“雙碳”目標(biāo)下用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)的邏輯證成與法律規(guī)制

李興鋒 張宗也

［收稿日期］2023-08-31

［基金項(xiàng)目］

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)合理配置的法律制度協(xié)同研究”（17BFX196）

［作者簡(jiǎn)介］

李興鋒（1980），男，山東棗莊人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。

［摘? 要］用能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)能源低碳高效利用的政策工具，運(yùn)用多元協(xié)同治理的理論內(nèi)涵穩(wěn)步推進(jìn)節(jié)能降碳進(jìn)程，因而其有效建立和運(yùn)行是推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。然而，由于現(xiàn)存法律文件中未明晰用能權(quán)權(quán)利屬性、重點(diǎn)用能單位難以平衡經(jīng)濟(jì)理性與生態(tài)理性，導(dǎo)致用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)存在政策過(guò)度“入侵”法律、初始分配規(guī)則不統(tǒng)一等問(wèn)題。對(duì)此，在理論層面，應(yīng)以“雙階理論”為邏輯基點(diǎn)，將用能權(quán)確立為前階公法屬性和后階私法屬性的法律構(gòu)造，在此基礎(chǔ)上探尋政策與法律的融合互補(bǔ)之道，進(jìn)而完善用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)的法律規(guī)范建設(shè)；在實(shí)踐層面，應(yīng)兼顧公平與效率原則，實(shí)現(xiàn)用能權(quán)配額分配方式的科學(xué)化發(fā)展，使用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)的預(yù)期功能得到最大程度的發(fā)揮。

［關(guān)鍵詞］用能權(quán)交易；一級(jí)市場(chǎng)；節(jié)能降碳

［中圖分類號(hào)］D90? ［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A? ［文章編號(hào)］2096-1308（2023）05-0066-10

引言

自20世紀(jì)70年代能源危機(jī)后，能源環(huán)境問(wèn)題已被各國(guó)政府所瞵視，節(jié)能減排已成為全世界必須承擔(dān)的共同責(zé)任。我國(guó)為工業(yè)大國(guó)，對(duì)能源問(wèn)題的解決至關(guān)重要。受國(guó)內(nèi)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”（以下簡(jiǎn)稱能源“雙控”）行動(dòng)的雙重影響，以市場(chǎng)交易和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為特征的第二代環(huán)境規(guī)制應(yīng)運(yùn)而生，該階段的核心是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將資源環(huán)境外部性問(wèn)題內(nèi)部化，用能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制的探索是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的產(chǎn)物，即將能源資源由公共產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗接挟a(chǎn)權(quán)，賦予其稀缺性、排他性、可交易性等特征，使擁有主體可在市場(chǎng)中自由交易，繼而倒逼耗能企業(yè)加速低碳轉(zhuǎn)型，鞭策能耗領(lǐng)域節(jié)能提效的實(shí)現(xiàn)。

2020年，習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)提出，“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。［1］由此，碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱“雙碳”目標(biāo)）成為國(guó)家重大戰(zhàn)略組成部分，受到全國(guó)乃至整個(gè)國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。迄今為止，煤炭、石油、天然氣等傳統(tǒng)化石能源的使用仍是產(chǎn)生二氧化碳的“罪魁禍?zhǔn)住?，因而“雙碳”目標(biāo)的確立，無(wú)疑是一場(chǎng)聲勢(shì)浩蕩的能源革命，其將能源“雙控”行動(dòng)引向新階段，利用用能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)節(jié)能提效的重要路徑也再次被明確。因此，各試點(diǎn)市場(chǎng)必須作出與時(shí)俱進(jìn)的有效回應(yīng)，以“雙碳”目標(biāo)為導(dǎo)向，理性辨析用能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制的功能定位，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)過(guò)程中脫碳化、去碳化的變革添磚加瓦。

一、用能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的法理闡釋

“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一場(chǎng)“能源革命”，“雙碳”目標(biāo)的實(shí)施是一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，在推動(dòng)“雙碳”工作中，應(yīng)積極調(diào)動(dòng)多元主體治理潛力，探索自上而下、自下而上的多中心治理模式。用能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制作為集市場(chǎng)化、經(jīng)濟(jì)化、社會(huì)化為一體的節(jié)能提效政策工具，正是借用多元協(xié)同治理模式實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，其與“雙碳”目標(biāo)具有功能和手段上的一致性。

（一）理論參照：元治理理論的引入

1.能源領(lǐng)域元治理理論的探究。我國(guó)節(jié)能減碳政策經(jīng)歷了以命令控制政策為主到以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策為主再到以市場(chǎng)機(jī)制為主的演進(jìn)歷程。命令控制型政府規(guī)制模式對(duì)于緩解能源約束矛盾和環(huán)境壓力，提高能源效率和節(jié)約資源起到前所未有的效用，是對(duì)“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象的主動(dòng)救治。但以行政指令和法律法規(guī)等強(qiáng)制性措施為主的規(guī)制模式，亦存在諸多不足。一是該節(jié)能模式陷入到節(jié)能效率與經(jīng)濟(jì)效率不可兼得的效率困境［2］，政府站在宏觀視角，難以全面審視微觀層面不同地區(qū)、行業(yè)之間的異質(zhì)性，通過(guò)一種差異不大的集體目標(biāo)規(guī)制各主體，較易偏離個(gè)體目標(biāo)，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與節(jié)能效率“雙重紅利”效應(yīng)；二是政府規(guī)制模式下“政府失靈”局面顯而易見(jiàn)，地方政府被動(dòng)地自上而下執(zhí)行節(jié)能政策，過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府的公權(quán)力管制，導(dǎo)致科層體制權(quán)威性急劇膨脹，致使其他社會(huì)主體在節(jié)能管理過(guò)程中處于尷尬處境，勢(shì)必會(huì)削弱節(jié)能企業(yè)的穩(wěn)定預(yù)期。因此，應(yīng)理智剖析政府規(guī)制的不足，不能過(guò)度地主張政府規(guī)制手段的萬(wàn)能價(jià)值，探索通過(guò)多中心的治理理論來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。

治理理論是對(duì)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的反思與替代，其主張政府、市場(chǎng)與社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制共存［3］，倡導(dǎo)去中心化、約束政府的規(guī)制能力，但其夸大了市場(chǎng)和社會(huì)的作用，過(guò)于強(qiáng)調(diào)三者之間的協(xié)同合作，忽視了國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三者在治理過(guò)程中不同的地位、立場(chǎng)及不同的利益追求，致使在治理理論指導(dǎo)下的環(huán)境治理體系遭遇瓶頸，各方主體的權(quán)力責(zé)任與界限模糊不清，當(dāng)利益產(chǎn)生時(shí)寸土必爭(zhēng)，當(dāng)問(wèn)題發(fā)生時(shí)互相推諉，職能越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象十分突出。

面對(duì)治理的失敗，各學(xué)者主張對(duì)治理理論進(jìn)行修補(bǔ)，其中英國(guó)政治理論家杰索普在1997年提出的“元治理”理論最為凸顯。元治理是對(duì)治理理論局限性進(jìn)行批判和不斷修正演化的產(chǎn)物，被稱為“治理的治理”，其指出在政府、市場(chǎng)、社會(huì)治理中，政府要保持自己對(duì)治理體制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力。［4］

2.元治理理論在用能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制中的開展。一方面，元治理的政府主軸理念契合用能權(quán)交易市場(chǎng)的指標(biāo)分配模式。元治理主張將政府定位在“同輩中的長(zhǎng)者”［5］，其具有雙層內(nèi)涵：一是意指政府的科層治理與社會(huì)治理、市場(chǎng)治理處于平等地位，政府不具備隨意干涉其他治理模式的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)不同治理模式之間形成共振；二是指在平等的基礎(chǔ)上主張政府的帶頭作用，政府是元治理的主導(dǎo)，但不是發(fā)號(hào)施令者。政府作為“長(zhǎng)者”運(yùn)用強(qiáng)制性法律法規(guī)糾正治理過(guò)程中的缺陷，實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)起決定性作用”和“政府發(fā)揮作用”的有機(jī)統(tǒng)一。用能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制為了避免能源資源陷入“公地悲劇”，政府以“掌舵者”的角色制定能源總量控制目標(biāo)、設(shè)定各類方針政策、適當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，避免價(jià)格“失靈”情況的產(chǎn)生，進(jìn)行對(duì)整體交易制度的矯正與糾偏。

另一方面，元治理的混合治理策略吻合用能權(quán)交易市場(chǎng)的制度設(shè)計(jì)。元治理對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種治理模式進(jìn)行理性選擇，加以有機(jī)結(jié)合，尋求一種混合治理的制度安排，即政府要做到“治理”中的治理，協(xié)調(diào)好三者之間的良性互動(dòng)。其混合管理模式與用能權(quán)交易市場(chǎng)的政府政策機(jī)制、市場(chǎng)交易機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不謀而合，用能權(quán)交易市場(chǎng)是政府行為和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的政策市場(chǎng)，制度設(shè)計(jì)包括總量控制、初始分配、市場(chǎng)交易、能源消費(fèi)數(shù)據(jù)核查與履約五大核心要素，行之有效的制度設(shè)計(jì)需要貫穿政府、市場(chǎng)、社會(huì)的混合管理模式，達(dá)成多元社會(huì)主體協(xié)同參與的社會(huì)管理格局。

簡(jiǎn)而言之，元治理主張去中心化、去權(quán)威性，強(qiáng)調(diào)自上而下的政府部門與自下而上的社會(huì)主體相結(jié)合的多中心治理模式，其與用能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制所踐行的交易主體多元化的理念相契合，更與“雙碳”目標(biāo)下貫徹“1＋N”政策體系的總體部署相耦合。

（二）內(nèi)涵解讀：用能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理

用能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制是我國(guó)深化能源消費(fèi)改革的產(chǎn)物，它是為實(shí)現(xiàn)節(jié)能提效而擬制的權(quán)利市場(chǎng)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段倒逼用能企業(yè)減少用能量或通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新等方式縮減生產(chǎn)成本。該機(jī)制由一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)兩部分構(gòu)成。一級(jí)市場(chǎng)主要包括政府確定用能總量控制目標(biāo)和用能配額初始分配兩部分；二級(jí)市場(chǎng)則指用能權(quán)供需雙方進(jìn)行自由交易的行為市場(chǎng)。其中，一級(jí)市場(chǎng)是推進(jìn)用能權(quán)市場(chǎng)化配置的關(guān)鍵一環(huán)，作為二級(jí)市場(chǎng)順利開展的前提條件，在整個(gè)用能權(quán)交易制度體系中承擔(dān)承上啟下的功能。

用能權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，如圖1所示，可分為確量、分配、交易、清繳四階段。確量階段即確定總量控制目標(biāo)，指相關(guān)政府部門結(jié)合各地區(qū)綜合發(fā)展水平和階段、能源結(jié)構(gòu)和布局、節(jié)能潛力等因素，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)允許使用的能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度進(jìn)行限定的行為，其目的在于將能源消費(fèi)量定性為稀缺資源，為明晰產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造前提；分配階段即在確定好指標(biāo)總量后，在納入用能交易體系的各用能單位間進(jìn)行用能權(quán)初始分配、賦予其用能權(quán)，該步是對(duì)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)；交易階段則是在初始分配后，用能單位在二級(jí)市場(chǎng)上將獲得的用能權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買賣或流通；清繳階段是指納入交易體系的用能單位在用能期限屆滿前向主管部門提交能源使用數(shù)據(jù)，表明其完成節(jié)能任務(wù)的過(guò)程。

（三）價(jià)值取向：“雙碳”目標(biāo)的本質(zhì)是節(jié)能降碳

碳達(dá)峰是指在一定時(shí)間點(diǎn)，二氧化碳排放量達(dá)到歷史最高值，而后逐步回落；碳中和是指在一定時(shí)間段，二氧化碳的排放量與二氧化碳的吸收量持平衡狀態(tài)。前者是后者的路徑依賴，碳達(dá)峰峰值的高低直接影響碳中和實(shí)現(xiàn)進(jìn)程的長(zhǎng)短和難易。就目前而言，通過(guò)森林碳匯等自然手段吸附二氧化碳排放量的行為，可謂“粥少僧多”，預(yù)期目標(biāo)難以達(dá)成；通過(guò)碳捕獲等科技手段增加碳匯，昂貴的成本代價(jià)難以支撐。由此可知，要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，本質(zhì)上需要“降碳”，實(shí)現(xiàn)的要旨在于推動(dòng)能源利用從高碳化向低碳化乃至零碳化方向轉(zhuǎn)型，即實(shí)行能源結(jié)構(gòu)“供給側(cè)”改革，正如美國(guó)《污染預(yù)防法》中所述“對(duì)污染應(yīng)該盡可能地實(shí)行預(yù)防或源削減是美國(guó)的國(guó)策”。

然而近年來(lái)，雖然我們通過(guò)整合排污許可和碳交易市場(chǎng)積極展開“減污”行動(dòng)，但對(duì)“降碳”的問(wèn)題欠缺考量，未將其作為生態(tài)環(huán)境治理的一部分系統(tǒng)規(guī)定。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《中華人民共和國(guó)2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提及，據(jù)初步核算，2022年能源消費(fèi)總量54.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的56.2%，這是自2012年以來(lái)，國(guó)內(nèi)煤炭消費(fèi)比重首次出現(xiàn)回升。參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。能源結(jié)構(gòu)中化石能源居高不下的占比境況無(wú)疑是“去碳”“脫碳”進(jìn)程的絆腳石，而用能權(quán)交易市場(chǎng)聚焦從源頭控制能源消費(fèi)量，以調(diào)整企業(yè)能源結(jié)構(gòu)、控制能源使用量為新旗幟，間接約束二氧化碳的排放量，是促使能源結(jié)構(gòu)低碳化轉(zhuǎn)型的最佳選擇。

二、“雙碳”目標(biāo)下用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)現(xiàn)存困境與成因剖析

在試點(diǎn)初期，由于對(duì)用能權(quán)交易市場(chǎng)缺乏深度與廣度的探究，且缺乏成熟的理論實(shí)踐加以參考，致使各試點(diǎn)地區(qū)在一級(jí)市場(chǎng)規(guī)則的制定上各有千秋，具體表現(xiàn)為在一級(jí)市場(chǎng)中法律規(guī)制和配額分配過(guò)程中，究其本源在于用能權(quán)交易制度的法理旨趣尚未被完全揭示，“用能權(quán)”仍游離于既有的法律體系之外。

（一）“雙碳”目標(biāo)下用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)現(xiàn)存困境

1.法律規(guī)制之困境：政策法律遲滯與薄弱

首先，法律未及時(shí)跟進(jìn)，政策與法律難以融合。近年來(lái)，有關(guān)用能權(quán)交易市場(chǎng)的相關(guān)規(guī)范多停留在政策層面，如《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》等，且相關(guān)政策文件僅宏觀提及“探索建立用能權(quán)交易機(jī)制，推進(jìn)用能權(quán)市場(chǎng)化交易”，未對(duì)市場(chǎng)細(xì)則進(jìn)行敘述。眾所周知，政策作為法的非正式淵源，缺乏相應(yīng)的規(guī)范性和強(qiáng)制性，造成用能權(quán)交易制度的法理旨趣尚未被完全揭示，“用能權(quán)”仍游離于既有的法律體系之外，繼而致使配額分配方式的權(quán)威性、透明性不足，不利于用能權(quán)交易制度的構(gòu)建、運(yùn)行和發(fā)展。再者，政策的過(guò)渡“入侵”，致使法律難以有效跟進(jìn)，不免有與依法治國(guó)目標(biāo)相左之嫌，將削弱對(duì)用能單位權(quán)益的保護(hù)和對(duì)違法行為的遏制。

其次，我國(guó)用能權(quán)交易制度的相關(guān)立法等級(jí)效力低下且東零西散?，F(xiàn)存法律文件除國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布的部門規(guī)章《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》之外，主要以地方立法為主，且除《福建省用能權(quán)交易管理暫行辦法》屬于地方規(guī)章以外，其他文件均屬地方規(guī)范性文件范疇［6］，總體而言，立法層級(jí)偏低折射到用能權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)踐中，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)運(yùn)行效果大打折扣。借由上文所述，用能權(quán)是政府依據(jù)行政許可創(chuàng)設(shè)的擬制權(quán)利，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》相關(guān)規(guī)定，只有法律、法規(guī)可設(shè)定行政許可，地方政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可，臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第15條。然而，福建省地方政府規(guī)章頒布已滿一年之久，未曾提請(qǐng)制定地方性法規(guī)，其他試點(diǎn)省份甚至未取得臨時(shí)許可之權(quán)限，未免存在行政違法之嫌。

2.初始分配之困境：配額分配失衡與失范

用能權(quán)指標(biāo)的初始分配是用能權(quán)交易市場(chǎng)順利開展的邏輯起點(diǎn)，是用能權(quán)交易制度全面貫徹的基礎(chǔ)。其中，分配主體分配權(quán)配置以及分配方式選擇是該環(huán)節(jié)應(yīng)著重考察的實(shí)體法律問(wèn)題。

一方面是分配主體分配權(quán)配置問(wèn)題。理論上分權(quán)包括橫向分權(quán)和縱向分權(quán)?？v向分權(quán)與用能權(quán)配額總量設(shè)定的內(nèi)涵有異曲同工之妙，我國(guó)目前采用“自上而下”的總量設(shè)定模式，即中央部門先根據(jù)國(guó)家總體消費(fèi)量進(jìn)行總量設(shè)定，再將總量分配至各地方地區(qū)。該模式的優(yōu)勢(shì)在于國(guó)家統(tǒng)一管控，避免了地方濫用職權(quán)而造成執(zhí)行不力的境況，但該模式也存在一定的局限，該模式實(shí)行“一刀切”的總量確定方式，不僅無(wú)法兼顧各地區(qū)、行業(yè)的異質(zhì)性，難以凸顯各地區(qū)發(fā)展階段和區(qū)域特色，致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能減排雙重紅利效應(yīng)均難以實(shí)現(xiàn)，而且該模式對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的質(zhì)量要求高，受傳統(tǒng)政府直接管控的影響，地方政府仍未跳出直接干預(yù)的窠臼，虛報(bào)數(shù)據(jù)、消滅數(shù)據(jù)的跡象時(shí)有發(fā)生。另外，在各試點(diǎn)地區(qū)橫向分權(quán)中，福建省的初始分配權(quán)由省經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)負(fù)責(zé)行使，河南省的分配權(quán)由省發(fā)展和改革委員會(huì)會(huì)同相關(guān)部門共同行使，四川省則在廣泛征求有關(guān)各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上由省用能權(quán)交易主管部門行使，省級(jí)人民政府節(jié)能主管部門負(fù)責(zé)全省行政區(qū)域內(nèi)用能權(quán)有償使用和交易管理工作?！陡＝ㄊ∮媚軝?quán)指標(biāo)總量設(shè)定和分配辦法（試行）》第四條；《河南省重點(diǎn)用能單位用能權(quán)配額分配辦法（試行）》第四條；《四川省用能權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》第七條；《浙江省用能權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》第四條。因此，橫向權(quán)力配置方面存在兩種模式，其一是某部門獨(dú)立承擔(dān)分配職權(quán)的“獨(dú)立模式”；其二是由牽頭部門主導(dǎo)，其他部門協(xié)同參與的“主導(dǎo)模式”。［7］“獨(dú)立模式”下，難免會(huì)出現(xiàn)地方企業(yè)向主管部門進(jìn)行利益游說(shuō)，不免會(huì)產(chǎn)生“地方保護(hù)主義”和“權(quán)力租借”的掣肘局勢(shì)，容易出現(xiàn)“公共權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”現(xiàn)象。而“主導(dǎo)模式”下，各部門之間形成橫向制約，能有效避免主管部門“越權(quán)”與“缺位”。但如何由“獨(dú)立模式”向“主導(dǎo)模式”過(guò)渡，現(xiàn)存用能權(quán)法律未曾提及，需要理論層面的進(jìn)一步探究。

另一方面是分配主體分配方式問(wèn)題?！对圏c(diǎn)方案》指出“產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)、高耗能行業(yè)可采用基準(zhǔn)法，其他用能單位可采取歷史法”參見(jiàn)《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》。。可見(jiàn)，我國(guó)用能權(quán)初期采用免費(fèi)分配的方式發(fā)放配額，且根據(jù)相關(guān)行業(yè)要求細(xì)分為“歷史法”與“基準(zhǔn)法”，在實(shí)踐中這兩種分配方式的優(yōu)點(diǎn)不言而喻，但其劣勢(shì)也顯而易見(jiàn)。歷史法僅需參照企業(yè)歷史用能量敲定用能權(quán)配額分配量，各種復(fù)雜因子的計(jì)算無(wú)關(guān)大體，因而其可操作性強(qiáng)、企業(yè)成本壓力小。但依據(jù)歷史法，各企業(yè)在交易初期將獲得一筆“意外之財(cái)”，能源消耗量大的用能單位將獲得更多配額，而節(jié)能減排技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)僅獲得少量配額，易造成配額貧富不公的“馬太效應(yīng)”，其違反了“污染者付費(fèi)”的原則，且與制度設(shè)計(jì)的初衷背道而馳，將進(jìn)一步加劇企業(yè)受益、社會(huì)承擔(dān)污染成本的局勢(shì)，對(duì)激勵(lì)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、節(jié)能減排的作用微乎甚微?；鶞?zhǔn)法主張技術(shù)先進(jìn)、用能量少的企業(yè)，可以獲得更高配額；企業(yè)技術(shù)落后、用能量多，則獲得較低配額，愈加激勵(lì)用能單位進(jìn)行污染治理技術(shù)革新的積極性。然而，該分配方式存在“度”難把握的問(wèn)題，各用能行業(yè)之間能源消耗參差不齊，若按統(tǒng)一基準(zhǔn)線進(jìn)行分配，難以避免部分用能單位為逃避監(jiān)管而拆分產(chǎn)業(yè)鏈，將高耗能工序?qū)嵭型獍稚⑻幚恚a(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)［8］；若充分考慮基準(zhǔn)線的差異性，需要政府投入大量的物力、財(cái)力收集各行業(yè)、企業(yè)的基礎(chǔ)能源消耗量數(shù)據(jù)，以此設(shè)定各行業(yè)不同分配基準(zhǔn)線，造成前期制度成本過(guò)高局面。因此，如何在各種分配方式之間尋找最佳平衡點(diǎn)，是用能權(quán)分配中最迫切需要解決的問(wèn)題。

（二）“雙碳”目標(biāo)下用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)困境的成因剖析

為厘清用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展特征與前景，應(yīng)分析其現(xiàn)存不足的成因，這主要有以下幾點(diǎn)：

1.“用能權(quán)”權(quán)屬不明

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)用能權(quán)權(quán)利屬性的主張涇渭分明，未能形成統(tǒng)一見(jiàn)解。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對(duì)用能權(quán)權(quán)利屬性的定性主要有三種觀點(diǎn)：一是以準(zhǔn)物權(quán)為主的私法屬性觀；二是以規(guī)制權(quán)為主的公法屬性觀；三是以新財(cái)產(chǎn)權(quán)、管制型財(cái)產(chǎn)權(quán)為主的公私混合屬性觀。然而無(wú)論何種觀點(diǎn)，均存在一定邏輯瑕疵。

準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)主張用能權(quán)的設(shè)立經(jīng)行政許可“激活”而生。用能權(quán)具備傳統(tǒng)物權(quán)的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)積極權(quán)能，以及物權(quán)屬性的支配性、排他性等基本效力，但其權(quán)利客體為無(wú)體無(wú)形的能源消費(fèi)指標(biāo)，與傳統(tǒng)物權(quán)客體的有體性、特定化截然不同。因此，在法域上將其納入傳統(tǒng)物權(quán)體系略有牽強(qiáng)，應(yīng)將其納入準(zhǔn)物權(quán)體系。然而私法屬性觀中，準(zhǔn)物權(quán)本身沒(méi)有明確的概念、內(nèi)涵及外延，面臨著將公共資源私有化的嫌疑。同時(shí)，“私權(quán)”的神圣不可侵犯性將可能阻礙政府對(duì)交易市場(chǎng)管理職能的發(fā)揮，例如交易市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)強(qiáng)烈時(shí)，若政府限縮用能配額的分配，則構(gòu)成行政征收，政府應(yīng)對(duì)相應(yīng)的用能權(quán)持有者進(jìn)行合理補(bǔ)償，無(wú)疑將增加其行政負(fù)擔(dān)。

規(guī)制權(quán)說(shuō)主張用能指標(biāo)是國(guó)家出于能源“雙控”的目的，對(duì)能源消費(fèi)量設(shè)定一般性禁止，而用能權(quán)則是對(duì)一般性禁止的解除。用能權(quán)是由政府行政許可行為創(chuàng)設(shè)的管制性財(cái)產(chǎn)，是一種擬制的權(quán)利，用能權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓及交易［9］，均受國(guó)家強(qiáng)制力所規(guī)制。然而，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第9條的規(guī)定，依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓。若將用能權(quán)僅定義為行政規(guī)制權(quán)，則后續(xù)交易環(huán)節(jié)將面臨無(wú)法逾越的鴻溝，勢(shì)必削減用能權(quán)持有者的穩(wěn)定預(yù)期，破壞用能權(quán)交易市場(chǎng)的活躍度。

新財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)未局限于“非公即私”的思維桎梏，主張用能權(quán)作為新客體，使傳統(tǒng)物權(quán)體系不敷應(yīng)用，應(yīng)為此類新型權(quán)利找尋“安身立命”之處。作為產(chǎn)權(quán)理論的“催生物”，用能權(quán)與美國(guó)的“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”理論具有內(nèi)涵上的貫通性，具備公共治理目的下新財(cái)產(chǎn)權(quán)的特征，闡釋了用能權(quán)權(quán)利本身的公私混合屬性。但與此同時(shí)，對(duì)英美法系的新財(cái)產(chǎn)權(quán)不加以本土化改造直接照搬的行為值得探討，若新財(cái)產(chǎn)權(quán)不能根植于大陸法系的土壤，重復(fù)探尋用能權(quán)權(quán)利屬性的“了身達(dá)命”之處，便顯得舍近求遠(yuǎn)，徒增制度成本了。［10］整體觀之，理論層面對(duì)“用能權(quán)”缺乏明確的界定，致使實(shí)踐中各試點(diǎn)市場(chǎng)對(duì)其表述混亂不清。至此，權(quán)利歸屬不明，不僅導(dǎo)致初始分配模式產(chǎn)生不確定性風(fēng)險(xiǎn)，也妨礙市場(chǎng)主體個(gè)人權(quán)益得到客觀公正的保護(hù)和救濟(jì)，將直接影響一級(jí)市場(chǎng)的穩(wěn)定預(yù)期，間接阻礙用能權(quán)交易市場(chǎng)整體運(yùn)行和發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)理性和生態(tài)理性的張力與矛盾

用能權(quán)交易制度運(yùn)行中，重點(diǎn)用能單位作為“經(jīng)濟(jì)理性人”，在經(jīng)濟(jì)理性和生態(tài)理性的碰撞與摩擦中，在超出合理性的限度時(shí)日益轉(zhuǎn)化為非理性，導(dǎo)致能源利用效率和節(jié)能減排效果普遍出現(xiàn)低效現(xiàn)象，其非理性理念主要集中在以下兩個(gè)方面：

一是經(jīng)濟(jì)理性人缺乏可持續(xù)發(fā)展觀?？沙掷m(xù)發(fā)展是指“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人的需求構(gòu)成危害”［11］，即重視世代內(nèi)公平的同時(shí)亦應(yīng)均衡世代間的公平。然而，用能單位遵循“利己主義原則”，僅將能源作為生產(chǎn)成本加以計(jì)算而忽視了環(huán)境成本，漠視能源耗竭給人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的破壞。二是經(jīng)濟(jì)理性人缺乏生態(tài)整體觀。［12］生態(tài)整體觀反對(duì)人類中心主義，主張生態(tài)是一個(gè)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的有機(jī)整體，強(qiáng)調(diào)人與自然的同一、強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的整體利益為最高價(jià)值。用能權(quán)交易制度下，政府部門通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度將能源資源物化為權(quán)利客體，賦予用能權(quán)一定的稀缺性，然而用能單位奉行“經(jīng)濟(jì)利益最大化”的生產(chǎn)宗旨，主張“主客二分”的思維定式，認(rèn)為主體可脫離自然客體而單獨(dú)存在，僅依賴經(jīng)濟(jì)理性，通過(guò)功利計(jì)算如何分配可以獲得該有限資源，而忽略了全部資源的有限性。

三、“雙碳”目標(biāo)下用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)優(yōu)化路徑

習(xí)近平總書記指出：“用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明?！庇媚軝?quán)交易市場(chǎng)機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的中流砥柱，勢(shì)必堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)一級(jí)市場(chǎng)的構(gòu)建，明確用能權(quán)的權(quán)屬特性，將總量設(shè)定及初始分配納入效率與公平之“錦囊”。

（一）探尋政策與法律的融合互補(bǔ)之道

用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)的科學(xué)性及合法性依賴于政策目標(biāo)的指引和法律體系的構(gòu)建，針對(duì)現(xiàn)存政策“熱”、法律“冷”的弊病，應(yīng)從以下兩個(gè)方面加以紓解：

一方面，秉持政策法律化的轉(zhuǎn)化理念。目前，立法時(shí)機(jī)成熟，應(yīng)將有關(guān)用能權(quán)一級(jí)市場(chǎng)的方針政策上升為法律。在政策法律化過(guò)程中須堅(jiān)持循序漸進(jìn)、單行法與基本法結(jié)合的原則。轉(zhuǎn)化前期，因市場(chǎng)仍處在試點(diǎn)探索階段，不宜規(guī)制、局限各市場(chǎng)的自由探索，可考慮將作為市場(chǎng)核心的“用能權(quán)”納入基本法體系中，例如在《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》或者《環(huán)境保護(hù)法》中明晰“用能權(quán)”價(jià)值概念及權(quán)利性質(zhì)。轉(zhuǎn)化后期，用能權(quán)市場(chǎng)的運(yùn)行逐漸向穩(wěn)定化和法治化靠攏，應(yīng)以單行法的形式將市場(chǎng)規(guī)則固定化。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第106條的規(guī)定：部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第106條。因而，至少制定行政法規(guī)及以上層級(jí)的法律文件才能協(xié)調(diào)中央之間、中央與地方之間的銜接問(wèn)題。

另一方面，廓清政策向法律轉(zhuǎn)化的限度。政策作為反映社會(huì)問(wèn)題的“軟法”，與國(guó)家強(qiáng)制力制定的法律相比，具備靈活性及針對(duì)性等特征，其可及時(shí)回應(yīng)用能權(quán)交易市場(chǎng)中出現(xiàn)的新問(wèn)題，應(yīng)對(duì)政策審慎調(diào)適，不能將現(xiàn)有的方針政策全盤轉(zhuǎn)化為法律。例如，在“用能權(quán)有償使用和交易”的語(yǔ)義架構(gòu)中，“用能權(quán)有償使用”注重對(duì)“量”的衡量，受我國(guó)節(jié)能減排目標(biāo)、企業(yè)歷史能耗量以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等綜合因素影響，用能指標(biāo)一年一清繳、一年一分配，總量設(shè)定與指標(biāo)分配量存在不穩(wěn)定性，因而其實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)借助于政策引導(dǎo)；“交易”注重對(duì)個(gè)體私權(quán)的調(diào)節(jié)，其實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)訴諸法律途徑。這就決定了在用能權(quán)交易制度的構(gòu)建過(guò)程中必須同期兼顧政策與法律，不存有“僅取其一”的情形，使得二者在合理的空間內(nèi)各自發(fā)揮作用。

（二）明晰用能權(quán)的權(quán)利屬性

從上文可知，無(wú)論是公法屬性觀，還是私法屬性觀，抑或是公私混合屬性觀，其解釋路徑或是未剝離“公私對(duì)立”的思維定勢(shì)，或是生搬借鑒域外法律體系，可謂是東施效顰，難以實(shí)現(xiàn)邏輯自洽。為解除“非公即私”“公私混亂”的理論藩籬，應(yīng)從德國(guó)行政法上的雙階理論為切入點(diǎn)，為用能權(quán)的定性提供恰當(dāng)?shù)姆治隼砺?。雙階理論最初由德國(guó)學(xué)者漢斯·彼得·易普森在公私法二元對(duì)立的歷史背景下提出，其將行政機(jī)關(guān)的行為分為“行政許可”和“民事合同”兩個(gè)階段。［13］同時(shí)，隨著理論發(fā)展以及行政形式選擇自由理論在德國(guó)被廣泛認(rèn)可，雙階理論逐漸由“行政處分＋民事合同”模式修正為“行政處分＋民事合同”和“行政處分＋行政合同”模式［14］，即第一階段的決定批準(zhǔn)行為，仍為行政許可，定性為公法屬性；第二階段的如何作為，既可以定性為私法（民事合同），也可以定性為公法（行政合同）。［15］正如前文所述，用能權(quán)交易制度是由確量到分配，再至交易，最后到清繳的過(guò)程，階段性特征明顯。宜從縱向上將其劃分為兩階段：第一階段體現(xiàn)行政管控的公法屬性，即為“行政處分”模式。其一，在確量過(guò)程中，總量控制目標(biāo)的設(shè)定、用能單位的確定、用能指標(biāo)分配方案的確認(rèn)等步驟均彰顯行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)。其二，在分配過(guò)程中，用能權(quán)是一種依附于行政許可而原始取得的財(cái)產(chǎn)性利益，即為實(shí)現(xiàn)能源“雙控”目標(biāo)，政府對(duì)企業(yè)的能源使用權(quán)進(jìn)行“一般性限制”，而用能權(quán)的初始分配是對(duì)“限制的解除”，是行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)在能源消費(fèi)領(lǐng)域“權(quán)利的賦予”和“禁錮的解除”。

在第二階段的交易中，凸顯意思自治的私法屬性與公法屬性齊頭并進(jìn)，即“民事合同”和“行政合同”共用模式，但私法屬性占主導(dǎo)身份。首先，用能權(quán)被行政機(jī)關(guān)賦予可交易性、排他性的物權(quán)效力，用能權(quán)持有者可依據(jù)意思自治原則在二級(jí)市場(chǎng)從事流轉(zhuǎn)、質(zhì)押及交易等民事行為，與“民事合同”模式相吻合；其次，雙階構(gòu)建制下的用能權(quán)，在第二階段并非完全具有私法屬性，用能權(quán)交易市場(chǎng)作為我國(guó)新興市場(chǎng)，政府有必要以監(jiān)管者的角色出現(xiàn)，降低交易或權(quán)利的不確定風(fēng)險(xiǎn)。［16］例如，用能權(quán)交易主管部門在無(wú)償分配用能權(quán)指標(biāo)的同時(shí)，將預(yù)留部分指標(biāo)用于市場(chǎng)調(diào)節(jié)，在調(diào)節(jié)過(guò)程中，政府以管理者的身份買入或賣出的行為，與用能單位賣出或買入的行為之間構(gòu)成行政合同關(guān)系。

（三）初始分配貫穿“分配正義”原則

用能權(quán)初始分配公正與否直接影響用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)的科學(xué)構(gòu)筑，間接決定用能單位對(duì)用能權(quán)占有、使用、處分等權(quán)利的合理支配。其中，“正義”作為法律的最高價(jià)值取向，為分配過(guò)程符合正當(dāng)性、合法性、可行性保駕護(hù)航。同時(shí)，當(dāng)某種稀缺資源不能為任何個(gè)人所得到時(shí)，就有了“分配正義”問(wèn)題。在分配正義的價(jià)值構(gòu)成中，如何把握效率與公平之間的動(dòng)態(tài)平衡、有機(jī)統(tǒng)一，成為一種分配制度是否正義的關(guān)鍵。能源資源作為一種稀缺權(quán)利，達(dá)成其分配正義主要體現(xiàn)在下述兩個(gè)過(guò)程之中：

1.分配正義體現(xiàn)在權(quán)利的總量分解過(guò)程中

用能權(quán)自上而下的行政主導(dǎo)型配額分配無(wú)疑增添分配主體與分配接受主體之間的博弈力度，因此對(duì)制度公平提出更高的要求，不僅要確保分配權(quán)的行使為用能單位提供起點(diǎn)和機(jī)會(huì)公平，還要明確結(jié)果意義上的分配公平，因而配額總量設(shè)定路徑應(yīng)貫徹“自上而下為主，上下結(jié)合”的公平原則。其一，“自上而下”主要體現(xiàn)為起點(diǎn)和機(jī)會(huì)公平，用能權(quán)交易制度是一項(xiàng)政策性市場(chǎng)機(jī)制，能源總量設(shè)定是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程，需要國(guó)家作為宏觀管理主體在理論層面加以宏觀規(guī)劃，以此為實(shí)現(xiàn)層級(jí)用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)的高效運(yùn)行作好鋪墊；其二，“上下結(jié)合”的關(guān)鍵在于充分體現(xiàn)結(jié)果意義上的分配公平，其正是體現(xiàn)“公平但有區(qū)別的責(zé)任”的“區(qū)別”。各地區(qū)、行業(yè)應(yīng)根據(jù)其資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、耗能結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平等生產(chǎn)要素綜合考慮，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同類型的用能單位用能權(quán)分配的重新糾正和彌合，充分體現(xiàn)出各區(qū)域的地域特色、規(guī)避各地區(qū)信息不對(duì)稱問(wèn)題，避免分配帶來(lái)不公平的競(jìng)爭(zhēng)效果。

2.分配正義最終實(shí)現(xiàn)于權(quán)利在社會(huì)層面的分解過(guò)程中

與前文所述的無(wú)償分配相對(duì)應(yīng)，有償分配要求在市場(chǎng)配置資源的作用下，由用能單位向政府給付一定的補(bǔ)償費(fèi)用，以獲得用能指標(biāo)配額。在效率層面，一方面，有償分配無(wú)須政府投入大量成本獲取信息，從而降低前期準(zhǔn)備成本，提升市場(chǎng)運(yùn)作效率；另一方面，有償分配可將環(huán)境問(wèn)題成本內(nèi)部化，凸顯出“污染者負(fù)擔(dān)”原則，且通過(guò)獲益的方式可有效補(bǔ)充政府治理環(huán)境的投入成本，最終帶來(lái)社會(huì)福利水平的整體提升。因此，科學(xué)、公正、有效地進(jìn)行用能權(quán)初始分配，可借鑒系統(tǒng)碳排放權(quán)分配的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，分階段、分步驟，逐步推進(jìn)，漸進(jìn)發(fā)展。在用能權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行初期，分配方式應(yīng)以無(wú)償分配為主，以有償分配輔助，在無(wú)償分配中以歷史法為主體，個(gè)別產(chǎn)業(yè)部門采用基準(zhǔn)法；在用能權(quán)成熟時(shí)期，應(yīng)以有償分配為主力，無(wú)償分配為補(bǔ)充。

結(jié)語(yǔ)

“雙碳”目標(biāo)的長(zhǎng)期性、靈活性以及艱巨性，使得多類型的環(huán)境政策工具協(xié)同治理成為節(jié)能減排的基本樣態(tài)。［17］用能權(quán)交易市場(chǎng)作為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的政策工具之一，目的是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制解決能源的最優(yōu)配置問(wèn)題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、減碳降污目標(biāo)，但因其在國(guó)內(nèi)處于起步階段，缺乏理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，機(jī)制設(shè)計(jì)中存在一定的不足，申言之，在制度運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)作出嘗試性探索，試探一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)分步治理，形成環(huán)環(huán)相扣、邏輯嚴(yán)密的治理結(jié)構(gòu)。

就用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)法律規(guī)制而言，必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)、層層推進(jìn)的立法原則。通過(guò)完善《環(huán)境保護(hù)法》《節(jié)約能源法》的形式，將作為用能權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)作核心的“用能權(quán)”納入基本法中，明晰能源資源的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。待單行法立法時(shí)機(jī)成熟之際，盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的《用能權(quán)有償使用和交易制度實(shí)施辦法》，同時(shí)制定與之配套的專項(xiàng)法律法規(guī)，例如《用能權(quán)配額總量控制與分配條例》。如此，才能防止用能權(quán)一級(jí)市場(chǎng)法律規(guī)制欠缺、分配方式晦澀的弊端，盡可能發(fā)揮用能權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制的最初目標(biāo)，為“雙碳”“雙控”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。

［參? 考? 文? 獻(xiàn)］

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〔責(zé)任編輯：張? 毫〕