“雙碳”戰(zhàn)略下上海市規(guī)劃管控策略探索

謝湘雅 張翀

摘 要實(shí)現(xiàn)“雙碳”是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，對(duì)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)提出新戰(zhàn)略、新使命和新要求?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》提出建設(shè)“更可持續(xù)的韌性生態(tài)之城”目標(biāo)，納入碳排放相關(guān)指標(biāo)，在“兩個(gè)維度、三個(gè)層次、四種類型”的國土空間規(guī)劃體系下有序推進(jìn)各項(xiàng)工作。聚焦規(guī)劃管控體系，圍繞“雙碳”戰(zhàn)略下“管什么”“如何管”的問題，對(duì)目前上海國土空間規(guī)劃管控情況進(jìn)行再審視，分析其中管控要素覆蓋、各級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)，以及政策和技術(shù)支持等問題，借鑒國外面向碳中和規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，提出管控體系構(gòu)建思路，針對(duì)規(guī)劃管控內(nèi)容、技術(shù)要點(diǎn)和實(shí)施保障等提出建議。

關(guān) 鍵 詞“雙碳”；規(guī)劃管控；上海

文章編號(hào) 1673-8985（2023）03-0071-07 中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20230310

0 引言

2020年9月，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上提出，中國二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和（以下簡(jiǎn)稱“雙碳”）。作為目前全球年度碳排放量最大的國家，提出“雙碳”目標(biāo)是我國在新發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的需要，也是積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化和共同構(gòu)建人與自然生命共同體的需要。2021年10月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》提出強(qiáng)化國家發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和地方各級(jí)規(guī)劃的支撐保障，對(duì)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)提出新使命和新要求。

《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”）提出建設(shè)“更可持續(xù)的韌性生態(tài)之城”目標(biāo)，納入碳排放總量與人均碳排放量峰值年、目標(biāo)年碳排放總量較峰值削減比例等指標(biāo)?！半p碳”戰(zhàn)略下，本文借鑒國外碳中和規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，審視目前上海市國土空間規(guī)劃管控情況，并提出完善建議。

1 研究背景

1.1 國土空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略的關(guān)鍵途徑

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議指出“十四五”是碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、窗口期，“雙碳”戰(zhàn)略需盡快從目標(biāo)理念、理論架構(gòu)走向切實(shí)行動(dòng)。新時(shí)期國土空間規(guī)劃落實(shí)生態(tài)文明要求，具有全域全要素管控、全過程實(shí)施監(jiān)督、重大專項(xiàng)統(tǒng)籌和智能決策支持等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)槁鋵?shí)“雙碳”戰(zhàn)略發(fā)揮積極作用。與此同時(shí)，“雙碳”戰(zhàn)略帶來的廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革也使得國土空間規(guī)劃面臨新的挑戰(zhàn)。

1.2 規(guī)劃管控體系是國土空間規(guī)劃落實(shí)“雙碳”戰(zhàn)略的核心

落實(shí)“雙碳”戰(zhàn)略，要明確國土空間規(guī)劃“管什么”和“如何管”。我國低碳城市規(guī)劃研究與實(shí)踐分為3個(gè)層面：宏觀層面為區(qū)域或城市規(guī)劃，主要構(gòu)建低碳指標(biāo)體系，提出低碳發(fā)展策略；中觀層面為片區(qū)或社區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃或城市設(shè)計(jì)，除指標(biāo)體系外，通過圖則或?qū)t進(jìn)行管控，多為示范性探索；微觀層面主要為地塊或建筑設(shè)計(jì)[1-5]?？傮w來看，在重點(diǎn)管控領(lǐng)域、以指標(biāo)為主的管控方式，以及技術(shù)方法的創(chuàng)新趨勢(shì)上，目前已有一定共識(shí)，但管控要素和方式差異較大，實(shí)施路徑有所不同，技術(shù)支持也略顯薄弱，銜接新時(shí)期國土空間規(guī)劃體系尚未形成具有一定普適性的管控架構(gòu)。為落實(shí)“雙碳”戰(zhàn)略，當(dāng)前規(guī)劃管控的系統(tǒng)性、針對(duì)性及科學(xué)性有待提升。

1.3 “雙碳”戰(zhàn)略下對(duì)上海市規(guī)劃管控進(jìn)行審視和完善

2017年，“上海2035”獲國務(wù)院批復(fù)原則同意。規(guī)劃提出至2025年碳排放總量與人均碳排放量達(dá)峰、至2035年碳排放總量較峰值減少5%，并按照“目標(biāo)（指標(biāo)）—策略—機(jī)制”邏輯框架建立了相應(yīng)的空間發(fā)展策略。2020年，《中共上海市委 上海市人民政府關(guān)于建立上海市國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見》對(duì)照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，構(gòu)建了上海市國土空間規(guī)劃體系，推進(jìn)總規(guī)落實(shí)?！半p碳”戰(zhàn)略下，有必要對(duì)上海市國土空間規(guī)劃管控情況進(jìn)行全面審視和完善，將減碳增匯目標(biāo)理念全面、深度融入規(guī)劃。

2 上海市低碳城市規(guī)劃管控現(xiàn)狀特征與問題

2.1 上海市低碳城市規(guī)劃建設(shè)歷程

上海市低碳城市規(guī)劃建設(shè)可追溯至21世紀(jì)初的新能源建設(shè)和節(jié)能減排工作，自“十五”規(guī)劃開始，經(jīng)過“十一五”和“十二五”的持續(xù)推進(jìn)，相關(guān)的工作目標(biāo)、行動(dòng)方案和政策法規(guī)等已漸成體系。2008年初上海成為世界自然基金會(huì)與我國建設(shè)部聯(lián)合確定的“低碳城市”試點(diǎn)之一，2011年啟動(dòng)虹橋商務(wù)區(qū)等首批8個(gè)低碳發(fā)展實(shí)踐區(qū)試點(diǎn)。

2011年，上海市碳排放總量達(dá)到階段性峰值2.2億t后緩慢回落，目前穩(wěn)定在2億t，并且實(shí)現(xiàn)了碳排放與GDP的逐步脫鉤。盡管能源結(jié)構(gòu)綠色化是碳排放總量下降的根本原因[6]，但低碳城市規(guī)劃建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，上海在城市宏觀層面和產(chǎn)業(yè)、交通、建筑等若干領(lǐng)域都采取了積極行動(dòng)。2017年發(fā)布的“上海2035”將綠色低碳理念融入城市總體規(guī)劃中，提出多個(gè)領(lǐng)域的低碳策略與指標(biāo)，全面推動(dòng)低碳城市發(fā)展。

2.2 新時(shí)期上海市國土空間規(guī)劃體系概況

上海市國土空間規(guī)劃體系由規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)成。上海目前已形成較為成熟的國土空間規(guī)劃編制審批體系，即“兩個(gè)維度（空間維度、時(shí)間維度）、三個(gè)層次（總體規(guī)劃層次、單元規(guī)劃層次、詳細(xì)規(guī)劃層次）、四種類型（總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃）”[7]?！吧虾?035”建立與發(fā)展目標(biāo)相對(duì)應(yīng)的各類空間發(fā)展策略，并通過“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”層級(jí)清晰的規(guī)劃體系，形成了健全的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，在實(shí)施過程中也已經(jīng)構(gòu)建了“監(jiān)測(cè)—評(píng)估—維護(hù)”的規(guī)劃管理閉環(huán)。以總規(guī)為指引，上海市各級(jí)各類國土空間規(guī)劃編制工作正在有序開展（見表1）。實(shí)施監(jiān)督體系主要依托國土空間用途管制制度，依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃通過各類行政許可來實(shí)現(xiàn)，目前仍在逐步完善。法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系主要圍繞和支撐規(guī)劃編制及實(shí)施監(jiān)督，目前上海已經(jīng)形成相應(yīng)的技術(shù)要求、操作規(guī)程、成果規(guī)范，以及特定地區(qū)或?qū)I(yè)條線的相關(guān)技術(shù)文件和法規(guī)政策。

2.3 “雙碳”戰(zhàn)略下上海市國土空間規(guī)劃管控現(xiàn)狀分析

從“雙碳”戰(zhàn)略視角出發(fā)，結(jié)合碳排放核算權(quán)威的溫室氣體清單統(tǒng)計(jì)體系，對(duì)其中的核算項(xiàng)進(jìn)行梳理，基于碳排碳匯的產(chǎn)生機(jī)理和國土空間載體，將對(duì)國土空間規(guī)劃管控的分析聚焦在空間格局、綜合交通、能源、資源利用和生態(tài)與農(nóng)業(yè)5個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域[8]77，并篩選相關(guān)的管控要素（見圖1）。在此基礎(chǔ)上，對(duì)目前上海市3個(gè)層次規(guī)劃的管控情況進(jìn)行系統(tǒng)性梳理（見表2），重點(diǎn)關(guān)注規(guī)劃管控要素是否全面覆蓋，管控要求是否逐層傳導(dǎo)，管控方式是否準(zhǔn)確有效，實(shí)施路徑是否得到保障。

（1）碳排放整體管控?！吧虾?035”將“目標(biāo)年碳排放總量較峰值削減比例”作為核心指標(biāo)，在區(qū)總規(guī)中要求明確各區(qū)降低碳排放的目標(biāo)和原則，對(duì)碳排放總量形成管控。然而在總規(guī)和單元規(guī)劃層次中，雖然要求編制環(huán)境影響報(bào)告，但主要還是針對(duì)水、氣、土、聲等傳統(tǒng)環(huán)境要素，并未涉及碳排放相關(guān)內(nèi)容。因此，目前上海在“減碳增匯”整體管控層面，管控方式有待進(jìn)一步充實(shí)。

（2）空間格局領(lǐng)域。建設(shè)用地規(guī)模、公共中心體系規(guī)劃內(nèi)容等在總體規(guī)劃層次和單元規(guī)劃層次得到充分的縱向傳導(dǎo)。通過策略指引以及指標(biāo)和圖面管控，各層級(jí)規(guī)劃的管控要素和管控方式都體現(xiàn)了以TOD為導(dǎo)向的城市集約布局策略以及對(duì)于職住關(guān)系的關(guān)注。其中單元規(guī)劃中特別要求開展職住專題研究，以此為依據(jù)進(jìn)行用地結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整?？臻g混合布局作為“雙碳”目標(biāo)下空間規(guī)劃的重要手段，在總體規(guī)劃和單元規(guī)劃層次都提出引導(dǎo)性策略，在控規(guī)層面的落實(shí)除了對(duì)功能混合比例的要求之外，其他方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（3）綜合交通領(lǐng)域。目前，在各級(jí)規(guī)劃中已經(jīng)體現(xiàn)了綠色交通的理念，并在各個(gè)層次提出相應(yīng)的策略。但部分管控要素尚不完善，對(duì)于貨運(yùn)交通、對(duì)外交通的低碳發(fā)展引導(dǎo)不足。“上海2035”提出為新能源汽車、無人駕駛等新技術(shù)發(fā)展創(chuàng)造條件，但針對(duì)清潔能源交通工具推廣帶來的綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施的布局和建設(shè)需求，未在單元和詳細(xì)規(guī)劃層面落圖細(xì)化。

（4）能源領(lǐng)域。“上海2035”提出“分布式能源占全市能源總量的比例（%）”指標(biāo)，但指標(biāo)缺乏縱向傳導(dǎo)，區(qū)總規(guī)、新市鎮(zhèn)總規(guī)和單元規(guī)劃均未對(duì)此指標(biāo)進(jìn)行落實(shí)。同時(shí)目前各級(jí)規(guī)劃中對(duì)于能源體系變革的趨勢(shì)缺乏響應(yīng)，應(yīng)對(duì)新的能源體系及格局的提前謀劃仍不完善，難以進(jìn)行能源基礎(chǔ)設(shè)施的落地支撐和空間預(yù)留，比如外來能源接入通道、城市內(nèi)部清潔能源生產(chǎn)空間等。

（5）資源利用領(lǐng)域。在資源利用方面，總規(guī)層次的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)理念十分明確，也已經(jīng)具備了策略引導(dǎo)和指標(biāo)量化的管控方式。但由于缺乏系統(tǒng)管控體系和有力的技術(shù)指引，區(qū)總規(guī)及以下層次規(guī)劃仍以常規(guī)的環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃為主，對(duì)于建筑垃圾等高碳排大宗固廢關(guān)注不足，總體來看該目標(biāo)理念的落實(shí)較為薄弱。

（6）生態(tài)與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。生態(tài)空間的核心管控指標(biāo)和控制線在各級(jí)規(guī)劃中得到深化和落實(shí)，總規(guī)層面提出能夠減少農(nóng)業(yè)碳排的相關(guān)策略。但對(duì)各類自然生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力考慮不足，區(qū)總規(guī)、郊野單元（村莊）規(guī)劃等提出的生態(tài)空間保護(hù)與建設(shè)策略、自然資源生態(tài)效益評(píng)估中未包含“碳匯”相關(guān)內(nèi)容；對(duì)于具有較高碳匯能力的濱海濕地、內(nèi)陸濕地以及對(duì)緩解城區(qū)熱島效應(yīng)的城區(qū)藍(lán)綠空間未得到足夠重視。

2.4 小結(jié)

總體來說，目前以“上海2035”為綱領(lǐng)，全市國土空間規(guī)劃編制高度重視綠色低碳發(fā)展，涵蓋國土空間規(guī)劃管控的5個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。但以“減碳增匯”為目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)梳理后發(fā)現(xiàn)，仍然存在可以進(jìn)一步優(yōu)化完善之處。

一是管控要素存在少量缺項(xiàng)：現(xiàn)有各級(jí)各類規(guī)劃中，對(duì)“雙碳”戰(zhàn)略下各領(lǐng)域轉(zhuǎn)型趨勢(shì)的判斷和適應(yīng)、對(duì)相關(guān)規(guī)劃要素的作用認(rèn)識(shí)仍存在不足，因此在新型能源基礎(chǔ)設(shè)施、綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面的管控要素有待補(bǔ)充。二是規(guī)劃傳導(dǎo)存在薄弱環(huán)節(jié)：上?？傄?guī)層次幾乎覆蓋涉及“雙碳”的所有管控要素，但部分要求在單元和詳細(xì)規(guī)劃層次傳導(dǎo)不暢、落實(shí)不足，控規(guī)層次管控尤其缺乏抓手。三是部分要素管控力度不足：部分減碳領(lǐng)域的重點(diǎn)要素僅通過策略引導(dǎo)的方式進(jìn)行管控，缺乏指標(biāo)、圖件等多樣化的管控方式，降低了規(guī)劃的準(zhǔn)確性和有效性。四是缺乏相關(guān)政策和技術(shù)支持：在目前上海已發(fā)布的國土空間規(guī)劃相關(guān)政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，尚無明確面向“雙碳”戰(zhàn)略的內(nèi)容，規(guī)劃管控要求的實(shí)施無法得到有力保障。

3 國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

從2015年《巴黎協(xié)定》達(dá)成至今，全球已有超過130個(gè)國家地區(qū)和230個(gè)城市陸續(xù)提出“碳中和”目標(biāo)。倫敦、紐約、巴黎、日本等城市和國家相繼制定減碳路徑，并在城市規(guī)劃中做出響應(yīng)（見表3）。雖然不同城市的發(fā)展背景和規(guī)劃體系存在差異，但其中較為完善和具前瞻性的管控架構(gòu)、內(nèi)容和方式，可為我國提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

3.1 “碳中和”目標(biāo)下規(guī)劃管控國際案例

（1）倫敦。英國倫敦于2018年發(fā)布《倫敦環(huán)境戰(zhàn)略》，提出要在2050年實(shí)現(xiàn)零碳城市的目標(biāo)。而后，倫敦其他發(fā)展戰(zhàn)略相繼響應(yīng)，作為法定總體規(guī)劃的《大倫敦規(guī)劃2021》則在空間規(guī)劃領(lǐng)域全面落實(shí)倫敦零碳目標(biāo)，提出若干相關(guān)政策與策略，包括減少開發(fā)項(xiàng)目的溫室氣體排放、規(guī)劃能源基礎(chǔ)設(shè)施、進(jìn)行熱危機(jī)管理和支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)等[9]。為支持總規(guī)相關(guān)減碳策略的落地，倫敦還編制了一系列規(guī)劃導(dǎo)則，對(duì)規(guī)劃中的重要條文進(jìn)行補(bǔ)充解釋，細(xì)化指導(dǎo)相應(yīng)政策的實(shí)施[10]，如計(jì)算項(xiàng)目全生命周期碳排放評(píng)估的工具性導(dǎo)則。針對(duì)總規(guī)中提出的低碳相關(guān)指標(biāo)，倫敦以年度監(jiān)測(cè)報(bào)告的形式動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)《大倫敦規(guī)劃》的實(shí)施效果，并根據(jù)報(bào)告結(jié)果對(duì)規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)修訂[11]。按照總規(guī)要求，倫敦在規(guī)劃許可審批環(huán)節(jié)加入對(duì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的能源效率、碳排放和循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求，將低碳要求直接落實(shí)到項(xiàng)目層面。

在下位規(guī)劃層面，倫敦機(jī)會(huì)區(qū)域（Oppor-tunity Area）和倫敦下轄的自治市鎮(zhèn)編制的地區(qū)規(guī)劃進(jìn)一步細(xì)化分解總體規(guī)劃的目標(biāo)和政策要求，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況為相關(guān)減碳措施尋找空間機(jī)會(huì)。以倫敦Redbridge區(qū)為例，其規(guī)劃文本中全面落實(shí)總規(guī)提出的集中供熱、可再生能源相關(guān)策略要求，將多個(gè)街區(qū)劃定為“集中供熱機(jī)會(huì)區(qū)”，為可再生能源基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)示了機(jī)會(huì)點(diǎn)，并將“可再生能源增加量”作為本區(qū)的年度監(jiān)測(cè)指標(biāo)之一[12]。除條線管控外，倫敦也采用區(qū)塊管控的方式，在城市核心區(qū)域劃定“零排放區(qū)（ZEZs）”，通過管控車型種類（零排放汽車）降低碳排放，并推行優(yōu)化公共交通、規(guī)范非機(jī)動(dòng)車停放、進(jìn)行健康街道改造等系列舉措[13]。

（2）紐約。美國紐約市2017年提出在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，并在2019年發(fā)布的城市總體規(guī)劃《紐約2050：建立強(qiáng)大且公平的城市》中融入紐約減碳路線圖的核心內(nèi)容，將減少碳排放作為規(guī)劃的核心目標(biāo)之一，從能源、建筑物、交通、廢棄物等各個(gè)層面提出相應(yīng)的策略行動(dòng)和指標(biāo)。在詳細(xì)規(guī)劃層面，紐約區(qū)劃（zoning）與總體規(guī)劃保持一致性，目前已經(jīng)納入對(duì)于特定區(qū)域應(yīng)對(duì)氣候變化的韌性（岸線風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)保育等）管控要求，但尚未增加關(guān)于減碳的內(nèi)容。在實(shí)施監(jiān)測(cè)層面，紐約在發(fā)布《年度指標(biāo)監(jiān)測(cè)》對(duì)零碳目標(biāo)下3項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上[14]，還進(jìn)一步發(fā)布《年度進(jìn)展報(bào)告》監(jiān)測(cè)總規(guī)中提出的所有低碳政策，詳細(xì)總結(jié)政策行動(dòng)的進(jìn)展，明確政策主導(dǎo)部門和資金情況[15]，強(qiáng)化了“碳中和”目標(biāo)下規(guī)劃的統(tǒng)籌作用。

紐約在低碳城市規(guī)劃的技術(shù)方法和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)上的創(chuàng)新頗有亮點(diǎn)，能夠更科學(xué)合理地支撐減碳目標(biāo)落實(shí)。紐約市政府通過多部門、多機(jī)構(gòu)合作開發(fā)了多情景模擬的碳排放核算模型，構(gòu)建由建筑、交通、能源、廢棄物4個(gè)模塊組成的碳核算模型，分析了多種可能的碳排放場(chǎng)景并應(yīng)用于總規(guī)，支撐減碳政策的制定[16]。紐約還在2022年修訂了建筑法規(guī)中建筑能效和建筑碳排放的相關(guān)內(nèi)容，提出住宅和商業(yè)建筑的能源效率新標(biāo)準(zhǔn)，并在規(guī)劃許可審查環(huán)節(jié)納入新的建筑法規(guī)減碳要求，由此落實(shí)減碳目標(biāo)[17]。

（3）巴黎。2018年，法國巴黎大區(qū)頒布《巴黎大區(qū)能源氣候戰(zhàn)略（2030年和2050年的展望）》，提出將在2050年實(shí)現(xiàn)“零碳”目標(biāo)，并要求空間規(guī)劃協(xié)調(diào)落實(shí)氣候?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，更新編制綜合性環(huán)境導(dǎo)向的巴黎大區(qū)總體規(guī)劃。巴黎大區(qū)現(xiàn)行的總體規(guī)劃頒布于2013年，盡管當(dāng)時(shí)尚未提出“碳中和”目標(biāo)，但該規(guī)劃在規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃策略、環(huán)境影響評(píng)估和指標(biāo)監(jiān)測(cè)體系中均納入低碳相關(guān)內(nèi)容。從管控內(nèi)容上來看，巴黎格外注重城市空間格局，強(qiáng)調(diào)處理好城市與自然的關(guān)系，使碳存儲(chǔ)更加可持續(xù)化。這與其長期以來對(duì)于土地自然化、生態(tài)空間保育的重視相關(guān)[18]?？傮w規(guī)劃在“碳中和目標(biāo)要求下啟動(dòng)修編，將進(jìn)一步體現(xiàn)低碳發(fā)展導(dǎo)向。在控規(guī)層面，巴黎的地方城市規(guī)劃已于2016年完成最新一輪修編，增加了溫室氣體減排、可再生能源占比等低碳相關(guān)指標(biāo)，提出建筑節(jié)能改造、加建可再生能源設(shè)施等具體要求。目前該規(guī)劃已再次啟動(dòng)修編，將進(jìn)一步體現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)下的策略導(dǎo)向。

（4）日本。日本建立了完善的低碳城市建設(shè)框架體系，對(duì)國土空間規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)低碳城市過程中的角色有著長期的探索。在法律層面，日本于2012年出臺(tái)《促進(jìn)城市低碳化法律》和《促進(jìn)城市低碳化法律實(shí)施條例》，明確了低碳城市規(guī)劃與既有規(guī)劃體系的協(xié)同關(guān)系[8]76。2013年，日本國土交通省發(fā)布《低碳城市建設(shè)規(guī)劃編制手冊(cè)》和《低碳城市建設(shè)規(guī)劃實(shí)踐手冊(cè)》，作為低碳城市規(guī)劃的編制導(dǎo)則，明確編制流程，提出低碳城市的政策框架[19]。目前，已有東京港區(qū)、千葉縣柏市等26個(gè)城市編制了低碳城市建設(shè)規(guī)劃，內(nèi)容涵蓋城市結(jié)構(gòu)、交通、能源和綠色等領(lǐng)域，形成“目標(biāo)—策略—指標(biāo)”的低碳策略傳導(dǎo)體系。減碳項(xiàng)目和措施的監(jiān)測(cè)、反饋也被納入低碳城市規(guī)劃流程中。

日本作為人口密集、高密度發(fā)展的國家，在管控內(nèi)容方面重點(diǎn)關(guān)注城市空間格局的優(yōu)化，通過城市的集約化布局以實(shí)現(xiàn)交通減碳。這是日本城市公交導(dǎo)向發(fā)展一以貫之的理念。在此基礎(chǔ)上，日本還明確了一系列低碳城市具體策略的減碳定量計(jì)算方法，提高了管控策略的針對(duì)性和有效性。

3.2 案例經(jīng)驗(yàn)借鑒

總體來看，“碳中和”目標(biāo)下規(guī)劃管控的國際經(jīng)驗(yàn)可以歸納為以下4個(gè)要點(diǎn)：①明確重點(diǎn)突出、因地制宜的規(guī)劃管控內(nèi)容，以適應(yīng)各城市自身的碳排放結(jié)構(gòu)、資源稟賦特點(diǎn)及發(fā)展路徑；②在各級(jí)各類規(guī)劃中充分融入減碳理念，實(shí)現(xiàn)管控內(nèi)容在規(guī)劃中的全面、縱向傳導(dǎo)；③采用規(guī)劃策略、指標(biāo)、圖紙等類型多樣的規(guī)劃管控方式，并且注重條塊結(jié)合；④逐步完善減碳規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督與法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展科學(xué)的定量化技術(shù)方法，以更科學(xué)合理地支撐減碳目標(biāo)落實(shí)。

4 “雙碳”戰(zhàn)略下上海市國土空間規(guī)劃管控總體框架設(shè)想

隨著減碳目標(biāo)成為城市發(fā)展硬約束，在國家碳達(dá)峰、碳中和“1+N”政策指引下，上海正在系統(tǒng)性地推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型。為了精準(zhǔn)有效、時(shí)序合理地實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，上海市國土空間規(guī)劃管控體系的構(gòu)建應(yīng)充分依據(jù)各級(jí)各類規(guī)劃的定位作用，明確管控要求和自上而下的傳導(dǎo)機(jī)制，同時(shí)還需充分考慮規(guī)劃編制工作推進(jìn)與協(xié)同，研究具有實(shí)操性的措施和手段。

按照“規(guī)劃編審+實(shí)施監(jiān)督+法規(guī)政策支撐與技術(shù)保障”的國土空間規(guī)劃體系，構(gòu)建“雙碳”戰(zhàn)略下上海市國土空間規(guī)劃管控總體框架。規(guī)劃編審方面，空間維度上，考慮到目前總體和單元規(guī)劃層次大部分規(guī)劃已編制完成，可通過開展專項(xiàng)規(guī)劃或研究等形式強(qiáng)化系統(tǒng)性研究；時(shí)間維度上，結(jié)合總體規(guī)劃層次的近期規(guī)劃、單元規(guī)劃層次每5年動(dòng)態(tài)更新的近期建設(shè)重點(diǎn)等補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容；同時(shí)，將重要指標(biāo)納入總體規(guī)劃層次城市體檢評(píng)估、單元規(guī)劃層次年度實(shí)施監(jiān)測(cè)。實(shí)施監(jiān)督方面，進(jìn)一步探索將重點(diǎn)管控內(nèi)容納入規(guī)劃實(shí)施許可中的路徑。法規(guī)政策支撐與技術(shù)保障方面，將相關(guān)管控要求納入相關(guān)法規(guī)政策中，同時(shí)針對(duì)目前管控較為薄弱的要素或環(huán)節(jié)，加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定（見圖2）。

5 “雙碳”戰(zhàn)略下上海市規(guī)劃管控策略建議

5.1 緊扣上海碳排放特征， 明確各級(jí)各類規(guī)劃的管控要點(diǎn)和方式

城市低碳發(fā)展有其差異性和過程性[20]，國土空間規(guī)劃管控策略應(yīng)與上海落實(shí)“雙碳”戰(zhàn)略的現(xiàn)狀特征和發(fā)展路線相適應(yīng)。碳排放領(lǐng)域方面，《上海碳達(dá)峰實(shí)施方案》重點(diǎn)提出“能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動(dòng)”[21]，這意味著國土空間規(guī)劃對(duì)非化石能源、可再生能源和外來清潔能源通道的空間布局支撐與預(yù)留迫在眉睫；上海市交通、建筑領(lǐng)域碳排放量呈剛性上升態(tài)勢(shì)也意味著依托國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)交通和建筑的源頭減碳至關(guān)重要。碳排放空間布局方面，上海市不同區(qū)域碳排放特征存在差異，應(yīng)當(dāng)綜合管控要素所處的不同區(qū)域，提出有針對(duì)性的管控要求（如集建區(qū)側(cè)重緊湊布局，郊野地區(qū)側(cè)重生態(tài)空間碳匯能力），特定政策區(qū)和重點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)在管控策略上做突破性嘗試。

國土空間規(guī)劃的各層次規(guī)劃對(duì)于“雙碳”相關(guān)要素的管控既要充分延續(xù)，又應(yīng)有所側(cè)重。以全面覆蓋、有效管控、暢通傳導(dǎo)為目標(biāo)，完善管控要素、優(yōu)化管控方式?？傮w規(guī)劃層次體現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)理念和重點(diǎn)系統(tǒng)控制，單元規(guī)劃層次注重相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容傳導(dǎo)和分解，詳細(xì)規(guī)劃層次實(shí)現(xiàn)深化和落實(shí)。各層次規(guī)劃需提煉重點(diǎn)管控要素，作為強(qiáng)化規(guī)劃管控的抓手（見圖3）。具體來說，首先要夯實(shí)穩(wěn)定目前規(guī)劃中已明確的相關(guān)管控內(nèi)容，如“上海2035”中對(duì)碳總量的管控；其次要完善管控不全的內(nèi)容，如總體規(guī)劃層次新型能源基礎(chǔ)設(shè)施布局和能源通道預(yù)留、詳細(xì)規(guī)劃層次分布式能源落實(shí)等；再次要針對(duì)不同管控要素，研究采用適宜、有效的管控方式，通過策略引導(dǎo)、量化指標(biāo)和定線落點(diǎn)等強(qiáng)化管控；最后要暢通規(guī)劃管控傳導(dǎo)，尤其要在單元規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃層次充分響應(yīng)總規(guī)低碳理念和相關(guān)要求，如綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施在詳細(xì)規(guī)劃層面的落實(shí)。

5.2 完善“雙碳”目標(biāo)下規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制

上海已經(jīng)探索建立國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估、維護(hù)機(jī)制，并開展近期規(guī)劃、年度監(jiān)測(cè)、實(shí)施評(píng)估等工作，“雙碳”戰(zhàn)略也應(yīng)同步融入實(shí)施監(jiān)督系列工作中。對(duì)于上海目前已經(jīng)納入監(jiān)測(cè)體系、并已經(jīng)相對(duì)重視的規(guī)劃指標(biāo)，如建設(shè)用地的總量管控，可以繼續(xù)沿用；對(duì)于目前尚未納入考量、尤其在理念層面仍在探索的要素，如循環(huán)經(jīng)濟(jì)、可再生能源等規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)在充分挖掘本地潛力、參考國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行專題研究后融入監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。此外，對(duì)不同管控方式應(yīng)研究采取不同的監(jiān)測(cè)評(píng)估手段。

規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估還需要技術(shù)平臺(tái)的支持，這與“雙碳”目標(biāo)下的規(guī)劃管控具有一致性。未來可以依托上海市城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫SDD（Strategy Development Database）平臺(tái)實(shí)現(xiàn)“碳”相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)維護(hù)，結(jié)合國土空間“一張圖”，實(shí)現(xiàn)全覆蓋、空間化、精細(xì)化的管控目標(biāo)。

5.3 強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)管控的政策支撐和技術(shù)保障

碳排放硬約束要求圍繞規(guī)劃管控體系完善法規(guī)政策支撐和技術(shù)保障。通過法規(guī)政策強(qiáng)化規(guī)劃全流程監(jiān)管，以及通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提供強(qiáng)有力的規(guī)劃編制技術(shù)和分析評(píng)估方法指引是支持規(guī)劃管控的重要手段。法規(guī)政策方面，針對(duì)控規(guī)層面管控較為薄弱的情況，應(yīng)研究將“雙碳”戰(zhàn)略下國土空間重點(diǎn)規(guī)劃管控要素及相關(guān)要求納入建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃土地審批、城市更新指引之中，包括“碳強(qiáng)度”“碳總量”雙控以及各重點(diǎn)領(lǐng)域相關(guān)要求。針對(duì)缺乏綜合性集成示范區(qū)域的情況，應(yīng)研究結(jié)合相關(guān)特定政策地區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)等制定相應(yīng)的配套政策，通過試點(diǎn)探索，加強(qiáng)規(guī)范化和精細(xì)化管理。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，從“雙碳”視角優(yōu)化完善既有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)重要且目前管控較為薄弱，或當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)“雙碳”戰(zhàn)略下國土空間規(guī)劃需要的要素和環(huán)節(jié)，開展對(duì)能源基礎(chǔ)設(shè)施、貨運(yùn)交通系統(tǒng)、生態(tài)修復(fù)規(guī)劃等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，以及對(duì)規(guī)劃評(píng)估和審查中的碳定量評(píng)估技術(shù)方法的研究。

6 結(jié)語

本文通過對(duì)“雙碳”視角下上海市規(guī)劃管控現(xiàn)狀問題進(jìn)行分析，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)借鑒，對(duì)上海市“雙碳”戰(zhàn)略下的規(guī)劃管控策略提出初步建議。隨著我國“雙碳”戰(zhàn)略深化和上海市相關(guān)工作推進(jìn)，需緊密跟蹤全國和上海市“雙碳”路線及相關(guān)文件，進(jìn)一步系統(tǒng)研究減碳增匯目標(biāo)下的上海城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，明確國土空間各級(jí)各類規(guī)劃管控內(nèi)容和方式，為“雙碳”戰(zhàn)略落實(shí)和上海市國土空間規(guī)劃管控體系完善提供支撐。

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