美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國際倡議與國內(nèi)政策的差異及其成因*

華佳凡

(清華大學(xué)國際關(guān)系學(xué)系 北京 100084)

0 引 言

隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)普及,數(shù)據(jù)正成為支撐人類社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)之一,對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)產(chǎn)生了深刻影響。正如《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》的一篇文章指出,數(shù)據(jù)取代石油成為了世界上最有價(jià)值的資源[1]。該背景下,跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)(Transborder/Cross-border Data Flow)領(lǐng)域成為了各國政府新的角力場(chǎng),經(jīng)合組織(OECD)指出,個(gè)人隱私、敏感數(shù)據(jù)、執(zhí)法審計(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等都成為該領(lǐng)域內(nèi)政府需要關(guān)注、權(quán)衡的議題,針對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的政策法規(guī)正在不斷增加[2]。而政府在這些議題上權(quán)衡結(jié)果的差異形成了不同的治理框架,一些國家注重?cái)?shù)據(jù)管控,加強(qiáng)本地化,如俄羅斯、印度等,另一些則倡導(dǎo)數(shù)據(jù)自由流動(dòng),如日本、新西蘭等國家。

在許多討論中,美國都被認(rèn)為是倡導(dǎo)自由流動(dòng)的典型國家[3]。但事實(shí)上,假如將美國的國際倡議與國內(nèi)政策分離,就會(huì)發(fā)現(xiàn)美國在某些事項(xiàng)上——如個(gè)人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移、數(shù)據(jù)監(jiān)控等——奉行了一種雙重標(biāo)準(zhǔn),即在國內(nèi)開始推進(jìn)本地化措施,對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)施加管制,而在國際上卻要求其它國家減少乃至取消本地化措施,以加強(qiáng)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。雖然其國內(nèi)的數(shù)據(jù)本地化程度總體上相比于其它國家仍處于中低水平,但與其國際上所推進(jìn)的議程相比仍存在較大差異。以往的多數(shù)討論都將美國的國內(nèi)、國際行為作為整體進(jìn)行處理,忽視了部分事項(xiàng)上美國的國內(nèi)國際差異,這會(huì)導(dǎo)致對(duì)美國行為邏輯的分析出現(xiàn)偏差。因此,有必要對(duì)美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域的國內(nèi)、國際差異深入探究。

1 美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的政策實(shí)踐

在討論美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域?qū)嵺`前,需要明確的是本文將在一個(gè)寬泛的定義下進(jìn)行討論,這也是目前學(xué)界較為普遍的做法——即相關(guān)實(shí)踐不僅包括那些做出直接限制的政策立法,還包括那些會(huì)產(chǎn)生潛在的、間接性影響的規(guī)則。錢德爾(Anupam Chander)、尼維達(dá)·森(Nivedita Sen)等學(xué)者都指出,對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制措施有著多種多樣的形式,所有可能產(chǎn)生事實(shí)限制的措施都應(yīng)被考慮在內(nèi),包括要求信息在跨境流動(dòng)之前事先征得數(shù)據(jù)主體同意、對(duì)數(shù)據(jù)出口征稅、加強(qiáng)政府監(jiān)視、隱私保護(hù)等[4-5]。這種寬泛定義也得到了政策界的支持,OECD、日本總務(wù)省、全球移動(dòng)通信系統(tǒng)協(xié)會(huì)(GSMA)等機(jī)構(gòu)都曾在其出版物中指出非直接限制是數(shù)據(jù)流動(dòng)限制的基本類型之一[6-7]。本文討論將基于這一定義進(jìn)行。

不可否認(rèn),美國總體上一貫倡導(dǎo)數(shù)據(jù)自由流動(dòng),對(duì)于數(shù)據(jù)本地化、數(shù)據(jù)審查等行為,美國將其稱為“數(shù)據(jù)保護(hù)主義”、“數(shù)據(jù)民族主義”,認(rèn)為是對(duì)整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)世界的傷害[8]。美國頻繁地在國內(nèi)、國際多個(gè)場(chǎng)合推進(jìn)相關(guān)議程,這也是為什么大多數(shù)討論都認(rèn)為其是典型的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)國家。早在1980年一份國會(huì)報(bào)告中,美國就已提出給數(shù)據(jù)流動(dòng)設(shè)置障礙會(huì)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)有負(fù)面影響[9],1983年《關(guān)于國際投資政策的聲明》中提到將努力確保發(fā)達(dá)國家不會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)設(shè)置新的障礙,并鼓勵(lì)所有國家對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)采取更加開放和自由的政策。1997年頒布的《關(guān)于國際投資政策的聲明》(全球電子商務(wù)框架)中也提到要確保各國不同的隱私政策不會(huì)影響到信息自由流動(dòng)[10]。2015年,美國通過《國會(huì)兩黨貿(mào)易優(yōu)先權(quán)和責(zé)任法案》(Bipartisan Congressional Trade Priorities and Accountability Act),將數(shù)據(jù)自由流動(dòng)作為一項(xiàng)重要議程,指出要確保其它國家不會(huì)提出數(shù)據(jù)本地化要求。2018年,美國向世界貿(mào)易組織(WTO)提交的《關(guān)于電子商務(wù)的聯(lián)合聲明》(Joint Statement on Electronic Commerce)新議案中,將數(shù)據(jù)自由流動(dòng)作為七項(xiàng)主要議題之一[11]。除此之外,對(duì)于其它國家推動(dòng)的類似倡議,比如日本提出的基于信任的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)(DFFT)理念,美國也都表達(dá)了支持。

具體實(shí)踐中,美國也與其它國家達(dá)成了一些國際協(xié)定以確保數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。在美國主導(dǎo)下,2004年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)通過了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)隱私框架(APEC Privacy Framework),框架要求成員經(jīng)濟(jì)體“采取一切合理及適當(dāng)步驟避免和消除任何不必要的信息流動(dòng)障礙”。在此基礎(chǔ)上發(fā)展起來的跨境隱私規(guī)則體系(CBPR)同樣強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。類似的還有《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)中禁止要求將數(shù)據(jù)儲(chǔ)存在一國之內(nèi)、禁止對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)征稅、禁止索要公司源代碼等要求。盡管美國此后退出了該協(xié)定,但這些有利于數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)則都在之后的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)中保留下來[8]。此外,諸如《美國-墨西哥-加拿大協(xié)定》(USMCA)、美韓自由貿(mào)易協(xié)定、數(shù)據(jù)訪問協(xié)議等條約文件,也都強(qiáng)調(diào)要允許數(shù)據(jù)不受限制地流動(dòng)(見表1)。

表1 美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域主要國際協(xié)定

能夠看出,美國在國際層面確實(shí)致力于構(gòu)建一個(gè)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的治理體系。然而,其自身所倡導(dǎo)的這一理念卻并未在其國內(nèi)的政策法規(guī)中得到貫徹。不可否認(rèn),在國際社會(huì)上美國的本地化程度整體仍屬于中低水平,但在部分事項(xiàng)上,相較于其所倡導(dǎo)的自由流動(dòng)規(guī)范卻已出現(xiàn)較大分歧,乃至一定程度上違背了其理念。

美國最早對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)產(chǎn)生限制性影響的法律可能是1978年《外國情報(bào)監(jiān)視法》,該法案授權(quán)美國情報(bào)機(jī)構(gòu)能夠在獲得授權(quán)的情況下收集包含外國民眾個(gè)人數(shù)據(jù)在內(nèi)的信息,必要時(shí)可以強(qiáng)制電信服務(wù)商“協(xié)助”。此后美國出臺(tái)了一系列的限制性規(guī)定,如1999年以來美國同數(shù)十家通信基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)商簽訂了一系列協(xié)議,提出數(shù)據(jù)披露、本地儲(chǔ)存等要求。典型的是2011年與第三級(jí)通訊公司(Level 3 Communications, Inc.)簽訂的協(xié)議,協(xié)議中要求該公司在美國政府有需要時(shí)開放數(shù)據(jù)庫,同時(shí)禁止(直接或間接地)向任何外國政府披露敏感信息、用戶信息與交易數(shù)據(jù)。并提出網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營中心(NOCs)要建立在美國境內(nèi)、敏感信息要儲(chǔ)存在境內(nèi)等要求。類似的本地化措施還有美國稅收署條例規(guī)定聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須將處理、存儲(chǔ)稅務(wù)信息的系統(tǒng)限制在美國境內(nèi),國防部采購條例規(guī)定承包商需將政府?dāng)?shù)據(jù)儲(chǔ)存在美國境內(nèi)等等。(見表2)值得注意的是,以往一些禁止本地化措施的規(guī)定也已經(jīng)被取代,比如《外國情報(bào)監(jiān)視法》中,最初情報(bào)部門需要得到授權(quán)才能收集信息,但在之后的修訂中取消了授權(quán)限制(702條款),1986年的電子通信隱私法禁止對(duì)民眾通訊進(jìn)行監(jiān)視,但該規(guī)定在2001年的愛國者法案中被取消。

表2 美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)主要國內(nèi)政策法規(guī)

通過對(duì)比不難發(fā)現(xiàn),美國國內(nèi)的部分政策實(shí)踐違背了其在國際上所倡導(dǎo)的理念與締結(jié)的協(xié)定。比如個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸方面,美國在TPP、USMCA等多個(gè)協(xié)定中都提出任何締約方均不得禁止或限制包括個(gè)人信息在內(nèi)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng),但國內(nèi)卻加強(qiáng)了對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的管控, 2022年5月的一份行政命令賦予了政府更多權(quán)力以阻止涉及個(gè)人數(shù)據(jù)的信息流動(dòng)[12],《保護(hù)美國人數(shù)據(jù)免受外國監(jiān)視法案》(The Protecting Americans’ Data from Foreign Surveillance Act of 2023)也提出要阻止向不友好國家出口個(gè)人數(shù)據(jù)。在針對(duì)TikTok等外國企業(yè)的審查中,向境外傳輸美國民眾個(gè)人數(shù)據(jù)也成為重要罪名,這顯然有違其自由流動(dòng)理念。金融數(shù)據(jù)方面也有類似事例,在國內(nèi),美國政府通過稅務(wù)指南等條例對(duì)金融數(shù)據(jù)采取了一定的本地化措施,然而在國際上,又根據(jù)《美國海外賬戶稅務(wù)合規(guī)法》(FATCA)等政策法規(guī)要求外國機(jī)構(gòu)與其分享與美國公民有關(guān)的金融數(shù)據(jù)。這一行為遭到了不少歐洲國家的批評(píng),認(rèn)為FATCA造成了金融數(shù)據(jù)的無序流動(dòng),挑戰(zhàn)了通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例(GDPR)的數(shù)據(jù)流動(dòng)準(zhǔn)則,比利時(shí)已經(jīng)正式宣布FATCA非法,法國、荷蘭、斯洛伐克等國家也對(duì)FATCA提出質(zhì)疑或受理了相關(guān)訴訟。

除了在部分門類數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)移上展現(xiàn)的雙重標(biāo)準(zhǔn),美國在設(shè)施位置限制、數(shù)據(jù)監(jiān)控等部分議題上也展現(xiàn)出了一定的政策差異。在對(duì)設(shè)施位置的限制方面,USMCA、美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定等條約中均要求締約方不得限制設(shè)施位置。如USMCA第19.12條規(guī)定不得將設(shè)施位置限制在境內(nèi)作為開展業(yè)務(wù)的條件,且沒有例外情形。但美國的稅務(wù)指南、國防部采購條例以及與國外供應(yīng)商的一攬子協(xié)議中卻都加入了限制設(shè)施位置的條款。(見表2)在數(shù)據(jù)監(jiān)控方面,棱鏡門事件后美國在隱私盾協(xié)議、跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架中承諾會(huì)約束本國情報(bào)部門,甚至發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》(Executive Order On Enhancing Safeguards for United States Signals Intelligence Activities),禁止情報(bào)機(jī)構(gòu)收集美歐之間流動(dòng)的個(gè)人數(shù)據(jù)。但事實(shí)上廣泛的監(jiān)視行為依舊存在,今年4月國家情報(bào)局發(fā)布的年度透明度統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示,根據(jù)FISA的702條款,美國在未獲得授權(quán)情況下所監(jiān)視的外國目標(biāo)從2020年的20萬個(gè)增長到2022年的24.6萬個(gè)[13]。事實(shí)上,美國長久以來的情報(bào)活動(dòng)嚴(yán)重妨害了與其它國家的信息流動(dòng),如直接導(dǎo)致了美歐隱私盾協(xié)議廢止。

雖然美國數(shù)據(jù)本地化程度仍處于中低水平,但在個(gè)人數(shù)據(jù)等部分門類數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)移、設(shè)施位置限制、數(shù)據(jù)監(jiān)控等部分事項(xiàng)上,相對(duì)于其在國際上倡導(dǎo)的自由流動(dòng)理念已經(jīng)出現(xiàn)不小分歧,部分政策甚至違背了其承諾,采取了一定的本地化措施,對(duì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)造成了負(fù)面反饋。值得注意的是,雖然在部分事實(shí)經(jīng)驗(yàn)上,可以認(rèn)為美國是合法通過例外規(guī)定制定了本地化措施,比如是因?yàn)椤氨匾墓材康摹?。但隨著美國將數(shù)據(jù)流動(dòng)議題泛政治化、泛安全化,愈發(fā)頻繁地以諸如國家安全為名目對(duì)外國企業(yè)進(jìn)行限制,提出本地化要求,可以認(rèn)為已經(jīng)超出了“必要”的范疇,也能夠被視作對(duì)其自由流動(dòng)理念的背棄。因此,本文認(rèn)為美國并非真的致力于構(gòu)建一個(gè)數(shù)據(jù)全面自由流動(dòng)的治理模式,而是希望在其它國家接受數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的情形下,自身實(shí)行一定的數(shù)據(jù)本地化措施。這才在某些事項(xiàng)上造成美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域的國內(nèi)國際差異,呈現(xiàn)出雙重標(biāo)準(zhǔn)態(tài)勢(shì)。

2 美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策的核心訴求

塑造一個(gè)國家跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策的因素有很多,經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)、政權(quán)穩(wěn)定、網(wǎng)絡(luò)安全、執(zhí)法需求,乃至于反文化殖民等等,美國也不例外。但本文并不試圖總結(jié)所有對(duì)美國政策產(chǎn)生影響的因素,而是重點(diǎn)關(guān)注哪些因素造成了美國國內(nèi)、國際差異。以美國的執(zhí)法需求為例,它確實(shí)影響了美國的相關(guān)政策,比如美國為此與英國簽訂了《數(shù)據(jù)訪問協(xié)議》以方便執(zhí)法部門獲取數(shù)據(jù),但該因素在國內(nèi)、國際起到的作用是一致的,都是推動(dòng)數(shù)據(jù)自由流動(dòng),取消限制性規(guī)定,并不會(huì)造成國內(nèi)、國際的分歧。因此這些因素并不是本文的考察對(duì)象。

美國國內(nèi)國際分歧的邏輯起點(diǎn)始于美國在數(shù)字領(lǐng)域的核心訴求,美國目前的數(shù)字技術(shù)水平相對(duì)于任何對(duì)手都具有優(yōu)勢(shì),維持這一優(yōu)勢(shì)也是美國在該領(lǐng)域內(nèi)的主要目標(biāo),這一點(diǎn)早在2006年的《網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)的國家軍事戰(zhàn)略》(National Military Strategy for Cyberspace Operations,NMS-CO)中就已明確[14]。也有學(xué)者將其描述為搶占先導(dǎo)性戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì),鞏固主導(dǎo)地位,從而維持美國全球數(shù)字霸權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位[15-16]。具體來說,美國的數(shù)字優(yōu)勢(shì)又有兩種主要表現(xiàn)形式。一方面,在安全上美國可以通過技術(shù)優(yōu)勢(shì)擊穿其它國家的防御,從而達(dá)成監(jiān)視竊聽、癱瘓網(wǎng)絡(luò)、物理毀傷等多種目標(biāo),如使用震網(wǎng)病毒攻擊離心機(jī)破壞伊朗核計(jì)劃。另一方面,美國擁有目前世界上最多的數(shù)字龍頭企業(yè),如谷歌、亞馬遜、臉書等等,為其提供了巨大的經(jīng)濟(jì)利益,是目前從數(shù)字經(jīng)濟(jì)中獲利最多的國家。事實(shí)上,美國2018年《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》(National Cyber Strategy of the United States of America)中關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的表述就是圍繞數(shù)字安全與數(shù)字經(jīng)濟(jì)兩個(gè)議題展開。

因此,為了維持?jǐn)?shù)字安全、經(jīng)濟(jì)兩方面的優(yōu)勢(shì),美國在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域形成了某種程度的雙重標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)本地化在安全上能夠加強(qiáng)國家網(wǎng)絡(luò)防御,經(jīng)濟(jì)上可以保護(hù)國內(nèi)數(shù)字產(chǎn)業(yè),所以其它國家的本地化措施會(huì)削弱美國的進(jìn)攻能力以及威脅美國企業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位,因此美國會(huì)在國際上倡導(dǎo)自由流動(dòng)。而在中美競(jìng)爭的背景下,雙方技術(shù)差距正逐漸縮小,面對(duì)來自中國的挑戰(zhàn)美國也希望通過本地化措施來鞏固自身防御,避免關(guān)鍵數(shù)據(jù)落入對(duì)手手中,所以在國內(nèi)推進(jìn)本地化措施。

3 美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域雙重標(biāo)準(zhǔn)成因

從維持?jǐn)?shù)字領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)地位這一核心訴求出發(fā),經(jīng)由數(shù)據(jù)本地化所具備的加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)防御與保護(hù)本地?cái)?shù)字產(chǎn)業(yè)的功能路徑,最終驅(qū)動(dòng)美國形成了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域國內(nèi)國際的政策差異。

3.1 網(wǎng)絡(luò)防御與美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)雙重標(biāo)準(zhǔn)的形成

數(shù)據(jù)本地化具備加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)防御的功能,這一方面使得美國不希望其它國家采取本地化措施削弱自身網(wǎng)絡(luò)進(jìn)攻優(yōu)勢(shì),另一方面使得美國希望借此應(yīng)對(duì)中國在該領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。

3.1.1網(wǎng)絡(luò)防御塑造美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國際倡議

長久以來,包括約瑟夫·奈(Joseph Nye)、利伯塔爾(Kenneth Lieberthal)在內(nèi)的許多學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間中進(jìn)攻方比防御方更具有優(yōu)勢(shì),由于網(wǎng)絡(luò)攻擊難以溯源、手段豐富等特性,網(wǎng)絡(luò)防御被認(rèn)為是昂貴且徒勞的[17-18]。然而近年來,越來越多的學(xué)者指出,網(wǎng)絡(luò)防御是可行的[19]。一方面,以往網(wǎng)絡(luò)進(jìn)攻能力被高估了,越靠近物理邊界網(wǎng)絡(luò)進(jìn)攻所能造成的破壞性越會(huì)快速衰減,難以改變實(shí)質(zhì)力量平衡[17,20],攻擊溯源等技術(shù)問題也并非不可解決[21];另一方面網(wǎng)絡(luò)防御的低效是由于以往投入過低造成的,在高投入情況下網(wǎng)絡(luò)防御比進(jìn)攻更具有優(yōu)勢(shì)[22]。隨著這種認(rèn)知的改變,網(wǎng)絡(luò)防御愈發(fā)受到重視,其中數(shù)據(jù)本地化成為許多國家加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)防御的一種主要措施。

通過將數(shù)據(jù)放在本地服務(wù)器,政府提高了對(duì)數(shù)據(jù)的控制,避免敏感數(shù)據(jù)落入其它國家手中,能夠有效地抵御外部攻擊、監(jiān)聽等行為。雖然也有少數(shù)反對(duì)意見認(rèn)為數(shù)據(jù)本地化并不能有效提升防御能力,指出實(shí)行本地化的國家仍會(huì)發(fā)生數(shù)據(jù)泄露等事故,同時(shí)數(shù)據(jù)集中在本地服務(wù)中更容易被一網(wǎng)打盡,相反云計(jì)算的分布式存儲(chǔ)更為安全[23]。這類意見的問題在于一方面數(shù)據(jù)本地化國家仍會(huì)發(fā)生數(shù)據(jù)泄露等安全問題并不能夠證明數(shù)據(jù)本地化是無效的,如果不采取本地化措施情況會(huì)更糟;另一方面云存儲(chǔ)等技術(shù)的安全水平被高估了,國家仍能夠通過逼迫企業(yè)交出密鑰等方式來獲取它國數(shù)據(jù)。因此,政策制定者越來越相信,數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在本地將更加安全,更加抵制云存儲(chǔ)等技術(shù)[24]。事實(shí)上,有學(xué)者梳理本地化政策后發(fā)現(xiàn)其中大部分均強(qiáng)調(diào)目的是加強(qiáng)安全,防范威脅[7,25]。

因此,許多國家都寄希望于依靠本地化措施加強(qiáng)本國防御,遏制外部威脅。這一愿望在2013年棱鏡門事件后愈發(fā)強(qiáng)烈。比如,德國當(dāng)時(shí)就呼吁應(yīng)當(dāng)采取措施阻止美國的間諜活動(dòng)。印度曾在棱鏡門事件后討論是否應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制要求所有電信、互聯(lián)網(wǎng)公司通過國家互聯(lián)網(wǎng)交換中心傳遞信息,以實(shí)現(xiàn)全面本地化。一位印度官員表示相關(guān)安排旨在限制其它國家獲取印度國內(nèi)數(shù)據(jù)[26]。法國官員也表示必須將服務(wù)器放在境內(nèi)以確保數(shù)據(jù)安全,美國用自身丑聞推動(dòng)了國際社會(huì)的數(shù)據(jù)本地化共識(shí)與進(jìn)程[27]。這些國家相繼出臺(tái)了深化數(shù)據(jù)本地化的政策法規(guī)。對(duì)于美國來說,想要繼續(xù)通過監(jiān)視這些國家,或是對(duì)其發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)攻擊,正變得愈發(fā)困難。

面對(duì)這一情形,美國2018年《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》中將“促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”作為重要議題列入目錄,指出信息自由流動(dòng)與美國國家安全存在密切聯(lián)系,是加強(qiáng)美國國家安全的重要組成部分,并稱“互聯(lián)網(wǎng)自由也是美國外交政策的一個(gè)關(guān)鍵指導(dǎo)原則”。這一點(diǎn)也被納入今年發(fā)布的《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》(National Cybersecurity Strategy),提出要在更廣泛的挑戰(zhàn)中促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng),避免嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化要求。可以看出美國明確將其它國家的本地化政策視作自身安全威脅,其原因很可能在于數(shù)據(jù)本地化使它難以獲得境外數(shù)據(jù),削弱了其網(wǎng)絡(luò)進(jìn)攻優(yōu)勢(shì)。

3.1.2網(wǎng)絡(luò)防御塑造美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國內(nèi)政策

如果說其它國家通過本地化加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)防御的行為塑造了美國國際層面倡導(dǎo)自由流動(dòng)的戰(zhàn)略,那么,中美技術(shù)競(jìng)爭塑造了美國增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)防御的意愿與其國內(nèi)本地化政策。隨著信息革命消解了傳統(tǒng)的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制以及經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式,數(shù)字領(lǐng)域成為大國之間新的角力場(chǎng)。中美競(jìng)爭背景下,隨著中美技術(shù)差距減小,美國也開始對(duì)網(wǎng)絡(luò)防御能力產(chǎn)生需求。學(xué)者們普遍認(rèn)為,中美是數(shù)字領(lǐng)域中處于領(lǐng)導(dǎo)地位的國家,也是主要競(jìng)爭對(duì)手[28]。與此同時(shí),在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭中,數(shù)字技術(shù)也已逐步成為競(jìng)爭核心之一[28-29],而跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)正是其下一個(gè)重要領(lǐng)域。這一過程中,中美之間的信息技術(shù)水平逐漸縮小,信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)(ITIF)今年1月的一份報(bào)告評(píng)估了中美雙方高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)能力,認(rèn)為中國的能力已經(jīng)從2010年美國58%的水平增長至2020年的75%,“中國正從模仿者轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新者”[30]。

美國也感受到了來自中國的緊迫挑戰(zhàn),在2022年《國家安全戰(zhàn)略》(National Security Strategy)中將中國作為最主要的競(jìng)爭對(duì)手,認(rèn)為其逐漸擁有足夠的能力來挑戰(zhàn)美國地位。因此迫切希望遏制中國在數(shù)字領(lǐng)域的追趕,并提出了一系列舉措,比如發(fā)布全球首個(gè)數(shù)字援助戰(zhàn)略以制定統(tǒng)一的數(shù)字政策標(biāo)準(zhǔn),提出“清潔網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”與中國實(shí)現(xiàn)數(shù)字脫鉤等。這一背景下,跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)也成為一個(gè)競(jìng)爭領(lǐng)域,美國希望通過數(shù)據(jù)本地化以避免敏感數(shù)據(jù)落入中國手中,加強(qiáng)自身防御。在其《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》中明確提出將努力“防止敵對(duì)政府控制或影響的信息和通信技術(shù)及服務(wù)給我們的國家安全帶來不可接受的和不適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)”。類似的舉措還包括《保護(hù)美國人數(shù)據(jù)免受外國監(jiān)視法案》加強(qiáng)了個(gè)人數(shù)據(jù)管控,明確指出要避免美國個(gè)人數(shù)據(jù)流向不友好國家,威脅國家安全。2020年,美國否決了谷歌某子公司修建至香港的海底光纜計(jì)劃,認(rèn)為項(xiàng)目將對(duì)美國的信息安全構(gòu)成重大威脅。同年,美國開始正式化對(duì)電信資產(chǎn)所有權(quán)的審查,對(duì)中國等嘗試進(jìn)入美國電信市場(chǎng)的國家施加限制,以使美國免受中國威脅。國內(nèi)的本地化措施正成為美國應(yīng)對(duì)中國挑戰(zhàn)的重要手段之一。

3.2 產(chǎn)業(yè)保護(hù)與美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)雙重標(biāo)準(zhǔn)的形成

目前,許多研究認(rèn)為數(shù)據(jù)自由流動(dòng)對(duì)各國的經(jīng)濟(jì)是有益的,它可以通過將有形流轉(zhuǎn)化為數(shù)字流,降低服貿(mào)各個(gè)環(huán)節(jié)的成本,同時(shí)協(xié)調(diào)全球管理,支撐起全球服貿(mào)流動(dòng)[31],這能夠大大加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,因此他們認(rèn)為國家會(huì)為了經(jīng)濟(jì)利益而追求數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。但事實(shí)上,除美國之外的大部分國家,在經(jīng)濟(jì)方面的考量仍會(huì)促使其采用本地化政策。

這往往有兩方面的原因。一方面,由于技術(shù)水平的差異,各國從數(shù)據(jù)流動(dòng)中獲益的能力是不同的,技術(shù)水平越高,獲益越多[32]。在完全自由開放的市場(chǎng)下,數(shù)據(jù)流動(dòng)將會(huì)制造出壟斷技術(shù)、平臺(tái)和市場(chǎng)的寡頭企業(yè),而這些企業(yè)又會(huì)集中在少數(shù)如美國一樣技術(shù)較為先進(jìn)的國家,呈現(xiàn)贏者通吃的局面[33]。因此對(duì)大部分國家來說經(jīng)濟(jì)吸引力相當(dāng)有限。另一方面,提倡數(shù)據(jù)本地化處理,對(duì)國外跨國公司施加限制,甚至直接禁止外國公司進(jìn)入,將為境內(nèi)數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供一個(gè)舒適、安全的發(fā)展環(huán)境,同時(shí)減少對(duì)外國企業(yè)的依賴。因此,許多國家愿意通過數(shù)據(jù)本地化扶持本國信息產(chǎn)業(yè),以提升其競(jìng)爭力,促進(jìn)國內(nèi)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新[34-35]。

基于這兩方面的原因,許多國家都試圖通過數(shù)據(jù)本地化扶持本國產(chǎn)業(yè)。比如歐洲議會(huì)在《歐洲數(shù)字主權(quán)》報(bào)告中提出,要將數(shù)據(jù)本地化作為構(gòu)建歐洲數(shù)字主權(quán)的重要手段,以保證歐盟在數(shù)字世界中能夠獨(dú)立自主,不受制于人[36]。并在另一份文件中指出要用自己的方式完成數(shù)字轉(zhuǎn)型,構(gòu)建一個(gè)歐洲單一市場(chǎng)[37]。正如一位法國外交官所言,美國是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的看門人,攫取著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的價(jià)值,而相比之下歐洲只能獲得少量利益,充當(dāng)分包商的角色[8]。實(shí)踐中,歐洲也開始發(fā)起對(duì)美國數(shù)字企業(yè)的調(diào)查,2022年2月奧地利裁定谷歌違反GDPR條例后,這一限制可能擴(kuò)散到全體美國數(shù)字企業(yè),它們?cè)跉W洲的業(yè)務(wù)將受到更多的審查與挑戰(zhàn)。

這種本地化措施威脅了美國數(shù)字巨頭的優(yōu)勢(shì)地位,嚴(yán)重傷害了美國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)利益。美國2018年《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》指出,信息自由流動(dòng)對(duì)加強(qiáng)國際貿(mào)易,促進(jìn)創(chuàng)新有著重要意義。在國家安全名義下,各國正越來越多地制定限制性的數(shù)據(jù)本地化法規(guī)。但這實(shí)際上是為了實(shí)行數(shù)字保護(hù)主義,會(huì)對(duì)美國公司的競(jìng)爭力產(chǎn)生負(fù)面影響。美國將回?fù)舸祟悢?shù)字貿(mào)易自由流動(dòng)的不合理障礙。2023年的《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》中也提到要防止網(wǎng)絡(luò)安全要求阻礙數(shù)字貿(mào)易流動(dòng)。

為此,美國及美國企業(yè)對(duì)其它國家的數(shù)據(jù)本地化措施進(jìn)行了激烈批評(píng)并采取了相應(yīng)行動(dòng)。一位前美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)官員指出,歐盟高舉數(shù)字主權(quán)旗幟,在數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)字稅等領(lǐng)域采取了一系列措施,本質(zhì)是數(shù)字保護(hù)主義?！叭绻麣W洲堅(jiān)持其做法,美國將別無選擇地將其視為戰(zhàn)略威脅”[38]。歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法案》(DMA)通過后,美國政商兩界反應(yīng)激烈,敦促拜登政府向歐洲施壓,稱DMA是對(duì)美國企業(yè)“事實(shí)上的歧視”,“將會(huì)影響跨大西洋的地緣政治安全”[39]。在2020年6月、2021年3月等時(shí)間,美國對(duì)英國、印度、意大利等多個(gè)國家的數(shù)字服務(wù)稅發(fā)起多輪調(diào)查,乃至宣稱會(huì)采取報(bào)復(fù)性措施。類似行動(dòng)的還包括美國數(shù)字巨頭聯(lián)合抵制印度本地化措施、對(duì)加拿大數(shù)據(jù)稅草案進(jìn)行批評(píng)等。不難看出,其它國家的本地化措施正威脅美國數(shù)字企業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位,這賦予了美國在國際上倡導(dǎo)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的動(dòng)機(jī)。

4 美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)雙重標(biāo)準(zhǔn)政策評(píng)述與中國因應(yīng)

美國在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域部分事項(xiàng)上展現(xiàn)出的雙重標(biāo)準(zhǔn)在短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生變化。針對(duì)這一情形,中國需要采取一定的應(yīng)對(duì)措施。

4.1 美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)雙重標(biāo)準(zhǔn)政策評(píng)述

美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域部分事項(xiàng)上展現(xiàn)出的雙重標(biāo)準(zhǔn)始于其對(duì)維持?jǐn)?shù)字領(lǐng)域內(nèi)優(yōu)勢(shì)的渴望。這種優(yōu)勢(shì)又可進(jìn)一步分為安全上對(duì)其它國家的技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)上美國數(shù)字產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位。而其它國家的本地化措施會(huì)對(duì)美國的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)地位同時(shí)構(gòu)成挑戰(zhàn),因此美國極力倡導(dǎo)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的治理規(guī)范。然而隨著中美之間競(jìng)爭加劇,雙方的技術(shù)差距逐漸縮小,美國越來越清晰地感受到來自中國的壓力,雖然仍是目前數(shù)字技術(shù)綜合能力最強(qiáng)的國家,但也產(chǎn)生了通過本地化加強(qiáng)本國網(wǎng)絡(luò)防御的需求,這推進(jìn)了美國國內(nèi)的本地化進(jìn)程。這最終造成了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域美國在部分事項(xiàng)上的國內(nèi)國際差異,也即雙重標(biāo)準(zhǔn)。

值得注意的,美國目前的雙重標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象集中于個(gè)人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移、設(shè)施位置限制、數(shù)據(jù)監(jiān)控等事項(xiàng)上,其可能的原因在于這些事項(xiàng)主流的國際規(guī)范都傾向于減少管控,推動(dòng)自由流動(dòng),存在通過雙重標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行套利的空間。而像其它的如政府?dāng)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)移、國防數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移等事項(xiàng),主流國際規(guī)范都默認(rèn)不屬于自由流動(dòng)涵蓋范疇,因此美國也無法在這些事項(xiàng)上倡導(dǎo)它國開放數(shù)據(jù)流動(dòng),不存在套利空間。這是對(duì)美國僅在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)部分事項(xiàng)上展現(xiàn)出雙重標(biāo)準(zhǔn)一種可能的解釋。

當(dāng)前技術(shù)條件下,美國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域雙重標(biāo)準(zhǔn)所能帶來的套利空間將長久存續(xù),同時(shí)鑒于中美競(jìng)爭的大背景在短期內(nèi)也不會(huì)發(fā)生變化,可以認(rèn)為美國的雙重標(biāo)準(zhǔn)將成為一種常態(tài)化現(xiàn)象,一種常規(guī)的政策工具。但是也需注意到,在針對(duì)不同國家時(shí),美國雙重標(biāo)準(zhǔn)政策的側(cè)重點(diǎn)也有分異。對(duì)于德、法等盟伴,美國以通過國際協(xié)定規(guī)避外國本地化條款、推動(dòng)它國降低數(shù)據(jù)壁壘為主要應(yīng)對(duì)手段,比如通過跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架獲得歐洲對(duì)其數(shù)據(jù)保護(hù)水平的充分性認(rèn)定,以加強(qiáng)與歐洲的數(shù)據(jù)流動(dòng),通過這種方式消解這些國家本地化政策帶來的影響。而對(duì)于中、俄等競(jìng)爭對(duì)手,則更著重于通過加強(qiáng)本國國內(nèi)數(shù)據(jù)本地化水平,如通過《保護(hù)美國人數(shù)據(jù)免受外國監(jiān)視法案》等法令管控?cái)?shù)據(jù)出口,以阻止競(jìng)爭對(duì)手獲取美國數(shù)據(jù),維系自身安全經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位。這種政策分異在未來可能愈加顯著。

4.2 中國對(duì)美國雙重標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)對(duì)策略

本質(zhì)上來說,美國試圖構(gòu)建一個(gè)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的治理體系,但它自身并不希望受體系約束,而是凌駕于體系之上,實(shí)行一定程度的數(shù)據(jù)本地化。通過利用這種其它國家自由流動(dòng)、自身國內(nèi)本地化的非對(duì)稱體系,制造套利空間,維持其在數(shù)字領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位,形成一種“數(shù)字霸權(quán)”。美國的這一嘗試引起了不少國家的警惕,包括歐洲、俄羅斯、印度、中國等在內(nèi)的許多國家都提出要在數(shù)字領(lǐng)域確保戰(zhàn)略自主,與美國展開競(jìng)爭,這一現(xiàn)象也被稱為“互聯(lián)網(wǎng)的分裂”,是當(dāng)前數(shù)字領(lǐng)域的一個(gè)重要趨勢(shì)。

數(shù)字時(shí)代的到來對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)產(chǎn)生了重大影響,數(shù)據(jù)正逐漸成為一種新的權(quán)力來源。通過維持?jǐn)?shù)字領(lǐng)域內(nèi)的既有優(yōu)勢(shì),美國希望將其在傳統(tǒng)領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力等級(jí)延伸至新興議題,也得到了日本、新西蘭等盟伴的支持。然而美國在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)議題上展現(xiàn)的雙重標(biāo)準(zhǔn)引起了另一些盟伴的憂慮,歐洲、韓國等國家部分改變了傳統(tǒng)議題上對(duì)美國的追隨路徑,對(duì)美國的倡議表現(xiàn)出疏離乃至競(jìng)爭的姿態(tài)。

這種轉(zhuǎn)變也給中國提供了一個(gè)可能的切入點(diǎn),在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域內(nèi),中國的政策模式與治理理念與德、法等國家在某些議題上比美國更為接近,比如二者都強(qiáng)調(diào)數(shù)字主權(quán),都希望通過一定的本地化手段維持國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)穩(wěn)定。同時(shí),中國與這些國家也都對(duì)美國的雙重標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)字霸權(quán)地位懷有憂慮。因此,中國與美國部分盟伴存在可能的合作空間。一方面,根據(jù)治理理念上的交集,中國可以與這些國家共同推動(dòng)以數(shù)字主權(quán)為核心的國際規(guī)范,與美國以自由流動(dòng)為核心的國際規(guī)范倡議進(jìn)行競(jìng)爭,爭奪規(guī)范主導(dǎo)地位,這將有利于未來該領(lǐng)域的規(guī)則制定。另一方面,在堅(jiān)持本國數(shù)字戰(zhàn)略原則的前提下,中國可以深化與這些國家的數(shù)據(jù)流動(dòng)合作,比如尋求歐洲的充分性認(rèn)定,通過這種方式加強(qiáng)數(shù)據(jù)聯(lián)系,以規(guī)避美國單方面對(duì)中國制造數(shù)據(jù)壁壘的嘗試?？梢钥闯?相比于其它領(lǐng)域,中國在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)更有可能爭取部分美國盟伴的支持,這在一定程度上能夠緩解中國所面臨的整體外部壓力。