監(jiān)察機關外部監(jiān)督的優(yōu)化路徑論析*

唐珍名,周朕可

(湖南大學 法學院,湖南 長沙 410082)

作為獨立、集中、權威的反腐敗專責機關,監(jiān)察委員會在預防和打擊腐敗中發(fā)揮了重要的作用。然而,作為獨立行使監(jiān)督、調查、處置權的監(jiān)察機關,如何使監(jiān)察機關規(guī)范地行使監(jiān)察權,在權力行使中既不缺位,又不越位,并受到黨的領導和監(jiān)督,受到人大、政協(xié)、社會的廣泛監(jiān)督,形成法治化的監(jiān)督機制成為當務之急。習近平總書記指出:“紀檢監(jiān)察機關的馬克思主義手電筒既照別人更照自己,不能只照他人、不照自己。紀檢監(jiān)察機關不是天然的保險箱,監(jiān)察權是把雙刃劍,也要關進制度的籠子,自覺接受黨和人民監(jiān)督,行使權力必須十分謹慎,嚴格依紀依法?！盵1]雖然《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)和《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》)設立專章規(guī)定了對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督制約的主體和方式,但是仍然缺少可操作性的規(guī)范。因此,避免權力的濫用,防止監(jiān)察權的異化,避免監(jiān)察委員會“燈下黑”和“既當裁判員、又運動員”,成為當前的熱點問題。在此背景下,盡最大可能地解決監(jiān)察機關權力混同、立法不具體、“位高權重”等因素造成的對監(jiān)察權監(jiān)督弱化問題,界定厘清監(jiān)察委員會與紀委、黨委、政府及司法之間的權力界限,通過設置合理的法律和法規(guī)的限度,形成完善有效的監(jiān)督路徑,推動監(jiān)察機關權力運行法治化。

伴隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進,學術界開展了深入的研究并且成果頗豐,大致有以下三個方面:一是監(jiān)察機關接受外部監(jiān)督的必要性。比如吳國斌和沈思雨等學者認為,對監(jiān)察委員會進行外部監(jiān)督,是由監(jiān)察委員會的地位和作用、監(jiān)察權的性質和功能決定的。[2]劉用軍同樣認為,對監(jiān)察機關的外部監(jiān)督有助于推動監(jiān)察體制改革,是保障監(jiān)察權正確行使的保障。[3]二是監(jiān)察機關外部監(jiān)督存在的問題。如南杰·隆英強和文新月認為,人大常委會監(jiān)督薄弱、司法機關配合制約機制不完善、社會輿論監(jiān)督不到位,是當前監(jiān)察機關外部監(jiān)督存在的問題。[4]劉素梅認為:“控權相對滯后,中觀、微觀層面的法律法規(guī)不完善,監(jiān)督主體尚未形成合力,是當前監(jiān)察機關外部監(jiān)督存在的問題。”[5]三是監(jiān)察機關外部監(jiān)督的方式。對此,陳瑞華教授認為:“監(jiān)察機關應服從并從屬于憲法監(jiān)督”。[6]秦前紅教授專門研究了人大對監(jiān)察機關的監(jiān)督問題,認為:“應明確人大審查監(jiān)察法規(guī)及規(guī)范性文件的范圍、主體、基準、程序。監(jiān)察委員會可不向同級人大報告工作?！盵7]鄢波對監(jiān)察機關的監(jiān)督開展了研究,認為:“應建立檢察院與監(jiān)察委員會相銜接的工作機構,構建監(jiān)察委員會權力清單制度?！盵8]譚世貴認為,應加強執(zhí)政黨、國家權力機關、司法機關、社會組織和社會輿論、公民個人的監(jiān)督。[9]綜上,雖然學者們對監(jiān)察機關監(jiān)督研究的成果數量和類別較多,但是大多為實然分析,而缺少應然分析,特別是缺少從制度、立法、實踐、理念等多元層面對監(jiān)察機關外部監(jiān)督的有效評價,對監(jiān)察機關外部監(jiān)督相應舉措的必要性與可行性缺少深入的研究。因此,有必要將實然分析與應然分析相結合,研究監(jiān)察機關外部監(jiān)督制度創(chuàng)新的途徑,探索建立監(jiān)察機關外部監(jiān)督的實踐范式與構架。

一、監(jiān)察機關外部監(jiān)督的必要性

(一)權利保障維度:保障監(jiān)察對象合法權益

監(jiān)督機關的監(jiān)察對象具有廣泛性和復合性的特征,在《監(jiān)察法》出臺前主要體現為紀律檢查和行政監(jiān)察兩條線;黨的紀檢機關和行政監(jiān)察機關分別對黨員和公務員開展監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》出臺后,對監(jiān)察委監(jiān)督范圍進行具體的指向,監(jiān)察委的監(jiān)督對象得到了前所未有的拓展,公職人員納入其監(jiān)督范圍。檢查、調查、受理控告、檢舉等是傳統(tǒng)的行政監(jiān)察機關的主要職能,擁有暫予扣留、封存,以及具有傳統(tǒng)的“雙規(guī)”性質的權力行使。相比傳統(tǒng)的行政監(jiān)察,當前的監(jiān)察機關不但擁有監(jiān)督、調查、處置權等基本的職能,同時還擁有談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項具體的調查措施。[10]相比傳統(tǒng)紀委的紀律審查,當前紀檢監(jiān)察機關已由單純的“執(zhí)紀”向“執(zhí)紀執(zhí)法”轉變。這些權力的行使與監(jiān)察對象的生命健康權、人身自由權、人格尊嚴權、知情知悉權、財產權、賠償權等實體權益更加密切相關,必須確保監(jiān)察權的合理運用,兼顧打擊貪腐和保障人權,才能夠保障監(jiān)察對象的合法權益。

從權利保障的角度看,加強監(jiān)察機關外部監(jiān)督有助于保障監(jiān)察對象合法權益。監(jiān)察機關與被監(jiān)察者處于不同的地位,特別是在留置過程中,被監(jiān)察對象處于弱勢地位。[11]因此,要保障監(jiān)察對象的合法權益,就必須加強監(jiān)察機關的外部監(jiān)督,不但要使監(jiān)察機關有效率地行使好權力,更要通過有效的外部監(jiān)督,對監(jiān)察機關的權力進行管理和限制。如《監(jiān)察法》中保留了最先出現在《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《警察法》)中的“留置”,其目的為進一步調查取證提供便利?！侗O(jiān)察法》第22條、第43條、第44條、第60條、第63條對留置的程序和責任限度進行了規(guī)定,但是對于留置的地點僅以“特定場所”一筆帶過,使得在監(jiān)察實踐中留下了較大的操作空間。同時,還存在監(jiān)察的保密規(guī)定也容易使得監(jiān)察對象知情權難以保障,無關財產查明的期限缺少詳細規(guī)定等問題。針對這些問題,如果不對監(jiān)察機關進行外部監(jiān)督,則容易引發(fā)權力的越界,侵害監(jiān)察對象應有的權利。

(二)權力制約維度:國家權力的配合與制約

現行《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第127條規(guī)定,“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權”,與此同時,還對監(jiān)察機構與法院、檢察院及執(zhí)法機關的配合與制約關系進行了規(guī)定?？偠灾?監(jiān)察權的行使不但要“依法”和“獨立”,而且更需要“配合”與“制約”。監(jiān)察權的依法行使,能夠確保其依法履職,不濫用或者超越職權;監(jiān)察權的獨立行使,能夠排除外部干擾,確保監(jiān)察的威嚴和震懾。[12]監(jiān)察權是《憲法》和《監(jiān)察法》創(chuàng)設的一種新型國家權力,在監(jiān)察權的行使過程中,必須與立法、行政、司法權等其他國家權力相配合,并受到相應的制約。[6]雖然監(jiān)察權需要獨立行使,但是仍然需要審判、檢察、執(zhí)法部門的配合與職能銜接,通過這些機關的協(xié)助,也有助于確保辦案質量,提高辦案效率。同時,在監(jiān)察、偵查與訴訟權力的領域進行有效的界定、劃分與銜接。使得作為“第四權”公權力的監(jiān)察權運行更加公正,規(guī)范不同權力之間的制衡、配合與銜接。[13]

在監(jiān)察機關與人大之間的關系方面,監(jiān)察機關的主要負責人產生于人大,并且具有向人大常委會報告工作和接受檢查的義務。在監(jiān)察機關與行政機關的關系方面,行政機關工作人員普遍受到監(jiān)察機關的監(jiān)督。與此同時,作為行政權下的審計權,也對監(jiān)察機關行使的監(jiān)察權有配合的作用。在監(jiān)察機關與司法機關的關系方面,我國的司法權可以劃分為檢察院的檢察權和法院的審判權,監(jiān)察權與司法權相互配合制約。[3]在《監(jiān)察法》出臺前,對職務犯罪的偵查權主要由檢察院來行使,而目前則由監(jiān)察委員會來行使。與此同時,檢察院和法院的工作人員也為公職人員,因此這些公職人員也是監(jiān)察對象。檢察部門提起訴訟,法院對有職務犯罪行為的監(jiān)察對象的審判也起到決定性作用。長期以來,由“偵查中心主義”向“審判中心主義”的轉變,是我國司法體制改革的重要任務,也是對傳統(tǒng)公安機關“位高權重”的約束,對偵查權的規(guī)制。然而當下,在職務犯罪偵查權的行使中檢察與監(jiān)察兩種權力職能已發(fā)生深刻變化,“偵查權”向“調查權”的演進已成事實,更有必要對“位高權重”的監(jiān)察機關進行約束,對調查權進行規(guī)制。[14]在監(jiān)察權改革不斷深化的當下,有必要像避免傳統(tǒng)的“審判中心主義”走向“偵查中心主義”那樣,避免當下的“審判中心主義”逐步傾向于“監(jiān)察中心主義”,通過司法審查向職務犯罪案件領域延伸,強化司法權對監(jiān)察權的制約。

(三)監(jiān)察效能維度:提高監(jiān)察權運行的效能

監(jiān)察權在行使過程中,有必要通過提高運行效能來消除權力的惰性。監(jiān)察權監(jiān)督的缺失除了有“亂作為”的隱患外,還有“不作為”的隱患。在傳統(tǒng)的立法權、行政權、司法權中,擁有主動性的是立法與行政權,而司法權則往往不具備主動性,最典型的便是審判權。監(jiān)察權的設置目的在于職務犯罪的預防和處置,打擊腐敗犯罪,構建不敢腐、不能腐、不想腐的監(jiān)督機制,監(jiān)察權的主動性,決定了其必須在能動性的驅動下行使。[15]如果沒有形成有效的外部監(jiān)督制度,監(jiān)察機關就容易出現慢作為、不作為、不擔當現象,落實監(jiān)察職責不嚴不實,背離監(jiān)察機關的宗旨和使命,在其位不謀其政。如:法院作為最終刑事司法權力的掌握者,是外部監(jiān)督的最后一道關卡,其權力運行特質決定了其有助于促進監(jiān)察案件調查更加規(guī)范,達到審判的標準。檢察機關對刑事監(jiān)察案件的審查起訴,是一種外部監(jiān)督,這看似是延緩監(jiān)察效能,但其實是有助于監(jiān)察效能的提升。因為刑事監(jiān)察案件的最終歸屬是審判,檢察機關的審查起訴,做出起訴或不起訴決定,或是退回補充調查或者自行補充偵查,都是為了使案件更加符合審判的要求。又如:國家監(jiān)委案件審理室有關負責同志表示,退查手段的應用,可以倒逼監(jiān)察機關更規(guī)范地行使監(jiān)察權,[16]更客觀地執(zhí)行好談話、訊問、詢問、查詢、留置等措施,提高監(jiān)察權運行的效能。有助于避免監(jiān)察機關“不作為”現象的發(fā)生,形成監(jiān)察機關主動作為的能動性。

二、監(jiān)察機關外部監(jiān)督的現狀

(一)實踐中監(jiān)察機關外部監(jiān)督的主要方式

當前隨著監(jiān)察體制改革的深化,已形成了黨委、人大、司法、執(zhí)法、民主、社會、輿論監(jiān)督等多元化的監(jiān)察機關外部監(jiān)督體系。

一是黨委監(jiān)督。監(jiān)察機關的監(jiān)察權行使必須在黨的領導下進行,接受黨的監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第2條明確了監(jiān)察機關接受黨的領導與監(jiān)督。黨委對監(jiān)察機關的監(jiān)督,雖然不是直接代行國家權力,這是憲法所限定的邊界,但是黨對監(jiān)察機關的監(jiān)督也是黨的“使命代表”所在。[17]二是人大監(jiān)督。自上而下的人大對監(jiān)察機關的監(jiān)督屬于憲定權力,監(jiān)察機關監(jiān)察權的行使必須向人大負責,向人大常委會報告,接受人大的執(zhí)法檢查。同時,監(jiān)察機關也有向人大常委會、人大代表的詢問和質詢事項做出回應的義務。[18]《憲法》第62條、第63條、第67條、第126條、第127條明確了人大對監(jiān)察機關的監(jiān)督,以及監(jiān)委主任及其他相關人員任命的方式。同時,《監(jiān)察法》第53條明確了人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督本級監(jiān)察機關,并明確了監(jiān)督方式。三是司法監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第4條除了對監(jiān)察權的獨立行使明確外,還對監(jiān)察機構與法院、檢察院及執(zhí)法機關的配合與制約關系進行了規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第47條規(guī)定,監(jiān)察機關在偵查中獲得的證據,監(jiān)察的過程、結果都將交予檢察院,檢察院根據審查結果,決定對監(jiān)察對象采取強制、起訴,補充偵查等措施。四是執(zhí)法部門監(jiān)督,主要體現在監(jiān)察機關需要公安、國家安全、審計、海關、市場監(jiān)管、稅務機關等擁有行政執(zhí)法權部門的配合。特別是公安機關,在監(jiān)察機關行使監(jiān)察權過程中需要公安機關進行配合偵查時,公安機關可以判斷其是否已構成犯罪,以及采取的偵查配合措施。五是民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。民主監(jiān)督主要是指以政治協(xié)商會議為主要形式的其他民主黨派的監(jiān)督。人民政協(xié)的監(jiān)督主要通過政治協(xié)商會議或者其政協(xié)部門的專職委員會,以考察、視察、調查報告對監(jiān)察機關提出相應的要求和建議等。社會與輿論監(jiān)督主要是發(fā)揮廣大社會公眾、社會媒體對監(jiān)督機關的監(jiān)督作用。

(二)監(jiān)察機關外部監(jiān)督的成效與不足

當前隨著我國的監(jiān)察制度日益完善,監(jiān)察對象由傳統(tǒng)的紀委對黨員的監(jiān)督、行政監(jiān)督,轉化為向所有公職人員的監(jiān)督,監(jiān)督的主體和職責進一步明確,監(jiān)督手段更加規(guī)范。[19]黨委、人大、司法、執(zhí)法等各部門密切配合,實現了異體監(jiān)督的雛形、紀法銜接的導引,取得了一定的成效。紀委與監(jiān)察機關合署辦公,使得監(jiān)察機關能夠有效堅持黨的領導,保持正確的政治方向。人大監(jiān)督已形成了監(jiān)察機關向人大常委會報告、接受人大的執(zhí)法檢查、問詢等常態(tài)化機制;司法、執(zhí)法機關與監(jiān)察機關各負其責,條線配合。然而,當前監(jiān)察機關外部監(jiān)督仍然存在較多的不足,主要體現在:

其一,同級黨委監(jiān)督缺乏實效。趙樂際在中央紀委常委會第二十五次集體學習時強調,紀檢監(jiān)察機關要協(xié)助黨委推進全面從嚴治黨,堅決防止“燈下黑”。[20]從我國政治權力運作的邏輯來看,正確處理好監(jiān)察權與堅持“黨的領導”之間的關系,加強黨的領導是關鍵。[21]“政治領導”與“紀律檢查”是黨委對監(jiān)察機關的監(jiān)督主要方式。在實踐中,國家大力推進監(jiān)察制度改革,將傳統(tǒng)的行政監(jiān)察和紀委的監(jiān)察職能進行合并,在中央、省、市、縣四級成立監(jiān)察委員會,與紀委合署辦公,掛一塊牌子。根據《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》,地方黨委要定期聽取、審議同級監(jiān)察委員會工作報告,并由同級黨委對監(jiān)察機關的日常工作開展監(jiān)督。雖然合署辦公是紀委和監(jiān)委的實然狀態(tài),上級部門對下級部門進行指導,這樣的安排有助于增強監(jiān)察機關的獨立性,但是同時這也使得監(jiān)察機關有“垂直管理”和“條塊管理”的特點,在一定程度上不利于同級黨委的監(jiān)督。與此同時,各地在實踐中,實行的是紀委書記同時兼任監(jiān)委主任的模式,其中是否存在“自己監(jiān)督自己”“燈下黑”的問題仍然值得商榷。

其二,人大監(jiān)督力度薄弱。作為我國的權力機關,人民代表大會對所有的國家權力進行監(jiān)督,其中就包括對監(jiān)察權的監(jiān)督。人大監(jiān)督的形式較少,局限于“專項報告”、“執(zhí)法檢查”、詢問和質詢等三種形式。專項報告籌備的周期較長,屬于階段性的報告,并非常態(tài)化的報告形式;執(zhí)法檢查更多的集中于對監(jiān)察委員會程序合法性的檢查,而非事務性和業(yè)務性的檢查;詢問和質詢也是針對法律事務開展的,缺少具象化。[22]《監(jiān)察法》實施后各省監(jiān)察委對向人大常委會報告工作積極性并不高,報告工作的時間階段跨度較大,相隔3年, 2018 年僅有山西省監(jiān)委報告,2019 年和2020 年均未有其他省級監(jiān)委報告,直到2021年12月,31個省級監(jiān)委才全面完成首次報告。國家監(jiān)委于2020 年首次向全國人大常委會報告專項工作后,2021年和2022年均未報告。[23]王冠、任建明等學者認為,監(jiān)委的報告流于形式化和表象化,人大監(jiān)督乏力是突出問題。[24]人大監(jiān)督的對象局限于有任免權力的監(jiān)察委員會主任、副主任、委員,對其他工作人員和辦案人員的監(jiān)督尚顯乏力。

其三,司法機關、執(zhí)法部門監(jiān)督不足。在實踐中,司法機關和執(zhí)法部門與監(jiān)察機關更多的是配合的關系,而對同級監(jiān)督委員會的監(jiān)督并沒有較好的體現?，F實情況是,監(jiān)察機關在監(jiān)察權的行使過程中,與公安機關、檢察院、法院是呈現出“流水線”的關系,監(jiān)委調查、公安配合偵查、檢察院負責起訴、法院負責審判,通常情況下,監(jiān)察機關提交的案件,相關部門均給予通過和支持,呈現出“重配合,輕監(jiān)督”特點。雖然監(jiān)察權具有獨立性,但是在案件辦理中,所涉及的審查逮捕權、立案監(jiān)督權、審查起訴權、補充偵查權等均由檢察院來行使,只有符合相關的要求,由檢察院對監(jiān)察機關的監(jiān)察行為進行審查和把關后,才能夠決定是否對監(jiān)察對象進行立案、逮捕、起訴及補充偵查等,這就使得檢察院在實踐中與監(jiān)察機關的業(yè)務有交叉,后者權力的行使必須接受前者的監(jiān)督。從法院的審判權對監(jiān)察權的監(jiān)督來看,監(jiān)察的結果提交檢察院后,必須經過法院的審判,才能夠有最終的判決結果。程衍認為:“司法部門與地方黨委和政府千絲萬縷的聯系,使之無法放開手腳對監(jiān)委進行外部監(jiān)督。”[25]在中國檢察網進行檢索發(fā)現,2021至2022年與監(jiān)察委員會有關的各級人民檢察院不起訴決定書僅有4份,其中,掩飾、隱瞞犯罪所得罪案1份,非國家工作人員受賄罪案1份,貪污罪案1份,受賄罪案1份。與行賄罪案、挪用公款罪案、玩忽職守罪案相關的不起訴決定書數量均為零。(1)如:《浙江省寧波市鄞州區(qū)人民檢察院不起訴決定書》(甬鄞檢刑不訴〔2021〕75號),案件由寧波市鄞州區(qū)監(jiān)察委員會調查終結,以被不起訴人胡某某涉嫌受賄罪,于2021年1月5日向檢察機關移送起訴。經檢察機關審查,被不起訴人胡某某犯罪情節(jié)輕微,有自首、立功情節(jié),且自愿認罪認罰,根據《刑法》和《刑事訴訟法》相關規(guī)定,決定對胡某某不起訴。

其四,民主、社會、輿論監(jiān)督乏力。雖然《監(jiān)察法》明確了民主監(jiān)督作為監(jiān)察委員會外部監(jiān)督的方式之一,但是在現實中,政協(xié)的民主監(jiān)督發(fā)育并不完善,作為一種“協(xié)商式”的監(jiān)督,導致民主監(jiān)督湮沒于政治協(xié)商或參政議政,難以彰顯出效果。[26]尤其是紀委和監(jiān)委“合署辦公、兩塊牌子”的設計,使得多黨派民主監(jiān)督先天性缺少監(jiān)督的平臺和載體。由于辦案的特殊性,監(jiān)察機關的保密性和信息披露機制、舉報渠道限制,社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督也處于空白。學者譚世貴認為:“由于國家監(jiān)察機關以行使公權力的公職人員為監(jiān)察對象,而非普通的社會大眾,與普通社會大眾一般也沒有利益關系,導致社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督薄弱?！盵9]

三、監(jiān)察機關外部監(jiān)督不足的成因

制度、立法、實踐、理念等層面是當前監(jiān)察機關外部監(jiān)督存在問題的重要原因。

(一)制度層面的原因:合署辦公致使權力混同

首先,合署辦公如何致使權力混同。從制度層面上看,紀委和監(jiān)委屬于合署辦公的形式,這種合署辦公的形式,使得監(jiān)察權雖然相對于立法權、司法權、行政權具有一定的獨立性,兼有黨紀檢查、行政監(jiān)察、犯罪調查三種職能,其權力地位較高,能夠使得監(jiān)察委員會的獨立性有所增強,使得監(jiān)察委員會“位高權重”,但是同時也使得監(jiān)察委員會難免受到紀委的影響和干預,容易導致監(jiān)察部門職責異化問題。[27]學者劉怡達認為,由于監(jiān)察委員會不設立黨組,集紀檢與監(jiān)察功能為一體,使其更趨向于“政治屬性”,是黨內的政治機關,監(jiān)察委員會具有人民性和政治性雙重特征。[28]雖然紀委的主要職責是根據黨紀黨規(guī)的要求,負責黨內的監(jiān)督檢查,而監(jiān)委則是根據《監(jiān)察法》的規(guī)定,對所有行使公權力的公職人員開展監(jiān)察,然而在實踐中,往往難以劃分紀律檢查權和監(jiān)委調查權兩者的權力界限,使之存在紀委與監(jiān)委的權力混同。如:針對某一案件或舉報線索的調查,在調查伊始無法確定其屬于“違紀”還是“違法”行為,因此在這種情況下,更容易出現紀委和監(jiān)委“紀法混淆”“分工不分家”的問題,調查程序、規(guī)范、措施運用混亂。又如:在合署辦公后,監(jiān)督部門和審查調查部門是監(jiān)委的組成部分,看似形成了權力的二元性運行,但是在現實中,兩者的職權界限很難厘清。

其次,權力混同削弱了外部監(jiān)督。合署辦公構筑了“同體監(jiān)督”的土壤。學者秦前紅認為:監(jiān)督監(jiān)察權必須以實現各部門的責權邊界明確劃分為前提條件。[29]當下,大多地區(qū)實行紀委書記兼任監(jiān)委主任,并且工作人員兼具監(jiān)察官和紀檢干部的雙重身份。作為黨內機關的紀委,對監(jiān)委具有監(jiān)督的職責,然而在這種人和權重疊的情況下,難免造成“燈下黑”,名副其實地成為“自己監(jiān)督自己”。在現實中,與《監(jiān)察法》出臺前的試點階段相比,現階段監(jiān)察機關對監(jiān)察對象采取“留置”行為時,實行集體研究、上級審查批準,更多的權力上劃,本級黨委對監(jiān)察機關監(jiān)督有限。

(二)立法層面的原因:現有法律規(guī)定不夠具體

現有的法律規(guī)定缺少詳細的規(guī)定以及可操作性。當前,雖然《憲法》與《監(jiān)察法》對監(jiān)察機關監(jiān)督方式的多樣性進行了規(guī)定,但是對于這些監(jiān)督主體的規(guī)定大多為“輕描淡寫”,缺少切實可行的具體措施。

第一,《監(jiān)察法》《中華人民共和國監(jiān)察官法》(以下簡稱《監(jiān)察官法》)和《監(jiān)察法實施條例》等與監(jiān)察直接相關的國家法律,對外部監(jiān)督不夠具體。在黨委監(jiān)督方面,黨委僅是作為監(jiān)察委員會接受“雙重領導”中的“一重”,相關法律缺少相應的細化措施。[30]在司法和執(zhí)法監(jiān)督方面,雖然《監(jiān)察法》強調了監(jiān)察機關與司法和執(zhí)法部門銜接,但是對于如何銜接的具體規(guī)定較少,缺少針對性。《監(jiān)察法》列舉了12 項調查措施,這些措施與司法機關的相關職責相重復,在《監(jiān)察法》“監(jiān)察優(yōu)先”而非《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)“主罪優(yōu)先”的原則下,如何實現兩者關系的妥善處理,成為重要課題。[31]特別是監(jiān)察委的職務犯罪調查應當適用《刑事訴訟法》有關偵查的規(guī)定,但實際操作過程中,這兩方面的銜接與區(qū)分始終存在爭議。一種觀點認為,調查權并不是偵查權。由于監(jiān)察機關并不能當然承繼檢察院的公訴權、偵查權、批捕權等,因此執(zhí)行監(jiān)督機關這一性質和定位更符合其實際。還有學者認為,監(jiān)察機關的調查權實質上等同于刑事偵查權,那么其理所應當受《刑事訴訟法》的約束。[32]但筆者認為,調查權與偵查權,兩者是母集與子集的關系,前者囊括了后者。因此,雖然《刑事訴訟法》對《監(jiān)察法》均為全國人大審議通過,具有相同的法律位階,但是在實際中,《刑事訴訟法》應對《監(jiān)察法》具有制約作用。同時,根據《監(jiān)察法》第47條,檢察機關可以在“必要時”開展補充偵查。這是檢察機關對監(jiān)察機關重要的監(jiān)督措施,但是對于何為“必要”、何為“不必要”并沒有明確。再如,雖然《監(jiān)察官法》單列一章“監(jiān)察官的監(jiān)督和懲戒”,并從“監(jiān)察官不得打聽案情、過問案件、說情干預、回避、追究刑事責任”等方面對監(jiān)察官的懲戒進行了規(guī)定,但是對監(jiān)察官的監(jiān)督則僅以“強化對監(jiān)察官執(zhí)行職務和遵守法律情況的監(jiān)督、請?zhí)丶s監(jiān)察員”等幾筆帶過。關于民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督,《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實施條例》也僅僅是從字面上有所提及,缺少詳細的描述。

第二,《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》)、《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)等與《監(jiān)察法》規(guī)定的外部監(jiān)督不同步,沒有及時修改,無法對“人大監(jiān)督監(jiān)察機關”和“監(jiān)察賠償”等具體外部監(jiān)督方式,做出及時充分的規(guī)定。呂永祥、王立峰等學者認為,由于缺少實體化的監(jiān)督機構,使得人大對監(jiān)察機關的監(jiān)督不到位。[33]《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》重點對法律法規(guī)、規(guī)范性文件等方面監(jiān)督進行闡述,沒有將對監(jiān)察機關的監(jiān)督納入?！侗O(jiān)察法》將人大對監(jiān)察機關的監(jiān)督規(guī)定為“聽取審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、詢問、質詢”,其中“詢問和質詢”也是《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的一個單列“章”,然而僅提到了“一政兩院”,并沒有監(jiān)察委員會相關字眼。專項工作報告也并非人大對法檢兩院司法監(jiān)督的“年度報告”,也非人大對“一府兩院”監(jiān)督的“年度報告”,監(jiān)察機關的“專項報告”是一種非常態(tài)化的報告形式,相對于人大對行政權和司法權的監(jiān)督,對監(jiān)察權的監(jiān)督顯然較為乏力,[34]并且在執(zhí)法檢查、詢問、質詢等方面在法律層面缺少切實可行的程序和規(guī)范。即使在《監(jiān)察法實施條例》中,對執(zhí)法檢查、詢問、質詢也是僅以寥寥數語對《監(jiān)察法》進行補充,要求監(jiān)察機關配合執(zhí)法檢查,并將處理情況向人大報告,以及在詢問、質詢中實行主要負責人口頭答復和主要負責人簽字的書面答復。[35]總體上在現有的法律層面對人大監(jiān)督的規(guī)定較為籠統(tǒng)含糊。《國家賠償法》雖然將賠償劃分為“行政”和“刑事”兩種類型,但是對監(jiān)察機關的監(jiān)督相關規(guī)定趨于空白,使得被監(jiān)察對象申請國家賠償時,缺少法律依據,在賠償領域缺少對監(jiān)察機關行使職權的制約和監(jiān)督。

(三)實踐層面的原因:監(jiān)察機關“位高權重”

從實踐層面看,監(jiān)察機關的“位高權重”,也使得外部監(jiān)督主體處于“不敢監(jiān)督”的狀態(tài)。監(jiān)委與紀委“一套工作機構、兩個機關名稱”,接受同級黨委和上級監(jiān)察機關的領導和監(jiān)督,使得監(jiān)察機關擁有較高的政治地位。當前監(jiān)察委員會主任通常為地方黨委的常委(紀委書記)兼任,乃至黨委副書記擔任,在現實政治格局中,監(jiān)察機關的政治地位通常高于地方政府、檢察院與法院,監(jiān)察委員會主任的地位要高于“公檢法”負責人,這使得后者難以對前者發(fā)揮實質性的監(jiān)督。[36]學者陳邦達指出:“在刑事訴訟中,過于注重公安機關的偵查結果,而忽視法院的作用?！盵37]這說明傳統(tǒng)注重偵查結果的“偵查主義”重偵查、輕審判的特點,而在當前監(jiān)察權和監(jiān)察范圍“全覆蓋”的情況下,同時由于監(jiān)委主任(紀委書記)在現實權力格局中的地位比公安機關負責人還要高,難免出現以監(jiān)察機關為主體的“監(jiān)察主義”,使得傳統(tǒng)的“偵查主義”向“監(jiān)察主義”異變,無法形成對監(jiān)察機關的實質性監(jiān)督。還有學者認為,監(jiān)察機關在現實中地位高于公檢法的根源在于《監(jiān)察法》對“互相配合”的規(guī)定,這種“互相配合”在缺少監(jiān)督的情況下難免變成單方面聽從或服從。[38]

根據控制理論,要想做好監(jiān)察機關的外部監(jiān)督,就必須建立與監(jiān)察機關職能相匹配的實體和程序。在實體控制方面,體現為《憲法》《監(jiān)察法》對監(jiān)察機關外部監(jiān)督的相關規(guī)定,形成立法、行政、司法權多層次的對監(jiān)察權的制約和監(jiān)督的權力框架體系;而程序控制則體現為對監(jiān)察機關的監(jiān)察權行使過程、順序、方式、方法、時限等方面的控制。在現實中,由于在我國監(jiān)察權與行政權、司法權平行,這就使得監(jiān)察機關擁有較高的法律地位。法律控制層面,對監(jiān)察權行使過程、順序、方式、方法、時限等方面控制的具體措施規(guī)定不明確,加之監(jiān)察機關位高權重,使得公安部門、檢察院、法院等在監(jiān)察權行使的過程中僅是發(fā)揮“階段性”的作用,各管一攤,而無法形成對監(jiān)察機關的有效監(jiān)督合力。[39]

(四)理念層面的原因:對辦案效率的過度倚重

提高辦案效率是《監(jiān)察法》的重要價值,提高辦案效率也是對監(jiān)督機關的基本要求,但是當前在理念層面對辦案效率的過度倚重,使得對監(jiān)察機關的監(jiān)督有所忽視?？v觀《監(jiān)察法》制定和出臺的歷程,從開始的“試點”到普遍性的推廣,正值黨的十八大后,國家對反腐敗的迫切要求。因此無論從立法層面,監(jiān)察權作為與行政、司法權平行的“新型權力”,還是從實踐層面,監(jiān)察委員會主任通常為地方黨委的常委兼任,負責統(tǒng)籌調度地方區(qū)域性的反腐工作,監(jiān)察機關的政治地位通常高于地方政府、檢察院與法院;這些特征的根源都在于黨中央反腐敗、預防職務犯罪,提高打擊犯罪效率的決心。在理念層面對辦案效率的過度倚重,使得監(jiān)察權在行使過程、順序、方式、方法、時限等方面難免“失之以寬”,在監(jiān)察機關的12項調查措施的監(jiān)督方面較為薄弱。[40]如:雖然《監(jiān)察法》第54條對信息公開進行了規(guī)定,然而在現實中各級監(jiān)察機關僅是將調查結果進行公布,出于保密與工作效率的需要,沒有將監(jiān)察權行使的過程信息進行披露,使得群眾參與度不高,無法發(fā)揮出社會監(jiān)督的功能。

四、監(jiān)察機關外部監(jiān)督的優(yōu)化路徑

(一)制度層面:厘清地方黨委、紀委與監(jiān)察機關的關系

針對合署辦公致使權力混同的問題,應從制度層面進一步厘清地方黨委、紀委與監(jiān)察機關的關系。一要厘清地方黨委與監(jiān)察機關的關系。確保監(jiān)察機關政治性不動搖,在實現黨的政治、思想、組織領導的同時,保持監(jiān)察權獨立行使。特別要防止“燈下黑”。[41]124在實踐中,要嚴格落實《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等規(guī)定,既要防止地方黨委和黨員干部對監(jiān)察案件直接干預,以便監(jiān)察機關能夠放手依法獨立行使監(jiān)察權,同時,又必須堅持地方黨委的領導和監(jiān)督,探索建立監(jiān)察機關重大事項報告制度,使得監(jiān)察機關能夠在黨委的領導下堅持正確的政治方向,行使監(jiān)察權。[42]二要厘清紀委與監(jiān)察機關的關系。雖然監(jiān)察機關和紀委實行合署辦公,但是在制度構建層面,有必要實現“既分工又分家”,劃分紀委和監(jiān)委在監(jiān)督對象、監(jiān)督手段、監(jiān)督內容方面兩者的權力界限,紀委對黨員進行監(jiān)督,監(jiān)委對所有行使公權力的公職人員開展監(jiān)察;紀委依據黨規(guī)黨紀開展監(jiān)督,監(jiān)委依據法律開展監(jiān)察。實現兩者權力的獨立運行,構建黨紀和國法銜接協(xié)調機制。三要用好黨的巡視巡察制度。在監(jiān)察機關外部監(jiān)督中,巡視巡察更應該發(fā)揮其治病去疴作用,對其權力行使、程序合規(guī)等方面開展全面監(jiān)督,杜絕監(jiān)察機關的“燈下黑”,使監(jiān)督方也同時被監(jiān)督。

(二)立法層面:健全監(jiān)察機關外部監(jiān)督相關法律法規(guī)

增強立法的針對性,在《監(jiān)察法》中增加黨委、人大、司法、執(zhí)法部門、民主、社會、輿論監(jiān)督相關條款,探索專門針對監(jiān)察機關外部監(jiān)督的條例和實施細則。從法律層面上對監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督內容、監(jiān)督程序進行界定,全面增強法律的可操作性。盡量避免出現含糊不清的詞語,而要確定具體的內容,使對監(jiān)察機構的外部監(jiān)督“有法可依”,推動監(jiān)督的規(guī)范和法治化。[43]例如:對《監(jiān)察法》第47條規(guī)定的對人民檢察院的“必要”時的補充偵查,應明晰界定“必要”,對“必要”情況進行補充說明,使得監(jiān)察機關外部監(jiān)督做到有“有法可依”,加強法律約束,增強法律的可執(zhí)行效力。加強《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》《全國人民代表大會組織法》《人民檢察院組織法》《檢察官法》《國家賠償法》等法律的銜接,進一步豐富和完善監(jiān)察機關外部監(jiān)督的主體、責任、效力等內容,加強監(jiān)察機關外部監(jiān)督程序制度性保障。應充分認識到《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》在職能履行方面的延伸、輔助與約束性功能。如:《刑事訴訟法》第50條明確8個種類的證據,而《監(jiān)察法》中缺少相關的分類,基本接受了《刑事訴訟法》對證據種類的相關規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第33 條第2 款更是明確規(guī)定,監(jiān)察機關收集、固定、審查和運用證據應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致,更是強調監(jiān)察機關遵循《刑事訴訟法》設置標準的認定。又如:《監(jiān)察法》第25 條提及了具體的調查措施,但是缺少對這些調查措施實施程序的詳細規(guī)定,在實踐中也應參照《刑事訴訟法》對調查措施的相關規(guī)定進行適用。在《監(jiān)察官》法中,明確對監(jiān)察官監(jiān)督的具體方式和措施;完善《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》,在“詢問和質詢”一章中,在當前“一政兩院”的基礎上加入監(jiān)察機關。

通過整章立制,在聽取和審議專項工作報告上進行制度完善,加強“報告”環(huán)節(jié)與“聽取審議”環(huán)節(jié)的有效銜接。將黨委、政府、人大、法院、檢察院、人民群眾、輿論媒體等多方主體納入相關法律、條例中。全國人大可以在《監(jiān)察法》的基礎上,根據法定程序出臺《監(jiān)察委員會組織法》《監(jiān)察程序法》等,在這些法律中明確談話、訊問、詢問等12項調查措施的具體流程、規(guī)范、方式,充分發(fā)揮國家監(jiān)察委員會制定的監(jiān)察法規(guī)對監(jiān)察機關外部監(jiān)督作用。十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》,將制定監(jiān)察法規(guī)的職權給予監(jiān)察機關,使其在權力得到了擴張,助力監(jiān)察權的行使。[44]但是截至目前,僅有《監(jiān)察法實施條例》一部,缺少其他的配套法規(guī)。因此,應在處理好監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)、司法解釋、黨內法規(guī)關系,健全沖突規(guī)范的裁決機制的基礎上,推動監(jiān)察法規(guī)制定的進程。考慮到在有些與監(jiān)察機關外部監(jiān)督相關的事項方面,全國人大及其常委會因立法資源有限,無法進行事無巨細的立法或修法,通過法規(guī)的制定,細化《監(jiān)察法》中原則性、概括性的規(guī)定。例如,《監(jiān)察法》第45條規(guī)定“監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息”,但對此問題缺乏具體規(guī)定,國家監(jiān)察委員會可以行使監(jiān)察法規(guī)制定權,制定《監(jiān)察工作信息公開條例》。[45]

(三)實踐層面:完善多元化的監(jiān)察機關外部監(jiān)督體系

一是加強人大監(jiān)督。行使好人大對監(jiān)察委員會主任、副主任、委員的選舉和任免權,參照法檢兩院的履職評議的模式,聽取監(jiān)察機關相關人員的述職報告。對監(jiān)察機關在行使監(jiān)督、調查、處置職權時履行《監(jiān)察法》的情況開展監(jiān)督和執(zhí)法檢查。加強工作評議、執(zhí)法評議、述職評議和個案評議的運用,使得人大不但監(jiān)督監(jiān)察機關的程序合法性,更要對監(jiān)察機關開展事務性和業(yè)務性監(jiān)督和檢查。加強對監(jiān)察機關的專題和專項詢問和質詢,增強人大監(jiān)督的針對性。[46]150加強監(jiān)察機關向人大常委會報告工作的議題選取,實現專項議題與常態(tài)性議題相結合,提升人大常委會審議意見中建議的針對性和實效性。增強人大各級委員會對監(jiān)察機關的監(jiān)督力度,落實2021年修訂的《全國人大組織法》和 2022年修訂的《地方組織法》要求,各級人大專門委員會在專項工作報告監(jiān)督中,應在做好前期調研和民意征集的基礎上進行,把監(jiān)察機關處理的熱點、難點問題端上向人大專項報告的平臺,形成專業(yè)、有效的審議意見,督促監(jiān)察機關改進工作。[47]二要加強與司法機關和執(zhí)法部門監(jiān)督與制約。改變傳統(tǒng)的司法機關和執(zhí)法部門重配合,而輕監(jiān)督的現狀。[48]明確互涉案件的調查主體,不能一概“監(jiān)察優(yōu)先”,而應視案件情況與刑事程序確定的“主罪為主”相結合,進一步細化《監(jiān)察法》的司法解釋。厘清談話、訊問、詢問等12項調查措施中,監(jiān)察機關與公安、檢察機關的銜接邊界。[49]三要加強民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。拓寬社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督渠道,在遵守保密制度的前提下,及時向社會和媒體公布案件進展情況和案件調查中的合法合規(guī)情況,廣泛接受社會和輿論監(jiān)督。

(四)理念層面:加快監(jiān)察機關權力運行法治化

監(jiān)察機關的外部監(jiān)督走向法治化道路,作為與行政權、司法權并列的“新型權力”應在陽光下行使,規(guī)范監(jiān)察權行使過程、順序、方式、方法、時限,避免監(jiān)察機關“既當裁判員,又當運動員”是未來的發(fā)展趨勢。[50]現代權力法治的核心是權力約束,國家監(jiān)察權也必須受到約束與監(jiān)督。如果說當前由于對辦案效率的重視,其目的在于增強監(jiān)察制度供給的“數量”,那么通過對監(jiān)察機關監(jiān)督內容、監(jiān)督依據、監(jiān)督程序、監(jiān)督過程的完善,則有助于增強監(jiān)察制度供給的“質量”。既要協(xié)調各種監(jiān)察力量,減少協(xié)調成本,提高辦案效率,又要發(fā)揮各方對監(jiān)察機關監(jiān)督的力量,挖掘群策群力潛力,提高監(jiān)督公權力的覆蓋面,挖掘監(jiān)督潛力。打破監(jiān)委與公眾的信息壁壘,加強信息公開,拓寬信息發(fā)布渠道,除了對監(jiān)察結果進行公布,還應將監(jiān)察過程和內容、范圍、時間等方面進行公示,增強信息公開和披露的規(guī)范性。

結語

監(jiān)察權必須關進制度的籠子,形成法治化的環(huán)境,才能夠促進監(jiān)察權的外部監(jiān)督常態(tài)化。應發(fā)揮好黨委、人大、司法、執(zhí)法部門、民主、社會、輿論監(jiān)督的作用,加強監(jiān)察機關與這些部門的配合與銜接。當前監(jiān)察機關外部監(jiān)督存在著同級黨委監(jiān)督缺乏實效、人大監(jiān)督力度薄弱、司法機關、執(zhí)法部門監(jiān)督不足、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督乏力等問題。主要原因是:在制度層面,合署辦公致使權力混同;在立法層面,現有法律規(guī)定不夠具體;在實踐層面,監(jiān)察機關“位高權重”導致監(jiān)督虛無;在理念層面,對辦案效率過度倚重。應進一步厘清地方黨委、紀委與監(jiān)察機關的關系,增強法律規(guī)制,推動監(jiān)察權行使的法治化,才能夠增強監(jiān)察機關外部監(jiān)督的實效性。