淺談耕地保護(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

何麗

耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的重要保證。因此，加強(qiáng)耕地保護(hù)工作至關(guān)重要。我國(guó)耕地資源相對(duì)短缺，并伴隨耕地質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題，保護(hù)耕地成為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的前提。分析我國(guó)國(guó)情，如果農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不能一直持續(xù)發(fā)展，就不能保障國(guó)民的基本生活水平和糧食需求，且將動(dòng)搖第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本文分析我國(guó)當(dāng)前耕地保護(hù)現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上探討了如何實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以確保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化和城市化進(jìn)程不斷加快，由此也導(dǎo)致了土地資源的需求不斷增加。當(dāng)前，我國(guó)土地資源緊缺狀況日益突出，耕地保護(hù)問(wèn)題日益嚴(yán)峻。在此背景下，必須高度重視耕地保護(hù)工作，明確耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，進(jìn)一步采取有效措施確保我國(guó)糧食安全。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的影響

基礎(chǔ)地位 據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010 年，我國(guó)已經(jīng)不以農(nóng)業(yè)為增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)的首要?jiǎng)恿?，第二、第三產(chǎn)業(yè)開(kāi)始崛起，可這并不意味著我國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)變得無(wú)關(guān)緊要，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基本地位仍不容動(dòng)搖。要鞏固和強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基本地位，必須有一批耕地作為保障。因此，要加強(qiáng)對(duì)耕地資源的保護(hù)，提高糧食生產(chǎn)能力，制定一個(gè)與我們國(guó)家實(shí)際情況和社會(huì)主義現(xiàn)代化需要相適應(yīng)的糧食生產(chǎn)規(guī)劃，保證糧食供應(yīng)與需求之間的平衡。隨著種植和養(yǎng)殖政策的調(diào)整，耕地的面積越來(lái)越小，每年出現(xiàn)的自然災(zāi)害也會(huì)造成耕地的減少。在過(guò)去的100年里，糧食危機(jī)一直是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，盡管現(xiàn)在的生產(chǎn)技術(shù)已經(jīng)跟上了時(shí)代的發(fā)展需要，但直到改革開(kāi)放以后，這一問(wèn)題才得到緩解。直到1984年，國(guó)內(nèi)的糧食總產(chǎn)量才第一次超過(guò)四千億公斤，那時(shí)人民的溫飽問(wèn)題已經(jīng)基本解決了。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)一直保持著較高的增長(zhǎng)率。早在1995年，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人曾提出我國(guó)人多地少，耕地也是一天比一天少，我們不僅要靠現(xiàn)有的耕地來(lái)解決人口增長(zhǎng)的問(wèn)題，還要保障子孫后代的繁衍。因此，1996年《土地管理法》正式出臺(tái)并明確規(guī)定，土地管理要堅(jiān)持“一要吃飯，二要建設(shè)”的管理方針，處理好保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系，探索成功的經(jīng)驗(yàn)和方式。

耕地保護(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的主要影響 根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2000年至2005年，全國(guó)糧食產(chǎn)量從2.01億噸增加到3.02億噸，年均復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)到4.0%；2006年至2010年，糧食播種面積從6.45萬(wàn)公頃增至9.51萬(wàn)公頃，年均復(fù)合增長(zhǎng)率為2.8%；2011年至今，糧食播種面積保持穩(wěn)定。由于目前中國(guó)耕地總量有限，即使再加上一些其他措施，也難以滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要，如果不采取措施保護(hù)，必然造成一定程度的影響。

耕地保護(hù)的重要性

耕地保護(hù)關(guān)系到國(guó)家的糧食安全 我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)糧食安全和耕地保護(hù)，其中保障糧食安全是國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略中至關(guān)重要的一環(huán)，耕地保護(hù)則是糧食安全的重要支柱。耕地保護(hù)的首要目標(biāo)是解決糧食問(wèn)題。中國(guó)社科院于2020年8月發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告2020》，報(bào)告預(yù)計(jì)，到“十四五”期末，我國(guó)可能要面臨1.3億噸左右的糧食缺口。到2030年我國(guó)人口數(shù)量有望達(dá)到16億人，到時(shí)即使擁有16億農(nóng)田，但人均耕地僅有1畝，人地矛盾仍是中國(guó)不容忽視的問(wèn)題。保障耕地安全已成為我國(guó)資源安全的重中之重，關(guān)乎糧食供應(yīng)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。因此在當(dāng)前形勢(shì)下必須加強(qiáng)對(duì)耕地的有效管理和控制。為了實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，黨中央、國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)必須采取最嚴(yán)格的土地管理制度，確保耕地資源得到有效保護(hù)。

耕地保護(hù)有利于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展 耕地提供最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，我國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，也是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，可是人均土地面積低，后備人才不足，要穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位就需要對(duì)土地加以保障，這是我國(guó)基本國(guó)情決定的。可持續(xù)發(fā)展在世界范圍內(nèi)已是一項(xiàng)重要法則，土地本身具有不可移動(dòng)性、地域性和有限性，而且人類(lèi)對(duì)于它的依賴性和永續(xù)利用是不可逆的，因此必須依法治地，確保永續(xù)利用。

我國(guó)耕地保護(hù)模式

我國(guó)耕地保護(hù)途徑是通過(guò)健全行政、法律和經(jīng)濟(jì)制度與體系來(lái)實(shí)現(xiàn)的，主體包括政府各管理部門(mén)依據(jù)法律法規(guī)依法開(kāi)展基本農(nóng)耕用地保護(hù)工作?，F(xiàn)階段，其主要目的是從根源上解決耕地保護(hù)的基本矛盾，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)良性發(fā)展。通過(guò)多年努力，耕地得到了有效保護(hù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的最新數(shù)據(jù)，2022年全國(guó)糧食產(chǎn)量13731億斤，較2021年增產(chǎn)74億斤，增長(zhǎng)0.5%?！笆奈濉币詠?lái)，我國(guó)經(jīng)過(guò)土地整理后耕地總量基本沒(méi)有變化。但在這一政府引導(dǎo)下的耕地保護(hù)措施還存在諸多不足，如忽視對(duì)土地另一主體農(nóng)民的保護(hù)，政府不重視農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的作用，沒(méi)有調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，在整治工作展開(kāi)的時(shí)候，無(wú)法從根本上對(duì)其進(jìn)行管理。由于勞動(dòng)自身的特性，農(nóng)民最先接觸到土地，如果沒(méi)有廣大農(nóng)民群眾的積極參與，僅僅依靠政府的主觀能動(dòng)性，將使政府長(zhǎng)期處于被動(dòng)局面，結(jié)果無(wú)異于杯水車(chē)薪。

耕地保護(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

耕地保護(hù)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相輔相成的關(guān)系，兩者之間緊密相連，要想促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就必須加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)工作的重視程度。因此，必須充分認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，并在此基礎(chǔ)上采取有效措施來(lái)加大耕地保護(hù)力度，確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。同時(shí)，還要不斷改善耕地生態(tài)環(huán)境，提高耕地資源質(zhì)量，有效提升我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)域政策落實(shí)不完善 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平比工業(yè)化水平要低，它在整個(gè)社會(huì)產(chǎn)業(yè)鏈中所處的地位也偏下，盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后，我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展一度回暖，為我國(guó)的糧食生產(chǎn)提供了保障，但由于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式滯后，制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

各地方政府在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展沒(méi)有第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，出臺(tái)的關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的政策性文件很少，它的整個(gè)發(fā)展周期又比較長(zhǎng)，所以有的地方政府放棄了培育農(nóng)業(yè)作為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的機(jī)會(huì)。有的地方甚至把耕地變成了發(fā)展第二，第三產(chǎn)業(yè)的“嫁衣”，為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)GDP的增長(zhǎng)，有選擇地忽視了我國(guó)基本方針國(guó)策，使得許多地區(qū)不但在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)開(kāi)發(fā)了高污染產(chǎn)業(yè)，而且連違法占地也不惜代價(jià)。

農(nóng)民保護(hù)耕地意識(shí)不強(qiáng) 伴隨著中國(guó)工業(yè)化、城市化的發(fā)展，許多農(nóng)民選擇了進(jìn)城打工。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局報(bào)告，2022年全國(guó)農(nóng)民工總量超2.95億人，且以青壯年為主，與之對(duì)應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口比例則快速降低，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力也開(kāi)始走向老齡化，這不僅影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化發(fā)展，還造成了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)的收支不平衡。當(dāng)人們得知從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)法滿足自我經(jīng)濟(jì)需求時(shí)，受利益驅(qū)動(dòng)，一大批中青年勞動(dòng)力選擇了外出務(wù)工，農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性也開(kāi)始衰竭，在此背景下農(nóng)民自主保護(hù)耕地意識(shí)淡薄乃至缺乏耕地保護(hù)意識(shí)，但這是中國(guó)走向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的必然結(jié)果。政府要鼓勵(lì)長(zhǎng)期外出務(wù)工的農(nóng)民出租或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，出臺(tái)政策促使土地集中和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提高機(jī)械化水平和勞動(dòng)生產(chǎn)率。

耕地保護(hù)背景下促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的策略

實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)章保護(hù)制度 首先，我們將嚴(yán)格控制耕地紅線，通過(guò)“應(yīng)保盡保”的方式，將耕地保護(hù)在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，同時(shí)制定一套符合國(guó)家耕地保護(hù)目標(biāo)的永久農(nóng)田規(guī)劃。其次，嚴(yán)格執(zhí)行“黨政同責(zé)”要求，從上到下以硬性指標(biāo)的形式執(zhí)行。對(duì)于耕地尤其是永久性基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)政策，把耕地控制在林地、草地等其他土地上，永久基本農(nóng)田以稻田、小麥、玉米為主，普通耕地以糧食、油類(lèi)作物、蔬菜、飼草飼料為主。最后，加強(qiáng)計(jì)劃和控制，充分發(fā)揮全面規(guī)劃這一制度作用，建立耕作許可制度，對(duì)林地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行控制，對(duì)非法占用林地的行為進(jìn)行嚴(yán)格控制，嚴(yán)格劃定邊界，確?；巨r(nóng)地的劃分能夠完全完成。為了實(shí)現(xiàn)土地的集約利用，減輕土地的緊張程度，市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)要加強(qiáng)高質(zhì)量耕地的綜合治理，做好治理的統(tǒng)籌規(guī)劃，注重日常監(jiān)督，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格驗(yàn)收，要根據(jù)有關(guān)的技術(shù)規(guī)范確定新增耕地的總量，并在每年的土地利用調(diào)查中積累更多的土地管理經(jīng)驗(yàn)，密切關(guān)注土地變化情況，從而進(jìn)行相應(yīng)管理。

落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度 全力建立市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)土地田間管理制度，形成“地域管理、責(zé)任等級(jí)、全面覆蓋、責(zé)任到人”的土地監(jiān)管制度，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民力量對(duì)土地進(jìn)行有效維護(hù)，并以此形成對(duì)土地實(shí)施有效管護(hù)的共同合力。在考核評(píng)價(jià)活動(dòng)中，各級(jí)人民政府必須加強(qiáng)對(duì)土地的保障能力，并將之融入土地保障指標(biāo)體系中。

所以，無(wú)論從我國(guó)歷史上看，還是從近現(xiàn)代上看，耕地保護(hù)均有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)之重要性自不待言，尤其是當(dāng)耕地減少與環(huán)境生態(tài)惡化時(shí)，各地方領(lǐng)導(dǎo)與政府部門(mén)應(yīng)深入了解我國(guó)耕地不斷減少與質(zhì)量降低之成因，采取相關(guān)措施將耕地保護(hù)內(nèi)容融入其中，這對(duì)當(dāng)代我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)之蓬勃發(fā)展與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之促進(jìn)具有重要意義。

（作者單位：瀘西縣中樞鎮(zhèn)國(guó)土和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)服務(wù)中心）