《美國國家情報戰(zhàn)略》中國家安全論述的演進

申 華 楊一帆

(戰(zhàn)略支援部隊信息工程大學(xué) 洛陽 471003)

0 引 言

《美國國家情報戰(zhàn)略》(The National Intelligence Strategy ,NIS,以下簡稱《戰(zhàn)略》)是國家情報總監(jiān)代表美國總統(tǒng)和國家安全委員會管理情報界的重要綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件,具有支持美國國家安全事務(wù)決策、為政軍領(lǐng)導(dǎo)人提供決策優(yōu)勢和保障國家安全的重要作用。目前國內(nèi)學(xué)界的對《戰(zhàn)略》的研究主要集中在以下幾個方面:一是對各版《戰(zhàn)略》文本內(nèi)容進行精細化研究,該類研究分析細致,時效特征明顯,對了解各版《戰(zhàn)略》細節(jié)及其發(fā)布背景有很大助益;二是從各種角度分析各版《戰(zhàn)略》變化情況,此類研究采用定量、定性或兩者結(jié)合的方法,利用詞頻統(tǒng)計、網(wǎng)絡(luò)中心度分析和新詞發(fā)現(xiàn)等方法可視化展示《戰(zhàn)略》關(guān)聯(lián)與演進情況;三是縱向?qū)Ρ雀靼妗稇?zhàn)略》內(nèi)容,深入解析國家情報戰(zhàn)略的概念、構(gòu)成要素、關(guān)聯(lián)戰(zhàn)略體系與演進邏輯等,多方位構(gòu)建《戰(zhàn)略》的分析框架。而在此基礎(chǔ)上,以論述國家安全的視角切入,分析《戰(zhàn)略》中相關(guān)演進的研究較少。本研究對比5版《戰(zhàn)略》文本,發(fā)現(xiàn)其通過評估美國戰(zhàn)略環(huán)境變化、界定國家利益、洞悉安全威脅以及明確情報界轉(zhuǎn)型目標等勾勒出國家安全演進輪廓,系統(tǒng)性探尋其中規(guī)律,有助于了解美國情報界對國家安全的認知,把握大國競爭時代美國國家情報工作調(diào)整的脈絡(luò)和方向,為我謀劃應(yīng)對提供借鑒與啟示。

1 國家情報戰(zhàn)略如何體現(xiàn)國家安全

美國《國際軍事和防務(wù)百科全書》明確: “國家戰(zhàn)略的首要任務(wù)是在本國所處特定環(huán)境中明確國家利益,仔細評估來自國外的任何威脅。國家戰(zhàn)略的第二項任務(wù)是確立政策目標,遏制和抵御那些威脅,進而增進國家利益。”[1]?！边@一概念反映出美國國家戰(zhàn)略制定的基本邏輯,其國家安全戰(zhàn)略(National Security Strategy,又稱“大戰(zhàn)略”)正是循此制定:以確定美國國家利益為邏輯起點,評估美國所處的國際戰(zhàn)略環(huán)境,界定國家利益所面臨的的主要威脅,進而提出戰(zhàn)略目標,分析可動員的戰(zhàn)略資源以及對手的戰(zhàn)略資源,決定如何使用手段來達到其戰(zhàn)略目標。

美國國家情報戰(zhàn)略在其國家戰(zhàn)略體系中,從屬于國家安全戰(zhàn)略[2]。它不僅在反映美國所處戰(zhàn)略環(huán)境、國家利益與威脅等認知上與美國同時期發(fā)布的國家安全戰(zhàn)略基本保持一致,其制定邏輯也與后者的相類似,即明確戰(zhàn)略環(huán)境、分析當(dāng)前威脅與挑戰(zhàn)、確定情報工作目標、實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的方法路徑等。

這一規(guī)律也體現(xiàn)在《戰(zhàn)略》的文本結(jié)構(gòu)上。如表1所示,前4版《戰(zhàn)略》的框架幾經(jīng)演變,但戰(zhàn)略環(huán)境、任務(wù)目標和業(yè)界目標三大模塊始終是其主要內(nèi)容,占據(jù)最大篇幅。而2023版《戰(zhàn)略》在編寫結(jié)構(gòu)上有重大調(diào)整,將任務(wù)目標與業(yè)界目標兩部分內(nèi)容合并成為六項目標,其中第一項目標“找準情報界加強戰(zhàn)略競爭的定位”對應(yīng)的是原本任務(wù)目標中的“戰(zhàn)略情報”部分,同時兼具部分戰(zhàn)略環(huán)境模塊的內(nèi)容,與國家情報總監(jiān)致辭模塊中同類內(nèi)容形成呼應(yīng);而后五項目標則對應(yīng)延續(xù)之前版本的業(yè)界目標中的“人才隊伍”“創(chuàng)新”“伙伴關(guān)系”“任務(wù)管理一體化”和“信息共享與安全保障”等內(nèi)容。因此,對5版《戰(zhàn)略》中有關(guān)論述進行比較分析,找出其變化與演進規(guī)律,能夠更加精確找準美國情報界各個時期對美國國家安全的定位與理解。

2 從戰(zhàn)略環(huán)境變化看國家安全目標的轉(zhuǎn)移

雖然《戰(zhàn)略》文本內(nèi)容幾經(jīng)調(diào)整,但對戰(zhàn)略環(huán)境的評估始終位于報告正文的開篇位置。戰(zhàn)略環(huán)境是制定國家戰(zhàn)略的出發(fā)點與依據(jù),對國家安全的描述也均基于特定戰(zhàn)略環(huán)境。因此,準確分析美國所處的戰(zhàn)略環(huán)境成為情報界制定情報戰(zhàn)略的首要任務(wù)。美國情報界圍繞國家情報工作,分析影響國家安全的政治、經(jīng)濟、軍事、外交、科技、地緣等方面客觀條件,界定威脅國家利益的行為體和因素,指出將要面臨的挑戰(zhàn)與蘊藏的機遇,以此構(gòu)成了對美國所處的戰(zhàn)略環(huán)境的系統(tǒng)性評估。美國的戰(zhàn)略制定者將其價值觀念和對戰(zhàn)略環(huán)境的觀察帶入制定戰(zhàn)略的過程中,而情報分析人員則在這一過程中運用專業(yè)知識和分析技能幫助前者完善其對環(huán)境的理解[3]。

2.1 “復(fù)雜”“變化”與“不確定”成為戰(zhàn)略環(huán)境評估結(jié)論的主基調(diào)

“9·11”事件后,美國所處的戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)生劇變,本土開始面臨威脅以及威脅的來源和性質(zhì)不斷轉(zhuǎn)變,迫使美國情報界采用“復(fù)雜”“變化”與“不確定”等字眼作為彼時概述戰(zhàn)略環(huán)境的總體結(jié)論。2005版的《戰(zhàn)略》并未設(shè)置專章系統(tǒng)評估戰(zhàn)略環(huán)境,但在前言與戰(zhàn)略目標等模塊中有著相對分散的分析,著重關(guān)注的是彼時美國在全球開展反恐戰(zhàn)爭后未來國內(nèi)外可能面臨著的危險與挑戰(zhàn)。2009年發(fā)布的第二版《戰(zhàn)略》辟出“戰(zhàn)略環(huán)境”的專章,指出“美國面臨著一個復(fù)雜而迅速變化的國家安全環(huán)境”。該章節(jié)在2014版《戰(zhàn)略》中得以延續(xù),并進一步表明美國所處的環(huán)境“復(fù)雜動蕩、不斷演變”,反映奧巴馬政府時期美國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向過程中戰(zhàn)略環(huán)境的復(fù)雜性。到2017年特朗普上臺后,受大國競爭論調(diào)的影響,美國情報界逐步形成了“戰(zhàn)略環(huán)境正在迅速發(fā)生變化,美國所處的世界變得越來越復(fù)雜且充滿不確定”的總體認知。最新發(fā)布的2023版《戰(zhàn)略》表述更加直接,認為美國“正面臨著一個日益復(fù)雜且相互關(guān)聯(lián)的威脅環(huán)境,特征表現(xiàn)為美國與中國和俄羅斯之間的戰(zhàn)略競爭”[4]1。

在對戰(zhàn)略環(huán)境的不確定性研判過程中,美國情報界得以更好地確認外部威脅和機遇,以找出自身實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的優(yōu)勢和劣勢,使目標與能力匹配[5]。這一過程有賴于情報界各類戰(zhàn)略性文件對內(nèi)外環(huán)境的評估。從美國國家情報戰(zhàn)略體系的角度來看,美國情報界依據(jù)國家情報評估等專題前瞻性文件對于外部環(huán)境的變化進行感知和判斷,也依據(jù)《戰(zhàn)略》等長期戰(zhàn)略規(guī)劃文件對情報界內(nèi)部環(huán)境進行準確分析,提出未來情報調(diào)整轉(zhuǎn)型的重點方向并指導(dǎo)實施。值得注意的是,自2009版《戰(zhàn)略》發(fā)布后,情報界開始關(guān)注國內(nèi)環(huán)境變化,認為“必須關(guān)注國家內(nèi)部以及國家間的長期性挑戰(zhàn)”,2014年則進一步提出預(yù)算緊縮、資源緊張以及內(nèi)部非法泄露信息風(fēng)險都將影響到內(nèi)部環(huán)境的平衡。

2.2 不斷泛化的“口袋概念”——美國國家利益

國家戰(zhàn)略的基本著眼點是國家利益,國家利益與國家安全總是緊密相連的[6]。國家利益就是滿足或能夠滿足國家以生存發(fā)展為基礎(chǔ)的各方面需要,制定美國國家情報戰(zhàn)略就是為美國核心利益服務(wù)的。但與美國國家安全戰(zhàn)略不同的是,美國國家情報戰(zhàn)略并沒有對“國家利益”進行專門的界定,而是將之分散于各項目標的論述中。因此本文首先參照各時期美國政府發(fā)布的國家安全戰(zhàn)略,對美國國家利益進行比較。

2006年小布什政府發(fā)布其任內(nèi)第二份國家安全戰(zhàn)略,其中對“國家利益”的表述相對零散,但總結(jié)下來主要是“安全”“追求自由的價值觀”和“和平與繁榮”等[7]。而奧巴馬政府分別在2010年和2015年發(fā)布了兩份國家安全戰(zhàn)略,其中對“國家利益”的界定基本一致:“安全、繁榮、價值觀和國際秩序”[8]。特朗普在2017年發(fā)布的國家安全戰(zhàn)略以措施與目標結(jié)合的方式提出:“在這個競爭激烈的世界中,我們必須保護四個重要的國家利益”,即“保護美國人民、家園和美國的生活方式”“促進美國的繁榮”“通過力量維護和平”以及“提升美國影響力”[9]13-14?，F(xiàn)任總統(tǒng)拜登上臺后,于2021年提交了一份《美國國家安全戰(zhàn)略臨時指南》,并于次年底發(fā)布了任期內(nèi)第一份正式的國家安全戰(zhàn)略其中對安全利益的界定基本一致:“保護美國人民的安全;擴大經(jīng)濟繁榮和機會;實現(xiàn)和捍衛(wèi)作為美國生活方式核心的民主價值觀”[10]。縱觀上述6版國家安全戰(zhàn)略,可以得出一個衡量美國國家利益的基本框架,由國土安全、國家繁榮、“自由民主”價值觀以及美國主導(dǎo)下的國際體系等要素組成。

“情報是美國的第一道防線?！睍r任國家情報總監(jiān)丹尼斯·C·布萊爾在2009版《戰(zhàn)略》前言中說到:“我們清楚地認識到當(dāng)今的世界局勢、威脅的性質(zhì)與所面臨的機遇與挑戰(zhàn),以及情報在支持制定促進國家利益的政策中所發(fā)揮的作用?！睆拿绹鴩依娴慕嵌瘸霭l(fā),情報界在符合美國自身利益的前提下制定國家情報戰(zhàn)略并履行其職能。但在這一過程中,“美國國家利益”在這一概念也在不斷地泛化,變成一個“什么都可以往里裝”的“口袋”。2005版《戰(zhàn)略》提出的第三個任務(wù)目標“推動民主的發(fā)展,支持和平的民主國家”就引起了爭議。這一任務(wù)目標本來是后續(xù)“當(dāng)前行動”目標的前身,但因其支持“促進民主”行動的表述,使得部分美國人認為這會對美國情報和外交工作產(chǎn)生負面影響,例如讓人聯(lián)想到冷戰(zhàn)時期美國情報機構(gòu)開展的眾多隱蔽行動,而且這種做法等于公開了美國情報機構(gòu)支持某些政府的反對派,增加情報活動開展難度,這在當(dāng)時造成了相當(dāng)?shù)呢撁嬗绊慬11]。而隨著國際形勢及安全威脅的變化,《戰(zhàn)略》所強調(diào)的“美國國家利益”也在不斷拓展,其重心也從最初的維護“反恐戰(zhàn)爭”背景下的國家利益逐步轉(zhuǎn)向捍衛(wèi)“大國競爭”中的國家利益。安全總是利益的安全,廣泛的安全對應(yīng)廣泛的利益。國家利益是一國賴以生存和發(fā)展的客觀物質(zhì)需求和精神需求的總和,也是決定美國戰(zhàn)略走向的基本依據(jù)和根本原因。國家利益是客觀的,而國家利益的界定卻是主觀判斷的過程。隨著時間的推移,美國國家利益的拓展與泛化也是一種不可避免的趨勢。

2.3 絕對安全觀催生不斷通脹的威脅認知與界定

威脅與利益是一體兩面的存在。自 1987 年以來歷屆美國政府頒布的《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中,均將界定“安全威脅”作為核心任務(wù),安全威脅的認知來源于對國際和國內(nèi)環(huán)境的判斷,對于如何維護美國國家利益,開展何種手段維護國家安全具有指導(dǎo)性作用[12]。美國《國防部軍事及相關(guān)術(shù)語詞典》(JP1-02,DOD Dictionary of Military and Associated Terms 2021)中對“跨國威脅”進行了相似的界定:“任意不限定特定國家或地區(qū)的、威脅美國國家安全或利益的活動、個人或團體[13]?！笨梢?安全威脅直接影響到美國國家利益,其識別是建立在對國內(nèi)外局勢的綜合判斷,對戰(zhàn)略環(huán)境特征和威脅判性質(zhì)的分析上,也直接反映美國情報界總體威脅認知的變化,并影響情報界具體戰(zhàn)略和政策的選擇。美國國家情報戰(zhàn)略中對威脅的界定是基于戰(zhàn)略層面的、總體的判斷,而更細化的威脅評估則依賴于另一類美國情報評估,例如《美國情報界年度(全球)威脅評估》等。這些戰(zhàn)略文件通過劃定威脅行為體(Actors),將其威脅評估拆分為若干情報議題(Agendas)等步驟,進一步增進情報界對其威脅性質(zhì)、威脅來源和威脅特征等要素的深入理解和認識,據(jù)此為情報用戶提供戰(zhàn)略預(yù)警。

2.3.1威脅行為體的增減與調(diào)序

隨著蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束、國際格局的巨變導(dǎo)致美國所面臨的安全威脅來源更加分散。進入21世紀以來,隨著科學(xué)技術(shù)的進步,能夠威脅美國國家安全利益的行為體的增減與排序也不斷隨國內(nèi)外形勢變化而變化。美國情報界通常習(xí)慣將安全威脅按照威脅來源或行為體進行類別劃分,可分為國家行為體、次國家和非國家行為體(sub-national and non-state actors),其中后兩者是指跨國勢力或組織以及有實力和影響力的個人等?！?·11”事件以后,情報界對非傳統(tǒng)安全威脅重視程度上升,其中尤其以恐怖主義威脅和大規(guī)模殺傷性武器擴散威脅為甚。初版《戰(zhàn)略》的頭號任務(wù)目標就是“通過瓦解恐怖分子的行動能力,在國內(nèi)外擊敗他們,并通過倡導(dǎo)民主與自由,從他們手中奪回反恐戰(zhàn)爭的主動權(quán)?！彪S著奧巴馬政府的戰(zhàn)略調(diào)整,2009版《戰(zhàn)略》中的威脅行為體開始變得多樣化:“在復(fù)雜動蕩的戰(zhàn)略環(huán)境中,各個民族國家、有較強能力的非國家行為體和其他跨國勢力將繼續(xù)與美國的國家利益展開競爭和挑戰(zhàn)?！碧乩势諘r期的《戰(zhàn)略》延續(xù)了上述行為體的基本排布,但強調(diào)了具備一定實力的個人作為威脅行為體的出現(xiàn),認為:“個人和群體在政治、經(jīng)濟、軍事、意識形態(tài)等領(lǐng)域能夠產(chǎn)生比以往任何時候都大的影響力,他們正在破壞傳統(tǒng)制度。”2023版《戰(zhàn)略》敦促更多關(guān)注中俄,以應(yīng)對兩國“日益增長的威脅”的同時,強調(diào)次國家和非國家行為體的影響力和對政治與安全領(lǐng)域的干預(yù)能力逐漸增強。

2.3.2不同領(lǐng)域威脅性質(zhì)的轉(zhuǎn)變

《美國情報界年度(全球)威脅評估》通常按性質(zhì)將威脅分為中國、俄羅斯、伊朗核朝鮮等民族國家“威脅”,新興技術(shù)、氣候與環(huán)境、經(jīng)濟與資源、跨國犯罪、和生物安全等跨國威脅,以及由于區(qū)域不穩(wěn)定和沖突帶來的威脅等。2005版《戰(zhàn)略》率先明確了威脅性質(zhì)的變化:“國家情報必須適應(yīng)21世紀的威脅,這些威脅很少符合敵對國家和聯(lián)盟的傳統(tǒng)特征。敵對國家已經(jīng)學(xué)會掩蓋其意圖和能力,而恐怖分子和其他非國家行為體也在使用常規(guī)技術(shù)增強其打擊能力和隱蔽性?！焙罄m(xù)4版《戰(zhàn)略》根據(jù)發(fā)布前后的實際情況也相繼作出了全球經(jīng)濟危機可能通過激起政治動蕩,促進或削弱美國安全,網(wǎng)絡(luò)、太空等領(lǐng)域的新興科技侵蝕美國科技優(yōu)勢,各類威脅變得越來越多樣化并且彼此關(guān)聯(lián)等論斷。2023版《戰(zhàn)略》就明確提出:“氣候變化、生物安全以及新興顛覆性技術(shù)進步等全球共同挑戰(zhàn)正在不停疊加,并將產(chǎn)生難以預(yù)測的重大后果。”上述轉(zhuǎn)變過程從一定程度上反映了美國情報界對威脅的認知從相對模糊到逐漸清晰的過程。

2.3.3威脅程度評估的變化

《1947年國家安全法》在2004年修訂的過程中要求情報界編制的每份《國家情報戰(zhàn)略》必須包含:“評估當(dāng)前對情報界既有的、新興的和未來的威脅,包括來自外國情報和安全部門的威脅以及國內(nèi)威脅?！边@是因為美國所面臨安全威脅的程度發(fā)生變化和對一些特征的負面判斷,導(dǎo)致情報界的危機意識迅速增強。馬克·洛文塔爾認為:“有各式各樣的威脅需要你去關(guān)注……以前只有國家級別的組織才能造成的破壞,現(xiàn)在某些個體和小團體也有能力造成[14]?！崩?原本來自情報界內(nèi)部人員的威脅并沒有得到重視,但隨著“維基解密”和“棱鏡門事件”相繼爆發(fā),2014版《戰(zhàn)略》旋即強調(diào)了“內(nèi)部人員非法泄露信息的威脅”,并發(fā)布了《情報界職業(yè)道德準則》以重申情報界核心價值。特朗普政府時期發(fā)布國家安全戰(zhàn)略指出美國的內(nèi)部和外部環(huán)境面臨著與日俱增的威脅,將矛頭直指中國。情報界亦步亦趨,2019版《戰(zhàn)略》著重渲染中國“軍事威脅”。2023版《戰(zhàn)略》將所謂“中國威脅”再提升一個新高度,即中國是“美國唯一的兼具重塑國際秩序意圖和實力的競爭對手”,并以俄羅斯為對比,稱即使俄羅斯“對歐洲和歐亞大陸的區(qū)域安全秩序構(gòu)成了直接和持續(xù)的威脅”,但其仍缺乏“像中國一樣跨經(jīng)濟、外交、軍事和技術(shù)等領(lǐng)域的全方位能力”。美國希望通過將中國從長遠的戰(zhàn)略競爭對手調(diào)整為為“緊迫的現(xiàn)實威脅”,并不斷強化這一戰(zhàn)略認知,以塑造對華強硬和意識形態(tài)對抗的政治氛圍[15]。

3 從情報轉(zhuǎn)型目標看國家安全重點的轉(zhuǎn)變

時任美國國家情報總監(jiān)約翰·內(nèi)格羅蓬特在2005版《戰(zhàn)略》的前言中指出:“一份戰(zhàn)略是對基本價值觀念、最重要的事項以及未來發(fā)展方向的聲明,同時也是一份行動文件[16]2。”執(zhí)行國家情報戰(zhàn)略中的任務(wù)目標(Mission Objectives)和業(yè)界目標(Enterprise Objectives),從根本上是美國國家情報總監(jiān)通過該系列戰(zhàn)略合理規(guī)劃情報界的發(fā)展途徑,并調(diào)集、協(xié)調(diào)情報資源以完成這些戰(zhàn)略發(fā)展目標的過程。美國情報界所開展的任務(wù)均是為了維護國家安全利益,在國家戰(zhàn)略環(huán)境日趨復(fù)雜以及安全威脅逐步增大的情況下,情報界必須以比威脅出現(xiàn)更快的速度進行轉(zhuǎn)型。

3.1 任務(wù)目標的調(diào)整提升支援國家安全決策能力

任務(wù)目標與美國情報界預(yù)測和洞察國家安全威脅并提前采取行動,以及協(xié)助所有制定和執(zhí)行美國國家安全政策、參與作戰(zhàn)、保護國家和執(zhí)行法律的所有人員落實國家政策目標的活動息息相關(guān)。這類目標描述了情報界為了向用戶提供及時有效、客觀和有見地的情報,而需要優(yōu)先達成的目標,本質(zhì)上是對情報界能力建設(shè)的指導(dǎo)。從表2可以看出,為了更好地規(guī)范情報工作任務(wù),國家情報總監(jiān)通過修改各任務(wù)目標的表述與內(nèi)容,給情報界各成員機構(gòu)建立一個統(tǒng)一的、共享的任務(wù)認知體系,以應(yīng)對情報界面臨的所有地區(qū)性和功能性問題。大部分任務(wù)目標都可以在前4版中找到對應(yīng)的演變調(diào)整過程,2023版結(jié)構(gòu)變動較大,六項目標中僅有“找準情報界定位以加強戰(zhàn)略競爭”類屬原“戰(zhàn)略情報”目標范疇,其余各任務(wù)目標并未單列條目。

表2 任務(wù)目標調(diào)整情況

值得注意的是,美國國家情報戰(zhàn)略“任務(wù)目標”中的四項專題任務(wù)在職責(zé)上歸口并對應(yīng)了美國國家情報總監(jiān)辦公室下設(shè)4個國家情報中心,即國家反恐中心(The National Counterterrorism Center,NCTC)、國家反情報與安全中心(The National Counterintelligence and Security Center,NCSC)、國家反擴散與生物安全中心(The National Counterproliferation and Biosecurity Center,NCBC)和網(wǎng)絡(luò)威脅情報整合中心(The Cyber Threat Intelligence Integration Center,CTIIC)。其中網(wǎng)絡(luò)情報任務(wù)是為了解決美國面臨的網(wǎng)絡(luò)安全問題而在2009版《戰(zhàn)略》中提出的,相關(guān)能力經(jīng)過多年建設(shè),在2015年2月網(wǎng)絡(luò)威脅情報整合中心成立后歸口該中心負責(zé)。但是,美國國家情報總監(jiān)辦公室于2022年9月23日正式增設(shè)第五個情報中心——“外國惡意影響中心(The Foreign Malign Influence Center,FMIC)”,該中心負責(zé)分析并整合所有擁有或獲得的與外國惡意影響有關(guān)的情報和其他報告,以確保美國選舉安全[17]。2023版《戰(zhàn)略》卻并未增加“反惡意影響”的任務(wù)目標,也并未在第6項目標“增強韌性”中提及相關(guān)內(nèi)容,這可能會變相削弱該中心開展情報業(yè)務(wù)的法理支持。未來該類任務(wù)可能會是何種趨勢,仍有待進一步觀察。

3.2 業(yè)界目標的調(diào)整保持組織戰(zhàn)略競爭能力

業(yè)界目標與提高美國情報界保持對威脅美國國家安全的國家和力量的競爭優(yōu)勢的能力相關(guān)[16]4。這一類目標的提出是為了加強情報界的組織建設(shè),以求綜合調(diào)用國家的各種情報力量,使情報資源合理配置、科學(xué)使用。國家情報總監(jiān)緊扣情報界職能,利用國家情報戰(zhàn)略作出未來情報界轉(zhuǎn)型方向指示,以此支持國家安全戰(zhàn)略中關(guān)于美國國家安全的優(yōu)先目標。作為“9·11”事件后發(fā)布的第一份國家情報戰(zhàn)略,出于推進情報界加速整合,消除美國本土威脅的考量,2005版《戰(zhàn)略》提出了多達10項的業(yè)界目標(見表3),幾乎囊括了情報界一體化改革中可能遇到的大部分問題。但是過多的改革任務(wù)和繁復(fù)的計劃使得情報界日常的業(yè)務(wù)工作與改革轉(zhuǎn)型工作產(chǎn)生了較大沖突,嚴重滯后了情報界正常情報工作。為了解決這些問題,國家情報總監(jiān)開始合并業(yè)界目標,調(diào)整國家情報總監(jiān)辦公室的組織架構(gòu),增設(shè)對應(yīng)的管理隊伍,增強信息和人員的流動性,改善情報界在業(yè)界管理方面的混亂狀況。經(jīng)過2009、2014、2019和2023四版《戰(zhàn)略》的調(diào)整,業(yè)界目標模塊形成了“任務(wù)管理”“人才隊伍”“創(chuàng)新發(fā)展”“伙伴關(guān)系”和“信息共享與安全保障”的基本格局,從表3中可以進一步觀察到其演進與變化情況。如前文所言,2023年版《戰(zhàn)略》取消了任務(wù)目標和業(yè)界目標的劃分,但在6項目標中卻又保留了5項對應(yīng)原本任務(wù)目標的內(nèi)容,只是將2019版中“業(yè)務(wù)管理一體化”拆分并分布到其余目標中,從一定程度上反映了國家情報總監(jiān)對于該類目標完成情況的認識。

4 結(jié)論與思考

美國國家情報戰(zhàn)略既是對上一戰(zhàn)略周期內(nèi)美國面臨的威脅與挑戰(zhàn)的工作回顧與經(jīng)驗總結(jié),也是指導(dǎo)情報界未來工作的“路線圖”和“風(fēng)向標”,凝聚了美國情報機構(gòu)的最大共識,以國家情報工作視角反映美國在全球的利益關(guān)切,是美國情報界為應(yīng)對日益復(fù)雜戰(zhàn)略環(huán)境下國家安全威脅的一套“解題過程”。有鑒于此,本文基于對5版《戰(zhàn)略》有關(guān)國家安全論述的研究得到以下三點思考。

4.1 情報是制定國家安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵依據(jù)

情報在決策過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,能夠提供有關(guān)國家安全挑戰(zhàn)和機遇的深入了解,從而為政府在制定國家安全戰(zhàn)略時提供及時、準確、深入的決策依據(jù)。特朗普政府于2017年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中提出支撐國家安全的“四大支柱”,而在第三“支柱”“以實力維持和平”之下該戰(zhàn)略就將“情報”單列一節(jié),強調(diào)美國“識別和應(yīng)對地緣戰(zhàn)略和區(qū)域的變化及其對政治、生態(tài)、軍事和安全的影響”需要情報界搜集、分析和使用信息,“推進軍隊現(xiàn)代化以超越對手”需要情報支持,“理解并預(yù)測外國領(lǐng)導(dǎo)人意圖,預(yù)防戰(zhàn)略突襲”更需要情報支援[9]42,體現(xiàn)了美國安全決策者對情報之于國家安全作用的肯定。

通過搜集和分析各種來源的情報,情報機構(gòu)可以了解到隱蔽的、來自國內(nèi)和國際的威脅和挑戰(zhàn),進而可以幫助政府制定有效的戰(zhàn)略來應(yīng)對這些挑戰(zhàn),以保護國家的安全。同時,機遇往往是與挑戰(zhàn)并存的。情報機構(gòu)還可以通過發(fā)現(xiàn)并識別潛在的發(fā)展機遇,幫助政府及時、有效地把握并利用關(guān)鍵機遇,推動國家發(fā)展。

為此,應(yīng)著力構(gòu)建國家安全機關(guān)和公安機關(guān)情報機構(gòu)、軍隊情報機構(gòu)等國家情報工作機構(gòu)之間的信息共享平臺,制定統(tǒng)一標準下戰(zhàn)略環(huán)境評估機制和威脅評估規(guī)范,確保國家情報機構(gòu)作出的戰(zhàn)略形勢評估與安全威脅分析成為國家戰(zhàn)略選擇的重要依據(jù)。

4.2 情報是防范國家安全威脅的第一道防線

美國國家情報戰(zhàn)略認為,當(dāng)今世界國際形勢日趨復(fù)雜,大國間戰(zhàn)略競爭趨勢愈發(fā)明顯,政治、軍事和外交等領(lǐng)域等傳統(tǒng)安全威脅將隨之浮現(xiàn),同時,國際恐怖主義、跨國犯罪、流行病和氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅正逐漸成為籠罩全球的陰影,次國家和非國家行為體悄然登上世界舞臺,使得應(yīng)對威脅的工作難度激增[4]3。

“情報是美國的第一道防線。”這句話最先出自“9·11”事件后推動情報改革的時任美國總統(tǒng)喬治·布什之后,而后又被首任美國國家情報總監(jiān)內(nèi)格羅蓬特引用在初版《戰(zhàn)略》之中。情報機構(gòu)長期致力于搜集和分析所有有關(guān)國家安全威脅的信息,以便及時識別、評估和監(jiān)測潛在的威脅和風(fēng)險,并將這些信息傳達給決策者,使決策者能夠在威脅尚未形成實際危害之前采取行動,從而規(guī)避風(fēng)險與危機。當(dāng)國家面臨已經(jīng)發(fā)生的威脅時,情報機構(gòu)能夠提供關(guān)于威脅的性質(zhì)、來源和行動方案的關(guān)鍵信息,這有助于決策者制定和實施及時有效的應(yīng)對策略,以最大程度地減少損失和危害。此外,情報機構(gòu)還將通過持續(xù)的監(jiān)測和預(yù)警,能夠識別出可能再次發(fā)生的威脅,使決策者可以采取預(yù)防措施來避免威脅的再次發(fā)生,從而確保國家的長期安全。

為此,應(yīng)進一步細化國家情報工作方針與政策,在總體國家安全觀指導(dǎo)下規(guī)劃國家情報工作發(fā)展戰(zhàn)略,建立健全國家情報工作協(xié)調(diào)機制,確保國家情報工作機構(gòu)能夠形成全面的、統(tǒng)一的情報感知。

4.3 情報是維護國家安全利益的重要實力支撐

在美國,情報被視為維護國家安全利益的重要實力支撐。拜登政府2022年底發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中將情報視為“國家權(quán)力的構(gòu)成要素”之一,明確指出“情報是治理國家的重要工具”,位列所有手段第二位,僅次于外交手段[10]。

決策是國家治理的核心,而情報能夠提供有關(guān)國內(nèi)外形勢、政策效果等方面的信息,為決策者提供重要支持和參考。在制定外交政策時,情報機構(gòu)能夠提供有關(guān)外交對象國內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化等方面的信息,幫助決策者制定更加精準和有效的政策。國家安全是國家生存和發(fā)展的基礎(chǔ),而情報能夠提供有關(guān)外部威脅的早期預(yù)警,幫助國家及時采取措施,防范和化解風(fēng)險。美國情報界能將獲取的有關(guān)恐怖主義、核武器擴散、國際犯罪等威脅的情報及時傳遞給美國決策層,為其制定應(yīng)對策略提供重要參考。此外,情報還能夠提供有關(guān)危機事件的信息,幫助決策者制定應(yīng)對策略和措施,降低危機對國家的影響。例如,在應(yīng)對自然災(zāi)害、重大事故等危機事件時,情報機構(gòu)能夠提供有關(guān)災(zāi)區(qū)情況、救援進展等方面的信息,幫助決策者制定更加科學(xué)和有效的應(yīng)對策略。

為此,應(yīng)進一步加強國家情報力量建設(shè),健全國家安全情報學(xué)科建設(shè),合理規(guī)劃實施情報人才培養(yǎng),促進國家情報工作機構(gòu)與地方情報智庫和研究所的溝通交流,堅持公開工作與秘密工作相結(jié)合、專門工作與群眾路線相結(jié)合、分工負責(zé)與協(xié)作配合相結(jié)合的原則。

當(dāng)今,全球戰(zhàn)略環(huán)境的關(guān)聯(lián)性、依賴性和復(fù)雜性與日俱增,極大壓縮了決策周期和情報預(yù)警時間。對于情報工作者來說,緊扣國家核心利益,有效識別來自各方面的威脅與挑戰(zhàn),發(fā)現(xiàn)潛藏機遇,才能為國家安全決策層創(chuàng)造足夠的決策優(yōu)勢,有效維護國家安全和利益。