鄉(xiāng)村治理共同體構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)困境與實(shí)踐路徑*

◎尹兵 郭開宇

在黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，明確提出了建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體的目標(biāo)導(dǎo)向，這一重要論述具有鮮明的針對(duì)性和指導(dǎo)性，為克服基層治理碎片化、創(chuàng)新社會(huì)治理體系指明了努力方向。在我國(guó)的基層治理實(shí)踐中，自人民公社解體后國(guó)家搭建起縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織架構(gòu)，在“鄉(xiāng)政村治”的制度框架下，鄉(xiāng)村治理共同體涵蓋了基層政府、村級(jí)組織、村民自組織和村民等多元主體，強(qiáng)調(diào)多元主體的權(quán)責(zé)對(duì)等以及基于共識(shí)基礎(chǔ)之上的利益可調(diào)適性。鄉(xiāng)村治理是基層治理的神經(jīng)末梢和微觀縮影，建設(shè)高度協(xié)同的社會(huì)治理共同體的難點(diǎn)也在鄉(xiāng)村。因此，重塑鄉(xiāng)村治理共同體以有效整合鄉(xiāng)村治理資源、釋放鄉(xiāng)村治理活力，成為新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟須解決的重要課題。

一、鄉(xiāng)村治理共同體構(gòu)建與鄉(xiāng)村有效治理的內(nèi)在耦合性

在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型和基層社會(huì)變遷的時(shí)代背景下，國(guó)家治理中心下沉以及資源下鄉(xiāng)改變了鄉(xiāng)村治理的制度基礎(chǔ)，村莊的空心化、老齡化以及村民利益聯(lián)結(jié)的弱化，又重塑了鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)。如此一來，原本基于簡(jiǎn)單治理要求和熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的村民自治和村民參與面臨著多重挑戰(zhàn)。同時(shí)，治理有效是鄉(xiāng)村振興的基石，而重構(gòu)鄉(xiāng)村治理共同體是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的必由路徑，在聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》中，也特別強(qiáng)調(diào)治理主體多元化和治理手段多樣化的重要性。由此可見，任何單一的治理主體都無法獨(dú)立承擔(dān)基層治理重任，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體成為提升基層治理水平的必然選擇。當(dāng)前，由于鄉(xiāng)村公共精神式微、內(nèi)部凝聚力下降、參與主體虛化等諸多問題的存在，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理共同體的衰落和鄉(xiāng)村治理困境的出現(xiàn)。因此，應(yīng)在加強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的前提下，將徘徊在治理邊緣地帶的村民、社會(huì)組織等其他主體納入鄉(xiāng)村治理體系，以發(fā)揮各自的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和專業(yè)特長(zhǎng)，釋放各類主體的治理潛能，從而將鄉(xiāng)村社會(huì)中的各種矛盾糾紛消解在萌芽狀態(tài)，避免其激化升級(jí)，為鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的主體支撐。

二、鄉(xiāng)村治理共同體構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)困境

就目前情況而言，農(nóng)村治理是我國(guó)社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理共同體的構(gòu)建面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。

（一）基層配套制度設(shè)計(jì)有所欠缺。只有在完善的鄉(xiāng)村治理制度體系規(guī)范和保障之下，參與鄉(xiāng)村治理的各類主體方能在治理理念、治理目標(biāo)和治理手段等方面達(dá)成共識(shí)。實(shí)際上，隨著《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村治理的指導(dǎo)意見》等一系列政策法規(guī)的相繼出臺(tái)，共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的制度指導(dǎo)體系，推進(jìn)了農(nóng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并對(duì)鄉(xiāng)村治理共同體的建設(shè)做出了方向性規(guī)定。不過，盡管中央政府不斷強(qiáng)化基層治理的頂層設(shè)計(jì)，然而基層政府欠缺與頂層設(shè)計(jì)相配套的制度設(shè)計(jì)，使得頂層設(shè)計(jì)的細(xì)化和實(shí)化有所欠缺，導(dǎo)致各治理主體在權(quán)責(zé)利劃分、協(xié)商程序設(shè)定和合作機(jī)制構(gòu)建等方面面臨著困境，各類治理主體的“碎片化”參與導(dǎo)致共同體隨時(shí)存在著“解體”的可能，甚至出現(xiàn)了諸多盲目的、被動(dòng)的甚至欺騙性的治理行為，各類治理主體未能有效融合成為一個(gè)有機(jī)的、協(xié)同的整體。

（二）基層政府治理手段剛性化。進(jìn)入新時(shí)代以來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，有些地方政府為了規(guī)避潛在的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，不愿放棄對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政控制，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的行政化趨勢(shì)愈發(fā)凸顯。這種行政化并非由鄉(xiāng)村內(nèi)生式發(fā)展驅(qū)動(dòng)而成的，而是基層政府基于理性設(shè)計(jì)路徑形成的外力驅(qū)動(dòng)型鄉(xiāng)村治理模式。同時(shí)，這種線性的行政管控時(shí)常隱性化，主要通過村兩委的通道而非直接向村民施加權(quán)威，以借此體現(xiàn)和執(zhí)行基層政府的意志，如此一來雖然有助于提高治理效率，但同時(shí)也隱藏著一些治理隱患。較為常見的是，由于采取剛性化的治理手段，欠缺有效的對(duì)話、溝通和協(xié)商，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委時(shí)常與村民發(fā)生矛盾沖突，甚至存在一定程度的“對(duì)立”，村民面對(duì)基層政府間接施加的權(quán)威，可能會(huì)選擇“表演化抗?fàn)帯焙汀懊浇榛範(fàn)帯钡确侵贫刃钥範(fàn)幏绞揭詫で笊鐣?huì)支持，因而未能形成有機(jī)的治理共同體。

（三）村干部動(dòng)員能力不足。村干部作為村級(jí)集體組織的管理者，在鄉(xiāng)村治理中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，個(gè)人權(quán)威的高低會(huì)直接影響到資源配置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層穩(wěn)定，因?yàn)閭€(gè)人權(quán)威在某種程度上等同于其在鄉(xiāng)村治理中的影響力和號(hào)召力，進(jìn)而直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的有效性。不過，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理的艱巨性隨之大幅提升，近些年來國(guó)家以項(xiàng)目的形式持續(xù)向農(nóng)村輸入了大量資源，在實(shí)踐過程中項(xiàng)目制逐漸超越了財(cái)政制度和管理制度的范疇，導(dǎo)致村干部在保護(hù)村莊集體利益的掩護(hù)下出現(xiàn)了“精致的利己主義”，鄉(xiāng)村選舉亂象叢生、村干部貪污腐敗和失職瀆職等問題逐漸顯現(xiàn)，削弱了村干部的合法性權(quán)威和魅力型權(quán)威。與此同時(shí)，由于一些村干部年齡較大、文化水平偏低，引發(fā)了工作創(chuàng)新性不足，在鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)中缺乏動(dòng)員能力和整合能力。如此一來，在處理一些鄉(xiāng)村社會(huì)問題時(shí)，雖然村干部忙得不可開交而村民卻漠然視之。由此可見，村干部權(quán)威的弱化會(huì)極大地消解鄉(xiāng)村治理的向心力。

（四）村民主體性缺失。村民在鄉(xiāng)村治理中缺乏主體性的成因主要在于以下兩個(gè)方面：一是資源配置嵌入基層政府的行政系統(tǒng)。目前，國(guó)家向農(nóng)村地區(qū)輸入的資源往往依托縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府以項(xiàng)目制的形式進(jìn)行，且通過政策優(yōu)惠、經(jīng)濟(jì)傾斜等手段優(yōu)先發(fā)力于農(nóng)村交通條件和居住條件的改善，由于這些項(xiàng)目的運(yùn)作嵌入縣鄉(xiāng)政府的行政系統(tǒng)之中，而與其息息相關(guān)的村民基本上被排除在外，導(dǎo)致他們對(duì)其漠不關(guān)心、視而不見；二是村民對(duì)公共權(quán)力的過度依賴和過度排斥。村民時(shí)而認(rèn)為基層政府存在越界行為，承擔(dān)了本應(yīng)屬于村民自治范疇的工作，時(shí)而要求基層政府在處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)時(shí)應(yīng)大包大攬，不過當(dāng)基層政府真正實(shí)行文牘化治理方式時(shí)，因?yàn)檫@種治理方式懸浮于村民的非程式化日常生活之上，村民們又覺得效率太低、程序過于復(fù)雜，同時(shí)這種文牘主義往往在鄉(xiāng)村治理問題上流于形式，直接或間接地造成了村民參與鄉(xiāng)村治理的主體性缺失，也壓縮了抱有回饋鄉(xiāng)村初心和鄉(xiāng)土情結(jié)的鄉(xiāng)賢的施展空間。

（五）農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)育遲滯。吸納社會(huì)組織加入鄉(xiāng)村治理共同體，是近些年來國(guó)家明確樹立的政策導(dǎo)向，本質(zhì)上而言社會(huì)性是鄉(xiāng)村治理共同體的基本屬性，農(nóng)村社會(huì)組織是鄉(xiāng)村治理中不可或缺的建設(shè)性力量，既拓展了以血緣互助為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)聯(lián)結(jié)模式，同時(shí)又為鄉(xiāng)村治理賦予了新的內(nèi)涵、增添了新的內(nèi)容，扮演著鄉(xiāng)村社會(huì)資本的連接者、農(nóng)村社會(huì)政策的傳播者、鄉(xiāng)村治理活動(dòng)的載體和鄉(xiāng)村治理評(píng)估參與者等多重角色。在“鄉(xiāng)村治理共同體”語(yǔ)境下，鄉(xiāng)村社會(huì)組織的參與有助于整合各類社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)與縣鄉(xiāng)政府之間的功能互補(bǔ)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理走向系統(tǒng)化、法治化和源頭化。與此同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)組織又普遍面臨著資源之困、成長(zhǎng)之困和角色信任之困等多元化困境，自我發(fā)展能力和社會(huì)服務(wù)能力均顯得不足，組織結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)也不甚合理，無法承擔(dān)起農(nóng)村社會(huì)發(fā)展所要求的治理職能。

三、鄉(xiāng)村治理共同體構(gòu)建的實(shí)踐路徑

需要運(yùn)用系統(tǒng)性思維來構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體，各項(xiàng)舉措要兼具科學(xué)性、可行性和配套性，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理共同體的共同利益增量發(fā)展。

（一）完善基層治理制度。“主體重構(gòu)、智治支撐”的鄉(xiāng)村治理共同體，為鄉(xiāng)村有效治理注入了新的活力，但主體的多元化同時(shí)也帶來了“搭便車”“踢皮球”和“公地悲劇”等諸多問題。由此可見，鄉(xiāng)村治理共同體的建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，應(yīng)立足于我國(guó)不同的農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面存在顯著差異的現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)頂層制度設(shè)計(jì)與基層治理制度的有效銜接，進(jìn)而在橫向維度上提高不同制度之間的契合度。具體而言，在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理頂層制度設(shè)計(jì)相對(duì)健全的大背景下，應(yīng)將制度創(chuàng)新的重點(diǎn)放在基層治理層面，科學(xué)界定鄉(xiāng)村治理共同體中各主體的權(quán)、責(zé)和利，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建協(xié)商共治機(jī)制。各地可以根據(jù)實(shí)際情況完善村規(guī)民約的內(nèi)容，通過村規(guī)民約來立良俗、破陋習(xí)，以培育村民的主體意識(shí)、制度意識(shí)和規(guī)則意識(shí)。同時(shí)，基層政府可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，配套制訂《鄉(xiāng)村治理共同體協(xié)商共治章程》《鄉(xiāng)村治理共同體問責(zé)條例》等基層治理制度，且將權(quán)力清單制度、負(fù)面清單制度和責(zé)任清單制度等融入其中，從而為構(gòu)建依法依規(guī)的、高度協(xié)同的鄉(xiāng)村治理體系提供制度保障。

（二）強(qiáng)化情感認(rèn)同。為了應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)所發(fā)生的變化，應(yīng)拉近基層政府與村民之間的距離，鼓勵(lì)多元主體共同“在場(chǎng)”。因此，基層政府可更多地運(yùn)用“情感”元素來消解治理剛性，以疏導(dǎo)村民的負(fù)面情緒。具體而言，基層政府可以定期舉辦“議事會(huì)”等親民活動(dòng)，為村民提供暢所欲言的機(jī)會(huì)，并根據(jù)村民的集體訴求適時(shí)調(diào)整政策執(zhí)行方案，并安排專人對(duì)每次活動(dòng)的文字或視頻等進(jìn)行正式化的記錄，從而形成一套正式的議事制度。當(dāng)然，這種情緒勞動(dòng)不應(yīng)是刻意為之而應(yīng)發(fā)自內(nèi)心，在不經(jīng)意間通過自己的情緒來帶動(dòng)對(duì)方進(jìn)而形成一種融洽的治理氛圍。同時(shí)，提高基層工作人員的情感治理素養(yǎng)，當(dāng)前基層工作人員欠缺情感治理能力，工作安排主要集中在行政監(jiān)督和行政指導(dǎo)等方面，因而有必要優(yōu)化基層工作指導(dǎo)體系，開展與情緒調(diào)控與壓力管理等相關(guān)的培訓(xùn)，以推動(dòng)鄉(xiāng)村治理由行政化向精細(xì)化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變，當(dāng)然基層工作人員在具體實(shí)踐中要把握好情感的度，反思心理上或行為上是否存在過于感性的問題，以避免真情實(shí)感異化為“作秀表演”。

（三）樹立村干部權(quán)威。在鄉(xiāng)村治理共同體的建設(shè)和運(yùn)行中，需要充分發(fā)揮村干部的組織領(lǐng)導(dǎo)、資源整合和利益協(xié)調(diào)等作用，而村干部的作用發(fā)揮需要以個(gè)人權(quán)威予以支撐。因此，應(yīng)規(guī)范村干部選舉程序、擴(kuò)大差額選舉比例，以村干部合法性權(quán)威的樹立為突破口，對(duì)拉票、賄選以及黑惡勢(shì)力干預(yù)等行為予以堅(jiān)決打擊，并建立健全權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，真正保障村民的投票權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并賦予村民相應(yīng)的申訴權(quán)和質(zhì)詢權(quán)。同時(shí)，積極動(dòng)員致富能手、退伍軍人、返鄉(xiāng)大學(xué)生和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等新鄉(xiāng)賢參加村干部選舉，并對(duì)新上任的村干部加強(qiáng)黨性教育和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。在此基礎(chǔ)上，將年度績(jī)效考核轉(zhuǎn)變?yōu)榧径瓤?jī)效考核，使考核和監(jiān)督貫穿鄉(xiāng)村治理的始終，并賦予村民合理比例的罷免提案權(quán)，建立常態(tài)化澄清機(jī)制，以提升村干部踏實(shí)做事、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)膬?nèi)在動(dòng)力和履職能力，以真正的領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效來樹立魅力型權(quán)威。

（四）充分發(fā)揮村民的主體作用。鄉(xiāng)村治理共同體的建設(shè)離不開村民的積極協(xié)作和廣泛參與，不過如果僅停留在淺層次的投票環(huán)節(jié)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)提高到?jīng)Q策、管理、監(jiān)督和評(píng)價(jià)等更高層次，“走過場(chǎng)”式的被動(dòng)參與很難得到村民的支持和配合。一是恪守村民“在場(chǎng)”原則。在鄉(xiāng)村治理共同體中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委是鄉(xiāng)村治理的制度性主體，承擔(dān)著鄉(xiāng)村治理的應(yīng)然責(zé)任，而分散化的、異質(zhì)性的普通村民不具備參與村級(jí)治理的制度性壓力，因而難以自發(fā)形成影響鄉(xiāng)村治理的集體性行動(dòng)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委應(yīng)充分發(fā)揮帶動(dòng)作用，改變“以我為主”“為民做主”的慣性思維，動(dòng)員村民踴躍參與農(nóng)村公共事務(wù)；二是以村民小組為訴求單元。由于村民小組是基于地緣關(guān)系和親緣關(guān)系而形成的村民集合，因而有助于將分散化的農(nóng)民進(jìn)行有效整合。同時(shí)鑒于村民對(duì)村民小組這一集合體具有較強(qiáng)的認(rèn)同感和歸屬感，進(jìn)而為小組成員之間的信息交流提供了公共空間，在良好的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的激勵(lì)下，很容易激勵(lì)小組成員通過溝通交流達(dá)成治理共識(shí)，并形成以集體利益為共同目標(biāo)的一致性行動(dòng)。

（五）發(fā)展和培育農(nóng)村社會(huì)組織。農(nóng)村社會(huì)組織具有民間性、自治性、自愿性和公益性等多重特征，兼有強(qiáng)機(jī)動(dòng)性和組織化優(yōu)勢(shì)，有助于打通村民與基層政府之間的阻隔。同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有有形資源和外在權(quán)威不同的是，農(nóng)村社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中擁有一定的內(nèi)生權(quán)威，即在農(nóng)村社會(huì)特定情境下?lián)碛袝簳r(shí)性權(quán)力?；诖?，應(yīng)注重農(nóng)村社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理共同體中地位的樹立和作用的發(fā)揮。一是扶助農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展壯大?？赏ㄟ^財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、服務(wù)購(gòu)買和項(xiàng)目委托等形式，向農(nóng)村社會(huì)組織注入扶助資金和發(fā)展活力，使其能夠處理更多的社會(huì)事務(wù)、提供更多的社會(huì)服務(wù)；二是建立健全相關(guān)的法律法規(guī)。為了提高農(nóng)村社會(huì)組織在農(nóng)村政治生活中的法律地位，應(yīng)修訂和完善與農(nóng)村社會(huì)組織有關(guān)的法律法規(guī)，在促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)組織規(guī)范化發(fā)展和法治化運(yùn)行的同時(shí)，也能夠依法對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織進(jìn)行有效的監(jiān)督；三是降低準(zhǔn)入門檻。應(yīng)簡(jiǎn)化農(nóng)村社會(huì)組織的審批登記流程，并建立農(nóng)村社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)體系，不斷吸納工作能力強(qiáng)、社會(huì)聲望高的鄉(xiāng)賢加入農(nóng)村社會(huì)組織，確保農(nóng)村社會(huì)組織成為提升鄉(xiāng)村治理效能的重要載體。