基于全生命周期理論的行政事業(yè)單位專項資金管理的策略研究

［摘 要］文章分析當(dāng)前行政事業(yè)單位專項資金管理中存在的主要問題，并基于全生命周期理論提出專項資金管理問題的解決策略，旨在從源頭規(guī)避低效率、高耗能的專項資金使用現(xiàn)象，讓有限的專項資金投入重要、緊急的領(lǐng)域，全面發(fā)揮專項資金支撐和推動行政事業(yè)單位職能發(fā)揮的功能。

［關(guān)鍵詞］全生命周期；行政事業(yè)單位；專項資金管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.20.011

［中圖分類號］F810.6［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）20-0034-03

0? ? ?引 言

行政事業(yè)單位的專項資金是其履行公共受托責(zé)任的重要保障，具有專項性、獨(dú)立性、完整性等三方面特征。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）文件精神，行政事業(yè)單位應(yīng)基于全生命周期理論，全面優(yōu)化專項資金管理。狹義上說，專項資金管理的全生命周期包括項目庫立項、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等一系列過程，而擴(kuò)展到廣義的全生命周期，應(yīng)當(dāng)還包括制度建設(shè)、崗位責(zé)任、內(nèi)部審計等內(nèi)部控制體系建設(shè)與執(zhí)行效率方面［1］。基于上述內(nèi)容，當(dāng)前行政事業(yè)單位基于全生命周期理論的專項資金管理尚存在一些需要改進(jìn)的地方。

1? ? 行政事業(yè)單位專項資金管理中的主要問題

1.1? ?制度建設(shè)與人才培養(yǎng)不完善

隨著我國財政體系不斷改革，行政事業(yè)單位需要根據(jù)自身實(shí)際推進(jìn)專項資金管理體系的優(yōu)化升級。但現(xiàn)階段，部分行政事業(yè)單位在謀求專項資金管理優(yōu)化的過程中，沒有認(rèn)識到制度建設(shè)與人才培養(yǎng)的重要意義，組織機(jī)構(gòu)缺失、人員培訓(xùn)滯后、環(huán)節(jié)銜接不暢等問題頻繁出現(xiàn)，不僅動搖了專項資金管理的根基，而且給行政事業(yè)單位的建設(shè)發(fā)展埋下了隱患。

1.2? ?專項資金立項和預(yù)算編制不精細(xì)

在專項資金立項時，對于一次性的專項資金項目，行政事業(yè)單位基本能做到充分進(jìn)行事前評估、科學(xué)確定項目金額，但在經(jīng)常性項目的立項上，資金立項較為固化。究其根源，是行政事業(yè)單位對零基預(yù)算改革的理解和落實(shí)不到位，專項資金立項過度依賴主觀經(jīng)驗，降低了專項資金的使用效益。而在預(yù)算編制階段，專項資金的細(xì)化不到位，往往籠統(tǒng)地將其細(xì)化為幾個具有普遍適用性的方向，缺乏與預(yù)算執(zhí)行規(guī)劃的高效結(jié)合。

1.3? ?專項資金全過程監(jiān)管落實(shí)不夠深入

雖然行政事業(yè)單位普遍從政府部門可持續(xù)發(fā)展的角度意識到專項資金管理的重要意義，而且開展了對專項資金使用的全過程監(jiān)控，但由于缺乏有效的監(jiān)督手段，專項資金在調(diào)配和使用的過程中存在一定的隨機(jī)性。如僅以指標(biāo)性專項資金管理為標(biāo)準(zhǔn)，存在資金監(jiān)控滯后、流于表面、與實(shí)際業(yè)務(wù)脫節(jié)等情況，導(dǎo)致行政事業(yè)單位缺乏對專項資金使用過程的把控，降低了專項資金使用變現(xiàn)率，阻礙了行政事業(yè)單位的整體發(fā)展。

1.4? ?內(nèi)部控制建設(shè)不全面

就運(yùn)行架構(gòu)而言，行政事業(yè)單位的專項資金管理有著涉及對象多、涵蓋范圍廣的突出特點(diǎn)，需要強(qiáng)有力的內(nèi)部控制作為保障。但現(xiàn)階段，專項資金管理領(lǐng)域內(nèi)部控制粗糙已經(jīng)成為制約行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)職能發(fā)揮、穩(wěn)步發(fā)展的一大桎梏。部分行政事業(yè)單位沒有充分認(rèn)識到信息技術(shù)發(fā)展對內(nèi)部控制模式升級的客觀要求，仍然采取傳統(tǒng)的內(nèi)部控制模式，不能與內(nèi)外部環(huán)境的實(shí)際變動相匹配，導(dǎo)致工作效率、效果無法提升。

1.5? ?內(nèi)部審計機(jī)制的效用發(fā)揮不佳

專項資金管理作為行政事業(yè)單位建設(shè)發(fā)展中的“特殊權(quán)力”，始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、全局性的功能效

用，但現(xiàn)階段行政事業(yè)單位針對專項資金管理的審計、審查機(jī)制逐漸顯露出形式化傾向，有問題發(fā)現(xiàn)不了，發(fā)現(xiàn)問題解決不了，僅僅以完成指標(biāo)性工作任務(wù)為目標(biāo)，無力探求審計機(jī)制的優(yōu)化升級和功能效用的最大化發(fā)揮。

2? ? ?基于全生命周期理論的專項資金管理問題的對策建議

2.1? ?立足中長期規(guī)劃，強(qiáng)化制度建設(shè)與人才培養(yǎng)

制度建設(shè)和人才培養(yǎng)是行政事業(yè)單位優(yōu)化專項資金管理的動力和保障，行政事業(yè)單位應(yīng)從中長期規(guī)劃的高度強(qiáng)化重視，切實(shí)加速建設(shè)升級。

2.1.1? ?強(qiáng)化專項資金管理制度建設(shè)

第一，健全制度。行政事業(yè)單位應(yīng)立足全生命周期模式，開展對專項資金管理模式和方法的綜合分析，以人事制度、財務(wù)制度、業(yè)務(wù)制度等制度邊界完善為抓手，加大全生命周期控制力度，構(gòu)建部門聯(lián)動與崗位協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)勢互補(bǔ)，適度剔除、兼并低效能、高耗能環(huán)節(jié)，加速專項資金管理的可視化轉(zhuǎn)變，提質(zhì)增效，為職能發(fā)揮奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)［2］。第二，編制指導(dǎo)手冊。在現(xiàn)行專項資金管理計劃的基礎(chǔ)上，基于全生命周期理論，總結(jié)工作經(jīng)驗，科學(xué)編制專項資金管理指導(dǎo)手冊，積極預(yù)測未來實(shí)務(wù)中可能存在的風(fēng)險，并制定應(yīng)急反應(yīng)策略，從而為工作人員的實(shí)務(wù)工作提供制度引導(dǎo)和問題解決依據(jù)。第三，加速新技術(shù)應(yīng)用。行政事業(yè)單位要重視大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)的應(yīng)用對專項資金管理效率、效果提升的客觀意義，加速新技術(shù)學(xué)習(xí)與應(yīng)用，將其貫穿專項資金管理規(guī)劃編制、執(zhí)行推進(jìn)、反饋評估的全生命周期，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息高速、準(zhǔn)確傳輸，為專項資金管理效能改進(jìn)提供助力。

2.1.2? ?加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)

第一，提升專業(yè)素養(yǎng)。無論何時，行政事業(yè)單位開展專項資金管理的基礎(chǔ)都是科學(xué)、合理、可行的理論知識教育與實(shí)操技術(shù)學(xué)習(xí)，并立足職能部門及崗位責(zé)任，細(xì)化權(quán)力分配，跟蹤責(zé)任履行，樹立高度的“主人翁”意識和職業(yè)責(zé)任感，切實(shí)提升工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和能力水平，將專項資金管理知識和技巧融會貫通于專項資金管理實(shí)戰(zhàn)中。第二，錘煉實(shí)戰(zhàn)能力。行政事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)骨干的引領(lǐng)作用，適時開展專項資金管理方面的經(jīng)驗及技巧交流活動，宣傳先進(jìn)單位、個人的工作事跡，發(fā)揮榜樣作用，針對工作開展效能差的人員開展一對一幫扶活動，鼓勵工作人員在適度范圍內(nèi)發(fā)揮主觀能動性，力求補(bǔ)齊最短板，全面推進(jìn)行政事業(yè)單位專項資金管理的能力與水平提升［3］。

2.2? ?科學(xué)論證立項，編細(xì)編實(shí)預(yù)算

根據(jù)運(yùn)行管理、職能履行的實(shí)際需要，行政事業(yè)單位應(yīng)按照零基預(yù)算的改革方案對專項資金立項進(jìn)行充分的事前論證，對立項后的預(yù)算編細(xì)編實(shí)，以最大限度強(qiáng)化對專項資金的精細(xì)化管理。行政事業(yè)單位應(yīng)本著科學(xué)、客觀的審慎態(tài)度，就專項資金的使用情況開展單獨(dú)核算，在款項收入、調(diào)配使用、核算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)確保專項資金的獨(dú)立性，從而進(jìn)一步推動專項資金的執(zhí)行，將有限的專項資金投入預(yù)設(shè)的項目，提高資金投入產(chǎn)出比，為行政事業(yè)單位主體責(zé)任的發(fā)揮打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。但是，再好的制度沒有強(qiáng)有力的執(zhí)行也是“空中樓閣”，行政事業(yè)單位應(yīng)聚焦全生命周期下的專項資金管理，明確各關(guān)鍵環(huán)節(jié)、職能部門、工作人員的崗位職責(zé)，以常態(tài)化、周期化的專項資金管理知識、技巧培訓(xùn)為抓手，深化工作人員對專項資金預(yù)算執(zhí)行的理解，從而提升預(yù)算執(zhí)行的客觀合理性，使專項資金在行政事業(yè)單位發(fā)展中的功能效用得到最大化發(fā)揮，支撐行政事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新階段發(fā)揮應(yīng)有功能。

2.3? ?落實(shí)全程跟蹤，加強(qiáng)專項資金的收支管控

專項資金支出是行政事業(yè)單位履行公共職能的具體表現(xiàn)，為切實(shí)推動專項資金管理模式的優(yōu)化升級，行政事業(yè)單位應(yīng)將專項資金管理劃分為收入和支出兩大部分，并著力落實(shí)對專項資金的全程監(jiān)控，嚴(yán)格把握資金支出。

一是嚴(yán)格收入管理。行政事業(yè)單位的專項資金主要來源于財政撥款收入和其他一般性收入。雖然專項資金收入全部納入預(yù)算管理，但仍然要嚴(yán)格防范自留金問題，嚴(yán)格按照年度專項資金管理規(guī)劃，收入項目逐一查、收入金額逐一對、責(zé)任對象逐一問，任何人、任何部門不得以任何理由截留、占用、挪用。

二是強(qiáng)化支出管理。支出方面，行政事業(yè)單位首先要強(qiáng)化發(fā)票管理，嚴(yán)防以撥代支，以發(fā)票為突破口，審視專項資金支出過程中存在的突擊用款問題，建立問責(zé)機(jī)制。其次，加強(qiáng)專項資金使用監(jiān)督，對照年度專項資金管理計劃，基于總量管理，強(qiáng)化細(xì)節(jié)把控，落實(shí)末端評估，實(shí)現(xiàn)全生命周期基礎(chǔ)上的專項資金管理效率、效果優(yōu)化。最后，落實(shí)績效管理。以運(yùn)行管理實(shí)效為基礎(chǔ)，結(jié)合歷史經(jīng)驗，創(chuàng)新績效考評機(jī)制，科學(xué)設(shè)置指標(biāo)，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部對專項資金管理重要意義的認(rèn)識，力求實(shí)現(xiàn)基于全生命周期的專項資金管理績效考評全覆蓋，充分發(fā)揮績效考評的功能，規(guī)避風(fēng)險傾向，加速專項資金管理模式優(yōu)化［4］。

2.4? ?結(jié)合整體利益，提升內(nèi)部控制的效率與效果

基于全生命周期理論，行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合整體利益，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的功能效用，以單點(diǎn)、單環(huán)節(jié)的資金管理優(yōu)化為抓手，全面加速專項資金管理模式和方法的優(yōu)化升級。

2.4.1? ?強(qiáng)化內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)，重視教育培訓(xùn)

行政事業(yè)單位要從全生命周期的角度對專項資金管理模式進(jìn)行綜合分析，確定關(guān)鍵環(huán)節(jié)和中間控制點(diǎn)，全面加大內(nèi)部控制的力度，實(shí)現(xiàn)合理規(guī)劃、科學(xué)調(diào)配，充分滿足新形勢下的專項資金管理要求，為行政事業(yè)單位主體責(zé)任的發(fā)揮打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。同時，行政事業(yè)單位要集中強(qiáng)調(diào)和廣泛宣傳內(nèi)部控制在專項資金管理優(yōu)化中的重要意義，常態(tài)化開展理論知識與實(shí)踐技巧的教育培訓(xùn)活動，以單點(diǎn)工作能力提升為基礎(chǔ)，連點(diǎn)成線、連線成面，串聯(lián)專項資金管理全生命周期上的各個環(huán)節(jié)，切實(shí)加速專項資金管理的模式優(yōu)化、策略升級。

2.4.2? ?推進(jìn)權(quán)力制衡，加速不相容職務(wù)相分離

行政事業(yè)單位要在突出和強(qiáng)調(diào)管理層領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，重塑和優(yōu)化專項資金管理鏈條，實(shí)現(xiàn)彼此協(xié)調(diào)又互相制約，規(guī)避風(fēng)險危機(jī)，提升管理效能，從源頭規(guī)避專項資金違規(guī)使用、隨意挪用、擠占搶用等現(xiàn)象。同時，為強(qiáng)化專項資金管理的客觀性、科學(xué)性，行政事業(yè)單位應(yīng)基于全生命周期加速專項資金管理授權(quán)、審查、執(zhí)行權(quán)力的相互獨(dú)立、相互分離，從而避免“大權(quán)獨(dú)攬”，以專項資金管理環(huán)節(jié)的相互牽制、相互監(jiān)督為基礎(chǔ)，推動專項資金管理的模式與方法優(yōu)化。

2.4.3? ?落實(shí)歸口管理

行政事業(yè)單位要重申和強(qiáng)調(diào)崗位職責(zé)履行的重要意義，聯(lián)合多個職能部門組建獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)，從全生命周期角度出發(fā)，就專項資金的具體使用情況、使用效率開展深入分析，科學(xué)指導(dǎo)專項資金管理的實(shí)務(wù)推進(jìn)，根除低功效、高能耗問題，保障專項資金安全。

2.5? ?堅持科學(xué)導(dǎo)向，發(fā)揮獨(dú)立審計的功能效用

基于全生命周期理論，行政事業(yè)單位的專項資金管理優(yōu)化應(yīng)始終堅持科學(xué)導(dǎo)向，充分發(fā)揮獨(dú)立審計的功能效用，防偏差、糾漏洞，切實(shí)推進(jìn)行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展與職能發(fā)揮。

2.5.1? ?強(qiáng)化專項資金收付審計

首先，全面把握情況。行政事業(yè)單位要對專項資金使用項目開展綜合排查，根據(jù)重要性和緊急性進(jìn)行統(tǒng)一排序，配合合理規(guī)劃與優(yōu)化統(tǒng)籌，掌握第一手資料，確保心中有數(shù)，杜絕不合理支出，筑牢審計基礎(chǔ)。其次，突出審計重點(diǎn)。在對專項資金管理開展審計時要突出重點(diǎn)，著重審核專項資金事前評估、預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性，分析采購過程是否符合政府采購法規(guī)，其中是否存在規(guī)避招標(biāo)、舞弊串通行為，把握支付過程是否合理，是否化整為零從而規(guī)避國庫集中支付監(jiān)管，確保審計效果提高。最后，提高預(yù)算水平。基于全生命周期理論的專項資金管理強(qiáng)調(diào)和關(guān)注資金預(yù)算的重要意義，以科學(xué)、合理的專項資金預(yù)算為導(dǎo)向，輔以強(qiáng)有力的執(zhí)行推進(jìn)，為后續(xù)專項資金管理奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)［5］。

2.5.2? ?強(qiáng)化專項資金使用監(jiān)管

首先，行政事業(yè)單位要強(qiáng)調(diào)獨(dú)立審計對全生命周期下專項資金管理的重要意義，努力營造良好的內(nèi)部審計氛圍，著眼于專項資金管理細(xì)節(jié)和銜接，糾偏補(bǔ)漏，使審計內(nèi)化為專項資金管理的工作自覺。其次，行政事業(yè)單位要聚焦全生命周期下的專項資金管理現(xiàn)實(shí)，創(chuàng)新獨(dú)立審計方法，明確職能部門及工作人員的管理權(quán)責(zé)，明確審計中發(fā)現(xiàn)問題的追責(zé)機(jī)制。最后，行政事業(yè)單位要對專項資金進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督，建立符合現(xiàn)代審計理念的檢查方式和審查方法，規(guī)范資金使用的全生命周期管理，確保專項資金高效執(zhí)行。

3? ? ?結(jié)束語

當(dāng)前，行政事業(yè)單位在專項資金管理中逐漸暴露出問題，影響了行政事業(yè)單位履行公共服務(wù)職能。對此，行政事業(yè)單位要創(chuàng)新發(fā)展思路，堅定改革信心，聚焦專項資金的全生命周期管理，制定出有針對性的問題解決策略和傾向糾正策略，優(yōu)化專項資金管理組合與調(diào)配方式，強(qiáng)化主體責(zé)任發(fā)揮，從而在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期發(fā)揮應(yīng)有作用。

主要參考文獻(xiàn)

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［收稿日期］2023-04-02

［作者簡介］黃程浩（1989— ），男，福建浦城人，會計師，主要研究方向：行政事業(yè)單位專項資金的全流程監(jiān)管。