關于在經(jīng)濟社會發(fā)展中增強促進就業(yè)動能研究（摘要）

導讀

在新冠疫情后的 2023 年，經(jīng)濟運行中積累的問題集中爆發(fā)，國際國內(nèi)市場的重大變化又帶來諸多新困難，由此導致就業(yè)增長動能減弱和青年失業(yè)率升高等突出問題，形成了對中國就業(yè)新一輪的挑戰(zhàn)。因此，在推動經(jīng)濟社會盡快恢復增長和發(fā)展的同時，著力增強促進就業(yè)的動能，成為當務之急。如何在推動宏觀經(jīng)濟和重點社會領域的發(fā)展中增強促進就業(yè)的動能？如何大力支持民營企業(yè)和新業(yè)態(tài)市場主體在發(fā)展中增強穩(wěn)就業(yè)、擴就業(yè)的動力？如何進一步激發(fā)勞動者自主創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的積極性和能動性？如何確保就業(yè)優(yōu)先政策落實見效并協(xié)調(diào)各部門合力促進和保障就業(yè)……諸多問題都急需進行深入務實的研究。

為此，從2023年8月至2024年4月，中國就業(yè)促進會聯(lián)合海南智源就業(yè)創(chuàng)業(yè)研究院共同組織開展本課題研究，以貫徹落實習近平總書記關于“新質(zhì)生產(chǎn)力”的重要論述和中央經(jīng)濟工作會議有關精神為指引，結(jié)合對地方經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的考察了解，對民營企業(yè)和平臺頭部企業(yè)的深入調(diào)查，對地方部門和基層服務機構進行的交流座談，撰寫出對推動經(jīng)濟恢復發(fā)展中增強促就業(yè)動能專題研究報告，并召開研討會聽取有關部門、專家學者的觀點主張和論證意見，形成研究成果，以期為有關部門進行決策和制定政策提供參考。

報告站在把就業(yè)提高到全局性戰(zhàn)略高度通盤考慮的角度，立足當前挑戰(zhàn)，面向未來發(fā)展，具體分析促進就業(yè)動能之所在，靶向性地探索了如何激發(fā)和增強促進就業(yè)動能。提出的建議，既有產(chǎn)業(yè)方面也有政策方面，開展的分析，既有供給方面也有需求方面，體現(xiàn)了理論聯(lián)系實際、理論研究與實踐探索并行的顯著特點。報告站位高、框架體系完整、研究深入，具有重要的參考價值和應用推廣價值，本期特別刊載研究報告（摘要），供讀者學習。

一、增強促進就業(yè)動能是當務之急

（一）就業(yè)工作面臨新一輪重大挑戰(zhàn)

當前經(jīng)濟運行回升向好，市場需求和生產(chǎn)供給回暖，就業(yè)主要指標趨向正常，總體形勢保持基本穩(wěn)定。但也要清醒地看到，受多種因素影響，推動就業(yè)持續(xù)擴大和高質(zhì)量發(fā)展的動能尚未充分啟動起來，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是從2023年全年看，三年疫情積累的矛盾凸顯，經(jīng)濟恢復慢于預期，顯露帶動就業(yè)增長的動能不足。

二是從前一個時期看，市場總需求不足，投資消費出口下行，影響就業(yè)大盤穩(wěn)定。

三是從近幾年情況看，民營中小微企業(yè)投資和營商環(huán)境徹底改觀尚需時日，其擴增就業(yè)動力和信心仍需大力提振。

四是從今后一個時期來看，勞動力供給仍處于高位，青年就業(yè)問題較為突出。

五是從新時期新技術快速發(fā)展的趨勢看，新的結(jié)構性矛盾帶來失業(yè)風險，就業(yè)不足情況下質(zhì)量難提高問題更為突出。

六是從貫徹政策的角度來看，新的促進經(jīng)濟和就業(yè)的一攬子政策，真正落實見效尚需下大功夫。

（二）把握新機遇和有利條件，激發(fā)促進就業(yè)新動能

在分析我國就業(yè)面臨的新一輪困難和挑戰(zhàn)的同時，也要看到在經(jīng)濟社會恢復發(fā)展中的新機遇和有利條件：

一是國家出臺一系列新政策，決心采取新舉措，有利于堅定和提升勞動者和企業(yè)促進高質(zhì)量充分就業(yè)的信心。

二是中國經(jīng)濟恢復顯現(xiàn)韌性，以新科技和研發(fā)技術技能人才引領的新質(zhì)生產(chǎn)力對上下游企業(yè)和就業(yè)產(chǎn)生新的帶動作用，數(shù)字經(jīng)濟成為我國經(jīng)濟發(fā)展中創(chuàng)新最活躍、增長速度最快的領域，成為穩(wěn)增長促轉(zhuǎn)型穩(wěn)就業(yè)的重要引擎。

三是促進民營經(jīng)濟發(fā)展一系列政策相繼出臺，使民營企業(yè)看到希望，開始增加投資和擴大就業(yè)的信心。

四是在深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進社會發(fā)展特別是實施新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等一系列戰(zhàn)略舉措中，可挖掘出新的就業(yè)潛力。

五是我國人口規(guī)模巨大、人力資源稟賦優(yōu)勢明顯，如能持續(xù)釋放人才活力和人力資源優(yōu)勢，將會為我國高質(zhì)量發(fā)展提供不竭動力。

六是多年來我國堅持貫徹就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，構建了一整套穩(wěn)定就業(yè)與應對失業(yè)的機制、制度和工作體系，為應對新一輪挑戰(zhàn)奠定扎實工作基礎。

二、在經(jīng)濟社會總體發(fā)展中

增強促就業(yè)動能

（一）在宏觀經(jīng)濟領域增強促就業(yè)動能

一是推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，增強帶動就業(yè)的動能和后勁。從穩(wěn)就業(yè)需要的角度考慮，GDP增速達到5%以上，更有利于實現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)和將調(diào)查失業(yè)率控制在5.5%以內(nèi)的目標。應指導各地在確定年度經(jīng)濟增長指標時，將穩(wěn)促就業(yè)作為最重要的考量因素。

二是著力擴大國內(nèi)需求，激發(fā)有潛能的消費，拓展就業(yè)新領域。通過就業(yè)優(yōu)先政策導向和強化穩(wěn)保勞動者就業(yè)收入措施，構建穩(wěn)就業(yè)與擴消費良性互動的新格局；在鞏固恢復基礎消費領域穩(wěn)就業(yè)的同時，通過培育創(chuàng)意經(jīng)濟開拓新的消費領域和消費模式，使擴張消費與創(chuàng)造就業(yè)機會有機結(jié)合，打開就業(yè)新天地；放開消費限制，破除地方市場分割，同時用優(yōu)質(zhì)服務和良好環(huán)境挖掘消費潛力。

三是擴大有效益的投資，優(yōu)化投資結(jié)構，加大對就業(yè)的拉動力。進一步強化投資項目的經(jīng)濟效應和就業(yè)效應，配套鼓勵支持政策措施，擴大吸納就業(yè)規(guī)模；在優(yōu)化投資結(jié)構中加重就業(yè)分量；對以往和未來的投資項目進行就業(yè)評估，促進資金、技術、土地等生產(chǎn)要素優(yōu)先投向有利于擴大就業(yè)的領域、行業(yè)。

四是加快培育外貿(mào)新動能，著力吸引外資，穩(wěn)定和擴大就業(yè)。加大對外貿(mào)企業(yè)稅收優(yōu)惠、貸款貼息、出口信用保險等政策支持力度，幫助降低成本，提高抗風險能力；鼓勵和支持外貿(mào)企業(yè)開拓新的國際市場，推動一批外貿(mào)企業(yè)在全球市場和產(chǎn)業(yè)鏈中做強做大，帶動海內(nèi)外就業(yè)增長。

（二）在建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系中增強促就業(yè)動能

一是推進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設，提升就業(yè)質(zhì)量，拓展就業(yè)新空間" 注重在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力中培育就業(yè)新動能，為創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)就業(yè)崗位增添新動力；將轉(zhuǎn)型升級與促進高質(zhì)量就業(yè)同步策劃推進，加快培養(yǎng)造就與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設相匹配的技術技能創(chuàng)新型勞動大軍。

二是在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟中積極培育促進就業(yè)新動能" 對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展促進就業(yè)的作用應予充分肯定，鼓勵支持其在就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面大力推進更快發(fā)展；推動發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟政策與促進就業(yè)政策協(xié)同發(fā)力；加強對數(shù)字經(jīng)濟就業(yè)從業(yè)者的勞動保障管理和服務，采取有效措施防范對總體就業(yè)局勢產(chǎn)生大的沖擊。

三是發(fā)掘服務業(yè)創(chuàng)造就業(yè)的巨大潛力和強勁動力" 發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)促進就業(yè)；深入發(fā)掘生產(chǎn)服務業(yè)的就業(yè)增長潛力；健全和完善服務業(yè)就業(yè)促進政策。

（三）在社會建設領域增強促就業(yè)動能

一是在積極應對人口老齡化中開發(fā)就業(yè)機會" 將銀發(fā)經(jīng)濟盡快打造成新的經(jīng)濟增長點；在銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展中擴增新的就業(yè)；在老年低齡就業(yè)中挖掘新的人口紅利。

二是在推動區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合中促進就業(yè)增長" 應加快將常住人口轉(zhuǎn)化為新市民的進程；將穩(wěn)定新市民就業(yè)作為工作重點，進一步消除造成勞動力市場分割的因素；將提升就業(yè)質(zhì)量作為主攻方向，為新市民提供高質(zhì)量就業(yè)機會。

三是在城市新建設和鄉(xiāng)村振興中增強就業(yè)動能" 將城市發(fā)展與擴大就業(yè)規(guī)模、提升就業(yè)質(zhì)量有機結(jié)合；將鄉(xiāng)村振興與吸引人才、擴展就業(yè)有機結(jié)合。

四是在推進基層民生服務中拓展就業(yè)渠道" 在解決基層民生急難愁盼中擴展就業(yè)；為基層民生工作培養(yǎng)人才隊伍；創(chuàng)建高質(zhì)量充分就業(yè)社區(qū)，促進多就業(yè)、少失業(yè)、提高收入、改善條件和保障權益等高質(zhì)量充分就業(yè)的具體要求在基層落實到位。

三、大力激發(fā)企業(yè)穩(wěn)促就業(yè)

和勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)的新動能

（一）激發(fā)企業(yè)穩(wěn)就業(yè)促就業(yè)的動能，穩(wěn)住就業(yè)基本盤

一是堅定不移促進民營企業(yè)做優(yōu)做強，在發(fā)展壯大中增強就業(yè)動能" 通過法制化、制度化、長效化政策制度安排，穩(wěn)定企業(yè)預期，重振擴大投資招工的信心；著力化解融資貸款難題，加大擔保貸款、稅費減免等扶持力度，使民營中小微企業(yè)盡快走上穩(wěn)定發(fā)展軌道；以進促穩(wěn)，支持民營企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展，形成新質(zhì)生產(chǎn)力，培育新的就業(yè)增長點。

二是引導和支持企業(yè)特別是民營企業(yè)強內(nèi)功增動力，搞好人才和人力資源建設" 在完善企業(yè)管理中推動構建全體員工利益共同體，為企業(yè)發(fā)展與提高就業(yè)質(zhì)量增強內(nèi)生動力；引導民營企業(yè)加大對員工技能培訓力度，促進企業(yè)增效和就業(yè)穩(wěn)定；建立適應企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的技能培訓、等級認定和培訓補貼新模式，形成激勵企業(yè)和勞動者積極開展培訓的新機制；鼓勵企業(yè)實施技能貢獻導向的激勵性工資制度。

三是大力擴展平臺企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)和收入機會的能量，打造穩(wěn)增就業(yè)的新支柱" 明確平臺企業(yè)發(fā)展方向和定位，設置健康發(fā)展和規(guī)范治理的紅綠燈；構建平臺開放發(fā)展良好生態(tài)，強化社會責任主體意識和善治能力，使其促就業(yè)動能得到最大程度發(fā)揮。

四是加強政策支持和服務保障，挖掘個體工商戶穩(wěn)擴就業(yè)的潛力和活力" 切實將對個體工商戶的“監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸С帧焙汀胺铡?，提高其生存發(fā)展能力，穩(wěn)定就業(yè)能量；支持個體工商戶推動消費回暖回補，在促經(jīng)濟和穩(wěn)就業(yè)中發(fā)揮作用；助力個體工商戶實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營模式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，持續(xù)激發(fā)其崗位創(chuàng)造能力；加強個體工商戶技能培訓、強化品牌創(chuàng)建、發(fā)展靈活用工服務，提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

（二）激發(fā)勞動者自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能動性，開創(chuàng)就業(yè)新天地

一是引導勞動者樹立正確就業(yè)觀和擇業(yè)觀，增強青年人就業(yè)內(nèi)生動力" 化消極因素為積極因素，組織引導他們投入到積極準備就業(yè)的活動中去；將高校畢業(yè)生的就業(yè)規(guī)劃前置，開展在校生的職業(yè)生涯規(guī)劃和求職指導等，盡快實現(xiàn)由學生身份向勞動者身份的過渡轉(zhuǎn)換。

二是支持和引導勞動者積極參與技能培訓，通過培養(yǎng)就業(yè)硬技能和軟技能提高就業(yè)競爭力" 引導鼓勵勞動者樹立終身職業(yè)技能培訓的理念，奠定堅實的就業(yè)硬技能基礎，加強其就業(yè)通用能力的軟技能學習訓練；重視加強數(shù)字技能培訓，幫助青年適應人機協(xié)作新工作模式，并為其職業(yè)轉(zhuǎn)型提供一攬子支持性服務。

三是加強靈活就業(yè)人員權益保障，鼓勵勞動者通過互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)多元化就業(yè)" 著力引導勞動者主動投身新行業(yè)、適應創(chuàng)造靈活就業(yè)新模式，實現(xiàn)多渠道多方式高效就業(yè)；充分依托各種平臺企業(yè)實現(xiàn)知識技能密集型就業(yè)；充分利用靈活就業(yè)公共服務平臺實現(xiàn)就近就快零工就業(yè)；強化新業(yè)態(tài)崗位技能培訓，探索平臺培訓新機制。

四是進一步完善創(chuàng)業(yè)生態(tài)，提高勞動者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功率" 應引導青年科技工作者樹立科研報國的思想，支持鼓勵其積極參與和投入科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；引導青年依托平臺數(shù)字云生態(tài)開展“輕創(chuàng)業(yè)”，降低創(chuàng)業(yè)成本和風險；把握平臺支持創(chuàng)業(yè)新特點，加強相關創(chuàng)業(yè)指導和培訓；激發(fā)鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，引導各類創(chuàng)業(yè)主體圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擴大創(chuàng)業(yè)領域。

四、突出就業(yè)優(yōu)先導向，強化

宏觀政策協(xié)同，把握激活促進就業(yè)

動能的總鑰匙

（一）進一步明確和堅持就業(yè)優(yōu)先的執(zhí)政理念

一是貫徹落實把就業(yè)提高到全局性戰(zhàn)略高度通盤考慮，應有新思考新舉措" 切實把就業(yè)優(yōu)先作為宏觀政策和指導工作的重要思想和原則，在重大決策、重要議事安排中得到體現(xiàn)；把促進就業(yè)擺在經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置并納入宏觀調(diào)控整體布局，重點體現(xiàn)在目標優(yōu)先、政策優(yōu)先、保障優(yōu)先；立足當前實際，將保促就業(yè)與保持經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定更好結(jié)合。

二是將就業(yè)優(yōu)先作為宏觀政策取向，應在決策框架中有體現(xiàn)，在工作機制上有安排" 強化就業(yè)在宏觀經(jīng)濟和重點發(fā)展領域的政策協(xié)調(diào)和部門協(xié)同，形成量級匹配聯(lián)動運行的合力，對穩(wěn)定和擴大就業(yè)發(fā)揮支撐作用；在經(jīng)濟恢復中進一步強調(diào)就業(yè)保穩(wěn)定、促發(fā)展和兜底線的重要作用；通過國家和地方就業(yè)工作領導機制，加強對宏觀政策一致性的評估和協(xié)調(diào)。

（二）進一步提升就業(yè)優(yōu)先政策的實施效能

針對經(jīng)濟恢復中促進就業(yè)增長動能不足的問題，進一步提升就業(yè)優(yōu)先政策的力度和效應。

一是靠前發(fā)力" 針對當前預期不足，使更加積極的就業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟政策組合發(fā)力，有效對沖內(nèi)外部環(huán)境沖擊，提振市場主體發(fā)展信心。

二是精準發(fā)力" 面對中國式現(xiàn)代化發(fā)展中戰(zhàn)略機遇和風險并存的現(xiàn)實，抓緊謀劃新的政策工具，優(yōu)化政策組合，在科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革中培育新的就業(yè)增長極。

三是協(xié)同發(fā)力" 推進經(jīng)濟運行與就業(yè)的協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮政策綜合效應，為穩(wěn)擴就業(yè)發(fā)揮支撐作用。

（三）進一步推動數(shù)字賦能，為大幅提升穩(wěn)促就業(yè)能力、激發(fā)市場活力注入強勁動力

一是加快推進就業(yè)服務的數(shù)字化轉(zhuǎn)型" 加快統(tǒng)一的公共就業(yè)服務信息平臺建設，將數(shù)字化技術與主動靠前服務相結(jié)合、與打造全方位公共就業(yè)服務體系深度融合、與職業(yè)開發(fā)和指導培訓緊密結(jié)合，通過數(shù)字賦能，不斷完善勞動者在戶籍地、常住地、參保地、就業(yè)地平等享受就業(yè)服務制度，不斷增強職業(yè)指導針對性和有效性，不斷增強就業(yè)服務與高質(zhì)量發(fā)展的適配性。

二是加快推進數(shù)字化人力資源市場建設" 推廣勞動力管理云平臺等“數(shù)字+用工”管理與服務模式；將數(shù)字技術與打造人力資源服務生態(tài)圈有機結(jié)合，推動人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新和發(fā)展，強化數(shù)字教育與素質(zhì)教育培訓，為構建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設提供人才支持。三是抓好零工市場建設，在服務功能上延伸拓展，在布局建設上盡求靈活便捷，在保障支撐上給予更多支持，以更好為靈活就業(yè)提供服務保障。

（四）進一步協(xié)同理順保穩(wěn)就業(yè)與相關部門治理的關系

一是進一步明確理順穩(wěn)保就業(yè)與部門治理關系的重要意義和指導原則" 明確就業(yè)工作各部門協(xié)同關系，按照“放開包容、兼顧兩頭、先立后破”的原則，統(tǒng)籌處理好保促就業(yè)與部門治理間的矛盾問題。即放水養(yǎng)魚、包容成長，兼顧就業(yè)與治理平穩(wěn)過渡，先安排人的出路，再行關停破產(chǎn)。

二是進一步強化穩(wěn)保就業(yè)與政府治理的協(xié)同機制" 建立完善穩(wěn)就業(yè)工作考評和監(jiān)督機制，督促政府主體責任和相關部門協(xié)同責任的落實；加快構建就業(yè)量質(zhì)協(xié)同發(fā)展評估機制，為協(xié)同推進實現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)聚力增效；強化部門間區(qū)域間統(tǒng)籌協(xié)同，確保各項扶持政策落實到位。