拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的注意力分配及其實(shí)踐啟示*
——基于對(duì)美國(guó)2023年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》的解析

粟 鋒 曹宇軒 黃 晞 黃曉存 米亞文

(1.湖南理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院 岳陽(yáng) 414006; 2.廣西民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院 南寧 530006;3.國(guó)防科技大學(xué)軍政基礎(chǔ)教育學(xué)院 長(zhǎng)沙 410073)

0 引 言

自2001年“9·11”事件爆發(fā)以后,美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)依據(jù)《情報(bào)改革與預(yù)防恐怖主義法》牽頭編制并發(fā)布《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》(NIS),旨在對(duì)未來(lái)四至五年的情報(bào)工作改革和情報(bào)力量建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略指導(dǎo),被認(rèn)為是美國(guó)情報(bào)領(lǐng)域最重要的綱領(lǐng)性文件[1]。2023年8月9日,美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室(ONDI)授權(quán)發(fā)布2023年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》,這是迄今為止美國(guó)發(fā)布的第五版《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》,前四版發(fā)布時(shí)間分別為2005年、2009年、2014年和2019年。美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)艾薇兒·海恩斯認(rèn)為“2023年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》闡明了情報(bào)界未來(lái)四年工作的戰(zhàn)略方向進(jìn)而捍衛(wèi)美國(guó)的價(jià)值觀和生活方式”。美國(guó)中情局局長(zhǎng)比爾·伯恩斯、國(guó)家安全局局長(zhǎng)保羅·中曾根、聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)克里斯·雷等部門(mén)情報(bào)長(zhǎng)官都對(duì)執(zhí)行2023年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》進(jìn)行積極評(píng)價(jià)和表態(tài),“確保情報(bào)界具有充足的靈活性、融合性、創(chuàng)新性和韌性,服務(wù)于美國(guó)的國(guó)家安全和繁榮”[2]。及時(shí)追蹤美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》的最新進(jìn)展,將其作為透視美國(guó)情報(bào)界戰(zhàn)略舉措和動(dòng)向的重要依據(jù),歷來(lái)是我國(guó)情報(bào)學(xué)界的優(yōu)良傳統(tǒng),前四個(gè)版本美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》發(fā)布之際均有相關(guān)評(píng)述,如2019年《美國(guó)國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》評(píng)述[3]。此外,也有學(xué)者在整體上綜合考察前四版《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》,定性分析美國(guó)某個(gè)情報(bào)工作領(lǐng)域(如國(guó)際情報(bào)合作)的發(fā)展趨勢(shì)[4],抑或使用定量方法總結(jié)美國(guó)情報(bào)戰(zhàn)略演進(jìn)的進(jìn)程及邏輯[5]。在此基礎(chǔ)上,本研究力求擺脫淺表化譯介的窠臼,既注重展現(xiàn)美國(guó)2023年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》的最新動(dòng)向,又把2023年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》與前四版《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》進(jìn)行對(duì)照分析,借助注意力分配視角揭示拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的內(nèi)容架構(gòu)和深層邏輯。

1 研究視角與應(yīng)用

2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》是一本20頁(yè)的小冊(cè)子,除去封面、封底和插圖頁(yè),有效內(nèi)容的承載頁(yè)大約為10頁(yè),共計(jì)3237個(gè)字詞,在體量上與以往四版《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》相比更為簡(jiǎn)練,揣摩其文字信息背后意圖的難度加大。從文本結(jié)構(gòu)來(lái)看,2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》依次是國(guó)家情報(bào)總監(jiān)艾薇兒·海恩斯撰寫(xiě)的序言、情報(bào)界愿景和使命的概述、情報(bào)工作者職業(yè)道德準(zhǔn)則,以及主體部分情報(bào)界未來(lái)四年致力實(shí)現(xiàn)的六個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)。為了知其然且知其所以然,避免停留在簡(jiǎn)單的“文本轉(zhuǎn)譯”和“就事論事”層面,本研究引入注意力分配理論來(lái)觀察和解析2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》,以期理解拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的關(guān)注點(diǎn)要素及其分布。

1.1 注意力分配視角的引入

“注意力”(Attention)概念的科學(xué)研究肇始于十九世紀(jì)八十年代的實(shí)驗(yàn)心理學(xué),美國(guó)心理學(xué)之父威廉·詹姆斯在《心理學(xué)原理》中提出:注意是意識(shí)面向多種可能性作出清晰而迅速的選擇,注意力的本質(zhì)是意識(shí)的聚焦與集中,注意力分配往往伴隨著對(duì)某些對(duì)象的忽視,以便高效地處理核心問(wèn)題[6]。作為經(jīng)典的心理學(xué)元概念,“注意力分配”意味著選擇性認(rèn)知,是主體對(duì)環(huán)境中的各種信息作出差別處理。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者西蒙等人把“注意力分配”遷移到組織管理學(xué),其首創(chuàng)的“有限理性決策理論”指出組織決策所缺乏的從來(lái)不是信息,而是作為稀缺性資源的注意力,注意力分配是外部刺激與組織行為的中介,基于信息搜尋的注意力分配過(guò)程決定著組織決策和演化的趨向[7]。在此基礎(chǔ)上,公共政策專(zhuān)家布萊恩·瓊斯構(gòu)建“注意力驅(qū)動(dòng)政策選擇模型”,認(rèn)為有限的注意力及其轉(zhuǎn)換是政策行為選擇的基本依據(jù),并對(duì)政策偏好(連續(xù)性與突變性)作出解釋[8]。心理學(xué)、管理學(xué)和政策科學(xué)的研究成果極大提升了注意力分配理論的延展性和實(shí)效性,初步建構(gòu)一個(gè)中立整合、邏輯縝密的關(guān)系模型(如圖1所示),已廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科,但目前對(duì)情報(bào)政策注意力分配問(wèn)題的關(guān)注較少。本研究借助注意力分配視角,嘗試從心理認(rèn)知、組織演化、行為選擇等三個(gè)維度對(duì)高度凝練的2023年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》進(jìn)行整體情境性分析。

圖1 注意力分配影響因素的關(guān)系模型

1.2 注意力分配理論的應(yīng)用

人類(lèi)步入數(shù)字化生存和信息爆炸時(shí)代,組織或個(gè)人最寶貴的資源不是信息而是注意力,從冗雜的信息中分析得出可靠的情報(bào)不僅需要借助各種技術(shù)手段,而且要率先建立起對(duì)某類(lèi)信息的興趣和關(guān)注。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)注意力分配理論的應(yīng)用方興未艾,其引入往往與“政府行為”“公共政策演進(jìn)”密切相關(guān),通常與文本量化分析等工具聯(lián)合使用?；谧⒁饬Ψ峙涞囊暯?2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》的制定和出臺(tái)由情報(bào)戰(zhàn)略環(huán)境、組織趨向和行為策略三個(gè)關(guān)鍵因素相互作用所決定(如圖2所示)。首先,心理認(rèn)知是國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略注意力分配的基礎(chǔ)和前提。美國(guó)所處的戰(zhàn)略環(huán)境是內(nèi)源(國(guó)內(nèi)事務(wù))、外源(國(guó)際格局)等因素共同組成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)系統(tǒng),在不同歷史階段通過(guò)塑造美國(guó)總統(tǒng)和情報(bào)界的心理認(rèn)知,促使國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略發(fā)生注意力的轉(zhuǎn)換。其次,組織趨向是國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略注意力分配的現(xiàn)實(shí)表征,反映其情報(bào)議題聚焦的注意力結(jié)構(gòu)性分布,體現(xiàn)美國(guó)情報(bào)界信息處理的優(yōu)先次序和工作模式。最后,行為策略是國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略注意力分配的直接結(jié)果,驅(qū)動(dòng)情報(bào)戰(zhàn)略的政策議程得以確立、政策范式得以更新,凸顯美國(guó)情報(bào)界改革的政策偏好?？傊?“注意力分配”作為一個(gè)應(yīng)用成熟且邏輯完備的理論框架,對(duì)解析2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》具有較好的契合性和解釋力,既可以從“政府行為”層面勾勒拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的注意力分配特征,又能從“政策演進(jìn)”層面追溯拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的注意力分配邏輯,銜接拜登政府關(guān)于情報(bào)認(rèn)知、情報(bào)融合和情報(bào)改革等關(guān)鍵內(nèi)容議題并予以系統(tǒng)性解構(gòu)。

圖2 國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的注意力分配理論機(jī)制

2 拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的注意力分配特征

文本對(duì)不同政策議題的言說(shuō)反映注意力分配狀況,關(guān)注點(diǎn)的多少表明該議題在拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略中的輕重緩急及地位。本研究運(yùn)用文本分析法,在對(duì)2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》熟稔閱讀的基礎(chǔ)上進(jìn)行編碼分類(lèi),并把涉及的文字表述參考點(diǎn)數(shù)量作為拜登政府注意力分配的衡量指標(biāo),參考點(diǎn)占比越大表明其在拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略中受到越多關(guān)注。具體操作分為三步:一是開(kāi)放式編碼,把2023年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》文本導(dǎo)入NVivo12軟件,以概念節(jié)點(diǎn)為名稱(chēng)進(jìn)行原始材料的編碼,共得到有效參考點(diǎn)235個(gè);二是軸心編碼,根據(jù)有效參考點(diǎn)的類(lèi)屬關(guān)系進(jìn)行歸納和調(diào)整,得出9個(gè)二級(jí)編碼;三是選擇式編碼,提煉出概念范疇,把二級(jí)編碼凝練為“戰(zhàn)略環(huán)境”“組織趨向”“行為策略”3個(gè)核心類(lèi)別(見(jiàn)表1)。逐級(jí)編碼的結(jié)果與國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的注意力分配理論機(jī)制相互印證,能夠較好地呈現(xiàn)拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的注意力分配特征。

表1 2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》文本分析編碼

2.1 戰(zhàn)略環(huán)境:以應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)建立情報(bào)認(rèn)知

實(shí)驗(yàn)心理學(xué)研究表明主體對(duì)所處環(huán)境威脅來(lái)源的認(rèn)知,在根本上塑造其世界觀、政治意識(shí)乃至現(xiàn)實(shí)行動(dòng)[9]。研判美國(guó)的“戰(zhàn)略環(huán)境”是拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的重要支柱、關(guān)鍵內(nèi)容,其編碼參考點(diǎn)為92個(gè),占比達(dá)39.1%。拜登政府對(duì)美國(guó)情報(bào)界所處的戰(zhàn)略環(huán)境持有顯著的負(fù)面認(rèn)知,對(duì)當(dāng)前安全環(huán)境狀況及趨勢(shì)趨于悲觀、充滿(mǎn)危機(jī)感。首先,2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》突出強(qiáng)調(diào)“專(zhuān)制競(jìng)爭(zhēng)者”(Increasingly autocratic competitors)對(duì)美國(guó)情報(bào)戰(zhàn)略環(huán)境帶來(lái)的系統(tǒng)性威脅?！稇?zhàn)略》指出中國(guó)和俄羅斯為代表的非民主制度國(guó)家破壞全球戰(zhàn)略穩(wěn)定:中國(guó)是唯一一個(gè)有意圖挑戰(zhàn)美國(guó)霸權(quán)秩序,且越來(lái)越有經(jīng)濟(jì)、軍事、外交和科技實(shí)力與美國(guó)進(jìn)行全方位競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)手(the only U.S. competitor);俄羅斯盡管缺乏像中國(guó)這樣的綜合實(shí)力,但是持續(xù)對(duì)歐亞盟友和伙伴造成威脅,俄烏沖突是最直觀的例證。不難看到,拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略延續(xù)其《過(guò)渡性國(guó)家安全戰(zhàn)略指導(dǎo)方針》(2021)、《國(guó)家安全戰(zhàn)略》(2022)關(guān)于“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代”“中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”的認(rèn)知定位,同時(shí)還進(jìn)一步把中國(guó)從美國(guó)“最重要的地緣政治挑戰(zhàn)”標(biāo)定為“全球自由主義國(guó)際秩序”的首要威脅。此外,2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》罕見(jiàn)地沒(méi)有直接提及“朝鮮”“伊朗”等傳統(tǒng)敵對(duì)國(guó)家,這與拜登試圖以更加柔和的方式處理區(qū)域性對(duì)手的思路保持一致,有利于消除特朗普政府暗殺伊朗少將蘇萊曼尼等事件對(duì)美國(guó)聲譽(yù)形象的惡劣影響,歸根到底則是防止情報(bào)界把有限的注意力損耗在區(qū)域性敵對(duì)國(guó)家。其次,拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略較以往更重視“非國(guó)家行為體”(Non-state actors)引發(fā)的“非傳統(tǒng)安全議題”,氣候變化、毒品走私、供應(yīng)鏈中斷、流行性疾病、跨國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)威脅等都是美國(guó)情報(bào)界重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。由于跨國(guó)性挑戰(zhàn)(Transnational challenges)與傳統(tǒng)安全問(wèn)題復(fù)雜交織,又缺少明確具體的國(guó)家行為體,2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》把這些議題列為政府間合作的重要范疇,也為“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”特別是中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)保持“斗而不破”預(yù)留一定的緩沖空間?？傊?拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略以應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)建立情報(bào)認(rèn)知,主要基于“對(duì)美國(guó)霸權(quán)秩序是否構(gòu)成挑戰(zhàn)”和“與美國(guó)政治制度的相似程度”兩個(gè)維度來(lái)理解國(guó)家安全威脅,兼具務(wù)實(shí)性和意識(shí)形態(tài)色彩。

2.2 組織趨向:以職業(yè)化、一體化為原則促進(jìn)情報(bào)融合

組織可以被視為一個(gè)注意力分配的開(kāi)放系統(tǒng),組織結(jié)構(gòu)及其趨向受注意力競(jìng)爭(zhēng)支配[10]。2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》體現(xiàn)“組織趨向”的編碼參考點(diǎn)為78個(gè),占比33.2%,集中在情報(bào)界組織管理和發(fā)展目標(biāo)等相關(guān)內(nèi)容。第一,2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》在組織趨向上具有路徑依賴(lài)和歷史慣性的特點(diǎn)。當(dāng)前以《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》為核心的美國(guó)情報(bào)戰(zhàn)略體系是反思“9·11”事件情報(bào)失敗的直接產(chǎn)物,自國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室設(shè)立以來(lái)構(gòu)建集中統(tǒng)一的情報(bào)指揮機(jī)制就是打破情報(bào)界煙囪式體制(Stovepipe)、推動(dòng)情報(bào)融合的主題。國(guó)家情報(bào)總監(jiān)艾薇兒·海恩斯在《戰(zhàn)略》序言中指出距離第一版美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》發(fā)布近20年,雖然戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)生巨大變化,但是情報(bào)界“一體化”(Integrate U.S. intelligence)的使命從未改變?！稇?zhàn)略》認(rèn)為各個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)在實(shí)體層面、網(wǎng)絡(luò)層面和文化層面都要跨越組織障礙,進(jìn)一步優(yōu)化情報(bào)共享的系統(tǒng)環(huán)境、推進(jìn)情報(bào)公私合作。第二,2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》在組織趨向上符合決策者的黨派政治立場(chǎng)。與特朗普任總統(tǒng)時(shí)期頒布“跨性別參軍禁令”相比,拜登所在的民主黨支持平權(quán)運(yùn)動(dòng)并視為政柄,“美國(guó)的力量體現(xiàn)在其多樣性中”?！稇?zhàn)略》強(qiáng)調(diào)“多元化”(Diverse workforce)是情報(bào)界人力資源管理的基本原則,在尊重文化、種族、性別、語(yǔ)言及經(jīng)驗(yàn)等多元差異基礎(chǔ)上,著力打造具有包容性、公平性、勝任性的情報(bào)隊(duì)伍。第三,2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》在組織趨向上受到外部刺激影響。與情報(bào)界“一體化”相伴生的是內(nèi)部威脅的加劇,近年來(lái)“棱鏡門(mén)”和特謝拉“泄密門(mén)”等情報(bào)風(fēng)波經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)的傳播和放大把美國(guó)政府欺騙行為公之于眾,倒逼情報(bào)界加強(qiáng)反情報(bào)能力和職業(yè)倫理建設(shè),為此《戰(zhàn)略》詳細(xì)闡明“情報(bào)職業(yè)道德準(zhǔn)則”,增進(jìn)美國(guó)公眾對(duì)情報(bào)界的信任。受到新冠疫情、認(rèn)知戰(zhàn)等因素影響,美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室重新組建了防擴(kuò)散和生物安全中心(NCBC),成立了外國(guó)惡意影響中心(FMIC)。概而言之,拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略以職業(yè)化、一體化為原則促進(jìn)情報(bào)融合,在依循戰(zhàn)略慣性的前提下及時(shí)響應(yīng)外部刺激進(jìn)行組織調(diào)整,目的是保持注意力的有效聚焦、減少情報(bào)注意力競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)部損耗、避免注意力發(fā)展滯后。

2.3 行為策略:以技術(shù)賦能、聯(lián)盟互動(dòng)為特征實(shí)施情報(bào)改革

行為策略的選擇是注意力分配的現(xiàn)實(shí)結(jié)果,意味著在約束條件下采取何種手段以及為何使用這種手段才能實(shí)現(xiàn)注意力配置效益最大化[11]。拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的行為策略貫穿以應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)的情報(bào)認(rèn)知(即理念基礎(chǔ)),情報(bào)界“一體化”的組織趨向?yàn)轫樌麍?zhí)行相應(yīng)策略提供結(jié)構(gòu)性支撐(即物質(zhì)保障),關(guān)于“行為策略”的編碼參考點(diǎn)為65個(gè),占比為27.7%。首先,2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》高度關(guān)注新興技術(shù)應(yīng)用對(duì)情報(bào)工作的賦能作用,確保以新興技術(shù)強(qiáng)化美國(guó)相對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的情報(bào)優(yōu)勢(shì)。一方面,美國(guó)把新興顛覆性技術(shù)看作一項(xiàng)嚴(yán)峻的跨國(guó)性挑戰(zhàn),認(rèn)為中國(guó)和俄羅斯等外國(guó)情報(bào)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手正加快利用新興技術(shù)偵查、拒止、欺騙美國(guó)情報(bào)行動(dòng)。另一方面,《戰(zhàn)略》認(rèn)定新興技術(shù)已經(jīng)改變傳統(tǒng)的情報(bào)工作模式,情報(bào)界必須直面這個(gè)數(shù)據(jù)和傳感器激增的世界,優(yōu)先考慮研發(fā)和應(yīng)用戰(zhàn)略新興技術(shù),建立大規(guī)?；ゲ僮鞯那閳?bào)信息和技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng),增進(jìn)對(duì)人類(lèi)自然語(yǔ)言和各國(guó)文化語(yǔ)言的理解,借助開(kāi)源、大數(shù)據(jù)、人工智能和高級(jí)分析洞察競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的意圖和行動(dòng),克服認(rèn)知偏見(jiàn)和刻板印象。近年來(lái)美國(guó)相繼發(fā)布《AIM倡議:利用機(jī)器增強(qiáng)情報(bào)戰(zhàn)略》《情報(bào)界推進(jìn)云計(jì)算的戰(zhàn)略規(guī)劃》《關(guān)鍵與新興技術(shù)國(guó)家戰(zhàn)略》以及《2023—2025情報(bào)界數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》,旨在通過(guò)技術(shù)賦能情報(bào)應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略環(huán)境,但是由于新興技術(shù)應(yīng)用具有不確定性、傳統(tǒng)情報(bào)工作流程及文化受到?jīng)_擊,美國(guó)以技術(shù)賦能情報(bào)改革仍舊面臨阻礙。其次,2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》摒棄特朗普時(shí)期的單邊行動(dòng)傾向,倡導(dǎo)以多邊聯(lián)盟互動(dòng)解決國(guó)際安全問(wèn)題。自二戰(zhàn)以來(lái)聯(lián)盟體系一直是美國(guó)建構(gòu)自由主義霸權(quán)秩序的牢固基石,而特朗普政府施行“美國(guó)優(yōu)先”的全球戰(zhàn)略使美國(guó)聯(lián)盟體系遭受“自毀長(zhǎng)城”式的重創(chuàng)。拜登當(dāng)選后把大量的注意力放在修復(fù)盟友和伙伴關(guān)系,宣稱(chēng)聯(lián)盟體系是“美國(guó)最大的資產(chǎn)”“力量倍增器”[12]。《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)面對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊、氣候變化、流行性疾病和外國(guó)惡意影響等非傳統(tǒng)安全議題,情報(bào)界要為國(guó)際盟友和合作伙伴提供跨國(guó)威脅預(yù)警,在情報(bào)五眼聯(lián)盟基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)員,重點(diǎn)與亞洲和非洲國(guó)家發(fā)展合作伙伴關(guān)系,與次國(guó)家行為體和區(qū)域性組織建立信息交流機(jī)制。

3 拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的注意力分配邏輯

2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》的注意力分配特征揭示拜登政府情報(bào)認(rèn)知、組織演化和行為策略的具體構(gòu)成。注意力分配邏輯從歷時(shí)性角度解釋情報(bào)戰(zhàn)略關(guān)注點(diǎn)的“變”與“不變”:立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略既需要注意力的固定,即對(duì)核心問(wèn)題的持續(xù)長(zhǎng)久關(guān)注;又需要做到注意力的及時(shí)轉(zhuǎn)換,即對(duì)新興、突發(fā)問(wèn)題的適應(yīng)和對(duì)未來(lái)難題的預(yù)見(jiàn)[13]。綜合比較美國(guó)歷任政府發(fā)布的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》(見(jiàn)表2),拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略呈現(xiàn)出主線目標(biāo)的穩(wěn)健持守以及戰(zhàn)略聚焦的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型。

表2 2005—2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》比較分析

3.1 情報(bào)戰(zhàn)略主線目標(biāo)穩(wěn)健:維護(hù)美國(guó)安全和情報(bào)霸權(quán)

美國(guó)歷年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》主要有3個(gè)組成要素,一是對(duì)情報(bào)戰(zhàn)略環(huán)境的判斷,集中在國(guó)家情報(bào)總監(jiān)撰寫(xiě)的序言部分;二是美國(guó)情報(bào)界戰(zhàn)略目標(biāo)或優(yōu)先議程,構(gòu)成《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》的主體和正文部分;三是美國(guó)情報(bào)界對(duì)戰(zhàn)略利益的確認(rèn),體現(xiàn)各情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)《戰(zhàn)略》的一致性同意,集中在最后的結(jié)語(yǔ)部分。為推動(dòng)情報(bào)界一體化和透明性建設(shè),小布什政府開(kāi)創(chuàng)編制和發(fā)布《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》的傳統(tǒng),2005年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》不再延續(xù)克林頓政府“接觸與交往”的柔性戰(zhàn)略方針,主張要實(shí)施“先發(fā)制人”的軍事強(qiáng)制,安全議題和情報(bào)防線在美國(guó)全球戰(zhàn)略中的重要性進(jìn)一步提升。2007年發(fā)布的《國(guó)家反情報(bào)戰(zhàn)略》也指出“情報(bào)界將對(duì)全球范圍內(nèi)的優(yōu)先情報(bào)目標(biāo)采取積極的、有戰(zhàn)略指導(dǎo)的行動(dòng)”[14]。奧巴馬時(shí)期共發(fā)布兩份《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》,2009年《戰(zhàn)略》首次構(gòu)建“國(guó)家行為體—次國(guó)家行為體—跨國(guó)性力量”的安全威脅認(rèn)知架構(gòu),時(shí)任國(guó)家情報(bào)總監(jiān)丹尼斯·布萊爾認(rèn)為要以巧妙靈活的方式開(kāi)展情報(bào)工作,加強(qiáng)對(duì)外國(guó)情報(bào)實(shí)體的“滲透”,強(qiáng)化戰(zhàn)略預(yù)警和服務(wù)決策能力;2014年《戰(zhàn)略》指出美國(guó)情報(bào)界持續(xù)整合情報(bào)戰(zhàn)略資源的最終目的是支持領(lǐng)導(dǎo)層作出“明智”的國(guó)家安全決策(Wise national security decisions),并對(duì)斯諾登“棱鏡門(mén)”事件作出反思,在“需要提供”與“有責(zé)任提供”兩種情報(bào)文化導(dǎo)向間尋求平衡。特朗普政府發(fā)布的2019年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》其內(nèi)容披露最為詳實(shí)、篇幅最長(zhǎng),情報(bào)界戰(zhàn)略任務(wù)與目標(biāo)設(shè)置更為細(xì)化,“網(wǎng)絡(luò)情報(bào)”拓展為“網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)”,“反情報(bào)”修訂為“反情報(bào)與安全”,同時(shí)對(duì)太空、新興技術(shù)等新型戰(zhàn)略領(lǐng)域投入一定關(guān)注。從2005—2023年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》演進(jìn)來(lái)看,“情報(bào)界的每一項(xiàng)行動(dòng)都是為了響應(yīng)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》所確定的優(yōu)先事項(xiàng)”,“增進(jìn)美國(guó)的國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)繁榮和技術(shù)優(yōu)勢(shì)”[15]。盡管不同總統(tǒng)任期的整體理念、戰(zhàn)略環(huán)境和手段偏好均存在顯著差異,國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略始終以維護(hù)國(guó)家安全的名義,在全球范圍不斷謀求情報(bào)力量?jī)?yōu)勢(shì)、鞏固情報(bào)霸權(quán),拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略依然奉行“絕對(duì)安全”的零和思維,重視拉攏盟友“選邊站隊(duì)”,試圖以“情報(bào)+外交”的復(fù)合化聯(lián)盟護(hù)持日漸衰落的美國(guó)霸權(quán)。

3.2 情報(bào)戰(zhàn)略聚焦完成轉(zhuǎn)型:從反恐情報(bào)到“競(jìng)贏中國(guó)”

從冷戰(zhàn)結(jié)束到“9·11”事件爆發(fā),這個(gè)十年美國(guó)對(duì)其所處的戰(zhàn)略環(huán)境及趨勢(shì)保持高度的樂(lè)觀和自信。1994年克林頓政府制定《參與和拓展的國(guó)家安全戰(zhàn)略》,隨著兩極格局瓦解、一超多強(qiáng)格局逐漸形成,美國(guó)以應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)軍事安全威脅為主的情報(bào)戰(zhàn)略發(fā)生轉(zhuǎn)型,全力向世界各國(guó)推廣美國(guó)式民主和人權(quán)制度?？肆诸D在對(duì)華政策定位上認(rèn)為“一個(gè)孤立、內(nèi)向的中國(guó)對(duì)美國(guó)和世界不利”,必須與中國(guó)保持接觸(Engage)、進(jìn)行更深入的對(duì)話(A deeper dialogue)。2001年克林頓在任內(nèi)最后一份《全球化時(shí)代的國(guó)家安全戰(zhàn)略》中肯定中美八年來(lái)的“建設(shè)性伙伴關(guān)系”,“一個(gè)穩(wěn)定、繁榮、開(kāi)放并愿意為世界和平作出貢獻(xiàn)的中國(guó),明顯且深刻地(Clearly and profoundly)符合美國(guó)利益”?！?·11”事件猝然爆發(fā),對(duì)美國(guó)安全和情報(bào)部門(mén)帶來(lái)劇烈的震撼,2005年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)21世紀(jì)美國(guó)面臨的威脅不再符合傳統(tǒng)敵對(duì)國(guó)家或聯(lián)盟的特征,“恐怖主義與大規(guī)模殺傷性武器的結(jié)合”對(duì)美國(guó)造成史無(wú)前例的“不對(duì)稱(chēng)威脅”。小布什政府認(rèn)為情報(bào)界首要任務(wù)是支持打贏“全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”,實(shí)施“由被動(dòng)防御的姿態(tài)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)閾屨純?yōu)勢(shì)的主動(dòng)戰(zhàn)略”[16]。而奧巴馬入主白宮之際美國(guó)深陷全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的“泥淖”,以及由自身引發(fā)的全球性金融危機(jī)。從2009到2014年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》美國(guó)著力克服“先發(fā)制人”的戰(zhàn)略透支,對(duì)“反恐情報(bào)”的優(yōu)先次序進(jìn)行調(diào)整,提升對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全和經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)注。奧巴馬政府推動(dòng)制定《外國(guó)經(jīng)濟(jì)間諜懲罰加重法》(2012)、《保護(hù)商業(yè)秘密法》(2016),于2014年對(duì)5名中國(guó)軍官發(fā)起網(wǎng)絡(luò)竊密的指控。奧巴馬第二任期,其國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略基本完成由反恐情報(bào)向重新關(guān)注傳統(tǒng)地緣政治挑戰(zhàn)的聚焦調(diào)整,對(duì)中國(guó)表現(xiàn)出一定的戰(zhàn)略焦慮,2016年情報(bào)界《年度威脅評(píng)估》把中國(guó)列為東亞地區(qū)首要威脅。特朗普政府2017年《國(guó)家安全戰(zhàn)略》徹底否定以往“歡迎中國(guó)崛起”的表態(tài),“數(shù)十年來(lái)把中國(guó)融入戰(zhàn)后秩序進(jìn)而使其朝著自由化方向發(fā)展的做法,被證明是錯(cuò)誤的”[17]。從2019年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》把俄羅斯、中國(guó)一并列為重要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手(the Big 4),到拜登提出“競(jìng)贏中國(guó)”(Outcompete)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì),標(biāo)志著國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略注意力分配實(shí)現(xiàn)了聚焦的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型。

4 拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略注意力分配對(duì)中國(guó)的啟示

近年來(lái)美國(guó)情報(bào)界加快設(shè)立“中國(guó)任務(wù)中心”“特別工作組”,對(duì)中國(guó)國(guó)防尖端科技研發(fā)實(shí)體(如西北工業(yè)大學(xué))進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)竊密,對(duì)中國(guó)地震預(yù)測(cè)系統(tǒng)等關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)攻擊。拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略再次釋放強(qiáng)烈信號(hào),情報(bào)界對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)日益強(qiáng)化,對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)行動(dòng)架構(gòu)日益明確。從注意力分配視角來(lái)看,2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》是心理認(rèn)知、組織趨向和行為策略高度聯(lián)結(jié)的“知己知彼”情報(bào)產(chǎn)品,對(duì)情報(bào)整合和改革發(fā)揮著“指南針”“催化劑”作用。結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和優(yōu)勢(shì),審視拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略注意力分配的特征和邏輯,合理?yè)P(yáng)棄并內(nèi)化其優(yōu)勢(shì)之處,對(duì)我國(guó)做好國(guó)家安全情報(bào)工作不無(wú)裨益。

4.1 把握注意力形成與轉(zhuǎn)化的內(nèi)在規(guī)律,持續(xù)優(yōu)化國(guó)家情報(bào)工作注意力分配

與個(gè)人注意力不同,政府注意力分配并非隨心所欲、完全主觀的選擇過(guò)程,具體可分為“剛性注意力”“柔性注意力”,其中剛性注意力是瞄準(zhǔn)必須不打折扣落實(shí)的“規(guī)定動(dòng)作”,柔性注意力指向可以發(fā)揮能動(dòng)性、進(jìn)行自由裁量的“自選動(dòng)作”[18]。以美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》的制定為例,在剛性注意力層面必須執(zhí)行《聯(lián)邦法典》《國(guó)家安全法》和《總統(tǒng)行政命令》等基本法律法規(guī),響應(yīng)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》確定的優(yōu)先事項(xiàng);在柔性注意力層面對(duì)情報(bào)界戰(zhàn)略任務(wù)與目標(biāo)設(shè)置進(jìn)行細(xì)化分解、具體部署,以高效實(shí)現(xiàn)情報(bào)戰(zhàn)略主線目標(biāo)。其一,要根據(jù)《國(guó)家安全法》《國(guó)家情報(bào)法》等政策法規(guī)權(quán)威文件集優(yōu)配置“剛性注意力”,遵循總體國(guó)家安全觀強(qiáng)化國(guó)家安全情報(bào)工作的頂層設(shè)計(jì)。2012年以來(lái),我國(guó)面向安全與發(fā)展的國(guó)家情報(bào)體系構(gòu)建取得顯著成就,國(guó)家安全與情報(bào)的“制度化”建設(shè)有效推進(jìn)。但是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)重視情報(bào)搜集和分析、忽略實(shí)踐運(yùn)用的文化仍有待革新。在戰(zhàn)略設(shè)計(jì)層面,我國(guó)要進(jìn)一步樹(shù)立Intelligence專(zhuān)業(yè)化導(dǎo)向,加快建設(shè)“數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為情報(bào)和謀略”的國(guó)家情報(bào)工作體系,以職業(yè)化、一體化為原則促進(jìn)情報(bào)融合,使情報(bào)“知識(shí)”維、“組織”維真正支撐起“行動(dòng)”維,切實(shí)發(fā)揮情報(bào)對(duì)總體國(guó)家安全的決策支持、戰(zhàn)略預(yù)警和服務(wù)保障作用。其二,國(guó)家情報(bào)工作要注重集中專(zhuān)家智慧、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)確定“柔性注意力”分配的優(yōu)先排序。擁有扎實(shí)理論知識(shí)和豐富實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的情報(bào)專(zhuān)家是遴選情報(bào)議題、開(kāi)展情報(bào)分析的必要支撐。隨著國(guó)家安全要素、內(nèi)涵和領(lǐng)域的深入拓展,應(yīng)當(dāng)建設(shè)寬口徑的國(guó)家級(jí)情報(bào)專(zhuān)家協(xié)作網(wǎng)絡(luò),由相關(guān)部門(mén)定期召集并召開(kāi)工作調(diào)度和交流會(huì),評(píng)估情報(bào)工作和未來(lái)行動(dòng)的戰(zhàn)略方向、關(guān)鍵路徑和影響因素。堅(jiān)持以人類(lèi)命運(yùn)共同體理念為引領(lǐng),在中國(guó)特色大國(guó)外交框架中務(wù)實(shí)推進(jìn)國(guó)際情報(bào)合作,通過(guò)追蹤全球關(guān)鍵情報(bào)技術(shù)應(yīng)用及趨勢(shì)、掌握主要大國(guó)的情報(bào)改革舉措,對(duì)“柔性注意力”分配提供有益啟迪。國(guó)家情報(bào)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,要根據(jù)注意力“剛?cè)嵯酀?jì)”規(guī)律,發(fā)揮“剛性注意力”導(dǎo)向引航作用,提高“柔性注意力”的分配效率。

4.2 因時(shí)因勢(shì)制定國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略,塑造內(nèi)源、外源協(xié)同驅(qū)動(dòng)的國(guó)家情報(bào)工作體系

從拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略的注意力分配特征來(lái)看,對(duì)“戰(zhàn)略環(huán)境”的評(píng)估占比最大,而“組織趨向”和“行為策略”與以往《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》相比并無(wú)太多新意。美國(guó)是一個(gè)典型的外源驅(qū)動(dòng)型情報(bào)國(guó)家,最初美國(guó)司法部調(diào)查局(FBI前身)和戰(zhàn)略情報(bào)局(CIA前身)就是為應(yīng)對(duì)“一戰(zhàn)”“二戰(zhàn)”而相繼成立的。美國(guó)歷年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》均體現(xiàn)了強(qiáng)烈的憂(yōu)患意識(shí)和“不斷尋找對(duì)手”的戰(zhàn)略文化。托克維爾認(rèn)為“美國(guó)人時(shí)刻感到自己處于危險(xiǎn)之中,即使在他取得絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位之后,仍然會(huì)想到自己將如何面對(duì)威脅”[19]。因此,蘇聯(lián)解體后美國(guó)精英層甚至出現(xiàn)短暫的“戰(zhàn)略迷?！?直至“9·11”事件后找到“全球恐怖主義”這個(gè)新的對(duì)手,中國(guó)日益提升的綜合國(guó)力和國(guó)際影響力十分契合美國(guó)關(guān)于戰(zhàn)略對(duì)手的想象。拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略也體現(xiàn)著美國(guó)“一個(gè)國(guó)家必須有一個(gè)敵人”的對(duì)抗思維,以對(duì)“戰(zhàn)略環(huán)境”的認(rèn)知引領(lǐng)“組織趨向”和“行為策略”。與之相反,中國(guó)對(duì)國(guó)家安全的認(rèn)知是一種能力狀態(tài)與心理預(yù)期相互整合的內(nèi)源型思維,即通過(guò)主動(dòng)維護(hù)國(guó)家安全狀態(tài)進(jìn)而免受安全威脅?！凹芯k好自己的事情”,當(dāng)然是中國(guó)應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的前提和關(guān)鍵。但是面對(duì)一個(gè)高度流動(dòng)的全球性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局與世界百年未有之大變局深度互嵌,安全威脅越來(lái)越呈現(xiàn)出“跨國(guó)性、傳導(dǎo)性、多樣性、復(fù)合性”的特點(diǎn)。基于此,《國(guó)家情報(bào)法》也提出國(guó)家情報(bào)工作要為國(guó)家安全與發(fā)展重大決策提供情報(bào)參考,為防范和化解危害國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)提供情報(bào)支持。我國(guó)應(yīng)立足自身實(shí)際借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn),適時(shí)出臺(tái)和更新國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略,主動(dòng)塑造內(nèi)源、外源協(xié)同驅(qū)動(dòng)的情報(bào)工作體系:從內(nèi)源層面對(duì)情報(bào)工作領(lǐng)域事關(guān)中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局的重大問(wèn)題進(jìn)行戰(zhàn)略籌劃,對(duì)科技自立自強(qiáng)、數(shù)據(jù)協(xié)同共享、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、內(nèi)部威脅規(guī)制等事項(xiàng)予以部署;從外源層面前瞻和評(píng)估各種可能發(fā)生的外部環(huán)境安全威脅,對(duì)跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、“一帶一路”地緣政治風(fēng)險(xiǎn)、中國(guó)海外勞工安保風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題保持感知,筑牢抵御“黑天鵝”“灰犀?！笔录那閳?bào)防線。

5 結(jié) 語(yǔ)

本文借助注意力分配理論解析2023年美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》的內(nèi)容架構(gòu)及邏輯,并對(duì)歷年來(lái)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》注意力分配與變化進(jìn)行比較分析,盡管測(cè)量以詞頻和編碼為依據(jù),還較為粗糙,但是對(duì)情報(bào)戰(zhàn)略注意力這個(gè)新命題作出了初步探索,為考察情報(bào)領(lǐng)域政策演進(jìn)提供了新視角。通過(guò)注意力分配視角,有助于凝練并呈現(xiàn)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》的注意力結(jié)構(gòu),揭示美國(guó)總統(tǒng)及情報(bào)界的注意力分配機(jī)制,及其對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際政策議題的差序回應(yīng)?？傮w上,拜登政府國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略繼續(xù)鼓吹“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”、渲染“中國(guó)威脅”,試圖通過(guò)強(qiáng)化情報(bào)技術(shù)賦能和聯(lián)盟合作維持美國(guó)霸權(quán)地位,利用情報(bào)優(yōu)勢(shì)從政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和科技等各方面對(duì)中國(guó)進(jìn)行全面遏制及圍堵。面對(duì)世界百年未有之大變局,我們只有發(fā)揮國(guó)家情報(bào)工作的“先導(dǎo)”“引領(lǐng)”“耳目、尖兵、參謀”作用,才能準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變。必須廣泛汲取古今中外的情報(bào)智慧,持續(xù)優(yōu)化國(guó)家情報(bào)工作注意力分配,著力塑造內(nèi)源、外源協(xié)同驅(qū)動(dòng)的情報(bào)工作體系,為應(yīng)對(duì)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)提供系統(tǒng)化、現(xiàn)代化的情報(bào)支撐。