農(nóng)村公共事務(wù)治理中農(nóng)民的“渙散”及凝聚力提升*

◎侯?lèi)?ài)萍 魏郡 徐嘉晨

一、引言

農(nóng)村公共事務(wù)治理指的是在農(nóng)村社會(huì)中對(duì)公共資源、收益分配、公共服務(wù)的提供以及調(diào)和矛盾沖突以維護(hù)公共秩序的穩(wěn)定等一系列問(wèn)題的統(tǒng)稱(chēng)。在鄉(xiāng)村治理能力提升中，實(shí)現(xiàn)好農(nóng)村公共事務(wù)的治理具有重要的基礎(chǔ)性地位，可以說(shuō)，農(nóng)村公共事務(wù)治理得越好，就越有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村治理效率的提高。農(nóng)村公共事務(wù)治理是鄉(xiāng)村治理體系中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐虻闹匾?。?dāng)前，在農(nóng)村公共事務(wù)治理中，村民自治制度作為鄉(xiāng)村基層社會(huì)中的一項(xiàng)長(zhǎng)期制度發(fā)揮著民主管理、決策和監(jiān)督的作用，理論上是一項(xiàng)集中全體村民智慧、動(dòng)員全體村民力量開(kāi)展集體行動(dòng)的自主治理制度，然而，從現(xiàn)實(shí)情況下，農(nóng)村村民并沒(méi)有表現(xiàn)出強(qiáng)烈的參與公共事務(wù)治理的積極性和主動(dòng)性，在需要表達(dá)意愿、發(fā)揮民主決策和管理的時(shí)候，往往缺席村民大會(huì)的到場(chǎng)，或即便是參與也不過(guò)是隨意投個(gè)票或者跟風(fēng)從眾地講一些內(nèi)容，村民自治真正的作用并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。這即是農(nóng)民在公共事務(wù)治理中的“渙散”現(xiàn)象，由此造成了農(nóng)村公共事務(wù)的治理處于低效無(wú)序運(yùn)行的狀態(tài)之中，長(zhǎng)此以往必然會(huì)阻滯鄉(xiāng)村治理能力的提升，造成鄉(xiāng)村現(xiàn)代化水平的滯后。因此，本文擬對(duì)這一現(xiàn)象的成因剖析一二，并在此基礎(chǔ)上給出提升農(nóng)民在公共事務(wù)治理中凝聚力的一些建議，以期為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理能力和效率的提升作出一點(diǎn)理論貢獻(xiàn)。

二、公共事務(wù)治理中農(nóng)民“渙散”的表現(xiàn)

（一）缺席公共事務(wù)治理中的民主管理

由于村莊是一個(gè)公共利益的共同體，村莊為在這個(gè)利益共同體中的全部成員也即是村民提供基本的生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施、分配公共資源、經(jīng)營(yíng)收益以及各項(xiàng)福利費(fèi)用等，作為成員的村民則有義務(wù)參與對(duì)這些公共事務(wù)的治理中，以民主管理的方式保證這一過(guò)程的公平和效率。沒(méi)有村民的主動(dòng)和積極參與，沒(méi)有村民的義務(wù)履行，公共事務(wù)的治理就難以為繼，村民自然也就難以保證合法利益的實(shí)現(xiàn)。因此，村民以民主管理的集體行動(dòng)參與對(duì)公共事務(wù)的治理，是村莊這一公共利益共同體內(nèi)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部村民自治的必要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，村民在這一環(huán)節(jié)中經(jīng)常缺席，或是在村民委員會(huì)的通知下不到場(chǎng)、不按時(shí)參加村民大會(huì)，或以各種理由讓其他村民象征性地代其在村民大會(huì)上投票，更為常見(jiàn)的是，有的家庭戶人口眾多都不派出一個(gè)代表來(lái)參與村民大會(huì)。

作為長(zhǎng)期在村莊社會(huì)存在的一項(xiàng)基本的基層群眾自治制度，村民自治的作用不言而喻。近年來(lái)，一些村莊面臨城市化、市場(chǎng)化的沖擊，逐漸打破了原來(lái)的相對(duì)封閉性，外來(lái)人口流入或者農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，造成村莊內(nèi)部的村民身份構(gòu)造變得十分復(fù)雜，原有的公共利益邊界也變得不那么明晰。特別是一部分村民基于比較利益的考量，選擇進(jìn)城從事非農(nóng)職業(yè)，已經(jīng)較長(zhǎng)時(shí)間離開(kāi)他們?cè)?jīng)生于斯長(zhǎng)于斯的村莊，基本很少時(shí)間能夠回到村莊里來(lái)，這樣他們也就有更大的可能性缺席公共事務(wù)的治理，不參與民主管理中的決策和監(jiān)督活動(dòng)，也就遑論對(duì)村莊公共事務(wù)的治理履行義務(wù)。

（二）對(duì)公共事務(wù)的價(jià)值認(rèn)同程度偏低

對(duì)村莊公共事務(wù)的治理是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)。村莊公共事務(wù)的治理需要每一位村民都積極主動(dòng)的參與民主管理。因?yàn)?，村莊公共事務(wù)關(guān)系每一位村民的基本生產(chǎn)生活，它是村民在此基礎(chǔ)之上尋求更大的經(jīng)濟(jì)利益和更高的精神文明追求的前提，同時(shí)也是一個(gè)村莊得以穩(wěn)定存續(xù)的基礎(chǔ)條件。對(duì)于村莊公共事務(wù)在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力提升上的價(jià)值認(rèn)同，村民普遍存在沒(méi)有深刻的理解。長(zhǎng)期以來(lái)，村民基于血緣、地緣以及親緣關(guān)系世代居住在這樣的一個(gè)地理空間內(nèi)，以他們習(xí)慣的方式進(jìn)行生活，鮮少考慮在村莊公共事務(wù)治理中他們同樣發(fā)揮重要的作用。在他們的觀念中，特別是一些年長(zhǎng)的村民的觀念中，認(rèn)為對(duì)村莊公共事務(wù)的治理一定是“公”的行為，是“村干部”的事，由村干部說(shuō)了算。甚至有一些地區(qū)的村民認(rèn)為，從來(lái)沒(méi)有召開(kāi)過(guò)什么村民大會(huì)，即便開(kāi)過(guò)幾次，也是村干部選幾個(gè)代表找個(gè)地方座談一下就結(jié)束了。由此一來(lái)，很多村民對(duì)于村莊公共事務(wù)的治理缺乏價(jià)值認(rèn)同，甚至認(rèn)為只要有地種糧食、有房子能住，就有保障了，至于其他的什么事情則認(rèn)為已與自身沒(méi)有太大的利益關(guān)聯(lián)。

村民對(duì)公共事務(wù)價(jià)值認(rèn)同程度偏低是內(nèi)生性的農(nóng)民對(duì)公共事務(wù)治理渙散的表現(xiàn)。歸根到底是村民對(duì)于公共事務(wù)的漠視，不清楚村莊公共事務(wù)的基本構(gòu)成、主要功能、運(yùn)行方式和實(shí)現(xiàn)手段等，這無(wú)疑是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)巨大障礙，務(wù)必加緊予以消除并在村民的意識(shí)中得以糾正。

（三）缺乏規(guī)范有效的村民自治的組織形式

村民對(duì)于村莊公共事務(wù)治理的渙散還表現(xiàn)在，絕大多數(shù)的村民并沒(méi)有被有序地組織起來(lái)，或者說(shuō)，對(duì)于村民自治尚且缺乏完善和規(guī)范的組織形式，立法中的程序性要求并沒(méi)有在現(xiàn)實(shí)中得到有效的回應(yīng)和扎實(shí)的貫徹。農(nóng)村中的絕大多數(shù)村民并沒(méi)有或者鮮少參與規(guī)范性的、具有程序性的和有組織的村民自治活動(dòng)。絕大多數(shù)時(shí)候，村民都是相對(duì)獨(dú)立的原子化個(gè)體，沒(méi)有什么組織真正把他們聯(lián)系起來(lái)。即便是村莊這一利益共同體一直是以傳統(tǒng)的組織資源的形式存在，但在村民對(duì)公共事務(wù)治理的缺席、對(duì)公共事務(wù)的價(jià)值認(rèn)同感缺失的條件下，已經(jīng)不可能發(fā)揮什么集中動(dòng)員的功能了。

缺乏規(guī)范有效的村民自治的組織形式，不光是作為村民自治的基層組織載體的村民委員會(huì)，已經(jīng)淪為一個(gè)完全由委員會(huì)主任、副主任以及幾位主要工作人員組成的“村干部群體組織”，更是村民委員會(huì)在公共事務(wù)的治理中鮮少發(fā)揮程序性的組織功能，缺少有效的思想宣傳教育和開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的決策與監(jiān)督活動(dòng)。村民委員會(huì)沒(méi)有發(fā)揮鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理中的組織價(jià)值，對(duì)于一些僅依靠村民委員會(huì)來(lái)解決鄉(xiāng)村社會(huì)的公共秩序的沖突的地區(qū)，則可能使得整個(gè)村莊的社會(huì)環(huán)境處于一種相對(duì)無(wú)序的狀態(tài)下，村民往往只重視與自己切身利益有關(guān)的事情，對(duì)于提升整個(gè)村莊公共環(huán)境的事情則表現(xiàn)出一種心理上的排斥。

三、公共事務(wù)治理中農(nóng)民“渙散”的成因

（一）村民與集體之間的利益聯(lián)系較弱

在城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的現(xiàn)代社會(huì)，村民完全可以在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)、進(jìn)退自如，不再像過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一樣必須依附于農(nóng)村集體土地上靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維生，大多數(shù)具有一技之長(zhǎng)、有視野和想法的村民都會(huì)選擇進(jìn)城從事非農(nóng)職業(yè)，以尋求更高的收益提高自己及家庭的生活質(zhì)量。也正因?yàn)槿绱?，村民與他們之前的那個(gè)村集體之間的利益聯(lián)系也變得越來(lái)越弱，長(zhǎng)此以往就表現(xiàn)為，越來(lái)越少的村民會(huì)同那個(gè)村集體有真正實(shí)在的利益聯(lián)系，也不再關(guān)注村集體的發(fā)展。沒(méi)有利益的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，村民自然也就不再會(huì)關(guān)心村莊公共事務(wù)的治理，演變成獨(dú)立的個(gè)體和“局外人”。村民與村集體之間的利益聯(lián)系的薄弱隨著城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的持續(xù)作用也變得越來(lái)越明顯。由此也產(chǎn)生了在村莊公共事務(wù)治理中村民的“渙散”，在真正需要進(jìn)行民主決策和管理的集體行動(dòng)時(shí)，不再有更多的村民能夠真正積極主動(dòng)地參與。那么，村莊公共事務(wù)的治理異化為少數(shù)的村民委員會(huì)的干部來(lái)支配和控制，則成為理所當(dāng)然的事情。私法自治的缺位顯然就表現(xiàn)為對(duì)公共行政權(quán)力的讓步和妥協(xié)。

（二）村集體經(jīng)濟(jì)沒(méi)有“份額化”到個(gè)人

實(shí)際上，并不是所有的村莊都是集體經(jīng)濟(jì)處于欠發(fā)達(dá)的狀態(tài)，有不少沿海的發(fā)達(dá)村莊以及內(nèi)陸地區(qū)的城郊村莊，基于得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)和地理位置以及開(kāi)放的市場(chǎng)政策和投資環(huán)境，已經(jīng)躍升為一個(gè)個(gè)獨(dú)具特色的名副其實(shí)的“富村”。但是，即便在這些村莊，村集體的賬目仍然缺乏規(guī)范有效的管理，沒(méi)有公開(kāi)透明的收支使用制度，專(zhuān)業(yè)化的會(huì)計(jì)核算制度沒(méi)有很好地得以應(yīng)用。在這其中，尤其需要得到關(guān)注的是，如此龐大的資產(chǎn)沒(méi)有建立與每一位村民的“份額化”聯(lián)系，或者說(shuō)，與村集體發(fā)展密切相關(guān)的成員無(wú)法憑借其身份資格與集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成對(duì)應(yīng)的收益聯(lián)系。沒(méi)有明確的收益份額化的確認(rèn)方式造成的問(wèn)題就是大量的集體資產(chǎn)無(wú)法及時(shí)公平而有效率地為其成員所享有。這樣，無(wú)論是在村莊內(nèi)長(zhǎng)期生活的村民，還是已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工的村民，都缺乏與村集體經(jīng)濟(jì)收益的完善的利益分配機(jī)制，沒(méi)有集體收益分配穩(wěn)定的心理預(yù)期。由于對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配缺乏可靠的保障，村民自然對(duì)于村莊公共事務(wù)的治理難以形成內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力。

（三）個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)多元化和復(fù)雜化

村莊內(nèi)的每一位村民盡管都是村集體的成員，在身份地位上具有平等性，都有權(quán)利基于其身份地位享有在村莊內(nèi)的公共服務(wù)和獲得經(jīng)濟(jì)收益分配，都有權(quán)利參與村莊內(nèi)部公共事務(wù)的決策和管理，但是囿于每一位村民的文化程度、社會(huì)閱歷、經(jīng)濟(jì)條件、親緣關(guān)系、價(jià)值認(rèn)同等方面的個(gè)體差異，每個(gè)人在村莊共同體內(nèi)又會(huì)自然地結(jié)成不同的“小群體”。這些不同的“小群體”可以看成是村莊這一傳統(tǒng)社會(huì)組織內(nèi)形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)群，每個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)群中的村民又有不為外人道的“內(nèi)部規(guī)則”，這種規(guī)則或可能超越了村莊的組織力量，而成為促使他們采取一致行動(dòng)的唯一法則。不同群體之間各自的行動(dòng)法則體現(xiàn)的是他們各自的價(jià)值判斷，既多元化又復(fù)雜化。即便是在主導(dǎo)村莊公共事務(wù)治理的村民自治規(guī)則面前，這種內(nèi)部規(guī)則也具有其難以撼動(dòng)的地位。這就造成了本來(lái)試圖以一套集體行動(dòng)規(guī)則來(lái)組織村民參與公共事務(wù)治理被人為地分散為不同的利益團(tuán)體“各自為政”、各執(zhí)一詞，自然在公共事務(wù)治理中難以形成統(tǒng)一的行動(dòng)，達(dá)成較為一致的集體意見(jiàn)。

四、公共事務(wù)治理中農(nóng)民凝聚力的提升對(duì)策

（一）政治力量的組織行動(dòng)保障

村莊是村民利益的共同體，但同時(shí)更是國(guó)家政權(quán)理應(yīng)介入的公共空間。因?yàn)楣彩聞?wù)治理的公平正義的核心要義不能完全依靠私法自治，公法的政治保障需要為此筑起一道堅(jiān)固的防線。長(zhǎng)期以來(lái)，村莊又稱(chēng)之為“行政村”，正是因?yàn)橛写寮?jí)黨組織扎根于此，為村莊公共資源的供給提供了可靠的政治保障。對(duì)于村莊公共事務(wù)中村民自治的集體行動(dòng)力量，同樣也不可缺少政治力量提供組織行動(dòng)保障。

村級(jí)黨組織作為黨的領(lǐng)導(dǎo)核心在農(nóng)村基層的延伸，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其集中資源和群眾動(dòng)員的組織優(yōu)勢(shì)作用，在村民公共事務(wù)治理中明確其絕對(duì)的核心領(lǐng)導(dǎo)和行動(dòng)指揮地位。一方面，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮村級(jí)黨組織在日常工作中的宣傳教育、意識(shí)培養(yǎng)、工作考核以及監(jiān)督檢查的多維度的作用，通過(guò)各方面的滲透全面落實(shí)村級(jí)公共事務(wù)治理的重要意義、主要內(nèi)容、具體方案、操作規(guī)范、制度保障，成立專(zhuān)門(mén)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期或者不定期開(kāi)展村級(jí)公共事務(wù)治理的學(xué)習(xí)交流、經(jīng)驗(yàn)分享、信息披露、動(dòng)態(tài)評(píng)估等；另一方面，應(yīng)當(dāng)明確村級(jí)黨組織內(nèi)部的成員在領(lǐng)導(dǎo)公共事務(wù)治理中村民集體行動(dòng)的責(zé)任分工，將核心成員的工作內(nèi)容、業(yè)績(jī)考核、交流考察與村級(jí)公共事務(wù)治理中的具體事項(xiàng)進(jìn)行掛鉤、做到不同成員負(fù)責(zé)不同具體事項(xiàng)的跟進(jìn)、監(jiān)督，確保全部的公共事務(wù)治理處于村級(jí)黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)之下，為公共事務(wù)治理提供正確的政治方向和行動(dòng)指南。

（二）集體行動(dòng)的規(guī)則和程序優(yōu)化

對(duì)于全體村民參與公共事務(wù)的治理，應(yīng)當(dāng)有一套完善的集體行動(dòng)規(guī)則和程序，以此來(lái)保證實(shí)質(zhì)和形式上的正當(dāng)性。盡管每一位村民都有各自不同的利益訴求和價(jià)值判斷，并可能結(jié)成不同的群體，超越傳統(tǒng)的自治規(guī)則，但是對(duì)于參與公共事務(wù)治理仍需要有一套優(yōu)化的集體行動(dòng)方案，來(lái)從制度上規(guī)范整個(gè)私法自治的過(guò)程，以指導(dǎo)每一位村民能夠自覺(jué)主動(dòng)參與民主決策和監(jiān)督。因?yàn)椋挥幸惶淄晟频募w行動(dòng)方案得以建立，才能為村民參與公共事務(wù)治理劃定一個(gè)真正規(guī)范的行動(dòng)組織框架。具體來(lái)講，集體行動(dòng)的規(guī)則指的是以清單的形式列明公共事務(wù)治理的具體事項(xiàng)種類(lèi)、內(nèi)容、方式、形式，針對(duì)不同特點(diǎn)的村莊，可以有更適合其發(fā)展需要的規(guī)則設(shè)計(jì)，但都需要予以清晰具體的明確，而集體行動(dòng)的程序則是規(guī)定村民參與治理的人數(shù)要求、時(shí)間要求、決策方式、表決比例以及結(jié)果披露和評(píng)估檢查等。從集體行動(dòng)的規(guī)則和程序上予以規(guī)范村民在公共事務(wù)治理中的基本制度，特別是對(duì)于違反集體行動(dòng)方案的行為需要有完善的懲處和救濟(jì)機(jī)制，以補(bǔ)正可能造成的損失。對(duì)于公共事務(wù)治理的私法自治效力也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步予以明確，在不違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，符合集體行動(dòng)規(guī)則和程度的結(jié)果應(yīng)當(dāng)具有私法上的效力，構(gòu)成村民的集體行動(dòng)指南，必須加以嚴(yán)格落實(shí)貫徹。而對(duì)于集體行動(dòng)方案的救濟(jì)機(jī)制，主要存在行政性和司法性救濟(jì)兩種渠道，即利益受到損失的村民可以憑私法自治的結(jié)果向行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，獲得公法上的維權(quán)幫助，從而及時(shí)糾正自身受到的利益損失，維護(hù)自治環(huán)境的公正和效率。

（三）內(nèi)部利益的類(lèi)型化和份額化

無(wú)論是何種類(lèi)型的村莊，對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)都需要有明確的分類(lèi)化賬目，根據(jù)集體資產(chǎn)分立標(biāo)準(zhǔn)，完善經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)的清晰界定和詳細(xì)登記。特別是對(duì)于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，需要依靠科學(xué)的評(píng)估機(jī)制和核算方式，建立賬目清晰、公開(kāi)透明的動(dòng)態(tài)信息披露機(jī)制。對(duì)于能夠份額化的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)村集體成員的身份資格，進(jìn)行份額化的管理，明確每一位成員的經(jīng)濟(jì)份額，作為集體經(jīng)濟(jì)收益分配的基本依據(jù)，以此建立成員與村集體之間的利益聯(lián)系。通常來(lái)講，對(duì)于每一位村集體成員，應(yīng)當(dāng)做到基本的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的份額化大體一致，允許部分對(duì)集體經(jīng)濟(jì)積累和增長(zhǎng)有貢獻(xiàn)的成員，獲得一定合理比例的額外份額，以鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展。但內(nèi)部利益的份額化不得任意擴(kuò)大到村集體以外的個(gè)人，不得允許成員在不經(jīng)過(guò)村集體的同意而向集體以外的個(gè)人轉(zhuǎn)讓其利益份額，以避免將村集體收益的分享權(quán)擴(kuò)大到村集體以外的個(gè)人，造成村莊利益共同體的徹底瓦解。村集體的成員憑借份額化的利益可有權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)收益分配時(shí)向村集體主張其合法的收益，保證村集體收益分配的正當(dāng)性和合理性。

（四）規(guī)范村莊的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

村莊利益共同體的村民在規(guī)范的集體行動(dòng)規(guī)則和程序之下實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理，不得形成各自為政的多個(gè)利益團(tuán)體，以對(duì)抗規(guī)范化的公共事務(wù)治理。這就要求充分發(fā)揮自治和法治的協(xié)同作用，逐漸打破基于血緣、親緣和情感價(jià)值認(rèn)同形成的“抱團(tuán)”。社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可以成為調(diào)解村莊鄰里糾紛、生活瑣事的道德工具，但不得成為掣肘規(guī)范的公共事務(wù)私法自治的障礙。在村莊利益共同體下，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是德治發(fā)揮作用的有效路徑，應(yīng)當(dāng)在法治和自治的協(xié)同作用下，成為助推村級(jí)公共事務(wù)治理的潤(rùn)滑劑，成為促進(jìn)全體村民采取一致的集體行動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力。