河南省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理困境及促進(jìn)對(duì)策研究*

◎馬玉樂(lè)

十九大報(bào)告明確指出，要逐漸完善社區(qū)治理體系，要加快社會(huì)治理重心下移，將更多資源投入到基層，要充分發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)組織的積極作用：政府發(fā)揮治理作用，社會(huì)實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)功能，居民開(kāi)展基層自治，使各方貢獻(xiàn)力量，形成良性互動(dòng)［1］。此外，中辦與國(guó)辦聯(lián)合公布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也清楚指明了農(nóng)民合作組織參與鄉(xiāng)村治理的有關(guān)事項(xiàng)，必須依法履行職責(zé)和行使職權(quán)［2］。由此可見(jiàn)，國(guó)家重視農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展，其不僅是承擔(dān)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)組織，還是農(nóng)村社會(huì)治理的重要載體，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略探索最大化發(fā)揮合作社治理功能的實(shí)踐具有深遠(yuǎn)意義。

一、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)意義

成立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展有重要意義。一方面，能夠起到經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，助力鄉(xiāng)村振興，提高村民收入水平；另一方面，還能夠發(fā)揮政治功能，激發(fā)社員主體意識(shí)，帶動(dòng)村民共同參與鄉(xiāng)村治理［3］。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社直接參與到鄉(xiāng)村治理中，有利于健全基層民主制度、健全鄉(xiāng)村協(xié)同治理體系、創(chuàng)新改進(jìn)基層治理。具體如下：首先，入社是完全尊重村民自身意愿的行為，村民也可以自由退社，而且合作社內(nèi)部實(shí)行民主選舉和開(kāi)展商討會(huì)議等原則是民主管理思想的具體實(shí)踐，能夠強(qiáng)化社員政治意識(shí)和提升村民政治素養(yǎng)。隨著合作社日漸壯大，村民的經(jīng)濟(jì)利益得到了有效維護(hù)，政治權(quán)利得到了切實(shí)保障，諸多矛盾也得以妥善處理，進(jìn)一步強(qiáng)化了村民政治擔(dān)當(dāng)，增強(qiáng)了其社會(huì)責(zé)任意識(shí)；其次，“自愿聯(lián)合、民主管理”是合作社設(shè)立及管理的典型特點(diǎn)，體現(xiàn)出較強(qiáng)的互助性，但其本身作為經(jīng)濟(jì)組織還具有相對(duì)獨(dú)立性，具體表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，用利益連接與團(tuán)結(jié)村民，共同投身于鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中；最后，從農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，人口基數(shù)大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)量較多，如何解決其本地就業(yè)問(wèn)題和吸引農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興面臨的現(xiàn)實(shí)難題［4］。在此情況下，合作社為當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧?dòng)力提供了就業(yè)平臺(tái)，集中了村民，優(yōu)化了基層管理和服務(wù)功能，有利于創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高治理水平。

二、河南省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理的困境

近年來(lái)，河南省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在數(shù)量上增加明顯，域內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)村村覆蓋。但合作社并未充分發(fā)揮揮其功能，據(jù)調(diào)查，大多數(shù)合作社只是較好地履行了經(jīng)濟(jì)職能，在履行社會(huì)職能上存在缺位問(wèn)題，未能使其成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵抓手，當(dāng)前，合作社參與鄉(xiāng)村治理仍面臨諸多困境。

（一）規(guī)模偏小，服務(wù)能力有限。從整體上看，合作社當(dāng)前仍然面臨發(fā)展規(guī)模小、形式單一等問(wèn)題，在抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)方面能力不足，自身實(shí)力偏弱，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力明顯不足。雖然合作社順應(yīng)農(nóng)民需求，積極轉(zhuǎn)變職能，逐步優(yōu)化功能，向服務(wù)多元化方向轉(zhuǎn)變，讓服務(wù)貫穿整個(gè)生產(chǎn)流程，但仍未能為社員提供資金互助、農(nóng)機(jī)設(shè)施、品牌建設(shè)以及信用擔(dān)保等高層次服務(wù)，從而影響其參與鄉(xiāng)村治理工作。

（二）權(quán)責(zé)利劃分模糊，社內(nèi)矛盾突出。在分配制度方面，部分合作社在權(quán)責(zé)利界定與劃分方面較為模糊，使得內(nèi)部成員辦事不積極，缺乏主體精神。而且由于權(quán)責(zé)利分配不明確，各社員都以獲得利益最大化為導(dǎo)向，造成利益分配不合理，出現(xiàn)較多內(nèi)部矛盾，致使合作社解散。此外，在這種不明晰的權(quán)責(zé)利劃分下，小型合作社更傾向于實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)效益，不注重社會(huì)利益，進(jìn)而可能產(chǎn)生以環(huán)境換經(jīng)濟(jì)的行為，但又由于在人力物力及財(cái)力資源方面較為匱乏，經(jīng)濟(jì)效益不高，難以維系組織發(fā)展，幾乎沒(méi)有余力參與社會(huì)治理。

（三）運(yùn)轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性，內(nèi)部治理不完善。近年來(lái)，河南省在專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展過(guò)程中更重視的是總體數(shù)量和增速，使得一些合作社在運(yùn)轉(zhuǎn)方面缺乏規(guī)范性，合作社內(nèi)部未形成完善的治理機(jī)制，省內(nèi)合作社的發(fā)展水平參差不齊，難以激發(fā)社員參與鄉(xiāng)村治理的熱情，影響力基層自治進(jìn)程。具體表現(xiàn)為：一是部分合作社運(yùn)作不合規(guī)，未形成高效管理機(jī)制，無(wú)法真正發(fā)揮作用；二是民主決策機(jī)制不健全，相關(guān)信息未按規(guī)定公示，社內(nèi)事物由少數(shù)人決定；三是利益分配機(jī)制不合理，沒(méi)有按照共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則管理組織，無(wú)法凝聚社員力量吸引村民加入和參與鄉(xiāng)村治理。

三、推進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社參與鄉(xiāng)村治理的主要舉措

農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社當(dāng)前處于發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，為使其進(jìn)一步參與鄉(xiāng)村治理，就必須以目標(biāo)為引領(lǐng)，并圍繞相關(guān)問(wèn)題在內(nèi)部管理、組織功能以及行政職能等方面進(jìn)行優(yōu)化，充分發(fā)揮其政治功能和鄉(xiāng)村治理功能，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。

（一）完善內(nèi)部治理，提高組織化水平。從合作社角度出發(fā)，強(qiáng)化自身能力建設(shè)，健全內(nèi)部治理制度，匯聚社員力量，提高農(nóng)民組織化水平，實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作和持續(xù)發(fā)展。一是規(guī)范建設(shè)。積極貫徹落實(shí)國(guó)家公布的新版《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》以及現(xiàn)行法律法規(guī)的各項(xiàng)要求，建立健全合作社內(nèi)部的民主管理機(jī)制，明確工作具體職責(zé)，主動(dòng)承擔(dān)組織責(zé)任，充分發(fā)其政治功能；二是打造高效能管理團(tuán)隊(duì)。圍繞強(qiáng)管理、提質(zhì)效、增活力三大目標(biāo)強(qiáng)化管理，健全人才培養(yǎng)和選用機(jī)制，細(xì)化責(zé)任分工，落實(shí)職務(wù)職責(zé)，打造一支能夠擔(dān)當(dāng)重任、業(yè)務(wù)能力突出、專(zhuān)業(yè)技能優(yōu)秀的高素質(zhì)團(tuán)隊(duì)；三是創(chuàng)建品牌。憑借自身獨(dú)有優(yōu)勢(shì)發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，高效開(kāi)展綠色有機(jī)產(chǎn)品質(zhì)量管理與認(rèn)證，拓展合作社功能，促進(jìn)產(chǎn)品加工、運(yùn)輸、經(jīng)營(yíng)等環(huán)節(jié)一體化，實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)深度融合，從而打造農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社知名品牌，做好品牌推廣，擴(kuò)大影響力，發(fā)展專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)，增強(qiáng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）明確各類(lèi)組織功能，實(shí)現(xiàn)多元主體共治。鄉(xiāng)村治理涉及很多方面，是一個(gè)體系工程，必須整合本土資源，鼓勵(lì)各方參與其中，實(shí)現(xiàn)多元主體共治。一是準(zhǔn)確界定和把握各類(lèi)組織職能。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村地區(qū)擁有基層黨組織、村委會(huì)以及合作社三大類(lèi)組織，其中，基層黨組織作為黨的執(zhí)政根基，是黨在基層陣地開(kāi)展各類(lèi)活動(dòng)、推進(jìn)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)力量；村委會(huì)作為基層自治組織，不僅要依照相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，還要在治理過(guò)程中體現(xiàn)出民主性，實(shí)現(xiàn)村內(nèi)事務(wù)自主辦理；農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的同時(shí)也承擔(dān)著鄉(xiāng)村治理的責(zé)任，是新型鄉(xiāng)村治理的主體，其首先應(yīng)滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，其次要在確保經(jīng)濟(jì)功能得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上探究延伸應(yīng)用其他方面功能的方法和途徑，使其在政治、文化以及生態(tài)等方面發(fā)揮重要作用，提升自身話(huà)語(yǔ)權(quán)；二是妥善協(xié)調(diào)合作社和村兩委之間的重要關(guān)系。在確定各參與主體應(yīng)當(dāng)履行的具體責(zé)任的前提下，合作社和村兩委應(yīng)立足自身職務(wù)，依托資源優(yōu)勢(shì)，提高治理能力，加強(qiáng)組織間聯(lián)動(dòng)，形成合力。一方面，村兩委要從全局的角度出發(fā)，理解和團(tuán)結(jié)合作社，為合作社提供多方面的支持與鼓勵(lì)，深入挖掘和有效整合合作社的諸多優(yōu)勢(shì)，尤其是經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，提升社內(nèi)成員自我管理和服務(wù)的水平。另一方面，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社要準(zhǔn)確界定自身責(zé)任和職能，明確任務(wù)安排，補(bǔ)充不足，引導(dǎo)社員參與治理工作，提升社員歸屬感、滿(mǎn)足感和幸福感，并通過(guò)構(gòu)建能夠與村兩委相輔相成的運(yùn)行機(jī)制，使其治理功能實(shí)現(xiàn)最大化；三是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)社建，深化村社共建。合作社應(yīng)依靠基層黨組織與村委會(huì)加強(qiáng)溝通聯(lián)系，在管理組織、活動(dòng)開(kāi)展、資源利用等方面實(shí)現(xiàn)各種要素共享，使社內(nèi)成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益得到保障，不斷拓展兩委功能，提升合作社服務(wù)效能，協(xié)作配合解決問(wèn)題，討論協(xié)商取得共識(shí)，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)合作社進(jìn)一步融入鄉(xiāng)村治理。政府要加快職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政策扶持，落實(shí)相關(guān)責(zé)任，應(yīng)用各種方案為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社解決實(shí)際問(wèn)題，加強(qiáng)自治能力建設(shè)，完善公共服務(wù)。一是支持合作社多元發(fā)展。當(dāng)前，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社尚未形成較大規(guī)模，發(fā)展形式也較為單一，為使其朝著規(guī)?；?、多元化方向轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)而增強(qiáng)其在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的作用，各級(jí)政府應(yīng)支持優(yōu)質(zhì)人才投身農(nóng)村基層建設(shè)，積極鼓勵(lì)能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)、新型職業(yè)農(nóng)民等主體在其從業(yè)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮表率引領(lǐng)作用，延伸業(yè)務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)多元發(fā)展；二是深化簡(jiǎn)政放權(quán)。政府要進(jìn)一步優(yōu)化審批流程，使行政機(jī)關(guān)遵循“寬進(jìn)嚴(yán)出”原則對(duì)合作社成立、項(xiàng)目設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)等活動(dòng)進(jìn)行審查認(rèn)定，并做好全過(guò)程跟蹤管理，助力合作社瞄準(zhǔn)并抓住市場(chǎng)機(jī)遇，增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力；三是加大財(cái)政投入。政府應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)決策，按照相關(guān)法律規(guī)定對(duì)合作社發(fā)展給予政策扶持。在稅收方面，可以采取稅收減免等優(yōu)惠方式；在信貸方面，鼓勵(lì)銀行向其提供更多資金支持，為部分具有相當(dāng)規(guī)模、實(shí)行規(guī)范化管理、運(yùn)轉(zhuǎn)暢通高效的合作社提供相應(yīng)的授信額度，并在一定范圍內(nèi)降低貸款利率和完善信用擔(dān)保制度，使其獲得適當(dāng)?shù)馁J款優(yōu)惠和金融支持；在財(cái)政方面，政府應(yīng)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金并擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)支出，以財(cái)力支持助力合作社發(fā)展；四是強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)。改變農(nóng)民現(xiàn)有觀念、增強(qiáng)民主意識(shí)、提高農(nóng)民素質(zhì)的重要方式就是宣傳和教育，一方面要廣泛宣傳，用典型事例引導(dǎo)農(nóng)民群眾，逐漸影響其思想觀念，使廣大農(nóng)民深刻認(rèn)識(shí)到合作社的經(jīng)濟(jì)、政治等功能，充分理解共享理念內(nèi)涵，帶動(dòng)更多農(nóng)民加入其中；另一方面要強(qiáng)化培訓(xùn)，增強(qiáng)社員個(gè)人能力，培養(yǎng)一批具備知識(shí)、善于管理、精通技術(shù)的新型職業(yè)農(nóng)民，做好專(zhuān)業(yè)人才儲(chǔ)備，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社良性發(fā)展。