以預(yù)期政策框架治理新興技術(shù)

■文/賈偉（中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所）

新興技術(shù)將在未來(lái)發(fā)揮核心作用，但快速的技術(shù)變革也可能會(huì)給個(gè)人、社會(huì)和環(huán)境帶來(lái)負(fù)面后果和風(fēng)險(xiǎn)。2023年3月，經(jīng)合組織（OECD）發(fā)布《科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新展望2023》報(bào)告，提出應(yīng)以預(yù)期政策框架治理新興技術(shù)，該框架涉及共同價(jià)值觀、以政策工具為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)和國(guó)際合作三大方面，可為在社會(huì)中開發(fā)、為社會(huì)開發(fā)、與社會(huì)同時(shí)發(fā)展的技術(shù)奠定更具合作性的基礎(chǔ)。其中，OECD推薦三項(xiàng)政策工具：以戰(zhàn)略情報(bào)（如前瞻性技術(shù)評(píng)估、地平線掃描）支撐預(yù)期、以社會(huì)參與鼓勵(lì)包容和匹配、以軟法律機(jī)制增強(qiáng)適應(yīng)性。

一、預(yù)期政策框架的架構(gòu)

（一）新興技術(shù)的雙刃性呼吁要對(duì)其加強(qiáng)治理

量子計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展，為人類福祉帶來(lái)巨大進(jìn)步，支持解決綠色轉(zhuǎn)型和流行病等重大挑戰(zhàn)。但新興技術(shù)也會(huì)給個(gè)人、社會(huì)和環(huán)境帶來(lái)混亂、不平等、侵犯隱私和人權(quán)等負(fù)面后果和風(fēng)險(xiǎn)，甚至對(duì)地緣政治和國(guó)家安全產(chǎn)生重大影響，如人臉識(shí)別和間諜軟件用于大規(guī)模監(jiān)視、新冠疫苗在中低收入國(guó)家普及低等。新興技術(shù)的這種雙刃性呼吁要對(duì)其加強(qiáng)治理，要在為獲得社會(huì)利益而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新與減少對(duì)民主價(jià)值觀（如公平、透明度、問(wèn)責(zé)制）的潛在風(fēng)險(xiǎn)之間取得良好平衡。OECD推薦使用具有通用設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和工具的預(yù)期政策框架來(lái)指導(dǎo)創(chuàng)新，并將價(jià)值觀更有目的地嵌入技術(shù)開發(fā)。

（二）預(yù)期政策框架的架構(gòu)

預(yù)期政策框架分為三層：底層是共同價(jià)值觀；中間是實(shí)施層，以政策工具實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)；頂層是國(guó)際科技創(chuàng)新合作。

關(guān)鍵價(jià)值觀引導(dǎo)治理體系，奠定政策框架基礎(chǔ)。它回答了什么值得確保、啟用、嵌入，以及為什么。OECD確認(rèn)，民主、人權(quán)、有效治理、安全、可持續(xù)和開放市場(chǎng)是人類共同價(jià)值觀。在實(shí)踐中，它將指導(dǎo)負(fù)責(zé)任創(chuàng)新并開發(fā)“基于價(jià)值觀的技術(shù)”。

設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了良好技術(shù)治理和負(fù)責(zé)任創(chuàng)新的普遍特征，包括預(yù)期、包容匹配以及適應(yīng)性。第一，新興技術(shù)具有不確定性和復(fù)雜性，且其新穎性可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出現(xiàn)有倫理道德和政治評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此需要運(yùn)用技術(shù)評(píng)估、技術(shù)預(yù)測(cè)等工具來(lái)探索可能的技術(shù)發(fā)展，支撐政策選擇。第二，包容匹配旨在讓廣泛的利益相關(guān)方參與，包括小企業(yè)、偏遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)群體等通常被排除在創(chuàng)新過(guò)程之外的參與者，這對(duì)于使科技匹配未來(lái)用戶需求和價(jià)值觀十分重要。由于新興技術(shù)可能會(huì)產(chǎn)生不可預(yù)見的后果，可能會(huì)發(fā)生不利事件或結(jié)果，因此治理體系必須具有適應(yīng)性，能夠具有韌性，并保持相關(guān)性。第三，適應(yīng)性作為一種設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，與預(yù)期密切相關(guān)，因?yàn)檫m應(yīng)性原則和指導(dǎo)方針可能更適合快速的技術(shù)開發(fā)。政策工具可助力實(shí)現(xiàn)上述設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并在創(chuàng)新過(guò)程中嵌入價(jià)值觀。OECD推薦三項(xiàng)政策工具：以前瞻性技術(shù)評(píng)估促進(jìn)預(yù)期、以社會(huì)參與鼓勵(lì)包容匹配、以軟法律機(jī)制增強(qiáng)適應(yīng)性。

技術(shù)的開發(fā)和使用跨越國(guó)界，技術(shù)挑戰(zhàn)的全球性要求以國(guó)際視角治理新興技術(shù)，有效的國(guó)家科技治理需要國(guó)際政策的參與，這已成為一種明顯的政策趨勢(shì)。國(guó)際科技創(chuàng)新合作可通過(guò)維護(hù)共同價(jià)值觀、共享政策工具和最佳實(shí)踐進(jìn)行。

二、以戰(zhàn)略情報(bào)支撐預(yù)期

（一）意義

在世界各地，技術(shù)評(píng)估、戰(zhàn)略預(yù)見和其他形式的戰(zhàn)略情報(bào)（如地平線掃描）正在國(guó)家層面應(yīng)用，為國(guó)家科技創(chuàng)新政策和技術(shù)治理提供信息。各國(guó)和國(guó)際社會(huì)應(yīng)評(píng)估和加強(qiáng)其預(yù)測(cè)技術(shù)發(fā)展和技術(shù)治理需求的戰(zhàn)略能力，應(yīng)致力于通過(guò)前瞻性技術(shù)評(píng)估來(lái)深化新興和關(guān)鍵技術(shù)相關(guān)戰(zhàn)略情報(bào)。前瞻性技術(shù)評(píng)估既依賴又支持關(guān)鍵價(jià)值觀的表達(dá)，這些價(jià)值觀是分析潛在利益和危害以及新興技術(shù)發(fā)展軌跡的基礎(chǔ)。

作為構(gòu)建戰(zhàn)略情報(bào)的重要手段，前瞻性技術(shù)評(píng)估可以使決策者及時(shí)了解技術(shù)發(fā)展的重要趨勢(shì)，將利益相關(guān)方的希望與關(guān)切融入新興技術(shù)研發(fā)時(shí)的公眾互動(dòng)，并推動(dòng)建立和指導(dǎo)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)議程。

（二）注意事項(xiàng)

進(jìn)行穩(wěn)健的前瞻技術(shù)評(píng)估應(yīng)注意以下五個(gè)問(wèn)題：

第一，要符合目的。技術(shù)評(píng)估流程應(yīng)與目標(biāo)保持一致，諸如促進(jìn)討論，權(quán)衡意見；提供關(guān)鍵趨勢(shì)信息；制定議程等。明確闡述旨在實(shí)現(xiàn)技術(shù)評(píng)估目標(biāo)的不同步驟和活動(dòng)，將極大促進(jìn)確定適當(dāng)?shù)姆椒ê屯緩健?/p>

第二，要范圍清晰。技術(shù)評(píng)估必須清楚分析各個(gè)維度，是以技術(shù)為中心（如量子計(jì)算）、以價(jià)值鏈為重點(diǎn)（如食品供應(yīng)鏈），還是采取社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)的角度（如流動(dòng)性）？技術(shù)評(píng)估的范圍和精細(xì)度應(yīng)與技術(shù)評(píng)估目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，因?yàn)槊總€(gè)視角都需要不同范圍的專業(yè)知識(shí)、證據(jù)工具和流程。

第三，要確保人員參與兼具智慧與包容性。技術(shù)評(píng)估需要具有不同專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的利益相關(guān)方參與。包容性標(biāo)準(zhǔn)取決于對(duì)可用資源（即人員配置和資金）、范圍（根據(jù)技術(shù)評(píng)估的主題和范圍確定相關(guān)社會(huì)群體）和可用時(shí)間（有限的時(shí)間可能需要限制和集中包容性）的一些約束。歐洲議會(huì)進(jìn)行穩(wěn)健技術(shù)評(píng)估時(shí)采用“七要素法”（STEEPED），對(duì)社會(huì)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、政治、倫理和人口進(jìn)行全面掃描，確定和分析利益相關(guān)方，值得借鑒。

第四，要反映價(jià)值觀、框架和偏好。技術(shù)評(píng)估可集聚利益相關(guān)方，探討技術(shù)對(duì)其職業(yè)、個(gè)人生活和更廣泛社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)的影響。不同的利益相關(guān)方會(huì)有自己的觀點(diǎn)，因此了解專業(yè)人員和非專業(yè)人員的工作環(huán)境以及可能影響他們對(duì)他人意見和反應(yīng)的各種偏好十分重要。值得信賴的技術(shù)評(píng)估應(yīng)揭示價(jià)值觀、框架和偏好。

第五，可用性。技術(shù)評(píng)估對(duì)于構(gòu)建完全不同和不明確的信息十分重要，從而為決策者提供可理解的解釋。穩(wěn)健的技術(shù)評(píng)估應(yīng)仔細(xì)考慮所產(chǎn)生情報(bào)的目標(biāo)受眾及其吸收能力。

三、以深度社會(huì)參與實(shí)現(xiàn)包容和匹配

（一）意義

從實(shí)現(xiàn)可預(yù)期和包容性的技術(shù)治理體系角度來(lái)看，深度社會(huì)參與是十分必要的。第一，社會(huì)參與可以在復(fù)雜創(chuàng)新體系的全階段，從議程設(shè)置到產(chǎn)品設(shè)計(jì)和推廣，明確新興技術(shù)的社會(huì)目標(biāo)有助于更好地使技術(shù)開發(fā)與社會(huì)需求相一致。第二，在開發(fā)過(guò)程中讓社會(huì)利益相關(guān)方盡早參與，有助于發(fā)現(xiàn)公眾的敏感性和倫理道德缺陷。第三，利益相關(guān)方的參與可促進(jìn)公眾對(duì)科學(xué)和技術(shù)的理解，提高社會(huì)討論技術(shù)問(wèn)題的能力。第四，社會(huì)參與可使來(lái)自不同文化、人口、年齡、社會(huì)結(jié)構(gòu)和技能水平的代表參與創(chuàng)新，這不僅可解決根深蒂固的排斥問(wèn)題，還可使技術(shù)與更廣泛的社會(huì)群體更具關(guān)聯(lián)性。

（二）注意事項(xiàng)

深度社會(huì)參與包括構(gòu)建討論能力、溝通協(xié)商和共同促進(jìn)技術(shù)開發(fā)三種模式，實(shí)踐中要從程序和組織兩個(gè)層面注意以下問(wèn)題。

程序方面：第一，要依次運(yùn)用參與技巧，使社會(huì)利益相關(guān)方在不同階段參與創(chuàng)新過(guò)程。這意味著需組織一系列社會(huì)參與，使它們相互依賴，為技術(shù)治理過(guò)程的不同維度提供信息。第二，要圍繞社會(huì)使命和目標(biāo)制定參與框架，早期新興技術(shù)對(duì)社會(huì)利益相關(guān)方來(lái)說(shuō)可能過(guò)于抽象，要多使用利益相關(guān)方可共鳴的語(yǔ)匯來(lái)促進(jìn)有效參與。第三，為創(chuàng)新者提供培訓(xùn)和激勵(lì)，以培養(yǎng)鼓勵(lì)參與和包容的文化，使參與結(jié)果與決策過(guò)程相聯(lián)系，融入創(chuàng)新者的核心活動(dòng)。

組織方面：第一，要根據(jù)參與活動(dòng)的范圍和技術(shù)的社會(huì)影響，確定和選擇利益相關(guān)方。選取民間社會(huì)或游說(shuō)團(tuán)體代表應(yīng)積極尋求多樣性，且他們應(yīng)在研發(fā)過(guò)程中有較深的個(gè)人利害關(guān)系。第二，要使多樣性、公平性和包容性成為參與的關(guān)鍵設(shè)計(jì)目標(biāo)，即既要涉及各種類型的專業(yè)知識(shí)，創(chuàng)造一個(gè)允許開放而有重點(diǎn)的辯論環(huán)境，又要在不強(qiáng)迫達(dá)成共識(shí)的情況下促進(jìn)討論。第三，要最大限度為社會(huì)利益相關(guān)方加入減少障礙，適當(dāng)?shù)男问胶陀行У某绦驅(qū)τ谖捅３质冀K參與至關(guān)重要。

四、以軟法律增強(qiáng)治理適應(yīng)性

（一）意義

正式監(jiān)管方法可能不適合治理新興技術(shù)，至少在開發(fā)的早期階段是如此，因?yàn)椋旱谝?，技術(shù)進(jìn)步快于監(jiān)管更新；其次，新的倫理道德、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題可能位于監(jiān)管管轄范圍和專業(yè)知識(shí)之外，或處于跨監(jiān)管管轄范圍；第三，跨多個(gè)行業(yè)和政府部門的應(yīng)用程序可能會(huì)造成跨部門協(xié)調(diào)問(wèn)題。使用具有道德或政治力量但又不具正式法律強(qiáng)制執(zhí)行性的原則、標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)方針和規(guī)范，這些“軟法律”可在多部門合作和跨司法管轄區(qū)靈活性方面顯示出更多優(yōu)勢(shì)。

（二）注意事項(xiàng)

以軟法律增強(qiáng)治理適應(yīng)性要注意以下四個(gè)問(wèn)題：

第一，要對(duì)各種機(jī)制和工具進(jìn)行實(shí)證分析，認(rèn)識(shí)其與監(jiān)管的相互作用，優(yōu)化其使用，進(jìn)一步提高技術(shù)治理的可信度和有效性。

第二，要聯(lián)合設(shè)計(jì)新興技術(shù)。要確?！坝幸饬x”的參與機(jī)制，邀請(qǐng)利益相關(guān)方（公民和中小企業(yè)等）參與技術(shù)和治理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。原則、標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)方針和實(shí)踐準(zhǔn)則應(yīng)透明公開，建立在證據(jù)基礎(chǔ)上。同時(shí)開展外聯(lián)，確保標(biāo)準(zhǔn)化。這里包括那些往往沒有資源為標(biāo)準(zhǔn)化做出有效貢獻(xiàn)的中小企業(yè)。將用戶群體（如患者）、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會(huì)科學(xué)家、哲學(xué)家和民間社會(huì)納入標(biāo)準(zhǔn)制定。這種共同創(chuàng)造在自我監(jiān)管軟法律工具發(fā)展的早期階段至關(guān)重要，可提高公眾接受度。

第三，要注意合規(guī)性。制定針對(duì)實(shí)施和合規(guī)的監(jiān)督機(jī)制，包括對(duì)技術(shù)治理進(jìn)行第三方審計(jì)，是有效的質(zhì)量控制方式。同時(shí)還可考慮其他機(jī)制，如具有合同效力的責(zé)任制度、外部倫理道德委員會(huì)、可能要求合規(guī)和業(yè)績(jī)的保險(xiǎn)公司，以及政府的退出。要加強(qiáng)治理工具的使用及其合規(guī)性，將資金、出版和監(jiān)管批準(zhǔn)與遵守安全標(biāo)準(zhǔn)、獲取性、透明度，以及倫理道德、法律和社會(huì)原則聯(lián)系起來(lái)。

第四，要實(shí)施“靠設(shè)計(jì)”理念。改變對(duì)研究人員的激勵(lì)措施，促使技術(shù)創(chuàng)新早期原型計(jì)劃的選擇、資助和監(jiān)測(cè)過(guò)程更加透明。在顛覆性研究的早期設(shè)計(jì)階段，資助者可要求并提供足夠的激勵(lì)措施，促進(jìn)同行評(píng)議和社區(qū)參與。

五、以預(yù)期框架促進(jìn)國(guó)際科技創(chuàng)新合作

當(dāng)今世界面臨的挑戰(zhàn)具有全球性，需加強(qiáng)科技創(chuàng)新相關(guān)合作，預(yù)期政策治理框架不僅適用于在國(guó)家層面上使用此類設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和工具，亦可鼓勵(lì)國(guó)際層面的科技創(chuàng)新合作。第一，該框架可加強(qiáng)對(duì)人權(quán)、責(zé)任、經(jīng)濟(jì)合作和民主治理等共同價(jià)值觀的承諾和實(shí)踐。第二，該框架可豐富國(guó)際實(shí)踐，如良好的戰(zhàn)略情報(bào)、利益相關(guān)方和社會(huì)的參與，以及OECD的建議等機(jī)制。國(guó)際科技創(chuàng)新合作是善治新興技術(shù)的一種考量，涵蓋了價(jià)值觀、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和工具等框架要素。