上海強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量的路徑與對策

■文/蔣嬌燕 朱學(xué)彥（上海市科學(xué)學(xué)研究所）

黨的二十大報(bào)告指出：“完善科技創(chuàng)新體系。堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。”并進(jìn)一步明確提出“健全新型舉國體制，強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量”的重要任務(wù)。強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量是新形勢下應(yīng)對國際局勢深刻變化、打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要抓手。國家戰(zhàn)略科技力量是由國家實(shí)驗(yàn)室、國家科研機(jī)構(gòu)、高水平研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)等組成，體現(xiàn)國家意志和國家利益，服務(wù)國家戰(zhàn)略需求，以實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)為目的，在國家安全、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、國際競爭等關(guān)鍵領(lǐng)域起決定性作用的科技主體、組織和相關(guān)設(shè)施。未來十年是上海建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心的關(guān)鍵躍升期，應(yīng)立足國家總體布局與上海發(fā)展需求雙重定位，聚焦國家有需求、上海有條件的重點(diǎn)領(lǐng)域，組織協(xié)同國家戰(zhàn)略科技力量開展任務(wù)攻關(guān)，提升創(chuàng)新體系整體效能。

一、在滬國家戰(zhàn)略科技力量的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，上海國家戰(zhàn)略科技力量保持內(nèi)涵式增長，戰(zhàn)略科技力量體系進(jìn)一步壯大，國家實(shí)驗(yàn)室、科研機(jī)構(gòu)、研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)“四路大軍”作用日益顯著。

一是國家實(shí)驗(yàn)室初步形成“3+4”總體格局。上海牽頭組建的3家國家實(shí)驗(yàn)室完成高質(zhì)量入軌運(yùn)行，已集聚包括兩院院士、領(lǐng)軍科學(xué)家、海外人才等在內(nèi)的全時科研人員約1 500人，4家國家實(shí)驗(yàn)室基地已先期啟動。全國重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重組邁出堅(jiān)實(shí)步伐。大科研基礎(chǔ)設(shè)施集群效應(yīng)顯現(xiàn)，依托實(shí)驗(yàn)室體系的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集群正加快建設(shè)，已建和在建重大科技基礎(chǔ)設(shè)施15個，覆蓋光子科學(xué)、生命科學(xué)、海洋科學(xué)、能源科學(xué)等領(lǐng)域，數(shù)量約占全國的1/3，已建成大設(shè)施技術(shù)總體達(dá)到國際先進(jìn)水平。

二是高水平研究機(jī)構(gòu)在上海加快集聚。中國科學(xué)院在滬研究機(jī)構(gòu)技術(shù)儲備優(yōu)勢顯著。中國科學(xué)院現(xiàn)有在滬機(jī)構(gòu)19家，其中法人單位16家，并有13個國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、39個中國科學(xué)院重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，以及中國科學(xué)院上海教育基地、中國科學(xué)院上海國家技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、中國科學(xué)院上海交叉學(xué)科研究中心。各研究院所學(xué)科領(lǐng)域廣泛，在物質(zhì)科學(xué)、信息科學(xué)、生命科學(xué)等優(yōu)勢研究領(lǐng)域有著長期的積累，凝聚和培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀的科技創(chuàng)新人才，與上海三大重點(diǎn)領(lǐng)域深度耦合，積極參與上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展（見圖1）。高水平新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，先后啟動建設(shè)了李政道研究所、上海量子科學(xué)研究中心、上海腦科學(xué)與類腦研究中心、上海清華國際創(chuàng)新中心、上海應(yīng)用數(shù)學(xué)中心、上海期智研究院、上海樹圖區(qū)塊鏈研究院、上海浙江大學(xué)高等研究院等一批代表世界科技前沿領(lǐng)域發(fā)展方向的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，組建上海集成電路材料研究院、上海處理器技術(shù)創(chuàng)新中心等高水平研究機(jī)構(gòu)。

三是高水平研究型大學(xué)形成基礎(chǔ)研究主力。上海全市15所高校64個學(xué)科入選第2輪“雙一流”建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單，其中4所為“一流大學(xué)建設(shè)A類”高校。在QS發(fā)布的2023QS世界大學(xué)排行榜中，復(fù)旦大學(xué)（34）、上海交通大學(xué)（46）繼續(xù)穩(wěn)居世界前50強(qiáng)。在2022軟科世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名（ARWU）中，上海交通大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)分列第54和67位。上海14所高校的34個學(xué)科入選“中國頂尖學(xué)科”，占全國14.2%，位居全國第二。特別在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域如數(shù)學(xué)、物理等，上海高校已經(jīng)發(fā)展出了一批具有一定國際影響力的優(yōu)勢學(xué)科。

四是科技企業(yè)創(chuàng)新生態(tài)體系活躍。截至2022年，上海高新技術(shù)企業(yè)快速增長至2.2萬家，78家上海企業(yè)登陸科創(chuàng)板，市值1.3萬億元，居全國第一。累計(jì)設(shè)立跨國公司地區(qū)總部891家，外資研發(fā)中心531家，繼續(xù)保持中國內(nèi)地跨國公司地區(qū)總部最為集中城市的領(lǐng)先地位。2019年至2022年《歐盟產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入記分牌》數(shù)據(jù)顯示，上海入選企業(yè)數(shù)量呈現(xiàn)較好的增長態(tài)勢，由2018年的38家增長到了2021年的74家。上海入選企業(yè)主要集中在ICT和健康產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，還覆蓋了旅行與休閑、工業(yè)金屬與采礦、汽車與零部件、建筑與材料、一般工業(yè)制造等領(lǐng)域。2022年入選的前10名中，5家為生物醫(yī)藥、互聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)，5家為汽車、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、冶金化工等傳統(tǒng)工業(yè)。

圖1 中國科學(xué)院在滬院所研究重點(diǎn)領(lǐng)域分布

二、上海強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量的問題瓶頸

經(jīng)過多年積累，上海的科技創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)有了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，體現(xiàn)在科技創(chuàng)新主體和人才隊(duì)伍規(guī)模、結(jié)構(gòu)和成果等諸多方面，為進(jìn)一步強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量提供了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。但現(xiàn)階段強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量還面臨存量仍需活躍、增量有待提高、體系效能亟待增強(qiáng)等問題。

一是在滬國家戰(zhàn)略科技力量的存量需進(jìn)一步盤活。高等院校和科研院所的研究活力需進(jìn)一步激發(fā)，創(chuàng)新勢能有待釋放。目前，上海躋身世界前列的知名高校、基礎(chǔ)學(xué)科總數(shù)不多，人才團(tuán)隊(duì)全球影響力不足?；A(chǔ)學(xué)科優(yōu)勢并不明顯，數(shù)理化生領(lǐng)域缺少世界頂級學(xué)科，具有世界影響力的原始創(chuàng)新成果涌現(xiàn)不足。2021年上海高校僅10個學(xué)科進(jìn)入世界前十，傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域如數(shù)學(xué)、物理等國際排名在50左右（數(shù)據(jù)來源：軟科世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名）。戰(zhàn)略科技人才力量還不夠強(qiáng)，具有國際競爭力和全球影響力的世界級科學(xué)家頂尖科學(xué)家、企業(yè)家、卓越工程師等依然缺乏。高水平研究型大學(xué)學(xué)術(shù)自主空間有限，缺乏對“高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)（HRHR）”研究的資助體系，難以激發(fā)高校創(chuàng)新策源潛能。中國科學(xué)院在滬院所對于用好上?？萍颊叽嬖陬檻]，在地化政策應(yīng)用制度障礙仍然存在，對在滬院所的創(chuàng)新活力激發(fā)受限。

二是在滬國家戰(zhàn)略科技力量的增量有待提高。國家實(shí)驗(yàn)室雖已入軌運(yùn)行，但作為特殊屬性的“新生機(jī)構(gòu)”，仍面臨諸多發(fā)展挑戰(zhàn)。一方面創(chuàng)新資源調(diào)配亟須改善，如科技創(chuàng)新領(lǐng)軍人才，在總量上與國際知名的國家實(shí)驗(yàn)室存在量級差距，在來源上既面臨國際局勢緊張導(dǎo)致人才引進(jìn)的外部阻力，又需要妥善處理科技機(jī)構(gòu)間人才抽調(diào)的“內(nèi)部競爭”局面。另一方面國家實(shí)驗(yàn)室管理協(xié)調(diào)機(jī)制尚未理順，專業(yè)科研管理機(jī)構(gòu)缺位，與其他各類在滬戰(zhàn)略科技力量的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制尚未健全。上海缺少標(biāo)桿型科技領(lǐng)軍型企業(yè)。盡管上海經(jīng)濟(jì)具備外向型的特點(diǎn)，引聚大批跨國企業(yè)總部駐滬，但尚未生長出占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈高端、創(chuàng)新能級高的科技領(lǐng)軍企業(yè)。2019年至2022年《歐盟產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入記分牌》數(shù)據(jù)顯示，盡管上海入選企業(yè)逐年增多，但研發(fā)投入強(qiáng)度較大的企業(yè)少，研發(fā)投入強(qiáng)度總體排名靠后，新興領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入不足。2022年僅上汽集團(tuán)（排名第61名）入圍前100名，而硅谷有4家企業(yè)躋身研發(fā)投入排名前10名。

三是在滬國家戰(zhàn)略科技力量的體系效能有待改善。創(chuàng)新主體間協(xié)同能力不足，共性技術(shù)、底層技術(shù)的聯(lián)合攻關(guān)體系化能力弱。在滬國家戰(zhàn)略科技力量體系的協(xié)同創(chuàng)新能力需進(jìn)一步提升，合作網(wǎng)絡(luò)張力有待強(qiáng)化。在滬國家戰(zhàn)略科技力量中各類科研院所、高水平研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)在體制屬性、主管單位、科研模式、評價(jià)機(jī)制上存在差異，創(chuàng)新鏈坐標(biāo)定位不同，尚未形成行之有效的創(chuàng)新合作方式，如上?？茖W(xué)院和中國科學(xué)院上海分院統(tǒng)籌協(xié)同和資源配置能力相對偏弱，中國科學(xué)院在滬院所和本地科研院所在組織層面的長期協(xié)作渠道尚未貫通。進(jìn)一步，上海缺少對在滬戰(zhàn)略科技力量的頂層協(xié)同與動員機(jī)制，在推進(jìn)有組織的科研和新型舉國體制的地方路徑上還有待深化，戰(zhàn)略科技力量與政府、社會、市場尚未形成合力。

三、上海強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量的路徑與對策

上海強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量應(yīng)立足國家總體布局與上海發(fā)展需求雙重定位，以“貫徹國家意志，主動擔(dān)當(dāng)作為，凸顯上海優(yōu)勢，強(qiáng)化特殊支持”為發(fā)展思路，激發(fā)各類創(chuàng)新主體內(nèi)生動力和多類型創(chuàng)新要素循環(huán)活力，以“加強(qiáng)培育，新創(chuàng)上海國家戰(zhàn)略科技力量的增量；加強(qiáng)組織，盤活上海國家戰(zhàn)略科技力量的存量；加強(qiáng)協(xié)同，優(yōu)化上海國家戰(zhàn)略科技力量體系效能”為路徑。

遵循上述思路，提出以下對策建議：

（一）優(yōu)化戰(zhàn)略科技任務(wù)決策機(jī)制，提高戰(zhàn)略判斷和響應(yīng)能力

依靠科技情報(bào)的超前儲備、跟蹤分析和敏銳判斷，及時識別戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、形成戰(zhàn)略預(yù)見，科學(xué)合理布局國家戰(zhàn)略科技力量的主攻方向和戰(zhàn)略任務(wù)，充分發(fā)揮關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)的領(lǐng)軍作用。一是發(fā)揮戰(zhàn)略咨詢智庫的智囊團(tuán)作用，構(gòu)建多主體參與、多層次布局的戰(zhàn)略咨詢研究體系，及時跟蹤、研判國內(nèi)外科技發(fā)展戰(zhàn)略布局和競爭態(tài)勢，暢通與相關(guān)決策部門的溝通對話機(jī)制。二是發(fā)揮戰(zhàn)略科學(xué)家的核心掌舵人作用，準(zhǔn)確把握科學(xué)技術(shù)演進(jìn)方向與國家戰(zhàn)略需求的結(jié)合點(diǎn)。三是發(fā)揮信息技術(shù)在情報(bào)搜集分析上的支撐保障作用，構(gòu)建智能化科技情報(bào)收集、研判、風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)。

（二）提高資金支持和用地保障，確保創(chuàng)新資源傾斜式供給

充分發(fā)揮財(cái)政科技投入對國家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)發(fā)展的支持和引導(dǎo)作用，合理設(shè)計(jì)分配科研經(jīng)費(fèi)的使用結(jié)構(gòu)，優(yōu)先戰(zhàn)略科技任務(wù)創(chuàng)新資源供給，有效保障國家戰(zhàn)略科技力量順利攻關(guān)重大科學(xué)問題。一是央地協(xié)同保障穩(wěn)定的研發(fā)資金支持，積極探索“包干制”等資助方案，通過長周期穩(wěn)定資助，保證年度科技經(jīng)費(fèi)總量、人均科研經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長，為不同組織形式、不同任務(wù)要求的戰(zhàn)略科技力量制定獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)資助方案，保障國家戰(zhàn)略科技力量順利完成戰(zhàn)略攻堅(jiān)任務(wù)。二是優(yōu)化建設(shè)國家戰(zhàn)略科技力量資金投入結(jié)構(gòu)，聚焦產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)問題，探索構(gòu)建國家牽頭、多元投入的基金體系，由領(lǐng)軍企業(yè)統(tǒng)籌引領(lǐng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟企業(yè)和社會資本力量聯(lián)合出資，形成以財(cái)政投入撬動社會多元化投入機(jī)制。三是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地空間供給等配套保障，優(yōu)先滿足戰(zhàn)略科技力量的資源需求，積極推進(jìn)國家實(shí)驗(yàn)室永久選址規(guī)劃及研發(fā)大樓、學(xué)生公寓等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證重大戰(zhàn)略任務(wù)的配套資源傾斜式供給保障。

（三）加快戰(zhàn)略科技人才引聚培育，支撐戰(zhàn)略人才體系構(gòu)建

新時期上海強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量應(yīng)與高水平人才高地建設(shè)目標(biāo)緊密結(jié)合，培養(yǎng)適應(yīng)國家發(fā)展要求的高水平的科技和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，有效充實(shí)國家戰(zhàn)略科技力量的戰(zhàn)略科技人才儲備。一是以專項(xiàng)行動計(jì)劃推進(jìn)人才引進(jìn)和組織工作。與國際接軌，優(yōu)化松綁外籍人才工作限制性政策，簡化流程消除人才發(fā)展過程中的各種阻滯；激活內(nèi)部流動，放權(quán)松綁打破學(xué)科和組織關(guān)系壁壘，形成以任務(wù)為導(dǎo)向靈活響應(yīng)、快速集結(jié)的戰(zhàn)略科技人才流動機(jī)制。二是優(yōu)化平臺布局，建設(shè)高能級人才團(tuán)隊(duì)，以世界一流的基礎(chǔ)科研平臺、科技服務(wù)平臺，打造高端人才活動矩陣。積極探索“總師負(fù)責(zé)制”，以責(zé)權(quán)相應(yīng)的科學(xué)管理方式促進(jìn)高能級人才團(tuán)隊(duì)的建設(shè)發(fā)展。三是突出協(xié)同支持，推進(jìn)人才制度政策的系統(tǒng)集成。整合各部門資源，實(shí)施“人才”和“項(xiàng)目”、“產(chǎn)業(yè)”協(xié)同支持機(jī)制，為戰(zhàn)略科技人才提供人才計(jì)劃、科研項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)支撐和團(tuán)隊(duì)服務(wù)集成式支持，推進(jìn)綜合集成授權(quán)和綜合集成改革，優(yōu)化支持人才發(fā)展的政策供給。

（四）強(qiáng)化政策突破和立法保護(hù)，優(yōu)化戰(zhàn)略任務(wù)管理機(jī)制

發(fā)揮集中力量辦大事和新型舉國體制在全局性、戰(zhàn)略性科技創(chuàng)新領(lǐng)域任務(wù)組織實(shí)施中的積極作用，加強(qiáng)立法保護(hù)，優(yōu)化管理機(jī)制，強(qiáng)化政策突破，為國家戰(zhàn)略科技力量順利完成使命任務(wù)保駕護(hù)航。一方面，通過國家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、科學(xué)理念宣言等正式文件與法律法規(guī)對國家戰(zhàn)略科技力量予以保護(hù)和規(guī)范。爭取強(qiáng)化對國家戰(zhàn)略科技力量的立法保護(hù)，明確規(guī)定國家實(shí)驗(yàn)室、國家研究機(jī)構(gòu)等新增戰(zhàn)略科技力量的法律地位，設(shè)立變更程序，明確國家行政部門和各類國家戰(zhàn)略科技力量的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確國家戰(zhàn)略科技力量的治理結(jié)構(gòu)，夯實(shí)國家戰(zhàn)略科技力量聚焦國家戰(zhàn)略科技任務(wù)的法律基礎(chǔ)，有效保障國家戰(zhàn)略科技力量體系的強(qiáng)化。另一方面，充分發(fā)揮各級政府在重大科技任務(wù)執(zhí)行中的組織推動作用，兼顧國家戰(zhàn)略及使命任務(wù)在技術(shù)發(fā)展階段和類型特征上的差異，選擇合理的戰(zhàn)略任務(wù)分類管理機(jī)制，以高效的組織管理機(jī)制、強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的智力系統(tǒng)和行政系統(tǒng)保障國家戰(zhàn)略科技力量順利解決重大科技問題和實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。