環(huán)境政策議題何以觸發(fā)政府注意力

摘要：[目的/意義] 環(huán)境類公共沖突時(shí)有發(fā)生，能否精準(zhǔn)觸發(fā)政府注意力是緩解公共利益沖突的重要因素之一。政府需要優(yōu)先解決哪些問(wèn)題？哪些環(huán)境問(wèn)題能夠引發(fā)政府的關(guān)注也成為各方利益角逐下的結(jié)果。[方法/過(guò)程] 基于此，借助前期扎根理論編碼，摘取關(guān)鍵范疇，并構(gòu)建出環(huán)境類議題觸發(fā)政府注意力的分析框架。與此同時(shí)，選取2005—2022年36個(gè)與環(huán)境類相關(guān)的公共問(wèn)題，使用模糊集定性比較分析方法，驗(yàn)證觸發(fā)政府注意力的理論框架與變量影響。[結(jié)果/結(jié)論] 研究發(fā)現(xiàn)：在觸發(fā)政府注意力的7個(gè)主范疇中，執(zhí)行意志、關(guān)注策略、多元話語(yǔ)以及最終訴求4個(gè)主范疇是環(huán)境類議題觸發(fā)政府注意力的必要條件，在觸發(fā)政府注意力的7條有效路徑中，進(jìn)一步歸納為政府引導(dǎo)、沖突回應(yīng)和公共壓力3種模式。

關(guān)鍵詞：環(huán)境政策議題 政府注意力 定性比較分析

分類號(hào)：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.03.09

1 引言

近些年，隨著社會(huì)發(fā)展積累的環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)突出，公眾尋求政府注意力觸發(fā)政策議程設(shè)置成為常態(tài)，也成為影響環(huán)境類政策議題的重要方式之一。政府需要優(yōu)先解決哪些問(wèn)題，如何做出資源配置的最優(yōu)選擇，不僅涉及政策資源的排列與處理問(wèn)題，而且是多方利益角逐下的結(jié)果。為了成功觸發(fā)政府對(duì)某一環(huán)境公共問(wèn)題的關(guān)注力，民眾往往會(huì)采取“以鬧相逼”[1]“以死相逼”[2]“群體相逼”[3]等方式。尤其是在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，以網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)表達(dá)借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)所形成的“話語(yǔ)抗?fàn)帯盵4]“娛樂(lè)戲謔”[5]等典型手段，也在當(dāng)前的政策議程設(shè)定中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

那么，民眾以何種方式能夠觸發(fā)政府環(huán)境政策關(guān)注力且達(dá)到利益一致呢？換句話說(shuō)如何將民眾意愿納入政府的環(huán)境政策議程之中呢？需要注意的是，廣泛的社會(huì)關(guān)注度雖然在前期可以達(dá)到推動(dòng)的作用，但是這也可能僅僅只是觸發(fā)政府注意力的一個(gè)因素，觸發(fā)政府注意力的手段及策略組合才可能是更為重要的因素。以環(huán)境類政策為例，民眾的環(huán)保維權(quán)行為實(shí)際上可以理解成為一種博弈性策略，其目的是能夠觸發(fā)政府關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，并引導(dǎo)政策議程設(shè)置的走向。但是就實(shí)際效果而言，有的取得了成功，有的以失敗告終。因此，本研究中主要回答的問(wèn)題有：什么樣的環(huán)境類公共問(wèn)題更容易觸發(fā)政府關(guān)注力，獲得公共社會(huì)發(fā)展的廣泛關(guān)注與支持，推動(dòng)政策議程設(shè)定的實(shí)現(xiàn)？其中又存在哪些重要的因素和邏輯？深入探討這些問(wèn)題，有利于更好地理解在環(huán)境類公共問(wèn)題中民眾的行為邏輯，也為政府合理規(guī)范民眾的行為提供參考與借鑒。

為了準(zhǔn)確把握上述問(wèn)題的邏輯，厘清在環(huán)境類議題中民眾采取怎樣的行為“組合拳”才能更容易觸發(fā)政府關(guān)注力，本文基于政策議程設(shè)置觸發(fā)的傳統(tǒng)機(jī)制，嘗試借助模糊集定性比較分析的方法，選取36個(gè)環(huán)境類公共問(wèn)題案例展開(kāi)驗(yàn)證，試圖在多個(gè)影響變量中發(fā)現(xiàn)何種組合形式可以觸發(fā)政府注意力。

2 文獻(xiàn)回顧

2.1 政策議程設(shè)定

政策議程設(shè)定一直以來(lái)都是公共管理學(xué)界研究的重要理論問(wèn)題。決定哪些問(wèn)題成為政策問(wèn)題，甚至比找到這些問(wèn)題的解決辦法更為重要[6]。長(zhǎng)久以來(lái)，研究群體就政策議程設(shè)定的討論就從未停止過(guò)。有的學(xué)者將政策議程設(shè)定理解為一種合法性的政治糾紛[7]，認(rèn)為政府關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)該是通過(guò)化解糾紛鞏固自身的權(quán)力合理性。與此同時(shí)，部分學(xué)者也將政策議程理解為政府與民眾都密切相關(guān)的編目[8]，將其轉(zhuǎn)換為政府需要解決問(wèn)題的清單[2]。此外，也有學(xué)者另辟蹊徑，將民眾主體納入主要的考量，認(rèn)為政策議程設(shè)定是民眾爭(zhēng)奪政府注意力的過(guò)程[9]?？梢?jiàn)不同學(xué)者對(duì)政策議程設(shè)定的理解也有不同。但是仔細(xì)觀察所有對(duì)政策議程的討論可以發(fā)現(xiàn)，政策議程中無(wú)法脫離關(guān)于政府與民眾關(guān)系及其互動(dòng)的探究。學(xué)者認(rèn)定在實(shí)際的政策活動(dòng)中，首要和最初的環(huán)節(jié)就是政策議程。其基本形態(tài)設(shè)定為：由公共問(wèn)題進(jìn)入政策行動(dòng)主體構(gòu)成的政策子系統(tǒng)的范圍，并成為政府關(guān)注的，在深思熟慮后下決心要解決的公共政策問(wèn)題的過(guò)程[10]。在政策議程設(shè)定中，現(xiàn)有的主要學(xué)術(shù)研究被劃分為兩種觀點(diǎn)：其一是將政策議程設(shè)定依賴于政府發(fā)展目標(biāo)，政策議程設(shè)定的驅(qū)動(dòng)力來(lái)源于政府對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，在后期推廣的過(guò)程中，以社會(huì)反饋的形式作為修改政策的主要依據(jù)[11]；其二是政府政策議程設(shè)定依賴于政府與民眾的良性交互，以政府為主體發(fā)布相關(guān)文件的形式吸引民意決策（如某項(xiàng)目的建議等），最終形成既符合政府工作目標(biāo)又滿足民眾生活訴求的公共政策[12]。在傳統(tǒng)的政策議程設(shè)置中，政府多數(shù)借助傳統(tǒng)媒介（報(bào)紙、電視、廣播等）加強(qiáng)政府政策宣傳以獲得政策本身的合法化，在獲取民眾廣泛共識(shí)的基礎(chǔ)上有能力實(shí)現(xiàn)政策議題的單向決策[13]。而在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，政府這一單向決策的功能被解構(gòu)。除政府決策外，社會(huì)層面“自下而上”的政策議程設(shè)定方式發(fā)揮的作用日益顯著，逐漸形成了以多主體為參與者的“回應(yīng)”“再回應(yīng)”“上訪”“動(dòng)員”“外壓”等的政府政策設(shè)定觸發(fā)模式。而隨著“公共政策”與“國(guó)家治理目標(biāo)”間的深度合作，中國(guó)社會(huì)當(dāng)前正在實(shí)現(xiàn)由“政府制定模式”向“政府回應(yīng)模式”或是“多元合作模式”的轉(zhuǎn)換[14]。多種利益群體參與政策議程設(shè)定的渠道和影響能力也日趨改善，群體公共訴求轉(zhuǎn)換成為政策議程的能力也顯而易見(jiàn)。在此種復(fù)雜的背景下，政策議程設(shè)定中的政府注意力就成為能否解決公共問(wèn)題的重要變量。

2.2 政府注意力

現(xiàn)有政府注意力研究更傾向于政府在處理公共問(wèn)題中與民眾間保持話語(yǔ)相似的價(jià)值認(rèn)同。作為話語(yǔ)資源的政府注意力獲得有效的分配，能夠及時(shí)解決公共領(lǐng)域的重要問(wèn)題[15]，也是影響公共決策的重要因素[16]。因此，也有學(xué)者將研究政府注意力作為探究現(xiàn)代社會(huì)中政府行為的新視角[17]，對(duì)公共政策制定[18]、公共問(wèn)題解決[19]，以及公共價(jià)值生產(chǎn)[20]等方面都產(chǎn)生了深刻的影響。那么，獲得政府注意力關(guān)注的公共議題自然能夠?qū)崿F(xiàn)由社會(huì)公共問(wèn)題向公共政策議題的轉(zhuǎn)換，完成政府的話語(yǔ)稟賦；相反的是，沒(méi)有獲得政府注意力關(guān)注的話題則有可能呈現(xiàn)出沉默安靜的態(tài)勢(shì)，當(dāng)然也有可能“劍鋒一轉(zhuǎn)”制造新的社會(huì)爆點(diǎn)，吸引政府注意力。有的學(xué)者針對(duì)政府注意力關(guān)注機(jī)制，即對(duì)公共問(wèn)題如何吸引政府注意力的機(jī)制研究提出了相應(yīng)的解釋，其中最為人所熟悉的就是金登（Kingdon）著名的“多元流框架理論” [8]，這是關(guān)于政府注意力的最初探討。也有學(xué)者提出了“注意力驅(qū)動(dòng)政策選擇模型” [21]，認(rèn)為政府有限的注意力與注意力轉(zhuǎn)移是導(dǎo)致政策是否呈現(xiàn)穩(wěn)定態(tài)勢(shì)的重要原因。

需要注意的是，在中國(guó)政治層級(jí)制度的背景下，政府注意力普遍存在于各層級(jí)政府中，只不過(guò)表現(xiàn)形式各不相同。級(jí)別更高的政府更多的注意力集中在對(duì)下級(jí)政府行為的關(guān)注與監(jiān)督[22]；而基層政府將注意力的重點(diǎn)放在如何穩(wěn)定自己管轄的區(qū)域，防止不發(fā)生重大的公共問(wèn)題，進(jìn)而觸發(fā)上層機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。正是由于這種原因，也有學(xué)者將政府注意力視為政府公共治理有效性的測(cè)量尺碼[23]。一方面，中央政府借助注意力機(jī)制展開(kāi)對(duì)于各層級(jí)地方政治行為的監(jiān)督，加快國(guó)家整體發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成；另一方面，地方政府的注意力則要體現(xiàn)在自身所管轄區(qū)域內(nèi)民眾的相對(duì)穩(wěn)定性上，這也同時(shí)給地方政府風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)提出了更高的要求，能夠及時(shí)監(jiān)測(cè)公共問(wèn)題及解決公共風(fēng)險(xiǎn)就成為地方政府注意力的集中點(diǎn)。從整體而言，地方政府注意力作用的有效發(fā)揮也有利于維持自身政績(jī)，以“邀功”或者“避責(zé)”。

2.3 分析框架

在研究學(xué)者眼中，政策議程設(shè)置儼然已經(jīng)成為多方利益博弈的結(jié)果，其最直接的特點(diǎn)就是多主體利益需求的交錯(cuò)。為了尋求復(fù)雜環(huán)境中政策議程的展開(kāi)邏輯，準(zhǔn)確把握政府注意力與公共政策議題相互之間的關(guān)系，本研究嘗試使用扎根理論對(duì)影響政府注意力中的關(guān)鍵范疇展開(kāi)深度研究，具體如下。

2.3.1 方法介紹

扎根理論來(lái)源于格拉斯（Glaser）等[24]對(duì)社會(huì)科學(xué)理論反思出的質(zhì)的研究的方式，包含自由性編碼、主軸性編碼及選擇性編碼。該方法提倡在資料與資料之間建立一定的聯(lián)系，逐步提出有關(guān)的類屬及其屬性[25]。因此，扎根理論是建立在宏大數(shù)據(jù)提取基礎(chǔ)之上的社會(huì)科學(xué)研究方法?；诖?，本研究也需要就研究問(wèn)題在前期建立相應(yīng)比例的數(shù)據(jù)庫(kù)。

2.3.2 數(shù)據(jù)獲取 本研究通過(guò)2017—2022年的文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)政府政務(wù)數(shù)據(jù)等原始數(shù)據(jù)①展開(kāi)分析，在整個(gè)扎根過(guò)程中，通過(guò)摘取有效信息共形成數(shù)據(jù)7萬(wàn)余字，其中將5萬(wàn)字用于扎根編碼分析，剩余的2萬(wàn)余字則用于扎根飽和度檢測(cè)，以保證扎根研究的完整性。

2.3.3 具體過(guò)程 （1）自由性編碼。自由性編碼就是按照“標(biāo)簽化—概念化—范疇化”的常規(guī)流程對(duì)搜集資料初步劃分。本研究通過(guò)對(duì)前期訪談資料及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)相關(guān)資料的概念化梳理后得出了共432個(gè)具有研究意義的自由性編碼（范疇）。

（2）主軸性編碼。在經(jīng)歷“范疇化”或“標(biāo)簽化”的處理后，為了進(jìn)一步提煉出能夠歸納政策觸發(fā)的重要范疇，展開(kāi)第2級(jí)分析。在自由性編碼的輔助下，進(jìn)一步細(xì)化與案例相關(guān)的范疇，最終生成了與案例相關(guān)的7個(gè)主軸性編碼（也稱為主范疇）。

按照政府政策議程設(shè)置的傳統(tǒng)框架，劃分為“執(zhí)行意志”“關(guān)注策略”“多元話語(yǔ)”“群體反應(yīng)”“群體規(guī)?！薄肮诧L(fēng)險(xiǎn)”“最終訴求”共7個(gè)主范疇（表1）。

（3）選擇性編碼。在所有已發(fā)現(xiàn)的概念類屬中經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的分析后，選擇一個(gè)“核心類屬”便是“選擇性編碼”。該步驟對(duì)7個(gè)主軸性編碼進(jìn)行更深一步的歸納分析，挖掘出7個(gè)選擇性編碼，即本次數(shù)據(jù)分析中的3級(jí)范疇，進(jìn)而提煉出環(huán)境政策議程觸發(fā)政府注意力的完整運(yùn)作邏輯，并生成分析框架（圖1）。

2.4 扎根飽和度檢驗(yàn)

為了進(jìn)行扎根理論飽和度的檢驗(yàn)，針對(duì)本研究剩余文獻(xiàn)（19篇）材料，重新按照“自由—主軸—選擇”3個(gè)步驟進(jìn)行編碼，通過(guò)新的3級(jí)編碼驗(yàn)證未發(fā)現(xiàn)其他方面的范疇，由此認(rèn)為上述扎根理論過(guò)程構(gòu)建的結(jié)構(gòu)框架已經(jīng)達(dá)到了相對(duì)理論飽和，將全部3級(jí)編碼納入該理論模型框架中。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 研究方法

模糊集定性比較方法（Qualitative Comparative Analysis）是一種結(jié)合案例分析與變量分析的組態(tài)分析方法。其在保留了定性研究中的案例分析的基礎(chǔ)之上加入了定量研究的規(guī)范性與結(jié)構(gòu)化分析的原理。與其他研究方法不同的是，定性比較研究的研究?jī)?nèi)核強(qiáng)調(diào)研究過(guò)程中多變量的不規(guī)則組合下的組態(tài)思維，發(fā)現(xiàn)不同變量在不同條件下的相互組合所帶來(lái)的特定結(jié)果。近些年定性比較研究成為管理、營(yíng)銷、管理信息學(xué)等領(lǐng)域解決因果關(guān)系復(fù)雜性的重要工具[26]。結(jié)合本研究的觸發(fā)政府注意力的復(fù)雜性和多因素性符合定性比較分析的基本特征，本研究選擇使用模糊集定性比較方法，不僅可以驗(yàn)證分析框架中的范疇對(duì)政策議程設(shè)定的有效性，同時(shí)也可得出在多變量組合下政策議程設(shè)定的發(fā)展路徑。模糊集定性比較分析方法主要囊括案例選擇、變量賦值、構(gòu)建真值表、數(shù)據(jù)分析與結(jié)果分析5個(gè)步驟。

3.2 案例選擇

基于本文研究方法的特殊性，本研究先以“環(huán)境污染”“污染案例”“環(huán)境沖突”等作為搜索關(guān)鍵詞在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)（百度、微博、微信）進(jìn)行案例的檢索，將案例選擇的時(shí)間設(shè)定為2005—2022年。選取案例依據(jù)如下：首先，案例本身邏輯理論通順，須有“爆發(fā)原因”“發(fā)展過(guò)程”“政府處理結(jié)果”等因素；其次，所研究案例需引發(fā)一定的社會(huì)關(guān)注，具有一定的社會(huì)影響力。因此，本研究在網(wǎng)絡(luò)資源、官方報(bào)道、文獻(xiàn)資料等來(lái)源中，共得到相關(guān)案例60個(gè)，篩選出邏輯通順的案例共36個(gè)（表2）。

3.3 變量設(shè)定與賦值

本研究將在前述扎根理論編碼中的7個(gè)主范疇作為前因變量的選擇，對(duì)于其余編碼不予考慮，并采用定性比較分析中的四值方案進(jìn)行隸屬度取值，也就是說(shuō)在前因變量取值的具體情況通過(guò)（0，0.33，0.67，1）去表達(dá)。故前因變量的賦值具體情況如下。

（1）執(zhí)行意志。基于傳統(tǒng)情境下的描述，執(zhí)行意志實(shí)際上是政策議程觸發(fā)的根本性內(nèi)部關(guān)鍵邏輯[27]。環(huán)境類公共問(wèn)題是否能成功轉(zhuǎn)換成為政府公共議題首先取決于政府本身對(duì)公共問(wèn)題的看法，因此，在環(huán)境類公共事件中政府主動(dòng)回應(yīng)賦值為1，被動(dòng)回應(yīng)賦值為0。

（2）關(guān)注策略。與政府面對(duì)公共問(wèn)題的向下策略相比，處在政策議程設(shè)置初級(jí)階段的民眾群體的向上反映行為也體現(xiàn)出了民眾與政府之間博弈的意蘊(yùn)。在本研究中，民眾選擇以暴力形式抗議賦值為1，群聚性抗議無(wú)暴力行為賦值為0.67，上訴等常規(guī)抗議形式賦值為0.33，而無(wú)明顯抗議則賦值為0。

（3）多元話語(yǔ)。該范疇實(shí)際上是增強(qiáng)政府政策議程觸發(fā)外部影響的中介條件，聚焦于在原有話語(yǔ)體系下的沖擊態(tài)勢(shì)，旨在正向增強(qiáng)民眾關(guān)于與自身利益密切相關(guān)的環(huán)境類公共問(wèn)題的追責(zé)意識(shí)和抗議行為。在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的背景下，“意見(jiàn)領(lǐng)袖”[28]一呼百應(yīng)的功能得到了完美的發(fā)揮。一方面，政策設(shè)置的失信使得民眾更愿意相信在該方面具有專業(yè)性知識(shí)的學(xué)者專家的建議，同時(shí)根據(jù)建議繼續(xù)調(diào)整群體抗議的策略；另一方面，網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)領(lǐng)袖更容易在政策抗議等話題中與民眾群體在利益訴求中達(dá)成一致，從而處在政策的對(duì)立面支持民眾的群體抗議互動(dòng)。因此，在模糊集定性比較分析中，以話語(yǔ)參與程度作為賦值的標(biāo)準(zhǔn)。專家、媒體及其他群體參與度高賦值為1，參與度較高賦值為0.67，參與度一般賦值為0.33，無(wú)明顯參與賦值為0。

（4）群體反應(yīng)。群體抗議通常在具有人數(shù)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的情況下傾向于使用暴力的方式施壓政府。但是在公共理論中對(duì)暴力的定義并非指向流血事件。多數(shù)民眾依舊會(huì)選擇靜坐、散步、游行抗議等無(wú)肢體接觸的冷暴力方式。但在情緒激化、訴求緊迫等情況下，少數(shù)群體性活動(dòng)也會(huì)轉(zhuǎn)化為群體性暴力事件。在本研究中，民眾反應(yīng)度高賦值為1，反應(yīng)度低賦值為0。

（5）群體規(guī)模。群體規(guī)模越大，就越容易造成公共問(wèn)題的爆發(fā)，從而在政策議程觸發(fā)中使民眾群體擁有更大的策略選擇和自主權(quán)力。在具有人數(shù)優(yōu)勢(shì)的環(huán)境類公共問(wèn)題中，多數(shù)最終都觸發(fā)了政府的關(guān)注。在本研究中，將民眾參與規(guī)模認(rèn)定為重要的前因變量。民眾參與規(guī)模在5，000人以上賦值為1，參與規(guī)模在1，000～5，000人之間賦值為0.67，參與規(guī)模在1，000人以上賦值為0.33，并未形成規(guī)模性賦值為0。

（6）公共風(fēng)險(xiǎn)。公共風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題在環(huán)境類問(wèn)題中顯得尤為重要，環(huán)境類問(wèn)題多數(shù)是污染性物質(zhì)對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娚】诞a(chǎn)生威脅而引發(fā)的公共抗議行為。因此，應(yīng)厘定公共風(fēng)險(xiǎn)的程度，也就是判定環(huán)境類問(wèn)題對(duì)環(huán)境、民眾生命健康的害程度的強(qiáng)弱。公共風(fēng)險(xiǎn)范疇中可分為風(fēng)險(xiǎn)大與風(fēng)險(xiǎn)較大。在本研究中，尤其是環(huán)境類的公共問(wèn)題在前期容易生成較大規(guī)模的公共風(fēng)險(xiǎn)，因此，在賦值階段將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的環(huán)境類公共案例賦值為1，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高的環(huán)境類公共案例賦值為0.67。

（7）最終訴求。民眾訴求直接體現(xiàn)出民眾對(duì)環(huán)境類公共問(wèn)題的態(tài)度。在本研究中，當(dāng)民眾的訴求為停止項(xiàng)目（徹底廢除）時(shí)賦值為1，當(dāng)民眾訴求為政府政策改革（搬遷）等時(shí)賦值為0。

環(huán)境類政府政策議程觸發(fā)機(jī)制的外顯性特征具體表現(xiàn)為政府政策議程觸發(fā)的實(shí)現(xiàn)與否?；诖耍狙芯恳宰罱K政策議程是否觸發(fā)作為結(jié)果變量的賦值。當(dāng)政府政策議程觸發(fā)成功時(shí)，賦值為1；政府政策議程未觸發(fā)成功時(shí)，也就是公共問(wèn)題轉(zhuǎn)換為公共政策議題失敗或是觀望延后時(shí)賦值為0。

依照上述關(guān)于前因變量的確定與賦值，對(duì)36個(gè)環(huán)境類公共事件案例展開(kāi)前因變量的逐一校準(zhǔn)，最終生成前因變量賦值的具體賦值情況與真值表（表3）①。

4 研究結(jié)果

4.1 單一條件變量必要性檢測(cè)

（1）拉金認(rèn)為“一致性”指標(biāo)值要在0.85以上，最好在0.9以上，才能說(shuō)明條件變量X與結(jié)果變量Y之間存在子集關(guān)系。當(dāng)“一致性”結(jié)果滿足上述臨界值標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，且當(dāng)前因條件X的隸屬度小于結(jié)果Y的隸屬度時(shí)，X為Y的充分條件；反之，若前因條件X隸屬度大于結(jié)果Y的隸屬度時(shí)，則X為Y的必要條件。而“覆蓋率”的大小則直接決定了條件變量X對(duì)于最終結(jié)果變量Y的解釋度的強(qiáng)弱。

通過(guò)表4可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)定性比較分析軟件處理過(guò)后，總體一致性除了公共風(fēng)險(xiǎn)（0.843750）外都達(dá)到了0.85以上，表明所選取的前因變量都可以在組合路徑中發(fā)揮相應(yīng)的作用，對(duì)政府政策議程觸發(fā)機(jī)制產(chǎn)生影響。同時(shí)，在對(duì)36個(gè)公共案例展開(kāi)定性比較分析后，所得有效路徑的覆蓋率也達(dá)到了0.806451，表明有效路徑組合可以解釋所大部分案例，具體數(shù)據(jù)詳見(jiàn)表5。

FSQCA3.0軟件在處理數(shù)據(jù)后提供了“簡(jiǎn)單解”“中間解”與“復(fù)雜解”，由于簡(jiǎn)單解只保留了“執(zhí)行意志”（ZXYZ）單個(gè)關(guān)鍵變量，因此沒(méi)有參考意義，在變量數(shù)量及研究?jī)r(jià)值方面，本研究在中間解與復(fù)雜解之間選擇囊括組合路徑更多的復(fù)雜解，復(fù)雜解一致性也達(dá)到了0.892875，超過(guò)了0.75的標(biāo)準(zhǔn)值。進(jìn)一步探究可發(fā)現(xiàn)，其中前因變量“執(zhí)行意志”（ZXYZ）、“關(guān)注策略”（GZCL）、“多元話語(yǔ)”（DYHY）、“最終訴求”（ZZSQ）均為前述單一變量必要性檢測(cè)中影響結(jié)果變量的必要條件，說(shuō)明政府意愿、基層策略、多元話語(yǔ)、公共風(fēng)險(xiǎn)與民眾訴求在36例環(huán)境類公共事件的觸發(fā)變量組合中都發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。最后，為了定性比較研究的嚴(yán)謹(jǐn)性，通過(guò)改變基礎(chǔ)閾值（0.75～0.85）的方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)后，總體一致性及前因變量組合路徑基本呈現(xiàn)穩(wěn)定態(tài)勢(shì)，表明前述研究中的各個(gè)環(huán)節(jié)可以基本解釋案例中所出現(xiàn)的問(wèn)題。

綜上所述，進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)如下結(jié)果。

（1）環(huán)境類議題公共事件經(jīng)由話語(yǔ)發(fā)酵至關(guān)重要。在7個(gè)組合中，有6個(gè)組合的條件組合或多或少都受到了“多元話語(yǔ)”這一因素的影響。尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體在整個(gè)事件的發(fā)展中扮演著重要的角色。專家學(xué)者、各層級(jí)媒體等話語(yǔ)主體借助網(wǎng)絡(luò)這一平臺(tái)在整個(gè)公共問(wèn)題轉(zhuǎn)換為公共政策議程的過(guò)程中發(fā)揮了傳遞、監(jiān)督、溝通的多種作用[29]。其所表達(dá)的意見(jiàn)在大眾互聯(lián)平臺(tái)，如微博、微信公眾號(hào)等平臺(tái)得到了民眾認(rèn)可，在短時(shí)間內(nèi)通過(guò)講述、評(píng)論或是轉(zhuǎn)發(fā)的方式引起社會(huì)的關(guān)注。

（2）環(huán)境類議題公共事件中民眾更傾向于選擇“鬧大”?！棒[大”可以理解為民眾為了推動(dòng)政策議程觸發(fā)的關(guān)鍵手段之一，這在7組變量組合中的6組都產(chǎn)生了“鬧大”影響，也可看出其在政策議程觸發(fā)機(jī)制中的重要程度。在傳統(tǒng)情境下，民眾在與政府的交互關(guān)系中處在絕對(duì)弱勢(shì)，個(gè)體所呈現(xiàn)的話語(yǔ)能量很難形成由上至下的循環(huán)。隨著社會(huì)現(xiàn)代化的發(fā)展，民眾維權(quán)意識(shí)愈發(fā)強(qiáng)烈，一旦形成規(guī)模，就會(huì)隨著人數(shù)激增而改變。同時(shí)群體激化的概率也越來(lái)越大，合法手段的無(wú)效或者突發(fā)事件刺激等因素會(huì)使越來(lái)越多的民眾秉持著“不鬧不大，越鬧越大”[30]的觀念，采用極端的手段或者參加群體性活動(dòng)來(lái)宣泄內(nèi)心的不滿。

（3）環(huán)境類議題公共問(wèn)題呈現(xiàn)出規(guī)模大、公共風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的趨勢(shì)。在政府政策議程觸發(fā)機(jī)制的7個(gè)組合中，千人以上的規(guī)模就達(dá)到了6組。一方面，公共問(wèn)題與民眾自身利益相關(guān)性較強(qiáng)，容易引發(fā)多數(shù)人對(duì)公共問(wèn)題的情感呼應(yīng)，從而起到一呼百應(yīng)的效果；另一方面，群體規(guī)模的擴(kuò)大賦予了民眾沖破制度限制的重要因素，規(guī)模的擴(kuò)大使民眾之間的外顯性訴求更為具體化，更具有尖銳性。但同時(shí)群體性活動(dòng)存在不穩(wěn)定性也為醞釀暴力性事件和損害公共設(shè)施行為埋下了伏筆。

4.2 關(guān)于環(huán)境政策議題觸發(fā)政府注意力有效路徑的模型歸納

模糊集定性比較分析進(jìn)一步增強(qiáng)了變量“執(zhí)行意志”“關(guān)注策略”“多元話語(yǔ)”“群體反應(yīng)”“群體規(guī)模”“公共風(fēng)險(xiǎn)”“最終訴求”等7個(gè)前因變量（主范疇）對(duì)觸發(fā)環(huán)境類議題政府注意力的解釋力?；贔SQCA3.0提供的復(fù)雜解的7組變量組合路徑，結(jié)合各條路徑特征，本研究在對(duì)照36個(gè)環(huán)境類公共事件具體后，將7個(gè)組合路徑劃分為3種模式（表6）。

（1）公共回應(yīng)模式。公共回應(yīng)模式包含組合1與組合2。該模式核心觸發(fā)條件是專家學(xué)者、網(wǎng)絡(luò)媒體及網(wǎng)絡(luò)資源等。具體可以表述為：當(dāng)?shù)鼐用裨诟兄綕撛诘沫h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)后，為了維護(hù)自身利益，嘗試通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)增強(qiáng)宣傳，擴(kuò)大影響。在前期申訴無(wú)效的情況下，寄希望于尋找相關(guān)專業(yè)性較強(qiáng)的專家，以及媒體的深層次參與，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)造勢(shì)施壓政府，最終觸發(fā)政策議程設(shè)置，如廈門(mén)PX事件、大連PX事件及寧波PX事件等。

（2）主動(dòng)回應(yīng)模式。政府引導(dǎo)模式包含組合4與組合5，其組合路徑的關(guān)鍵因素是公共問(wèn)題發(fā)生前后政府主動(dòng)引導(dǎo)民意，以及積極與民眾溝通，共同推動(dòng)政府政策議程設(shè)定。具體而言可以表達(dá)為：前期的政策實(shí)驗(yàn)，也就是案例中的政府商討過(guò)后先確定項(xiàng)目落地，并向社會(huì)公布，主動(dòng)開(kāi)展項(xiàng)目落地后的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，積極建立對(duì)民眾的回應(yīng)機(jī)制，并采用組織媒體報(bào)道、專家學(xué)者解答等方式試圖引導(dǎo)民眾接受該政策。附近居民在得到消息后第一時(shí)間為了維護(hù)自身生命健康，試圖通過(guò)寫(xiě)訴求信、網(wǎng)絡(luò)宣傳、現(xiàn)場(chǎng)抗議，以及話語(yǔ)支持等手段施壓政府，最終觸發(fā)政策議程設(shè)置，如南京六合垃圾焚燒廠事件、余杭中泰垃圾焚燒廠事件及番禺事件等就是這個(gè)模式的典型代表。

（3）沖突回應(yīng)模式。沖突回應(yīng)模式包含組合3、組合6及組合7，其組合路徑的關(guān)鍵因素在于民眾得知項(xiàng)目落地后對(duì)于自身健康的影響，在前期上訴無(wú)果的情況下被迫采取眾人圍堵政府的辦法，并且發(fā)生了激烈的肢體沖突，引發(fā)媒體與社會(huì)的廣泛關(guān)注。為了平息民意，政府選擇迅速回應(yīng)，觸發(fā)政策議程。在3個(gè)組合中，沖突的人數(shù)也都達(dá)到了5，000人左右的規(guī)模。可見(jiàn)沖突回應(yīng)模式的核心觸發(fā)條件就是人數(shù)規(guī)模及不理性行為。

5 結(jié)論與啟示

面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)情境，采用傳統(tǒng)視角下的政策議程設(shè)置機(jī)制已然不能滿足社會(huì)發(fā)展的需求。簡(jiǎn)單的二元對(duì)立也不具備解釋現(xiàn)代化社會(huì)的公共矛盾沖突的能力。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高屋建瓴，以發(fā)展性的眼光看待社會(huì)復(fù)雜情況，提出“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”[31]的制度化實(shí)踐。民眾個(gè)體維護(hù)自身權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，尤其在居住環(huán)境和居住質(zhì)量上的要求與日俱增。近些年，越來(lái)越多的關(guān)于環(huán)境類公共事件的群體性沖突被廣泛關(guān)注。特別是我國(guó)環(huán)境類公共議題經(jīng)常陷入“越鬧越大”或“不鬧不行”的漩渦，各方的利益角力使公共政策展開(kāi)變得異常不穩(wěn)定。在這一情境下，政府注意力的觸發(fā)成功與否與政府、民眾、社會(huì)關(guān)注、網(wǎng)絡(luò)輿論等因素交互影響。為了證明這一假設(shè)，本研究通過(guò)模糊集定性比較研究，針對(duì)選取的36個(gè)環(huán)境類公共事件展開(kāi)分析，研究發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境類議題中，政府注意力的觸發(fā)主要受到了執(zhí)行意志、關(guān)注策略、多元話語(yǔ)、群體反應(yīng)、群體規(guī)模、公共風(fēng)險(xiǎn)及最終訴求等范疇的影響。

與此同時(shí)，本研究也為政府處理環(huán)境類政策議程設(shè)置提出建議，在政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)中應(yīng)該注意以下3點(diǎn)。（1）注重多元話語(yǔ)的有序引導(dǎo)。一方面，政府需注意謹(jǐn)慎對(duì)待多元話語(yǔ)，要充分掌握現(xiàn)代化社會(huì)情境下的話語(yǔ)發(fā)展規(guī)律，增強(qiáng)政府工作人員應(yīng)對(duì)話語(yǔ)矛盾的能力，增強(qiáng)話語(yǔ)空間的法律法規(guī)管理機(jī)制。另一方面，政府也要能善用話語(yǔ)，尤其在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，應(yīng)該注重網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)和網(wǎng)絡(luò)輿論的發(fā)展走勢(shì)，掌握網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)的情感變化規(guī)律，嘗試使用實(shí)事求是的信息和符合網(wǎng)絡(luò)價(jià)值規(guī)律的話語(yǔ)來(lái)回應(yīng)民眾[32]，借助話語(yǔ)力量，建立與民意相通的話語(yǔ)渠道。（2）強(qiáng)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與評(píng)估能力。在環(huán)境類公共問(wèn)題中，由于問(wèn)題本身是中性的，問(wèn)題的發(fā)展方向完全取決于民眾及政府的做法，公共問(wèn)題中的暴力行為實(shí)際上是民眾社會(huì)矛盾積壓的體現(xiàn)，就問(wèn)題本身而言，完全是可以預(yù)測(cè)、評(píng)估，乃至預(yù)防的。政府通過(guò)積極主動(dòng)開(kāi)展社會(huì)問(wèn)題調(diào)查，對(duì)一些原本存在風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題展開(kāi)多次分析及探討，對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目或政策設(shè)計(jì)采取“一票否決”與常態(tài)化監(jiān)控相互配合的預(yù)防機(jī)制，可以有效化解社會(huì)矛盾，理通民意。要盡可能地減弱由群體沖突帶來(lái)的對(duì)政府執(zhí)行能力和信用能力的負(fù)面影響[33]。（3）擴(kuò)寬制度化訴求渠道。采取過(guò)激反應(yīng)乃至產(chǎn)生暴力沖突實(shí)際上目的顯而易見(jiàn)：引發(fā)更廣泛的社會(huì)關(guān)注，由社會(huì)關(guān)注的擴(kuò)大增強(qiáng)政府關(guān)注的概率[34]。解決此種問(wèn)題，一方面，要注重制度化渠道的建立，善于使用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，建立多種反饋渠道。另一方面，要建立高效信息再反饋機(jī)制，及時(shí)與民眾溝通，了解真實(shí)的民意訴求，將原本的公共問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽之中。

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Shen Yang

School of Marxism， Yangzhou Polytechnic， Yangzhou 225127

Abstract： [Purpose/Significance] Environmental public conflicts occur from time to time， and whether the government’s attention can be accurately triggered is one of the important factors to alleviate public interest conflicts. What are the priorities of the government？ Which environmental issues attract the government’s attention has also become the result of competing interests. [Method/Process] Based on this， with the help of the pre-rooted theory coding， the key categories are selected， and the analytical framework is constructed for environmental issues to trigger the government’s attention. At the same time， 36 environment-related public problems from 2005 to 2022 are selected， and the fuzzy set qualitative comparative analysis method is used to verify the theoretical framework and the influence of variables that trigger the government’s attention. [Result/Conclusion] The research found that： Among the 7 main categories that trigger the government’s attention， the three main categories， namely， executive will， grass-roots strategy and multiple discourse， are the necessary conditions for environmental issues to trigger the government’s attention. Among the 7 effective paths to trigger the government’s attention， the three models are further summarized as government guidance， conflict response and public pressure.

Keywords： environmental policy issues government attention qualitative comparative analysis

①在數(shù)據(jù)的收集過(guò)程中，所需文獻(xiàn)主要通過(guò)在“知網(wǎng)”“萬(wàn)方”“維普”等平臺(tái)檢索而來(lái)。為了保證檢索數(shù)據(jù)的充分，首先以“政策回應(yīng)”“環(huán)境斗爭(zhēng)”“政策議程”等關(guān)鍵詞展開(kāi)檢索，共得到相關(guān)文獻(xiàn)85篇，再通過(guò)本研究主題進(jìn)行摘取共篩選出有效文獻(xiàn)66篇，用于扎根研究。

①本研究中，真值表篇幅較長(zhǎng)，影響結(jié)果整體的表達(dá)，因此只展示案例變量的具體賦值標(biāo)準(zhǔn)，如果需要真值表請(qǐng)聯(lián)系作者。