糧食安全背景下耕地“非糧化” 的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制

◎龔 維

一、 問題的提出

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)， 要“全方位夯實(shí)糧食安全根基， 全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)， 牢牢守住十八億畝耕地紅線”。 耕地作為重要的生產(chǎn)要素， 是糧食生產(chǎn)的命根子， 直接關(guān)系到糧食安全這一 “國之大者”。 黨和國家高度重視耕地保護(hù)， 建立起了一系列 “長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施， 為糧食生產(chǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的耕地基礎(chǔ)。 2022年我國糧食生產(chǎn)迎來了 “十九連豐”， 糧食人均占有量也遠(yuǎn)高于國際公認(rèn)的糧食安全線。 但是中國要用不足世界9%的耕地養(yǎng)活世界近五分之一的人口——這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)使我國對耕地的保護(hù)必須慎之又慎。 首先， 就我國耕地狀況而言， 總量少、 質(zhì)量不平衡、 后備資源不足，水熱資源空間分布不匹配是耕地面臨的最大問題。 其次， 我國谷物也并未實(shí)現(xiàn)完全自給， 仍然存在著外部依賴。 但是由于戰(zhàn)爭沖突、 極端天氣等因素的影響， 國際農(nóng)產(chǎn)品市場供給的不確定性在不斷增加。

為了確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，必須穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)以應(yīng)對復(fù)雜的國際形勢，而穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)又以防止耕地 “非糧化” 為要務(wù)。 根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示， 我國耕地 “非糧化”率高達(dá)27%， 并且耕地 “非糧化” 現(xiàn)象還呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢。[1]

2020年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于防止耕地“非糧化” 穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》 （以下簡稱《意見》） 中就明確指出， 耕地“非糧化” 現(xiàn)象在一些地區(qū)仍然存在。 耕地 “非糧化” 本質(zhì)上是市場失靈的體現(xiàn)， 而經(jīng)濟(jì)法作為國家公權(quán)力對經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)之法理應(yīng)作出回應(yīng)。 因此， 本文將重點(diǎn)對耕地 “非糧化” 現(xiàn)象進(jìn)行經(jīng)濟(jì)法分析， 并針對耕地 “非糧化” 現(xiàn)象提出經(jīng)濟(jì)法的規(guī)制路徑， 以期實(shí)現(xiàn)耕地“非糧化” 的有效規(guī)制。

二、規(guī)制耕地“非糧化”的法律制度檢視

為了防止耕地“非糧化”，《農(nóng)村土地承包法》分別從三個維度強(qiáng)調(diào)耕地種植條件的保護(hù)。 例如，從數(shù)量的保護(hù)上，第11條規(guī)定“未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”；從質(zhì)量的保護(hù)上，第11條規(guī)定“國家鼓勵增加對土地的投入，培肥地力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力”；從生態(tài)的保護(hù)上，第64條規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)人對土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償”。 《土地管理法》對耕地“非糧化”的規(guī)制同樣是以保護(hù)耕地?cái)?shù)量、 質(zhì)量、 生態(tài)為重點(diǎn)，并且就耕地保護(hù)進(jìn)行了專章規(guī)定。 《土地管理法》第30條，第33條確立了“占用耕地補(bǔ)償制度”以及“永久基本農(nóng)田保護(hù)制度”，通過占補(bǔ)平衡與永久基本農(nóng)田嚴(yán)格保護(hù)兜底相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)對耕地?cái)?shù)量的保護(hù)。 此外，《土地管理法》第32條規(guī)定，在保障耕地?cái)?shù)量不減少的同時， 亦要確保耕地質(zhì)量不降低。 第37條還進(jìn)一步對占用耕地建窯、建墳等減少耕地?cái)?shù)量、降低耕地質(zhì)量、破壞耕地生態(tài)的行為作出了禁止性規(guī)定。 《土地管理法》第42條還為縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府設(shè)定了“提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境”的義務(wù)。

《民法典》 第244條亦明確宣示國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù)， 嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地， 控制建設(shè)用地總量。 若違反土地管理法規(guī)， 非法占用耕地、 林地等農(nóng)用地， 改變被占用土地用途，數(shù)量較大， 造成耕地、 林地等農(nóng)用地大量毀壞的則可能構(gòu)成 《刑法》 第342條規(guī)定之非法占用農(nóng)地罪。 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》 第14條規(guī)定了國家對農(nóng)用地實(shí)行分類保護(hù)， 嚴(yán)控耕地轉(zhuǎn)為林地、 園地等其他類型農(nóng)用地。 此外， 在 《土地管理法實(shí)施條例》 《黑土地保護(hù)法》 《濕地保護(hù)法》 《海南自由貿(mào)易港法》 等法律文本中均可以發(fā)現(xiàn)， 法律對耕地 “非糧化” 的規(guī)制主要集中在耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量以及生態(tài)的保護(hù)。

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。 現(xiàn)行法律對耕地“非糧化”的規(guī)制亦側(cè)重于耕地種植條件的保護(hù)，即通過耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的保護(hù)為糧食生產(chǎn)奠定堅(jiān)實(shí)的耕地基礎(chǔ)。但是，無論是《土地管理法》，還是《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，將耕地用于糧食生產(chǎn)都并非是經(jīng)營者的法定義務(wù)，耕地“三位一體”保護(hù)也難以克服因市場機(jī)制的唯利性、市場障礙、市場調(diào)節(jié)的被動性與滯后性等市場缺陷引發(fā)的以市場失靈為本質(zhì)的耕地“非糧化”現(xiàn)象。[2]

三、 耕地“非糧化”： 市場失靈

（一） 市場機(jī)制的唯利性

亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，我們每天所需的食物和飲料不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算。[3]也正是因?yàn)槭袌鲋黧w的自利打算，在市場主體追逐自身利益最大化的時候，一只“看不見的手” 能夠?qū)⑵鋵€人利益的追求引導(dǎo)到促進(jìn)公共利益最大化的途徑上去。[4]所以，市場機(jī)制的唯利性存在著積極的一面。 相較于計(jì)劃而言，市場作為資源配置手段更符合人性，也更有利于激勵市場主體創(chuàng)造財(cái)富，從而實(shí)現(xiàn)更高效率。[5]

但是，市場也并非最完美的資源配置方式。 市場主體的行為總是尋求自利的，往往會被利益所左右，并且一般不會將公共利益等作為行為的考量因素。 對于那些無利可圖甚至是虧損，抑或者是投資風(fēng)險(xiǎn)大、投資周期長的行業(yè)，市場主體往往涉足意愿不強(qiáng)。 耕地經(jīng)營者同屠戶、 釀酒家、 烙面師一樣， 他們對耕地的利用同樣不是為了 “真善美”，而是出于利己之心。 作為 “經(jīng)濟(jì)人” 的耕地經(jīng)營者， 其耕地利用行為和種植決策均是在權(quán)衡成本和收益之后的行為。 但是， 糧食種植相較于其他經(jīng)濟(jì)作物種植以及 “非農(nóng)化” 其收益往往更低，于是耕地經(jīng)營者傾向于耕地“非糧化”。

（二） 市場障礙

市場障礙， 即在自由競爭的市場總是存在阻礙市場機(jī)制發(fā)揮作用的因素， 使得市場機(jī)制在有些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域難以發(fā)揮作用， 如不正當(dāng)競爭， 排除限制競爭等。[6]競爭是市場不可或缺的因素， 有序的競爭有利于資源配置和消費(fèi)者利益。 但是競爭又存在否定競爭的傾向， 于是不正當(dāng)競爭、 排除和限制競爭等情形時有發(fā)生。

“工商資本下鄉(xiāng)” 不僅是引發(fā)耕地 “非糧化”的重要原因， 而且在此過程中還存在工商資本利用自身優(yōu)勢實(shí)施聯(lián)合或者協(xié)同行為并加劇耕地“非糧化” 的風(fēng)險(xiǎn)。 《意見》 指出“一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物” 是造成耕地 “非糧化” 現(xiàn)象的原因之一。 據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示， 2020年全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積53218.92萬畝，其中未種植糧食面積高達(dá)41.14%。[7]隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”的不斷推進(jìn)，“工商資本下鄉(xiāng)”介入農(nóng)業(yè)并引發(fā)耕地“非糧化”已是一個不爭的事實(shí)。 同時，“工商資本下鄉(xiāng)”還存在著上下游工商資本實(shí)施聯(lián)合或者協(xié)同行為，并加劇“非糧化”的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。 相較于其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織， 工商資本在規(guī)模、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、信息等方面具有完全的優(yōu)勢。 因此，當(dāng)原本就處于強(qiáng)勢地位的上下游工商資本在糧食生產(chǎn)等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈中實(shí)施聯(lián)合或者協(xié)同行為時， 將進(jìn)一步加劇普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和工商資本之間的力量差異， 而使得普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者繼續(xù)陷入弱勢地位， 最終可能導(dǎo)致處于弱勢地位的普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者被迫退出糧食生產(chǎn)甚至是耕地經(jīng)營。[8]隨著耕地經(jīng)營者退出糧食生產(chǎn)或者耕地經(jīng)營， 耕地可能面臨轉(zhuǎn)種經(jīng)濟(jì)作物、 撂荒等情形，耕地“非糧化” 的風(fēng)險(xiǎn)將會加大。

（三） 市場調(diào)節(jié)的被動性與滯后性

市場調(diào)節(jié)具有被動性與滯后性。 這是因?yàn)閺耐顿Y到生產(chǎn)運(yùn)營再到價格形成和信息反饋需要經(jīng)過一段時間。 由于信息不足與信息滯后等原因，經(jīng)營者在進(jìn)行投資決策時難免帶有盲目性， 往往要等到市場供求嚴(yán)重失調(diào)、 產(chǎn)品大量滯銷時才作出反映。[9]對于耕地經(jīng)營而言，耕地經(jīng)營者的種植決策和耕地利用行為同樣具有盲目性。 當(dāng)耕地經(jīng)營者察覺到耕地“非糧化”的收益更高而涌向“非糧”行業(yè)時，便引發(fā)了耕地“非糧化”。

市場調(diào)節(jié)的這一特性也決定了亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)自由理論存在著局限， 僅僅依靠或者放任 “看不見的手”， 很難克服市場調(diào)節(jié)本身所具有的這一特性，19世紀(jì)各資本主義國家爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)恰能說明這一點(diǎn)。 于是，政府這只足夠強(qiáng)大，足夠權(quán)威的“看得見的手”發(fā)揮作用已經(jīng)成為了必然要求。[10]就如同凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中所極力呼喚的一樣：“雖然對19世紀(jì)的政論家或當(dāng)今美國理財(cái)家而言， 由于消費(fèi)傾向和投資誘導(dǎo)相互協(xié)調(diào)而引起的政府職能的擴(kuò)大是對個人主義的嚴(yán)重侵犯，但我要為這種擴(kuò)大進(jìn)行辯護(hù)。 我認(rèn)為，事實(shí)恰恰相反。 它不但是避免現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)制度完全被摧毀的唯一可行之道，而且也是個人動力能成功發(fā)生作用的前提條件。 ”[11]因此， 在市場調(diào)節(jié)的被動性與滯后性影響下， 若一味放任耕地 “非糧化” 而不加以規(guī)制， 等到耕地 “非糧化” 引發(fā)糧食供應(yīng)危機(jī)并顯現(xiàn)出來時已經(jīng)為時已晚。

四、 耕地 “非糧化” 經(jīng)濟(jì)法規(guī)制的理論基礎(chǔ)

（一） 國家適度干預(yù)理論

國家運(yùn)用公權(quán)力對社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行干預(yù)是經(jīng)濟(jì)法最基本的屬性。[12]由于市場缺陷以及經(jīng)濟(jì)人利益失衡等原因， 市場可能會陷入外部性問題等市場失靈的困境， 但是市場調(diào)節(jié)機(jī)制和作為 “守夜人” 角色的政府卻無法克服市場與生俱來的缺陷， 此時只能依靠國家通過公權(quán)力對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)， 即“市場失靈——國家干預(yù)”。 雖然在克服市場失靈的基礎(chǔ)上， 存在著 “需要國家干預(yù)說”“國家調(diào)節(jié)說” “國家協(xié)調(diào)說” “國家調(diào)制說” 等諸多學(xué)說， 但均是在承認(rèn)國家干預(yù)基礎(chǔ)之上， 就干預(yù)強(qiáng)度、 干預(yù)范圍等的爭論。[13]

同時， 國家干預(yù)應(yīng)是適度的干預(yù)， 應(yīng)當(dāng)秉持謙抑性。 適度干預(yù)是尊重市場“決定性作用” 的干預(yù)。 黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 中， 以市場在資源配置中起“決定性作用” 替代了原有的“基礎(chǔ)性作用”。 市場在資源配置中起決定性作用， 這就意味著國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)必須具備依附性、 時效性、后發(fā)性， 即國家干預(yù)是以一種克制和謙遜的品格嵌入到市場失靈的邊界當(dāng)中。[14]經(jīng)濟(jì)法作為有著較強(qiáng)公法性質(zhì)的部門法， 應(yīng)同刑法一樣秉持謙抑的立場， 當(dāng)存在其他有效的社會治理手段時， 國家公權(quán)力干預(yù)應(yīng)當(dāng)讓位。 當(dāng)必須國家公權(quán)力干預(yù)時， 在最小與必要合理的維度內(nèi)選擇強(qiáng)度、 力度更柔更弱的手段。[15]耕地“非糧化” 雖然是市場機(jī)制的唯利性，市場障礙以及市場調(diào)節(jié)的被動性與滯后性等原因造成的結(jié)果， 但也是市場主體順應(yīng)居民膳食結(jié)構(gòu)調(diào)整需要的選擇。 正如習(xí)近平總書記在看望參加政協(xié)會議的農(nóng)業(yè)界、 社會福利和社會保障界委員時指出：“要樹立大食物觀， 從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)， 掌握人民群眾食物結(jié)構(gòu)變化趨勢， 在確保糧食供給的同時， 保障肉類、 蔬菜、 水果、 水產(chǎn)品等各類食物有效供給， 缺了哪樣也不行。 ”[16]因此在強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)的同時， 應(yīng)當(dāng)尊重市場客觀需求， 讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。 只有在市場失靈， 市場機(jī)制無法發(fā)揮調(diào)節(jié)作用時， 國家才適宜出手進(jìn)行干預(yù)。[17]

（二） 經(jīng)濟(jì)法規(guī)制耕地經(jīng)營的理念： 控制與激勵有效平衡

規(guī)制具有兩面性， 既有激勵、 扶持的一面，也有約束、 懲罰的一面。 激勵規(guī)制是依靠國家干預(yù)實(shí)現(xiàn)對某一經(jīng)濟(jì)關(guān)系的推動， 控制性規(guī)制則是依靠國家干預(yù)實(shí)現(xiàn)對某一經(jīng)濟(jì)關(guān)系的約束或者禁止。[18]因此，激勵性規(guī)制與控制性規(guī)制的適用場景存在著差異。 當(dāng)某一經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的運(yùn)行有利于增進(jìn)公共利益， 但是單純依靠市場自身卻無法保障經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展時就需要進(jìn)行激勵性規(guī)制。 當(dāng)某一類經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系存在著廣泛的社會風(fēng)險(xiǎn)， 就需要控制性規(guī)制發(fā)揮效用， 對該經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系進(jìn)行約束或者禁止。[19]

耕地經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)激勵與控制有效平衡。 對于糧食安全而言， 耕地經(jīng)營者的耕地利用行為也存在著兩方面的效應(yīng)： 既存在有利于糧食安全的耕地利用行為， 也存在威脅糧食安全的行為。 因此， 當(dāng)耕地經(jīng)營者主動將耕地用于糧食種植， 但糧食生產(chǎn)的收益卻不能使其長久堅(jiān)持這一決策時， 經(jīng)濟(jì)法應(yīng)作出積極的制度安排，以激勵性規(guī)制實(shí)現(xiàn)對種糧主體的正面激勵。 再如，對于耕地經(jīng)營者減少耕地?cái)?shù)量、 降低耕地質(zhì)量、損害耕地生態(tài)以致威脅糧食生產(chǎn)的行為， 經(jīng)濟(jì)法應(yīng)適用控制性規(guī)制及時約束或者禁止。

五、 耕地“非糧化” 的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制

（一） 國家投資經(jīng)營法

耕地經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)缺少必要限制， 耕地“非糧化” 就成了必然發(fā)生的事情。 《民法典》第331條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人對其所承包經(jīng)營的耕地等享有占有、 使用、 收益的權(quán)利， 并且有權(quán)從事種植業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。 《民法典》 第340條還規(guī)定： “土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地， 自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益?！?《農(nóng)村土地承包法》 第17條也為承包方設(shè)定了廣泛的權(quán)利： 承包方對其所承包的土地享有使用、 收益的權(quán)利， 并且有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品， 還可以依法互換、 轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)， 流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。 《農(nóng)村土地承包法》 第37條也同樣規(guī)定,在合同期限內(nèi)， 土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)占有農(nóng)村土地， 自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。 為了保障承包方和經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營自主權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》 第8條和第10條還為國家設(shè)定了保護(hù)承包方土地承包經(jīng)營權(quán)的義務(wù)， 以及保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人合法權(quán)益的義務(wù)。 因此， 在糧食安全背景下， 耕地經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)缺少必要限制， 以致于耕地經(jīng)營者相當(dāng)數(shù)量的 “非糧化” 行為均是其自主權(quán)范圍內(nèi)的合法行為。

國有土地資源屬于資源性國有資產(chǎn)， 故應(yīng)完善 《土地管理法》 為代表的資源性國有資產(chǎn)管理法律制度。 《土地管理法》 應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況將耕地劃分為不同類型， 并根據(jù)耕地類型差異化賦權(quán)。 可以根據(jù)地力等具體情況， 將耕地劃分為不同的類型， 并對不同類型的耕地設(shè)定不同的利用方式， 從而對耕地經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)進(jìn)行合理限定。[20]同時，耕地類型化不能一勞永逸， 應(yīng)對耕地類型進(jìn)行定期調(diào)整， 適時將不符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的耕地予以剔除， 或者將符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的耕地予以納入。 但是， 對耕地類型的劃分以及用途的限制要合理， 不可 “一刀切” 式的對經(jīng)營自主權(quán)進(jìn)行限制。 “一刀切” 式的規(guī)定將所有耕地用于糧食生產(chǎn)既忽視了不同作物對耕地地力、 氣候、 海拔等條件的不同需求， 又與 “大食物觀” 下的現(xiàn)實(shí)需求不符， 還使得糧食生產(chǎn)完全成為了經(jīng)營者的被動行為。 如果經(jīng)營者從事糧食生產(chǎn)是完全被動， 且無利可圖的， 那么意味著政府將會花費(fèi)更多的監(jiān)管成本。[21]

合理限制耕地經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)， 不僅可以為耕地經(jīng)營者的耕地利用行為提供明確的指引，極大限制耕地在農(nóng)業(yè)用途下“非糧化”的任意性， 而且也不至于完全限制耕地經(jīng)營者的自主性而使得經(jīng)營者利益和市場多元化需求受到損害。

（二） 市場規(guī)制法

市場規(guī)制法即市場障礙排除法， 是國家排除市場機(jī)制障礙， 恢復(fù)市場調(diào)節(jié)機(jī)制作用， 維護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、 穩(wěn)定和發(fā)展的法律規(guī)范的總稱，包括 《反壟斷法》 《反不正當(dāng)競爭法》等法律。[22]對于“工商資本下鄉(xiāng)” 引發(fā)和加劇耕地 “非糧化”這一情形的規(guī)制而言， 《反壟斷法》 存在明顯的局限。 《反壟斷法》 第69條規(guī)定： “農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、 加工、 銷售、 運(yùn)輸、 儲存等經(jīng)營活動中實(shí)施的聯(lián)合或者協(xié)同行為， 不適用本法?！?《反壟斷法》 第69條確立了農(nóng)業(yè)適用除外制度， 使得我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域成為了反壟斷執(zhí)法中一個被忽略的“盲區(qū)”。[23]農(nóng)業(yè)適用除外的主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織， 但是隨著農(nóng)地 “三權(quán)分置” 的不斷推進(jìn)， “工商資本下鄉(xiāng)”使得農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢。工商資本是否屬于或者是否應(yīng)該屬于農(nóng)業(yè)適用除外制度的適用主體， 相關(guān)法律并未作出明確規(guī)定。這也就使得農(nóng)業(yè)適用除外制度的適用主體變得模糊， 不僅處于弱勢地位的普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被賦予反壟斷豁免特權(quán)， 就連一些處于強(qiáng)勢地位的企業(yè)也可能被賦予了該權(quán)利。

由于工商資本具有普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織無法企及的規(guī)模、 經(jīng)濟(jì)、 技術(shù)等方面的優(yōu)勢， “工商資本下鄉(xiāng)” 若在糧食生產(chǎn)、 加工、 銷售、 運(yùn)輸、 儲存等經(jīng)營活動中實(shí)施聯(lián)合或者協(xié)同行為不僅會損害普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益， 而且會對糧食安全構(gòu)成威脅。 為了應(yīng)對“工商資本下鄉(xiāng)”引發(fā)和加劇耕地“非糧化”， 《反壟斷法》 第69條之農(nóng)業(yè)適用除外制度應(yīng)排除工商資本， 不賦予工商資本反壟斷豁免特權(quán)。

（三） 宏觀調(diào)控法

谷賤則傷農(nóng)， 如果耕地經(jīng)營者從事糧食生產(chǎn)得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)， 耕地經(jīng)營者從事糧食生產(chǎn)的積極性便會被挫傷。 這也意味著“政府要糧”行為與 “農(nóng)民要錢” 行為將難以耦合， 國家糧食安全戰(zhàn)略便會受到影響。[24]在“經(jīng)濟(jì)人”本性驅(qū)使下， 為了追逐耕地利用的收益最大化， 耕地經(jīng)營者傾向于將耕地用作其他經(jīng)濟(jì)效益更高的用途而放棄糧食生產(chǎn)。 為了提高耕地經(jīng)營者的種糧收益，充分調(diào)動耕地經(jīng)營者的種糧積極性， 我國已經(jīng)建立起了價格、 補(bǔ)貼、 保險(xiǎn) “三位一體” 農(nóng)民種糧收益保障機(jī)制。

但是， 目前的農(nóng)民種糧收益保障機(jī)制還存在著不足之處。 我國耕地經(jīng)營以小規(guī)模， 分散經(jīng)營為主， 耕地經(jīng)營10畝以下農(nóng)戶數(shù)占比達(dá)73.30%，耕地經(jīng)營30畝以上中大規(guī)模耕地農(nóng)戶數(shù)占比不足5%， 耕地經(jīng)營呈現(xiàn)出小規(guī)模、細(xì)碎化的特征。[25]這也就導(dǎo)致了我國種糧補(bǔ)貼雖然在總量上較大， 但是補(bǔ)貼平均到每畝以及每個經(jīng)營主體就偏低。 較低的補(bǔ)貼無法減輕日益攀升的化肥、 人工、 種子、農(nóng)藥價格所帶來的糧食種植負(fù)擔(dān)， 也無法彌補(bǔ)因放棄耕地“非糧化” 所帶來的經(jīng)濟(jì)損失。[26]同時，較低的糧食價格使得僅靠土地為生的耕地經(jīng)營者難以負(fù)擔(dān)日常生活、 教育、 醫(yī)療等支出， 這也就使得這一部分耕地經(jīng)營者不得不退出糧食生產(chǎn)，甚至是耕地經(jīng)營。 因此， 國家應(yīng)進(jìn)一步完善價格法等宏觀調(diào)控法， 通過適當(dāng)提高種糧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及糧食收購價格等措施讓農(nóng)民能獲利， 多得利，使種糧行為成為耕地經(jīng)營者的自發(fā)行為。

結(jié) 語

耕地 “非糧化” 是市場機(jī)制的唯利性、 市場障礙以及市場調(diào)節(jié)的被動性與滯后性所引發(fā)的市場失靈， 在國家適度干預(yù)理論以及控制與激勵有效平衡理念下， “看得見的手” 充分發(fā)揮作用能夠?qū)崿F(xiàn)耕地 “非糧化” 的有效規(guī)制： 合理劃分耕地類型并差異化賦權(quán)， 以應(yīng)對市場機(jī)制的唯利性； 排除工商資本的反壟斷豁免特權(quán)， 以應(yīng)對市場障礙； 適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和糧食收購價格以克服市場調(diào)節(jié)的被動性與滯后性。 但是， 政府干預(yù)也并非最完美的干預(yù)機(jī)制， 也可能會發(fā)生失靈。因此， 在 “看得見的手” 對耕地 “非糧化” 進(jìn)行干預(yù)時， 亦要警惕政府失靈的發(fā)生。