農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙分析與機(jī)制構(gòu)建*

◎汪菁

一、引言

2021 年，我國中央一號(hào)文件指出需全面推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，在提速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的過程中為農(nóng)村民眾帶來美好生活。目前我國農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式仍主要為家庭分散模式，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在資本投入較低、技術(shù)投入較低的特點(diǎn)，難以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，且不利于邊際效益遞減。因此，政府部門需關(guān)注如何改善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，通過降低產(chǎn)業(yè)成本、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、完善農(nóng)產(chǎn)品物流配送體系等方式提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。在市場經(jīng)濟(jì)模式下，提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)能力有助于高效達(dá)成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，使得農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化能夠匹配新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)需要。目前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)常見問題主要有：如何促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力；如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；如何擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場覆蓋面等。發(fā)改委在與新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展相關(guān)的文件中指出，我國需全面推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)目前存在的存量未落戶人口進(jìn)行戶籍改革，這不僅有助于完善公共服務(wù)制度，也能夠使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠更好參與城市建設(shè)。近年來我國農(nóng)村勞動(dòng)力呈現(xiàn)出非農(nóng)轉(zhuǎn)移增加的情況，在此現(xiàn)象下如何推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到關(guān)注，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)直接關(guān)乎農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展效果。

二、推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇

（一）有助于優(yōu)化農(nóng)村勞動(dòng)力資源配置

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)過程中，要求農(nóng)業(yè)資源能夠?qū)崿F(xiàn)合理配置，這意味著需結(jié)合實(shí)際需要合理配置農(nóng)村勞動(dòng)力資源，從而切實(shí)提升農(nóng)村勞動(dòng)力資源開發(fā)效果。當(dāng)前我國不少農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力在出現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)之后，并沒有直接脫離農(nóng)地，呈現(xiàn)出非農(nóng)務(wù)工過程中兼顧農(nóng)地的現(xiàn)象，且大部分農(nóng)村通過家庭分散式的途徑進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這意味著非農(nóng)勞動(dòng)力所出現(xiàn)的兼顧農(nóng)地現(xiàn)象會(huì)造成農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力資源利用效率下降。若農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)面臨制度層面障礙，如農(nóng)地制度不完善、城鄉(xiāng)二元戶籍制度等，則會(huì)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力如何實(shí)現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移形成影響，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力資源難以全面開發(fā)。

我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要以戶為基礎(chǔ)進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營，而非農(nóng)勞動(dòng)力的存在能夠確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量維持穩(wěn)定，同時(shí)所有農(nóng)戶均需參與農(nóng)業(yè)建設(shè)，因此從整體層面而言會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力生產(chǎn)效率提升緩慢。由此可見，在當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營發(fā)展模式之下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作開展受限一方面影響農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力有序?qū)崿F(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移，另一方面也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率穩(wěn)步提升。因此我國需引入帕累托理念，逐步優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力資源配置，在全面促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。在保持當(dāng)前農(nóng)地承包制度的前提下，運(yùn)用農(nóng)地流轉(zhuǎn)的途徑使得人力資本水平相對(duì)較高的勞動(dòng)力能夠進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)，從而提升非農(nóng)邊際產(chǎn)出，同時(shí)使得人力資本水平相對(duì)較低的勞動(dòng)力能夠獲得更多農(nóng)地，從而提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

（二）有助于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣

在新時(shí)代背景下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重要性，通過引入先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的方式提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域先進(jìn)技術(shù)運(yùn)用均需基于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營為前提，這意味著在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，首先需要開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化具有農(nóng)業(yè)多環(huán)節(jié)一體化建設(shè)的特點(diǎn)，尤其是生產(chǎn)過程中需推出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長時(shí)間存在分散化特征，農(nóng)戶普遍在分散經(jīng)營模式下完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且并無合適的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也未成立相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品集中供應(yīng)基地。積極推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，能夠有助于農(nóng)地逐步集中，為農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)創(chuàng)造條件，這不僅能夠更好吸引社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)建設(shè)，也能夠引導(dǎo)技術(shù)、人才等逐漸流入農(nóng)村，使得農(nóng)地能夠在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)戶以及專業(yè)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)單位的掌控下實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，這一方面可以提升農(nóng)地資源開發(fā)利用效率，另一方面能夠切實(shí)提高單位農(nóng)地獲利能力。實(shí)踐表明，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營能夠發(fā)揮農(nóng)業(yè)領(lǐng)域人才優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用資本化理念提升農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)效果。

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，需突出先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的重要性。過往我國農(nóng)村地區(qū)普及農(nóng)業(yè)技術(shù)面臨一定困難，這主要是受到家庭承包模式和農(nóng)地分散化的音型，農(nóng)戶往往通過自我經(jīng)營的方式完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此大型先進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械工具較難得到推廣，而農(nóng)地分散化也容易引發(fā)決策差異，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)技術(shù)普及陷入困境，如一些農(nóng)戶在長期經(jīng)營農(nóng)地的過程中，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)容、時(shí)期以及方法理解并不相同，造成在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)中出現(xiàn)理念差別，因此現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)理念規(guī)?；l(fā)展目標(biāo)難以落實(shí)。有序開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)，可以使得農(nóng)地保持適度規(guī)?；?jīng)營狀態(tài)，這一方面可以提高農(nóng)地生產(chǎn)決策效果，另一方面也有助于更好引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)理念，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得農(nóng)業(yè)比較收益得以提升。

三、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)下推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙分析

（一）農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益保障不足

在過往農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，市場出現(xiàn)違背農(nóng)戶意愿、農(nóng)地經(jīng)營信息不透明、農(nóng)地經(jīng)營主體缺乏監(jiān)督等現(xiàn)象，造成農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益難以獲得充分保障。農(nóng)地在農(nóng)戶之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，所轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)戶能夠獲知承包農(nóng)地的范圍，并結(jié)合自身意愿參與監(jiān)督。但在市場中介單位參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)戶往往在交出農(nóng)地之后并不能及時(shí)獲知農(nóng)地經(jīng)濟(jì)在經(jīng)營過程中的利益分配情況，也無法有效監(jiān)督經(jīng)營過程。若未來經(jīng)營主體進(jìn)行重新規(guī)劃或?qū)r(nóng)地進(jìn)行重新開發(fā)之后，原農(nóng)戶難以識(shí)別農(nóng)地界線，這也造成農(nóng)地可能會(huì)喪失之前功能，導(dǎo)致農(nóng)戶長遠(yuǎn)收益難以獲得保障。市場中介單位在參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)活動(dòng)后，農(nóng)戶可選擇通過轉(zhuǎn)出農(nóng)地并獲得經(jīng)濟(jì)收益，具體收益途徑包括得到農(nóng)地租金、享受農(nóng)地經(jīng)營之后的利潤分紅。但這兩種方式均可能會(huì)使得農(nóng)戶面臨在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后難以保障收入的情況。農(nóng)戶可將農(nóng)地交于集體進(jìn)行經(jīng)營或由社會(huì)第三方經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行經(jīng)營，盡管此時(shí)農(nóng)戶能夠參與監(jiān)督，但與農(nóng)地經(jīng)營相關(guān)的決策管理和利潤分配往往存在信息不透明的現(xiàn)象，造成農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益難以獲得保障。

隨著時(shí)間推移，農(nóng)村勞動(dòng)力呈現(xiàn)出大量非農(nóng)轉(zhuǎn)移，因此不少農(nóng)村勞動(dòng)力傾向于將農(nóng)地交由集體進(jìn)行經(jīng)營，但同時(shí)也擔(dān)憂在經(jīng)營環(huán)節(jié)存在分配不公正的現(xiàn)象，或認(rèn)為自身可能無法參與、監(jiān)督農(nóng)地經(jīng)營活動(dòng)。通常村集體會(huì)采取注冊(cè)公司或與第三方合作單位進(jìn)行合作的方式進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營，但容易面臨非契約流轉(zhuǎn)、操作規(guī)程不合理、管理決策方式單一、利益分配不公正等情況，或采取農(nóng)地非農(nóng)化處理的方式導(dǎo)致農(nóng)地可耕面積下降，若爆發(fā)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶長遠(yuǎn)利益受損。由此可見，農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后的經(jīng)營階段容易導(dǎo)致農(nóng)戶出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益受損的現(xiàn)象，且主要原因?yàn)槔娣峙洳还⑥r(nóng)地經(jīng)營存在風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度之下，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益難以獲得足夠保障，這使得一些農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)積極性下降，這一方面會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地市場整體供給量不足，另一方面也會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展形成負(fù)面影響。

（二）非農(nóng)勞動(dòng)力社保缺失

我國所實(shí)施的城鄉(xiāng)二元社保制度對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形成一定約束，這主要是由于當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)社保體系不完善，同時(shí)非農(nóng)勞動(dòng)力存在參與社保比重較低的現(xiàn)象，因此農(nóng)戶對(duì)于轉(zhuǎn)出農(nóng)地的熱情不高，從而造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)量低于預(yù)期。農(nóng)村勞動(dòng)力在出現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移之后開始較多考慮轉(zhuǎn)出自身農(nóng)地，但農(nóng)村社保體系不健全以及城鄉(xiāng)二元社保制度存在，也不利于農(nóng)戶社保權(quán)益獲得保障。農(nóng)村地區(qū)社保水平較低，難以滿足農(nóng)戶實(shí)際生產(chǎn)生活需要，而城鎮(zhèn)社保制度存在一定準(zhǔn)入條件，造成農(nóng)戶難以有效參與。從整體角度而言，農(nóng)戶在參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，如果難以取得有效保障，則隨著時(shí)間推移其農(nóng)地保障心里將進(jìn)一步增加，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)會(huì)面臨持續(xù)性下降的現(xiàn)象，這也有違農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要。

近年來我國在推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，已在城市近郊位置形成“嘉興模式”“天津模式”等與農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障體系完善相關(guān)的模式，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件較差或地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)的農(nóng)戶，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后如何獲知足夠的社保補(bǔ)償仍缺乏良好政策，尤其是在社會(huì)中介單位參與之后，一些農(nóng)戶面臨無田可中、社保無份的情況。現(xiàn)階段我國農(nóng)村地區(qū)社保體系健全程度不高，且保障程度偏小，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村地區(qū)覆蓋比例較低，而城鎮(zhèn)社保參與條件相對(duì)較高，且農(nóng)村地區(qū)外出工作的勞動(dòng)力參與社保的比重也不高。因此社會(huì)保障問題已成為當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作開展的一項(xiàng)影響因素，但農(nóng)戶在考慮是否需要進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，也關(guān)注農(nóng)地收入以及機(jī)會(huì)成本。若農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后所獲得的租金或分紅能夠高于自營農(nóng)地收入，則農(nóng)戶普遍會(huì)考慮轉(zhuǎn)出自身農(nóng)地，且通常并不會(huì)過于關(guān)注社保問題。但從可持續(xù)發(fā)展角度而言，若無法妥善應(yīng)對(duì)非農(nóng)勞動(dòng)力農(nóng)戶社保問題，則農(nóng)戶在出現(xiàn)非農(nóng)收入下降時(shí)會(huì)開始關(guān)注農(nóng)地社保功能，從而引發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性下降。

（三）城鄉(xiāng)資源配置失衡

隨著時(shí)代發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力前往城鎮(zhèn)工作的比例不斷增加，在此社會(huì)背景下，農(nóng)村地區(qū)高人力資本勞動(dòng)力存在非農(nóng)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力大多為老弱人員或婦女。非農(nóng)就業(yè)具有參與門檻較高的特點(diǎn)，在非農(nóng)轉(zhuǎn)移過程中的勞動(dòng)力普遍存在年齡較輕、體力較強(qiáng)、受教育程度較高的特點(diǎn)，這是意味著農(nóng)村地區(qū)的參與農(nóng)業(yè)活動(dòng)的勞動(dòng)力大多為年齡較大、體力較弱、受教育程度較低的人員。農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)受勞動(dòng)力差異影響，但從整體而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的勞動(dòng)力要素價(jià)值顯著低于非農(nóng)生產(chǎn)所需的勞動(dòng)力要素價(jià)值，因此農(nóng)村勞動(dòng)力往往更傾向于前往非農(nóng)領(lǐng)域參與生產(chǎn)。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)理念更新和生產(chǎn)機(jī)械化、規(guī)?；潭忍嵘?，農(nóng)地生產(chǎn)相關(guān)的勞動(dòng)力影響有所下降，相對(duì)較低的人力資本勞動(dòng)力也能夠滿足農(nóng)地經(jīng)營需要，因此高人力資本勞動(dòng)力會(huì)更為傾向前往非農(nóng)領(lǐng)域參與生產(chǎn)。

農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力紛紛前往城鎮(zhèn)地區(qū)參與非農(nóng)生產(chǎn)，但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于城鎮(zhèn)地區(qū)勞動(dòng)力并無明顯吸引力，這使得城鄉(xiāng)之間存在勞動(dòng)力流動(dòng)明顯失衡的情況。盡管近年來農(nóng)民工有所“回流”，但一些農(nóng)民工回鄉(xiāng)之后并不直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，仍前往周邊小城鎮(zhèn)務(wù)工或進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)。不少回流并參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力屬于低人力資本勞動(dòng)力，能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來的推動(dòng)力并不明顯。一些農(nóng)村勞動(dòng)力在選擇回流之后能夠一定程度上提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，這主要是由于非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)可以提升其個(gè)人能力，或有助于先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)工具引入。但目前農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力回流比重仍然偏低，整體上仍存在高人力資本勞動(dòng)力對(duì)外流失的現(xiàn)象。

四、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)下農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制構(gòu)建原則

（一）保障農(nóng)民權(quán)益

在全面推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，需注重保障農(nóng)戶權(quán)益，在保持農(nóng)地公有制的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)戶實(shí)際需要推廣農(nóng)地流轉(zhuǎn)，以自愿為原則開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，將增多農(nóng)戶收入作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要目標(biāo)。受農(nóng)戶之間存在理念差異、農(nóng)地異質(zhì)等影響，農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的理解存在不同，農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性也存有差異，造成不少地區(qū)農(nóng)地供給穩(wěn)定性不高，且存在零碎現(xiàn)象，難以滿足農(nóng)地集中化生產(chǎn)需要。在此情形下部分地方政府或村集體往往采取強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)地的方式，會(huì)通過強(qiáng)制性回收的方式推動(dòng)農(nóng)地集約化發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)戶在失地之后難以獲得穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入。在實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策時(shí)，需關(guān)注如何保障失地農(nóng)戶就業(yè)，以農(nóng)戶長效收益為導(dǎo)向，注重為農(nóng)戶提供合適的就業(yè)方向。在滿足農(nóng)戶資源參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)督體系，擴(kuò)大市場化流轉(zhuǎn)模式覆蓋面，使農(nóng)戶可以參與農(nóng)地處置和決策，及時(shí)獲知與農(nóng)地經(jīng)營相關(guān)的信息。

（二）優(yōu)化農(nóng)地資源配置

實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)，需要將優(yōu)化農(nóng)地資源配置作為一項(xiàng)基礎(chǔ)原則。在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下，農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力呈現(xiàn)出非農(nóng)化趨向，大部分農(nóng)戶存在兼業(yè)現(xiàn)象，即將非農(nóng)收入作為主要收入，而農(nóng)業(yè)收入作為次要收入，因此農(nóng)地利用效率往往低于預(yù)期。不少農(nóng)戶已轉(zhuǎn)變過往農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的精耕細(xì)作思想，同時(shí)也并不參照市場供需關(guān)系進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營，所選用的經(jīng)營方式難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地最高產(chǎn)出，因此也并不符合農(nóng)地資源優(yōu)化配置需要。隨著非農(nóng)收入逐步成為農(nóng)戶主要收入，農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營的積極性也隨之下降，這意味著農(nóng)戶在日常生產(chǎn)生活中并不再將如何提升農(nóng)地資源開發(fā)效率作為主要考慮的內(nèi)容。采取農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式能夠提升農(nóng)地資源開發(fā)效率，并充分發(fā)揮農(nóng)地經(jīng)營主體主觀能動(dòng)性，使得經(jīng)營主體結(jié)合市場供需關(guān)系變化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，逐步提升農(nóng)地邊際效益。將優(yōu)化農(nóng)地資源配置作為一項(xiàng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)原則，可以有助于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，并確保農(nóng)戶可以獲得更多農(nóng)地收入。

（三）市場化但不轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)用途

我國當(dāng)前耕地紅線為十八億畝，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，需將保持耕地紅線作為主要原則，這意味著推動(dòng)農(nóng)地制度改革，需以保障耕地紅線作為基礎(chǔ)。近年來，一些地區(qū)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，為提升農(nóng)地收益率，通常會(huì)考慮采取市場化操作轉(zhuǎn)變農(nóng)地用途，如將一部分農(nóng)地使用在非農(nóng)領(lǐng)域，或借助生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等方式使得農(nóng)地出現(xiàn)非農(nóng)化利用。農(nóng)地流轉(zhuǎn)需滿足市場化原則，在整體流轉(zhuǎn)的過程中應(yīng)滿足市場供需要求，使得農(nóng)地可以實(shí)現(xiàn)適度集約化經(jīng)營。這是由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)通常與勞動(dòng)力資源、資本資源、技術(shù)資源等協(xié)調(diào)配置存在關(guān)聯(lián)，而市場能夠?qū)@些資源進(jìn)行統(tǒng)籌，并依托農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展計(jì)劃為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供支持。促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化，可以在市場經(jīng)濟(jì)模式下結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變化調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方向，此時(shí)農(nóng)地經(jīng)營主體可根據(jù)市場需求優(yōu)化農(nóng)地資源配置，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素能夠充分發(fā)揮作用，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)長效發(fā)展、農(nóng)戶增收創(chuàng)造條件。

五、促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)遞進(jìn)式發(fā)展的配套政策

（一）完善城鄉(xiāng)社保銜接制度

現(xiàn)階段我國農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)勞動(dòng)力大多未參與城鎮(zhèn)社保，主要是由于城鎮(zhèn)社保方案存在一定準(zhǔn)入門檻，而大部分農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)勞動(dòng)力并不滿足參保要求。農(nóng)村非農(nóng)勞動(dòng)力普遍收入不高、就業(yè)區(qū)域不穩(wěn)定、崗位環(huán)境較差，且自身對(duì)于參與城鎮(zhèn)社?；顒?dòng)的積極性也較低，這主要是因?yàn)槌擎?zhèn)社保繳費(fèi)比重較大、難以異地轉(zhuǎn)移、無法與農(nóng)村社保轉(zhuǎn)換。構(gòu)建滿足農(nóng)村非農(nóng)勞動(dòng)力發(fā)展所需的社保體系，不僅可以提升非農(nóng)勞動(dòng)力參保積極性，也能夠進(jìn)一步使得農(nóng)民工更好融入城鎮(zhèn)生活，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)貢獻(xiàn)力量。農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及內(nèi)容較多，僅推出農(nóng)村非農(nóng)勞動(dòng)力相關(guān)的社保制度并不能解決農(nóng)村社保體系卻想，這主要是由于非農(nóng)勞動(dòng)力家屬仍將面臨無法得到必要社保的現(xiàn)象。目前農(nóng)村社會(huì)保障工作有序開展，但養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面仍然較低，所能提供的保障程度也不高。由此可見，需進(jìn)一步健全農(nóng)村社保體系，從制度層面出發(fā)明確農(nóng)村社保體系覆蓋范圍，使得農(nóng)村所有人員均能夠列入?yún)⒈７秶?，同時(shí)非農(nóng)勞動(dòng)力可以在農(nóng)村社保和城鎮(zhèn)社保中進(jìn)行銜接，這不僅有助于提升農(nóng)戶參加社會(huì)保險(xiǎn)的主動(dòng)性，也能夠?yàn)檗r(nóng)地流轉(zhuǎn)工作開展帶來正向影響。

（二）擴(kuò)大農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持

受長期以來農(nóng)地分散經(jīng)營模式影響，大多數(shù)農(nóng)村集體力量相對(duì)薄弱，相應(yīng)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善程度不足。我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施通常由政府部門通過財(cái)政撥付的方式進(jìn)行建設(shè)，因此在推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，政府主管部門也需關(guān)注如何提高對(duì)于農(nóng)村基建設(shè)施建設(shè)的扶持力度，如增多水利設(shè)施、完善交通網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)電信基站等，或?qū)⑴c農(nóng)地經(jīng)營投資的主體提供相應(yīng)的基建設(shè)施補(bǔ)貼。我國在推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改革的過程中，需增強(qiáng)對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的金融扶持，這是由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展離不開資金投入，而通過金融扶持的方式可以打造新型農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)營主體，并有助于農(nóng)業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈完善，從而促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)一步開展。新時(shí)期的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往傾向于通過引入先進(jìn)技術(shù)工具的方式提高生產(chǎn)效率，但普遍面臨資金瓶頸，尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村農(nóng)地經(jīng)營成本較高，因此政府部門可為其提供金融扶持，切實(shí)降低農(nóng)地經(jīng)營成本支出，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以在較低成本投入的環(huán)境下完成生產(chǎn)任務(wù)。

（三）健全非農(nóng)勞動(dòng)力市場機(jī)制

目前我國已出臺(tái)政策正式取消農(nóng)業(yè)戶口，使得農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口均被稱作居民戶口，從而改善傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)戶口人員面臨的就業(yè)歧視現(xiàn)象，但農(nóng)村勞動(dòng)力在外出工作的過程中仍會(huì)面臨一些不公正待遇。在持續(xù)推動(dòng)戶籍制度改革時(shí)，需提高農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)勞動(dòng)力的社會(huì)地位，使其能夠獲得與城鎮(zhèn)勞動(dòng)力相同的待遇，如在就業(yè)時(shí)可以獲得同工同酬的機(jī)會(huì)，并享受同崗位城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的全部待遇，如社會(huì)保險(xiǎn)、子女教育以及公共服務(wù)等。當(dāng)前城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場不僅在市場信息流動(dòng)、市場服務(wù)等環(huán)節(jié)，還是在權(quán)益保障等環(huán)節(jié)，均對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力有所忽視。這一方面造成不少農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)勞動(dòng)力在求職就業(yè)過程中面臨合同非正式化的現(xiàn)象，另一方面也導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力普遍難以獲得足夠的權(quán)益保障。健全非農(nóng)勞動(dòng)力市場機(jī)制，可成立單獨(dú)的農(nóng)村非農(nóng)勞動(dòng)力管理部門，通過市場監(jiān)督引導(dǎo)的方式為農(nóng)村非農(nóng)勞動(dòng)力參與市場人才流動(dòng)提供幫助，并確保農(nóng)村非農(nóng)勞動(dòng)力可以獲得勞動(dòng)權(quán)益保障。

（四）健全城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施且豐富非農(nóng)崗位

農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要將農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移作為基礎(chǔ)，換而言之農(nóng)村勞動(dòng)力能夠較多參與非農(nóng)領(lǐng)域工作，才能夠使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場活躍性提升。但目前國內(nèi)大中型城市普遍存在就業(yè)崗位要求偏高、日常生活成本較高的情況，通常難以符合農(nóng)村勞動(dòng)力充分實(shí)現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移需要，因此一些農(nóng)戶傾向于前往中小城鎮(zhèn)參與非農(nóng)崗位工作。對(duì)于不少農(nóng)村非農(nóng)勞動(dòng)力所期望的地生活成本需要，我國政府可在中小城鎮(zhèn)中增多非農(nóng)崗位，并投入力量健全中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，使得農(nóng)村非農(nóng)勞動(dòng)力能夠前往中小城鎮(zhèn)進(jìn)行工作。從非平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念可以獲知，提高中小城鎮(zhèn)基建設(shè)施，能夠吸引勞動(dòng)力要素流入，在此過程中一方面需通過改善交通環(huán)境、提升教育水平、增多醫(yī)療資源等方式擴(kuò)大中小城鎮(zhèn)影響力，另一方面需加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，采取打造主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的途徑，優(yōu)化中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而為農(nóng)村非農(nóng)勞動(dòng)力提供合適崗位。在中小城鎮(zhèn)建設(shè)中，需突出整體規(guī)劃的重要性，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步進(jìn)行，將非農(nóng)崗位分配作為城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重點(diǎn)，同時(shí)也可形成與農(nóng)業(yè)發(fā)展存在一定關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品物流業(yè)等。這些產(chǎn)業(yè)可以滿足農(nóng)村非農(nóng)勞動(dòng)力就業(yè)需要，使其可以實(shí)現(xiàn)在中小城鎮(zhèn)就近就業(yè)的期望，同時(shí)也有助于區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化穩(wěn)步推進(jìn)。