社會資本參與農村公共服務基礎設施建設的困境及化解*

◎胡坤 符正平 鄺婉樺

目前我國正在依照生產進步、生活富足、鄉(xiāng)風文明、村貌換新、管理民主的要求開展新農村建設，農村公共服務基礎設施建設是實現(xiàn)這一目標的重要支撐。近年來，我國的農村基礎設施建設已經取得了很大的成效，為農村的經濟發(fā)展和農民生活水平的改善都做出了突出的貢獻，但是隨著農村產業(yè)化的不斷加快和人民生活質量的提高，農村基礎設施建設短板明顯。基于這一背景，深入了解現(xiàn)階段農村公共服務設施建設的融資手段，建立適應新時代快速發(fā)展的農村基礎設施建設融資模式，完善社會資本參與農村公共服務基礎設施建設的政策體系，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

一、社會資本參與農村公共服務基礎設施建設的必然要求

隨著我國農村經濟的不斷發(fā)展，農民對公共服務基礎設施的需求不斷提高，傳統(tǒng)的資金供給模式無法滿足發(fā)展的需要，各級政府部門也在積極尋求與社會資本的合作。近年來，我國民間社會資本的數(shù)量已經累積到了一定的規(guī)模，將社會資本作為一種新的融資方式也取得了很大的進展。吸引社會資本投入到農村公共基礎設施建設中，是現(xiàn)階段落實創(chuàng)新發(fā)展理念，發(fā)揮投資對增長的關鍵作用、培育發(fā)展動力的目標之一，其主要內容是充分利用社會資本提供公共產品和服務，提升公共服務供給效率，緩解融資壓力。該模式已經成為農村公共基礎設施建設的新路徑。

首先，是拓寬融資渠道、減輕財政負擔的重要手段。一直以來，我國采用的都是政府主導的傳統(tǒng)公共產品供給模式來進行基礎設施的建設，但是近幾年，隨著農業(yè)現(xiàn)代化進程的不斷加快，以國有資本投資為主導的農村公共服務基礎設施建設逐漸出現(xiàn)了瓶頸，政府財政吃緊，盡管各級政府對農村基礎設施建設的投入也在不斷增加，但是與農村普遍發(fā)展所需要的資金相比還是有很大的差距。若是能科學引導社會資本參與到農村公共服務基礎設施建設領域，就可以拓寬融資渠道，從而解決政府的財政難題，帶動農村基礎設施建設的迅速發(fā)展。［1］對此，我們要綜合評估由市場進行公共產品供給的可行性，在具體項目實施過程中要對各項資金補貼、責任義務，政策幫扶等內容進行合理公開，科學規(guī)劃預算，使社會資本能夠有效發(fā)揮作用。與此同時，這也解決了由于市場資本和政府需求之間的信息不對等而引起的資本市場在資金盈余的狀況下，由于不能有效利用而導致資源浪費的問題，最終實現(xiàn)優(yōu)化資源配置的目標。

其次，是政府職能轉變、提升服務質量的必要條件。當前，轉變政府職能是政府工作的重要內容，實踐證明，社會資本參與農村基礎設施建設是一項非常有效的公共治理手段，它使得政府的角色和職能都發(fā)生了很大的轉變，政府從基礎設施的直接投資者和運營者變成了資源供給的監(jiān)管者及合作方，完成了政府職能從微觀的管制到宏觀調控的轉化。和傳統(tǒng)模式相比，政府不再需要處理諸多繁雜的具體實務，能夠將精力集中于其他領域，提高社會服務質量。此外，社會資本和政府之間達成合作關系，能夠完成優(yōu)勢互補，互惠互利。社會資本可以發(fā)揮其在項目規(guī)劃、建設、運營上的優(yōu)勢，進而提高基礎設施的工程質量，滿足農村居民對公共服務基礎設施產品的需要。

再次，是社會資本拓展投資領域，獲得多樣化收益的重要途徑。首先，通過對農村公共服務基礎設施建設的投資，可以有效盤活社會資本企業(yè)的運轉資金，拓寬投資范圍，推動公司發(fā)展。并且，由政府部門引導，可以增加可信度，為良好穩(wěn)定的經濟效益獲得提供了保障。其次，公共服務設施的建設具備一定的公益性質，可以提升企業(yè)的知名度和社會認可度，樹立良好的企業(yè)形象并獲得一定的社會效益。在建設項目運作過程中，可以通過和政府部門的溝通加深了解，積累經驗，方便以后參與其他政府對外投資的項目建設，實現(xiàn)社會資本企業(yè)的良好發(fā)展。

二、社會資本參與農村公共服務基礎設施建設面臨的困境

近年來，社會資本參與農村基礎設施建設取得了很多的成績，減輕了政府財政資金的投入壓力，加快了農村基礎設施建設的速度，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)揮了積極作用。但另一方面，社會資本參與農村公共服務基礎設施建設仍未實現(xiàn)大范圍推行，主要源于其在實踐中還面臨許多困境和挑戰(zhàn)。

（一）經驗不足，角色定位不清

地方政府長期采用傳統(tǒng)的供給模式進行農村基礎設施建設，引入社會資本的合作模式還處在摸索期，運作機制不成熟，政府部門相關經驗不足。很多政府的農村基礎設施項目負責人員缺乏對社會資本參與模式的了解和認識，使得地方政府不敢輕易引入新的主體參與承擔公共服務的供給，限制了社會資本在我國農村公共服務基礎設施建設參與模式的推廣。此外，在社會資本參與過程中，政府的角色發(fā)生了改變，增加了社會資本合作者和監(jiān)管者的多重身份。不同身份對地方政府提出了不同的要求，也給政府職能帶來了一定挑戰(zhàn)，如果處理不好，就會導致政企界限不明、權責不清的問題。因為對自身角色認識不清，在社會資本參與的基礎設置建設的具體操作上，地方政府不合理的越位、缺席問題突出。權責混亂、身份不明的政府形象，導致了很多社會資本在參與農村公共服務基礎設施建設上望而卻步。

（二）缺乏規(guī)范，法律監(jiān)督不足

社會資本引入農村公共服務基礎設施建設在我國發(fā)展的時間比較短，加上涉及的主體多，法律關系比較復雜，因此我國尚未制定出一套完整的法律制度來規(guī)范社會資本的運作。相關法律規(guī)制的缺失主要體現(xiàn)在現(xiàn)階段我國僅僅依據(jù)中央下發(fā)的具體文件或特定的政策來規(guī)范社會資本的參與流程。［2］由于法律尚未對社會資本參與農村公共服務基礎設施建設中的政府幫扶力度、社會企業(yè)準入標準、項目收益劃分和風險管理分配等具體問題進行明確的規(guī)定，致使社會資本參與過程中出現(xiàn)了操作困難、隨意性大等問題。社會資本參與基礎設施建設的相關法律不完善，也導致了建設過程中缺乏監(jiān)督管制體系，嚴重降低了基礎設施建設過程的透明度。農村居民和社會媒體無法了解建設規(guī)定流程和實際的差距，其知情權和監(jiān)督權無法得到維護，使得他們對通過社會資本參與的農村公共服務基礎設施供給方式產生了疑慮。

（三）潛藏風險，市場收益不穩(wěn)

運用社會資本進行農村基礎設施建設，資金回籠期一般比較長，而且流動性較差，受到財務、政策、環(huán)境等很多因素限制，導致收益不穩(wěn)定。與此同時，作為一個鏈狀的結構，項目建設中設計、構建、資金、運營、政策等各個環(huán)節(jié)之間聯(lián)系密切，不管任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會導致整個建設項目鏈條的斷裂，眾多因素影響著社會資本投入的實收收益預期。這樣的情況下，市場收益的基本保障和科學有效的風險分配機制是吸引社會資本參與的重要條件。然而，很多地方政府尚未構建起完善的最低收益保障機制，使得在出現(xiàn)收益誤判的狀況下，社會企業(yè)的利潤不能得到基本的保障。一些社會資本參與的基礎設施建設中，甚至出現(xiàn)過收益虧損過于嚴重而建設項目終止的狀況。此外，我國政府還沒有制定出完善的風險分配機制，很多風險承擔方權責不清，尤其是針對一些虧損金額大、不確定因素多的突發(fā)危機，在落實風險分配時，經常激發(fā)矛盾，使得建設項目無法順利進行。

（四）參與不足，主體范圍偏窄

目前我國的社會資本參與基本設施建設的模式較為特殊，社會資本的構成多為國有企業(yè)。這主要是由于作為一種具有公益性質的融資模式，社會資本參與農村公共服務基礎設施建設也僅僅是“盈利”，而無法獲得高額的利潤。因此，政府部門在選擇參與者的時候，不單要選擇具備豐厚資金、先進技術、運營經驗等硬件條件，還要考慮到其是否擁有良好的誠信意識和高度的社會責任感等軟件條件。所以，很多地方政府為了降低合作風險，往往傾向于通過一些優(yōu)惠手段將這樣的機會給到國有企業(yè)，而對于其他民營企業(yè)則設置較多的審批流程、較高的準入標準，提升這些私人資本的準入條件。［3］這些行為極大地降低了民營資本的參與熱情和創(chuàng)新活力，使得政府通過社會資本參與公共服務基礎設施建設時，可選擇的主體受到了很大的限制，無法采用合理的競爭機制來挑選優(yōu)質的參與者，不能有效激發(fā)社會資本的潛力和活力。

三、社會資本參與農村公共服務基礎設施建設的科學路徑

農村公共服務基礎設施建設是推進我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎，縱觀整個農村基礎設施建設的發(fā)展現(xiàn)狀，不難看出影響其發(fā)展的主要問題就是投入資金的不足和資金的利用效率低。這就要求我們必須改變原有的公共服務供給模式，積極引入社會資本參與到農村基本設施建設中，來緩解政府的財政壓力，提升政府資源的配置效率，推動農村基礎設施建設的投入和管理服務水平。

（一）政府轉變傳統(tǒng)觀念，確認角色定位

在社會資本參與農村基礎設施建設的過程中，政府部門的認識是這一模式運作的關鍵。對此，各級地方政府要轉變傳統(tǒng)觀念，擺脫對原有供給模式的依賴，積極探索公共服務供給的新模式。尤其要加強相關知識的學習和培訓，了解傳統(tǒng)模式的弊端和創(chuàng)新模式的優(yōu)勢，在衡量社會資本參與風險和收益的基礎上，積極尋求與社會資本的合作。此外，政府也要確認自身的角色定位，在明確其多重身份定位的基礎上，重點處理好和社會資本之間的合作關系。也就是說，政府要清晰認識到，雖然在建設實際進行中，政府和社會資本方之間屬于管制和被管制的關系，但是并不意味著，在這一過程中政府地位高于社會資本方，兩者本質上是一種平等的關系。因此，要正確對待兩者之間的合作關系，權責分明，構建能夠清晰劃分具體權利和責任的制度，以明確的職能劃分為依據(jù)找準政府的角色定位。同時政府部門也要不斷約束自身的行為，認真履行職能，如果有需要，也積極為社會資本方提供良好的服務，以保障建設項目地順利開展。

（二）健全相關的政策法規(guī)，完善監(jiān)管體系

為保障社會資本參與模式在農村公共服務基礎設施建設領域的成功應用，必須依靠健全的政策法規(guī)來支撐。首先，我們要借鑒其他國家的優(yōu)秀經驗，通過與我國具體實踐情況相結合，制定出一套完整的專業(yè)化、標準化、規(guī)范化的法律體系，進而明確社會資本參與農村公共服務基礎設施建設的流程和步驟，確保其行為有法可依，有章可循。其次，社會資本的各個參與主體都要建立契約精神和法律觀念。在具體的項目建設過程中如果出現(xiàn)了矛盾或者問題，政府部門要優(yōu)先考慮通過法律手段來解決，而不是采用政府行政干預手段。社會資本方也要嚴格遵循相關的法律規(guī)制，誠信合作，將法律作為其行為的依據(jù)和權益的保障。另外，要制定科學合理的法律監(jiān)管體系，嚴格規(guī)范和監(jiān)督政府部門及社會資本方之間合作的整個過程，避免出現(xiàn)“政績工程”。在落實具體的法律法規(guī)時，要將政府和社會資本之間的權利責任和關系具體清晰化，對于政府不合理的越界行為和社會資本方在建設過程中的投機取巧行為進行嚴懲，為雙方創(chuàng)造一個公正、公平、公開的合作環(huán)境。

（三）建設利益分配、風險承擔的靈活操作體系

社會資本參與農村基礎設施建設的風險和收益面臨著諸多不確定因素，評估難度大，這就需要我們構建科學的靈活協(xié)商機制，項目各個參與主體要樹立合作意識，為項目在建設中可能出現(xiàn)的收益和風險分配預留出合適的協(xié)商空間，維持項目共享共擔的靈活與可操作性。［4］一方面，在收益劃分上，項目的實際收益有可能會被過低評估，也就是在實際運營中，社會資本方獲得的收益高于原本的評估值，這種情況下，各主體就要針對超額的收益分配進行溝通協(xié)商；另一方面，也有可能項目地實際收益要遠低于最初的評估值，甚至可能由于一些不可控或者突發(fā)因素影響致使項目出現(xiàn)虧損，難以維持。這時，也同樣需要各個參與主體共同協(xié)商解決具體收益問題，例如，可以在實際運營中，通過國家補貼或者延長準許經營的時間來做出調整。在風險承擔上，社會資本參與的農村公共服務基礎設施建設中的風險共擔，是要讓具有較強管控能力的一方來承擔對應的風險，也就是最優(yōu)承擔標準。具體來說，社會資本方面具備先進的技術和管理經驗，需要承擔建設和運營風險；而政府部門作為規(guī)則制定的一方，也要相應承擔政策和法規(guī)方面的風險，對于無法控制的市場和環(huán)境等不確定的風險，則要由雙方共同承擔，如有必要，也可以通過介入商業(yè)保險等機構來轉移部分風險。

（四）放寬市場準入標準，積極尋求更高質量參與者

隨著社會資本參與我國公共服務供給領域的模式發(fā)展逐漸成熟，吸引多元化的主體加入農村公共服務基礎設施建設的隊伍已經成為一種趨勢。為了讓更多優(yōu)質且具備實力的社會主體參與到農村基礎設施建設中，公共部門應該適當放寬市場的準入標準，合理調整審批流程，給予一些民營企業(yè)創(chuàng)造更多的機會，在政策和待遇上，也要保證國有企業(yè)和民營企業(yè)能夠公平競爭，公正對待。由于在社會資本參與農村公共服務基礎設施建設的過程中涉及法律制度、技術運營、風險評估等多個方面的經驗，因此就決定了參與主體必須是多元化的。［5］其中一個重要的參與主體就是提供法律服務、技術指導、風險評估的專業(yè)化的第三方機構。不管是參與投資主體的選擇還是專業(yè)第三方機構的引入，都對基礎設施項目的建設具有重要作用。這就要求當?shù)卣块T積極尋求各個行業(yè)的高質量參與者，加強協(xié)調與合作，使得各個機構都能夠充分發(fā)揮其潛力優(yōu)勢，各司其職，推動農村公共服務設施建設更好發(fā)展。

盡管社會資本在實際參與公共基礎設施建設過程中還面臨很多困境，但是通過政府部門完善相應的政策法規(guī)和監(jiān)管機制，構建科學合理的運營模式，可以為社會資本參與農村公共服務基礎設施建設營造一個健康的發(fā)展環(huán)境。