路。又如最高人民檢察院邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督一起刑事申訴案件的簡易公開聽證，人民監(jiān)督員用常識、常情、常理提出的意見讓當(dāng)事人接受，推動當(dāng)事人息訴罷訪，有效實現(xiàn)案結(jié)事了。

2019年至2023年上半年，人民監(jiān)督員監(jiān)督個案228215件次；監(jiān)督類案56205件次。其中，人民監(jiān)督員工作機構(gòu)主動組織31812件次，刑事檢察部門邀請163960件次；民事檢察部門邀請15414件次；行政檢察部門邀請12556件次；公益訴訟檢察部門邀請22705件次；其他部門邀請31995件次；人民監(jiān)督員主動提出1674件次，“四大檢察”均有涉及。

監(jiān)督程序不斷簡便優(yōu)化，監(jiān)督意見的“剛性”作用得到充分體現(xiàn)。人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)辦案活動進行監(jiān)督，涉及一整套流程，其中最主要的是人民監(jiān)督員直接參與到檢察機關(guān)的相關(guān)司法辦案活動中，了解司法辦案情況并提出意見建議。在“監(jiān)督事項發(fā)起→部門分流辦理→監(jiān)督活動前準(zhǔn)備→現(xiàn)場監(jiān)督提出意見→監(jiān)督意見處理→辦理結(jié)果反饋”的基本流程基礎(chǔ)上，《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，對人民監(jiān)督員監(jiān)督程序只作了原則性、靈活性規(guī)定，為各地檢察機關(guān)進一步探索更為簡便性和可操作性強的監(jiān)督程序預(yù)留了空間。人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案活動單獨填寫《人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動意見建議》，對人民監(jiān)督員的意見，各級檢察院都認(rèn)真研究并依法作出處理，如實記錄在案并列入檢察案卷；監(jiān)督意見的采納情況及時告知人民監(jiān)督員，未采納監(jiān)督意見的，向人民監(jiān)督員作出解釋說明，人民監(jiān)督員對于解釋說明仍有異議的，報請檢察長決定。這些都有效提升了人民監(jiān)督員監(jiān)督的“剛性”。

2019年至2023年上半年，人民監(jiān)督員共提出監(jiān)督意見建議175371條次，檢察機關(guān)全部采納的共152638條次，部分采納的有700條次，未被采納的有550條次，未采納監(jiān)督意見向人民監(jiān)督員作出解釋說明21339條次，人民監(jiān)督員對監(jiān)督工作的滿意度普遍較高。

人民監(jiān)督員制度和管理體系日益規(guī)范、完善。2019年后，在前期制度機制基礎(chǔ)上，最高檢繼續(xù)推動逐步完善人民監(jiān)督員制度體系，于2020年6月印發(fā)《人民監(jiān)督員工作業(yè)務(wù)流程與文書使用指引》，2021年12月會同司法部聯(lián)合修訂《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，2022年4月又會同司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于抽選人民監(jiān)督員監(jiān)督最高人民檢察院辦案活動實施辦法（試行）》。同時，逐步拓展人民監(jiān)督員參與案件辦理的渠道，在2018年12月出臺的《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》、2019年2月出臺的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》、2020年5月出臺的《人民檢察院辦理刑事申訴案件規(guī)定》中均依法依規(guī)融入了對人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案的有關(guān)規(guī)定。各地檢察機關(guān)也陸續(xù)制定實施細則、管理辦法等配套規(guī)范性文件，人民監(jiān)督員制度體系逐漸形成“閉環(huán)”。

完善人民監(jiān)督員制度的方向和措施

人民監(jiān)督員工作雖然取得了明顯的成績，但也存在一些問題和短板。比如自覺接受外部監(jiān)督的理念認(rèn)識不到位，一些地方不愿意邀請人民監(jiān)督員，不重視這項工作；人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的主動性與有效性偏弱，當(dāng)前人民監(jiān)督員是被動邀請，主動性不夠，履職有效性也受到事前閱卷程度、監(jiān)督意愿、履職能力等因素直接影響，不敢或不愿發(fā)表實質(zhì)性監(jiān)督意見；人民監(jiān)督員制度還沒有立法，具體邀請機制、參與機制、意見表達機制、意見反饋機制等還不夠細化；人民監(jiān)督員工作信息化程度較低，宣傳推介不到位，檢察機關(guān)與司法行政機關(guān)數(shù)據(jù)互通與協(xié)同辦案尚未實現(xiàn)，全社會對人民監(jiān)督員制度了解認(rèn)識不夠，認(rèn)可不夠，公認(rèn)度不夠，影響力還不夠大。

2023年9月，湖北省大悟縣檢察院邀請人民監(jiān)督員對該縣看守所開展安全防范檢查。（攝影：劉剛）

《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確要求，“完善人民監(jiān)督員制度，拓寬群眾有序參與和監(jiān)督司法的渠道”。2023年6月13日，應(yīng)勇檢察長在《民主與法制》周刊2023年第21期（《習(xí)近平法治思想研究與實踐》?？?023年第5期）發(fā)表了題為《以高質(zhì)量檢察履職踐行全過程人民民主保障人民當(dāng)家作主》的文章，著重指出：人民監(jiān)督員制度是廣大人民司法參與、促進司法民主的一項重要制度。要協(xié)同司法行政部門完善人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與和監(jiān)督檢察工作的渠道，確保檢察權(quán)始終依法規(guī)范運行。為貫徹落實中央要求，落實應(yīng)勇檢察長對人民監(jiān)督員工作的最新指示要求，抓好人民監(jiān)督員制度的頂層設(shè)計和制度落實，對下一步工作采取以下措施。

增強人民監(jiān)督員工作主動性。人民監(jiān)督員制度是貫徹黨的二十大精神、踐行全過程人民民主、服務(wù)國家治理體系的重要舉措，是在“一府一委兩院”政治架構(gòu)中，檢察機關(guān)回應(yīng)“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的必然要求，意義重大。最高檢提出“高質(zhì)效辦好每一個案件”，既要通過履職辦案實現(xiàn)公平正義，也要讓公平正義更好更快實現(xiàn)，還要讓人民群眾真正、切實“感受到”公平正義。人民監(jiān)督員工作是讓人民群眾對公平正義可感可知的重要載體。人民監(jiān)督員大多來自非專業(yè)法律人士，其參與檢察履職發(fā)表監(jiān)督意見，能夠幫助檢察機關(guān)增強人文關(guān)懷和辦案情理思維，確保辦案人員與人民群眾共同價值相契合，真正辦理出“三個效果統(tǒng)一”的案件。對檢察機關(guān)來說，接受人民監(jiān)督員監(jiān)督，也是接受人民支持的過程，也是提升辦案質(zhì)效的過程。檢察人員應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識人民監(jiān)督員工作的重要意義，樹立自覺接受人民監(jiān)督的理念，形成自覺接受監(jiān)督的政治自覺、法治自覺、檢察自覺。

提升人民監(jiān)督員工作質(zhì)效。邀請人民監(jiān)督員進行監(jiān)督，必須克服走形式、走過場的現(xiàn)象，提升工作效果。一是提升人民監(jiān)督員在監(jiān)督辦案方面的效果。把監(jiān)督作為人民監(jiān)督員工作的核心價值，在監(jiān)督檢察機關(guān)程序性辦案活動基礎(chǔ)上，引導(dǎo)人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機關(guān)對案件辦理的實體性處理結(jié)果，多選擇疑難復(fù)雜、社會影響度高、群眾廣泛關(guān)注案件開展監(jiān)督，提升監(jiān)督的“剛性”。二是提升人民監(jiān)督員在破解檢察工作難題方面的效果。強化“監(jiān)督就是支持”的理念，借助人民監(jiān)督員力量，推動解決“調(diào)卷難”、檢察建議落實難、行政爭議實質(zhì)性化解難、監(jiān)督行政機關(guān)依法履職難、公益訴訟開展難等問題，延伸人民監(jiān)督員工作的效果。三是提升人民監(jiān)督員在化解社會矛盾方面的效果。對于當(dāng)事人意見較大的案件，邀請人大代表、政協(xié)委員或在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢曂娜嗣癖O(jiān)督員，參加案件辦理，發(fā)表監(jiān)督意見，更加容易得到當(dāng)事人的認(rèn)同。四是發(fā)揮案件管理部門“一手托三家”的作用，形成人民監(jiān)督員工作的合力。案管部門作為檢察院人民監(jiān)督員工作的責(zé)任部門，要處理好與辦案部門、司法行政部門、人民監(jiān)督員的關(guān)系，“一手托三家”，更好地凝聚共識，為人民監(jiān)督員工作創(chuàng)造良好氛圍。具體而言，要“托好”人民監(jiān)督員，及時和人民監(jiān)督員溝通，征求他們的意見，維護保障人民監(jiān)督員履職的權(quán)利；要“托好”司法行政機關(guān)，建立定期聯(lián)席會議機制、同堂培訓(xùn)機制等，配合做好人民監(jiān)督員的選任管理、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)費保障等工作；要“托好”辦案部門，全面了解辦案部門的監(jiān)督需求，宣傳人民監(jiān)督員工作的價值功能，幫助辦案部門提升主動接受監(jiān)督的意識，共同促進提升辦案質(zhì)效。

提高人民監(jiān)督員工作的信息化水平。根據(jù)人民監(jiān)督員履職特點，依托“12309中國檢察網(wǎng)”完善人民監(jiān)督員版塊功能，增加基于智能化和大數(shù)據(jù)的人民監(jiān)督員業(yè)務(wù)新需求，拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督渠道和方式，通過信息化應(yīng)用方式便利人民監(jiān)督員遠程閱讀資料、反映意見、提起監(jiān)督。重新設(shè)計人民監(jiān)督員辦案業(yè)務(wù)需求，通過數(shù)據(jù)自動提取的方式減少案卡填錄數(shù)量，通過數(shù)據(jù)返填的方式自動生成法律文書，通過減少工作文書的方式簡化辦案流程，通過數(shù)據(jù)跟蹤的方式進行智能化統(tǒng)計分析，最大程度實現(xiàn)監(jiān)督程序的簡便易懂和可操作性。加強與司法行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，探索實現(xiàn)司法行政機關(guān)人民監(jiān)督員選任、抽選數(shù)據(jù)與檢察機關(guān)人民監(jiān)督員監(jiān)督活動數(shù)據(jù)協(xié)同共享，并逐步實現(xiàn)抽選結(jié)果自動反饋到檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中，人民監(jiān)督員監(jiān)督意見反饋信息自動更新到司法行政機關(guān)人民監(jiān)督員管理系統(tǒng)中的功能，實現(xiàn)政法機關(guān)協(xié)同辦案和全流程一體化辦案，提升工作效能。

2004年，人民監(jiān)督員聽取檢察機關(guān)案件處理情況后發(fā)表意見。（本刊資料圖）

強化人民監(jiān)督員制度的宣傳。一是培育宣傳典型案事例。充分挖掘人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案活動典型案例，提煉感人事跡，征集故事線索，通過新聞宣傳、電視訪談、專題報道、影視劇情節(jié)植入等方式，增強人民監(jiān)督員工作宣傳體量，擴大宣傳范圍，講好人民監(jiān)督員故事，傳播監(jiān)督“好聲音”。二是辦好專門刊物。將最高檢《人民監(jiān)督》雜志等宣傳平臺作為檢察機關(guān)同人民監(jiān)督員和社會各界密切聯(lián)系溝通的橋梁和紐帶，常態(tài)化編發(fā)人民監(jiān)督制度運行情況、人民監(jiān)督員聲音和理論成果，向人民群眾廣泛宣傳檢察工作和人民監(jiān)督員制度，逐步擴大人民監(jiān)督員制度在社會上的影響力。三是用好新媒體平臺。依托官方微信公眾號、短視頻App等多種新媒體平臺，全方位、多角度講述人民監(jiān)督員工作新方式、新案例、新聲音，依托中國檢察聽證網(wǎng)擴大在線聽證直播宣傳，聯(lián)合司法行政機關(guān)利用各自網(wǎng)站開展人民監(jiān)督員視頻展播，提高人民群眾對檢察工作的認(rèn)同感和參與度。

推進人民監(jiān)督員制度專門立法。人民監(jiān)督員制度經(jīng)過年的發(fā)展，具體實踐不斷深入，經(jīng)驗不斷豐富，推進立法的時機和條件已逐步成熟。人民陪審員、人民監(jiān)督員、人民調(diào)解員并稱為“三員”，其中人民陪審員、人民調(diào)解員制度均已完成立法，人民調(diào)解法于2011年1月頒布實施，人民陪審員法于2018年4月頒布實施，為人民監(jiān)督員制度立法提供了借鑒參考。制定人民監(jiān)督員法，也是社會各界的呼吁。2014年以來，全國人大代表共提出人民監(jiān)督員立法提案12次，其中2021年有30位人大代表聯(lián)名在十三屆全國人大四次會議上提出《關(guān)于制定人民監(jiān)督員法的議案》。要根據(jù)人民監(jiān)督員制度的運行時機，借鑒其他相關(guān)制度立法經(jīng)驗，順應(yīng)群眾呼聲，積極穩(wěn)妥地推進立法工作，對人民監(jiān)督員的職責(zé)定位、選任方式、任職條件、監(jiān)督范圍、履職流程、權(quán)利義務(wù)、考核獎懲、經(jīng)費保障等方面作出規(guī)定，為人民監(jiān)督員制度持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。