聯(lián)盟管理視域下美國推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的策略分析

張 衡 謝婷婷

(華僑大學國際關系學院 廈門 361021)

0 引 言

“五眼聯(lián)盟”起源于二戰(zhàn)期間英美之間的情報合作,二戰(zhàn)結(jié)束后英美之間通過簽署《英美通信情報協(xié)議》(British-U.S. Communication Intelligence Agreement)延續(xù)了這種情報共享上的合作。冷戰(zhàn)初期,加拿大、澳大利亞和新西蘭分別于1948年、1956年加入這種情報共享合作,從而形成了一個多邊的情報共享實體。因為在該組織的情報文件上會標注有五個國家的縮寫和“眼睛”一詞(AUS/CAN/NZ/UK/US EYES),所以該組織被稱為“五眼聯(lián)盟”[1]。自“五眼聯(lián)盟”成立以來,經(jīng)歷了二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)、后冷戰(zhàn)、反恐時代及新時期5個歷史階段[2],始終保持著一定的生命力。在新的歷史時期,隨著中美之間大國競爭的加劇?！拔逖勐?lián)盟”也開始在針對中國的相關議題上日益活躍,在香港、臺灣等問題上頻繁干涉中國內(nèi)政并抹黑中國。因此,一些學者認為“五眼聯(lián)盟”正在由以情報合作為主的議題聯(lián)盟向應對非傳統(tǒng)安全問題和大國競爭的多邊聯(lián)盟轉(zhuǎn)型[3]?！拔逖勐?lián)盟”轉(zhuǎn)型的相關議題也引起了學界的一定關注。

具體而言,關于“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的相關研究可以分為3個方面:第一,是對“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的概況進行研究,如“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的內(nèi)容、原因、走向以及可能產(chǎn)生的影響[3]。第二,是對一些國家和“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型之間的關系的探討。包括對一些國家推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的行為概況[4]及一些國家加入“五眼聯(lián)盟”的可能性進行探討[1]。第三,是通過理論的視角對“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型背后的邏輯進行理論化的說明,如賈烈英就從美國的因素出發(fā),認為“五眼聯(lián)盟”的發(fā)展和美國的霸權安全觀存在密切的聯(lián)系[5]。李益斌、劉洋從同盟理論出發(fā),也認為“五眼聯(lián)盟”的擴員是緊緊圍繞著美國的國家利益和戰(zhàn)略來進行的[6]?？傮w上來看,既有的研究對“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的概況已經(jīng)做了充足的研究。但是,既有研究多是把“五眼聯(lián)盟”當做一個獨立的行為體進行整體性的研究,缺少從該聯(lián)盟內(nèi)部視角出發(fā)進行的分析。

聯(lián)盟是國際安全領域最為重要的行為體和互動形式,寬泛意義上的聯(lián)盟是指以正式的條約或非正式協(xié)議的方式規(guī)定聯(lián)盟成員應該承擔的安全義務,協(xié)調(diào)它們在面對特定安全形勢時對待彼此以及第三方的行為[7]。從這個意義上講,由于情報領域與軍事安全密切相關,“五眼聯(lián)盟”也屬于一種聯(lián)盟組織。如同其他的聯(lián)盟一樣,“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部也存在一些利益分歧。因此,在“五眼聯(lián)盟”的轉(zhuǎn)型過程中,作為“五眼聯(lián)盟”的主導國家[6]美國需要對“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部的利益分歧進行管理,以推動“五眼聯(lián)盟”順利轉(zhuǎn)型。雖然既有研究注意到了美國在“五眼聯(lián)盟”中的主導作用,并對美國推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的一些政策進行了說明。但是缺少針對美國在“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型過程中處理與盟國分歧的相關政策的系統(tǒng)性研究,而從聯(lián)盟管理的視角出發(fā)則可以較為完整地對美國處理“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的內(nèi)部分歧的政策進行較為系統(tǒng)的解讀,這對于深化理解“五眼聯(lián)盟”的轉(zhuǎn)型具有十分重要的意義。因此,鑒于美國在“五眼聯(lián)盟”中的重要地位及“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型對中國國家安全可能產(chǎn)生的深遠影響,本文試圖借鑒聯(lián)盟管理理論構建分析框架對美國在“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型中的聯(lián)盟管理行為加以分析。

1 基于聯(lián)盟管理理論的分析框架構建

由于聯(lián)盟內(nèi)部存在各種各樣的利益分歧,所以聯(lián)盟管理必不可少[8]。但是,關于聯(lián)盟管理的定義,不同學者有著不同的看法,其中代表性的觀點有:劉豐認為從廣義上講,聯(lián)盟管理包括聯(lián)盟成員為協(xié)調(diào)各自的行為做出的正式和非正式的安排。從狹義上講,聯(lián)盟管理是指聯(lián)盟內(nèi)部各成員之間對各自承擔的義務、應對威脅等的分配,主要依據(jù)的是所簽署的聯(lián)盟條約的具體條款和規(guī)定[9]。凌勝利認為聯(lián)盟管理是聯(lián)盟成員為了以符合自身利益的方式維持聯(lián)盟關系,對聯(lián)盟內(nèi)部的成本與收益進行協(xié)調(diào),在緩解聯(lián)盟管理的聯(lián)盟困境的同時,實現(xiàn)聯(lián)盟收益與聯(lián)盟困境相契合[8]。王帆認為聯(lián)盟管理是避免與聯(lián)盟困境連接在一起。具體而言,他認為聯(lián)盟管理主要強調(diào)聯(lián)盟內(nèi)部的協(xié)調(diào)與談判以及外在威脅不明時如何重塑和強化原有的聯(lián)盟。此外,還要考慮在原有的威脅弱化時,針對聯(lián)盟裂變的趨勢和可能,如何增強凝聚力,同時如何加強內(nèi)部控制以避免裂變的示范效應等等[10]。王雄發(fā)和謝凌志認為聯(lián)盟管理本質(zhì)上是聯(lián)盟成員為實現(xiàn)自身效益最大化同對方議價的動態(tài)過程[11]。上述的定義都對聯(lián)盟管理現(xiàn)象做出了較為準確的概況,從這些定義當中也可以看出所謂的聯(lián)盟管理就是聯(lián)盟成員對聯(lián)盟內(nèi)部的“聯(lián)盟困境”及其導致的各種利益分歧進行管理。結(jié)合上述定義以及“五眼聯(lián)盟”本身不對稱聯(lián)盟(“五眼聯(lián)盟”是一個不對稱聯(lián)盟,美國過去是現(xiàn)在仍是首要參與者[12]。)的屬性。本文認為“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型過程中的聯(lián)盟管理主要是指美國在“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型過程中針對其他聯(lián)盟成員國面臨的各種聯(lián)盟困境進行協(xié)調(diào)的正式與非正式的安排,以此推動“五眼聯(lián)盟”順利轉(zhuǎn)型以服務于美國的霸權護持戰(zhàn)略。

關于聯(lián)盟困境,目前學界在聯(lián)盟管理中主要討論兩種。一種是格林·斯奈德(Glenn H. Snyder)提出聯(lián)盟中存在的“被拋棄”和“被牽連”困境[13]。除了這種傳統(tǒng)的聯(lián)盟困境之外,一些學者指出一些聯(lián)盟中還存在著一些新的聯(lián)盟困境即聯(lián)盟對手與聯(lián)盟經(jīng)濟伙伴的一致性導致的聯(lián)盟成員國對外政策的兩難[8]。從本質(zhì)上看,這兩種類型的聯(lián)盟困境并非兩種性質(zhì)不同的困境,它們可能同時存在于一個聯(lián)盟當中使得聯(lián)盟成員在一些聯(lián)盟議題上產(chǎn)生利益分歧并導致聯(lián)盟難以在一些行動上取得一致,甚至可能導致聯(lián)盟解體。因此,為了聯(lián)盟能夠持續(xù)地存在并能夠采取一致的行動,就需要聯(lián)盟的成員國(在不對稱聯(lián)盟中主要是主導大國)之間采取聯(lián)盟管理措施對這些利益分歧進行協(xié)調(diào)以保障聯(lián)盟集體行動能順利開展。

關于聯(lián)盟管理的措施,劉豐在對美國的聯(lián)盟管理行為的研究中指出聯(lián)盟管理可以分為三種模式即利益協(xié)調(diào)式管理、制度規(guī)則式管理和霸權主導式管理。具體而言,他認為美國通常會使用說服、誘導和強迫這三類手段[9]。凌勝利認為聯(lián)盟管理主要可以通過權力強制、制度約束、利益協(xié)調(diào)和權威引導四種方式進行[8]。曹鵬鵬在研究“四方機制”的過程中指出,“四方機制”主要通過引導、支撐和落地等聯(lián)盟管理機制影響合作進程,在管理方式上可分為意識形態(tài)管理、議題管理和互動管理[14]。斯蒂芬妮·霍夫曼(Stephanie C.Hofmann)等人認為共同規(guī)范的存在有利于在政治危機時實現(xiàn)成功的聯(lián)盟管理[15]。尹繼武認為在聯(lián)盟當中信任程度越高,聯(lián)盟內(nèi)部的制度化建設以及內(nèi)部的團結(jié)和凝聚力就越強[16]。馬特·科達(Matt Korda)認為建立獎懲關系是一些聯(lián)盟管理中的最佳方式[17]。節(jié)大磊也認為戰(zhàn)略安撫與策略施壓的結(jié)合方式是聯(lián)盟強國能否成功約束弱國的邏輯機制[18]。從上述學者對聯(lián)盟管理措施的不同觀點中可以看出劉豐和凌勝利的觀點從不同層面較為全面地概括了聯(lián)盟管理可能采取的政策措施。在二人觀點的基礎上,結(jié)合其他學者對聯(lián)盟管理方式的不同認識,可以發(fā)現(xiàn)聯(lián)盟管理的主體主要是大國,聯(lián)盟管理的措施主要從認知層面、權力層面、制度層面、利益層面展開。因此,綜合上述觀點并結(jié)合美國在推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型過程中的一些政策措施,本文也從這四個層面對美國在推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型過程中采取的政策措施進行分析。

經(jīng)過上文對聯(lián)盟管理理論的梳理,本文總結(jié)出了聯(lián)盟管理理論的分析框架(見圖1)。并根據(jù)該框架,針對美國推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的政策構建了以下的分析路徑:首先,本文對“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的內(nèi)容和轉(zhuǎn)型中存在的聯(lián)盟困境進行了總結(jié)分析。然后,從認知、權力、制度和利益四個層面分析了美國為化解“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型中的聯(lián)盟困境所采取的政策措施。最后,對美國推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的聯(lián)盟管理措施成效及影響進行了總結(jié)。

圖1 聯(lián)盟管理理論的分析框架

2 “五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的內(nèi)容及困境

聯(lián)盟的建立并非一件容易的事情,聯(lián)盟的維持更是一件困難的事[19]。但是“五眼聯(lián)盟”卻存在了長達80年的時間,其間經(jīng)歷了二戰(zhàn)期間、冷戰(zhàn)階段、后冷戰(zhàn)時期、反恐時代、新時期5個階段[2]。其之所以有這樣強的生命力,一個重要的原因就是“五眼聯(lián)盟”會隨著全球的政治安全形勢變化不斷地調(diào)整其戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略對象和內(nèi)容。有學者認為一個聯(lián)盟如果在聯(lián)盟性質(zhì)、內(nèi)容、職能、結(jié)構、形式等核心的變量上出現(xiàn)重要的變化,就可以認為這個聯(lián)盟發(fā)生了轉(zhuǎn)型[3]。因此,可以認為“五眼聯(lián)盟”在這個5個階段的戰(zhàn)略演化中發(fā)生了4次轉(zhuǎn)型。正是這些轉(zhuǎn)型一定程度上保證了該聯(lián)盟能夠適應威脅的變化,讓該聯(lián)盟得以存續(xù)。新時期“五眼聯(lián)盟”的轉(zhuǎn)型是“五眼聯(lián)盟”當前正在發(fā)生的一次轉(zhuǎn)型,也是本文研究的對象。

2.1 “五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的內(nèi)容

根據(jù)既有研究和對“五眼聯(lián)盟”相關的文獻材料總結(jié)可以發(fā)現(xiàn),“五眼聯(lián)盟”在新時期的轉(zhuǎn)型具體主要體現(xiàn)在兩個方面:一是聯(lián)盟結(jié)構的變化,即“五眼聯(lián)盟”出現(xiàn)了擴員的可能。“五眼聯(lián)盟”自成立之后,成員數(shù)量長期穩(wěn)定,在冷戰(zhàn)初期把加拿大、澳大利亞和新西蘭納入其中之后的近80年的時間里并沒有納入新的成員。但是這種情況在新的歷史時期發(fā)生了轉(zhuǎn)變,2019年美國國會委員會的相關報告中提出了對印度、日本、韓國與“五眼聯(lián)盟”之間合作和信息共享的興趣,并試圖推動“五眼聯(lián)盟”與日本、印度、韓國之間的情報合作[20]。同時,相關國家尤其是日本也表達了想加入“五眼聯(lián)盟”的訴求[21]?！拔逖勐?lián)盟”的一些成員國如英國、澳大利亞也表達了希望日本加入的想法[6]。這些動向表明,“五眼聯(lián)盟”出現(xiàn)了擴員的動向和可能。二是聯(lián)盟針對的對象發(fā)生了變化,“五眼聯(lián)盟”在不同的歷史階段關注的對象不同。在二戰(zhàn)時期,“五眼聯(lián)盟”的前身針對的對象是德國與日本兩個法西斯國家;冷戰(zhàn)期間針對的對象為蘇聯(lián)等社會主義國家;冷戰(zhàn)后,尤其是2001年9·11事件后,“五眼聯(lián)盟”主要關注的是非傳統(tǒng)安全問題;在新的歷史時期,“五眼聯(lián)盟”針對對象變?yōu)榱酥袊投砹_斯[2]。其中針對中國,是“五眼聯(lián)盟”這輪轉(zhuǎn)型最為突出的改變。

2.2 “五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型中的困境

“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型中的困境主要出現(xiàn)在“五眼聯(lián)盟”第二項轉(zhuǎn)型內(nèi)容中,即向針對中國的方向轉(zhuǎn)型。由于中國迅速崛起,中國已經(jīng)成為全球產(chǎn)業(yè)鏈中的重要國家[14],“五眼聯(lián)盟”成員國與中國之間存在著密切的經(jīng)濟聯(lián)系,而美國推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的一個重要目的就是把該聯(lián)盟的針對對象轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊＿@必然使得一些成員對“五眼聯(lián)盟”針對中國的議題上產(chǎn)生分歧,這也就是上文所講的新聯(lián)盟困境——這些國家要么配合美國的政策,采取針對中國的政策措施,這會使他們的經(jīng)濟利益受損。要么拒絕配合美國的政策措施,這又會使他們面臨被聯(lián)盟拋棄的窘境。在這種聯(lián)盟困境的作用下,“五眼聯(lián)盟”的成員之間就產(chǎn)生了一定的利益分歧并導致了一系列行為分歧。其中最明顯的表現(xiàn)為新西蘭在涉華議題上與“五眼聯(lián)盟”其他國家產(chǎn)生的分歧,如新西蘭一直不愿意簽署“五眼聯(lián)盟”批評中國的聯(lián)合聲明,也沒有參與美國帶頭針對中國的新冠肺炎溯源問題,并且還在2021年與中國簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定升級議定書[22]。除了新西蘭之外,英國作為“五眼聯(lián)盟”的老牌國家,在“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的過程中也并非和美國鐵板一致。例如有研究就發(fā)現(xiàn),在華為5G議題上,2020年7月之前英國的態(tài)度是接受華為5G[23],并沒有配合美國禁止華為5G的政策。類似的利益分歧還發(fā)生在加拿大,加拿大也是長期沒有配合美國禁止華為5G的政策[24]。在孟晚舟問題上加政府雖然配合美國的政策,但這種行為導致的與中國的關系惡化,也引起了一些加拿大人對此的不滿[25]。正是由于這些分歧的存在,使得美國不得不采取一定的聯(lián)盟管理措施,以使得“五眼聯(lián)盟”能夠成功轉(zhuǎn)型為服務其大國競爭戰(zhàn)略的工具。

3 美國推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的措施

面對聯(lián)盟內(nèi)部的利益分歧,美國從認知、權力、制度、利益四個層面采取措施,使得“五眼聯(lián)盟”的成員國配合美國推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的政策。在認知層面上,美國主要是通過向盟國塑造“中國威脅”的認知來促使盟國把中國看成對手。在權力層面上美國主要是通過向不配合美國政策的盟國進行施壓,以促使其改變和美國相悖的政策。在制度層面上,美國近年來通過不斷完善“五眼聯(lián)盟”的制度機制,使其變得更加具有約束力。在利益層面上,美國通過不斷拓展“五眼聯(lián)盟”的合作領域,以此使得“五眼聯(lián)盟”成員國之間利益交織更加的多元。

3.1 塑造威脅

斯蒂芬·沃爾特(Stephen M.Walt)指出國家結(jié)盟的目的就是制衡對自己構成最大威脅的國家,而不是實力最強大的國家[26]。因此,共同的威脅認知是聯(lián)盟維持的一個重要條件,“五眼聯(lián)盟”的發(fā)展歷程也可以說明共同威脅對“五眼聯(lián)盟”的存續(xù)和歷次轉(zhuǎn)型都起著重要的作用?！拔逖勐?lián)盟”起源于應對納粹的威脅。在其隨后的歷史當中,美國不斷地塑造新的威脅推動“五眼聯(lián)盟”配合美國的外交政策轉(zhuǎn)型,蘇聯(lián)、恐怖主義也因此先后成為“五眼聯(lián)盟”應對的重要“威脅”[27]。在新的歷史時期,美國為了使得“五眼聯(lián)盟”向針對中國的“大國競爭”工具轉(zhuǎn)型,就把中國塑造成了新的“威脅”。

這種塑造“中國威脅”最為突出的表現(xiàn)就是美國在其一系列的政策文件中渲染中國對美國及其盟國的“威脅”。2017年,美國在《國家安全戰(zhàn)略報告》(National Security Strategy of the United States of America)中把中國看成修正主義國家,稱中國是美國的挑戰(zhàn)者,并認為中國正在通過經(jīng)濟和軍事手段謀求在印太地區(qū)的主導地位,這些將會削弱印太地區(qū)國家的主權[28]。2022年,拜登政府的《國家安全戰(zhàn)略報告》(National Security Strategy)中又稱“中國是唯一的競爭對手,中國的目的是重塑國際秩序,并且中國也在越來越多地擁有經(jīng)濟、外交、軍事和技術力量來推進這一目標[29]?！?019年美國《國家情報戰(zhàn)略》(The National Intelligence Strategy of the United States of America)中認為“中國的軍事現(xiàn)代化和在太平洋地區(qū)及其他地區(qū)繼續(xù)追求經(jīng)濟和領土優(yōu)勢,仍然是一個令人擔憂的問題[30]?！泵绹鴩仪閳蟛块T發(fā)行的一系列《美國情報機構進行的年度威脅評估》(Annual Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community)中也把中國看成重要的威脅,從2021年版以來,更是把中國單獨作為一個章節(jié)進行評估。且在2021年版的報告中聲稱“中國將繼續(xù)擴大全球情報足跡,以更好地支持中國在世界各地日益增長的政治、經(jīng)濟和安全利益。這使得中國日益挑戰(zhàn)美國的聯(lián)盟和伙伴關系[31]。”在2022年版和2023年版的報告中更是稱:“中國日益成為一個勢均力敵的競爭對手,在多個領域挑戰(zhàn)美國——尤其是經(jīng)濟、軍事和技術領域——并且正在推動改變?nèi)蛞?guī)范,并潛在地威脅其鄰國[31]?！薄爸袊心芰χ苯釉噲D改變基于規(guī)則的全球秩序,在每個領域和多個地區(qū),作為一個幾乎勢均力敵的競爭對手,中國正越來越多地推動改變?nèi)蛞?guī)范,并潛在地威脅其鄰國[31]?！?/p>

美國作為“五眼聯(lián)盟”的主導國家,其安全觀對該聯(lián)盟的機制塑造和目標的確定都發(fā)揮著重要作用。其他成員國在情報和安全上也都高度地依賴美國[32]。因此,美國通過對“中國威脅”的塑造,可以推動“五眼聯(lián)盟”在威脅認知上取得更加一致的認同,進而推動“五眼聯(lián)盟”向針對中國的方向轉(zhuǎn)型。

3.2 施加壓力

所謂的權力強制,就是指通過利用在聯(lián)盟中的權力對比優(yōu)勢,強制盟國服從于本國的意見[8]。美國在聯(lián)盟管理中的權力強制行為的表現(xiàn)在,美國在必要時會采取威脅或?qū)嶋H采取制裁措施強迫那些不服從其指令的盟友服從美國的要求[9]。在“五眼聯(lián)盟”的歷史上,由于“五眼聯(lián)盟”是一個不對稱聯(lián)盟,美國在其中掌握著擁有絕對優(yōu)勢的情報資源,所以美國會以一種更符合自身特權的政策方式,塑造盟友的相關政策,如果它們不遵守美國的標準,就無法獲得美國龐大的情報資源[12]。

在新時期的“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型中面對其盟國對美國政策的不配合,美國依舊是通過向這些盟國施加壓力或威脅采取懲罰性的措施,迫使相關盟國改變政策。其中最為典型的代表為美國為了讓“五眼聯(lián)盟”的主要成員英國配合美國的華為5G政策,向英國施加了一系列壓力。在2020年之前,英國并未選擇禁止華為5G。于是,美國便在多個層面上向英國施加壓力并威脅英國以促使其改變政策。例如在2019年,特朗普政府談判代表表示下一任首相能否在英國脫歐后與美國達成貿(mào)易協(xié)議,取決于他是否愿意遵守美國對華為的強硬政策[33]。2020年,在英國首相鮑里斯·約翰遜(Boris Johnson)堅持認為,允許華為有限地參與建設英國的5G網(wǎng)絡不會損害跨大西洋安全合作之后,美國時任國務卿邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)表示華為對網(wǎng)絡安全構成“真正的風險”,是所謂的“中國共產(chǎn)黨的延伸”,華盛頓將“評估”英國的決定[34]。此外,時任美國總統(tǒng)特朗普(Donald Trump)也在2020年向鮑里斯進行了強硬的談話,并使用情報共享合作來威脅英國,讓英國不能采取與華為達成5G協(xié)議的政策[35]。這些威脅措施的采取,是后來英國華為5G政策轉(zhuǎn)向的一個重要的原因。

3.3 完善機制建設

聯(lián)盟機制建設是加強聯(lián)盟管理的有效工具,聯(lián)盟機制化的程度越高,對聯(lián)盟成員國的戰(zhàn)略選擇的影響也就會越大[8]。在制度層面上,美國推動“五眼聯(lián)盟”進一步完善其機制。其中最為典型的表現(xiàn)為“五眼聯(lián)盟”形成了定期召開的部長級會議,該機制從2013年至今已經(jīng)在“五眼聯(lián)盟”成員國輪流召開了10次會議。其主題涵蓋了各種公共安全和國家安全問題。此外,2017年,“五眼聯(lián)盟”還成立了情報監(jiān)督審查委員會,并為該委員會制定了憲章。此后,該審查機構還在2018年、2019年、2021年、2022年舉行了年度會議。此外,2020年“五眼聯(lián)盟”的國防部長還首次以“五眼聯(lián)盟”的名義召開了會議。同年,五國的外長還發(fā)表了一系列的涉港的聲明[3]。這些機制建設使得“五眼聯(lián)盟”合作機制進一步完善,成員國之間的合作程度進一步加深,同時也使得“五眼聯(lián)盟”情報合作規(guī)范化并且對其成員也有了一定的約束。

3.4 拓展合作領域

蘭德爾·施韋勒(Randall L. Schweller)認為國家會根據(jù)預期的利益追隨一些國家進行結(jié)盟[36]。利益是國家結(jié)成聯(lián)盟的一個重要因素,聯(lián)盟困境本質(zhì)上也屬于一種利益分歧。因此,在聯(lián)盟的管理中通過增加合作領域改變盟國對于“成本—收益”的計量是一個重要的聯(lián)盟管理方式。近年來,美國不斷拓展“五眼聯(lián)盟”的合作領域。如在科技競爭領域,就有學者認為“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型成為了科技圍堵聯(lián)盟[37]。除了科技競爭領域之外,“五眼聯(lián)盟”還在其他多個領域拓展了合作范圍。在太空合作領域,美國試圖與“五眼聯(lián)盟”及其他盟友打造太空聯(lián)盟“小圈子”[38]。并采取措施加強盟友在軍事天基情報、監(jiān)視和偵察等方面的國際合作,深化國家軍事安全信息共享,積極建立交換太空信息機制[39]。此外,美還在太空領域建立了以美國為主導,其他五國參與的太空情報合作實踐如奧林匹克衛(wèi)士行動,另外還加強了在太空偵察衛(wèi)星的研發(fā)和發(fā)射方面的合作[39]。在新冠肺炎爆發(fā)之后,“五眼聯(lián)盟”更是嘗試進一步拓展五國及其他伙伴國家在經(jīng)濟、網(wǎng)絡安全、關鍵技術乃至戰(zhàn)略外交領域的合作[40]。除此之外,2023年的“五眼聯(lián)盟”部長會議之后發(fā)表的公告中涉及了反對外國干涉、網(wǎng)絡安全、與科技行業(yè)互動、打擊極端主義和恐怖主義等多種議題[41]。這份公告也表明了“五眼聯(lián)盟”的合作已經(jīng)拓展到這些領域。這些合作議題的增加,也使得美國和“五眼聯(lián)盟”之間的利益進一步交織,也使得美國可以獲得更多的報償手段,來協(xié)調(diào)“五眼聯(lián)盟”之間的利益,解決盟國之間的利益分歧。

4 美國聯(lián)盟管理措施的效果及影響

美國在推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型中所采取的聯(lián)盟管理措施,一定程度上緩解了“五眼聯(lián)盟”在轉(zhuǎn)型過程中面臨的“聯(lián)盟困境”。這突出的表現(xiàn)在“五眼聯(lián)盟”成員開始紛紛采取政策配合美國針對中國進行大國競爭的政策。同時,“五眼聯(lián)盟”的這種轉(zhuǎn)型也會給中國造成一系列的不良影響。

4.1 美國推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的成效

“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型過程中之所以產(chǎn)生新“聯(lián)盟困境”關鍵因素就是其部分成員國和美國在對華政策和上存在差異,這是因為該聯(lián)盟的盟國與中國存在經(jīng)濟利益,與美國存在安全利益。因此,衡量美國對“五眼聯(lián)盟”管理措施的成效的標準就是看“五眼聯(lián)盟”成員是否配合美國的對華政策。從既有研究和相關的文獻可以發(fā)現(xiàn)。美國針對“五眼聯(lián)盟”的聯(lián)盟管理措施,在一定程度上確實取得了一定的成效。這突出的表現(xiàn)在科技領域和涉華政治議題領域。

首先,在科技領域。在美國聯(lián)盟管理措施的推動下,“五眼聯(lián)盟”國家也開始改變了其原本和美國不一致的一些政策措施。例如在華為5G問題上,在美國的持續(xù)不斷的施壓之下,2020年7月英國政府最終宣布了禁止華為5G的政策[42]。加拿大政府也在美國的不斷施壓之下,最終在2022年宣布了禁止華為和中興的政策[24]。新西蘭雖然沒有禁止華為,但是也采取了靈活的方式將華為排除在國家網(wǎng)絡建設之外,鑒于新西蘭的華為政策和其他盟國不存在根本性差異,可以預見隨著美國壓力的增大,新西蘭也很可能會對華為頒布禁令[37]。

其次,在涉華政治議題領域。科技領域之外,“五眼聯(lián)盟”還在涉華的一些政治議題上頻繁發(fā)聲。在涉港、涉疆、涉臺等問題上頻繁干涉中國內(nèi)政。在香港問題上,2020年“五眼聯(lián)盟”國家外長曾針對香港立法會選舉問題發(fā)表所謂的聯(lián)合聲明干涉中國內(nèi)政[43]。在臺灣問題上,“五眼聯(lián)盟”也與“臺灣當局”有所勾連[44]。在新疆問題上,“五眼聯(lián)盟”國家也在聯(lián)合國會議上發(fā)表了抹黑中國的聲明[45]。2021年10月美國中情局又設立了專門從事對華滲透和造謠的“中國任務中心”。近期,澳大利亞等國的情報機構還被曝光頻繁接近和騷擾當?shù)厝A人社區(qū),威逼利誘他們成為“五眼聯(lián)盟”的線人[46]。2023年“五眼聯(lián)盟”還糾結(jié)日本發(fā)表了一份針對中國的所謂的“反對與貿(mào)易相關的經(jīng)濟脅迫和非市場政策及做法的聯(lián)合聲明”[47]。這些干涉中國內(nèi)政和抹黑中國的各種聲明,也表明“五眼聯(lián)盟”國在對華政策上逐漸也形成了和美國較為一致的認知和做法。

最后,“五眼聯(lián)盟”成員國家在科技領域和涉華政治議題領域與美國取得了較為一致立場,說明美國針對“五眼聯(lián)盟”的聯(lián)盟管理措施取得了一定的成效?！拔逖勐?lián)盟”在美國的推動下,正在由單一的情報聯(lián)盟變成了為美國霸權護持服務的“大國競爭”聯(lián)盟。

4.2 “五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型對于中國的影響

“五眼聯(lián)盟”在轉(zhuǎn)型后進一步蛻變成了美國針對中國的霸權護持工具。這在一定程度上會對中國產(chǎn)生一些不利的影響。

首先,“五眼聯(lián)盟”的順利轉(zhuǎn)型,進一步擴大了美國的反華聯(lián)盟體系。如前所述,“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在“五眼聯(lián)盟”有進一步擴員的傾向和針對的對象變?yōu)橹袊鴥蓚€方面?！拔逖勐?lián)盟”轉(zhuǎn)型的困境主要發(fā)生在針對中國的議題轉(zhuǎn)型上。美國推動“五眼聯(lián)盟”順利地向針對中國的方向轉(zhuǎn)型,意味著未來“五眼聯(lián)盟”新加入的成員國,也會接受“五眼聯(lián)盟”針對中國的議題內(nèi)容。這會使得美國組建的反華聯(lián)盟進一步擴大。除此之外,在二戰(zhàn)之后,美國就在亞太地區(qū)維持了一個龐大的雙邊聯(lián)盟體系。近年來隨著中美戰(zhàn)略競爭的加劇,美國又不斷地對其印太地區(qū)的聯(lián)盟體系調(diào)整,建立“四邊安全機制”“美英澳三邊安全伙伴關系”等小多邊聯(lián)盟?！拔逖勐?lián)盟”的轉(zhuǎn)型方向也是往這種針對中國的“小多邊聯(lián)盟”方向發(fā)展。因此,“五眼聯(lián)盟”的順利轉(zhuǎn)型,也進一步地推動了美國在印太地區(qū)的聯(lián)盟體系由“軸輻”體系,朝著網(wǎng)絡化的方向發(fā)展。這進一步加強了美國盟國之間在對華議題上的政策協(xié)調(diào)。也使得美國可以進一步增強其對華競爭中的戰(zhàn)略威懾力。

其次,“五眼聯(lián)盟”的轉(zhuǎn)型會進一步加深對中國情報安全的威脅?！拔逖勐?lián)盟”在美國的推動下,在涉華議題上,越來越頻繁的采取一致的行動,這體現(xiàn)了美國推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的方向就是使其成為美國對華競爭的霸權護持工具。這種轉(zhuǎn)型,也體現(xiàn)了美國對華政策中仍然是從美國國家安全文化中的“威脅范式”和“敵人意識”出發(fā)[48]。可以預見的是,美國這種對絕對安全和追求霸權的思維和行為方式,在未來一段時間內(nèi)會持續(xù)主導著“五眼聯(lián)盟”的政策方向,這使得“五眼聯(lián)盟”的情報活動在未來會變得更具有對抗性和攻擊性,且會變得更加的針對中國。再加上美國在推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型過程中,拓展了與成員國之間的合作領域。這就會使得“五眼聯(lián)盟”的順利轉(zhuǎn)型會在經(jīng)濟、科技、網(wǎng)絡安全和太空等多個領域?qū)ξ覈那閳蟀踩斐筛鼮閲乐氐耐{。

5 結(jié) 語

在新的歷史時期,“五眼聯(lián)盟”正在由傳統(tǒng)單一的情報共享聯(lián)盟向針對中國的大國競爭聯(lián)盟轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在“五眼聯(lián)盟”出現(xiàn)了擴員傾向和針對對象變化兩個方面。在這一轉(zhuǎn)型過程中,“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部由于其成員和中國之間存在著密切的經(jīng)濟利益,使得“五眼聯(lián)盟”中的一些成員國在經(jīng)濟利益和安全利益選擇上面臨著一種兩難的困境。這種困境使得這些聯(lián)盟成員國和美國之間在對華的一些政策領域出現(xiàn)了一些分歧。為了管理這種聯(lián)盟困境帶來的政策分歧。美國在認知層面,為“五眼聯(lián)盟”塑造了“中國威脅”的認知;在權力層面,對不配合美國政策的盟友施加壓力迫使其配合美國的政策;在制度層面上,不斷完善“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部的機制,使得“五眼聯(lián)盟”對盟友更加具有約束力;在利益層面上,美國推動“五眼聯(lián)盟”擴展合作的范圍,增加了彼此之間的利益交織,使得“五眼聯(lián)盟”更可能與美國采取一致的行動措施。美國的聯(lián)盟管理措施,推動了“五眼聯(lián)盟”順利轉(zhuǎn)型。使得“五眼聯(lián)盟”蛻變成了服務于美國霸權護持政策的工具。這也使得美國針對中國的聯(lián)盟體系進一步擴大,并在一定程度上在多個領域加深了對中國情報安全的威脅。因此,本文對美國推動“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的聯(lián)盟管理措施的分析,有助于理解“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的機制和動因,為中國應對“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的影響,以及進一步維護我國的情報安全提供一定的參考。