基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型：實(shí)踐圖景、驅(qū)動(dòng)因素與推進(jìn)路徑

摘要：在數(shù)字化時(shí)代，基層治理處于落實(shí)“以人民為中心”執(zhí)政理念、治理重心下移和基層增能減負(fù)的多重變革背景階段。在經(jīng)典TOE框架中引入價(jià)值因素和制度因素，形成“價(jià)值-制度-組織-技術(shù)-環(huán)境”（簡稱VIOTE）分析框架。以直接面向群眾的浙江省“最多跑一次”、上海市“一網(wǎng)通辦”、北京市“接訴即辦”為典型案例，發(fā)現(xiàn)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的共同驅(qū)動(dòng)因素。在這五個(gè)驅(qū)動(dòng)因素中，價(jià)值驅(qū)動(dòng)是其理念引導(dǎo)，制度驅(qū)動(dòng)是其保障條件，組織驅(qū)動(dòng)是其行動(dòng)基礎(chǔ)，技術(shù)驅(qū)動(dòng)是其支撐力量，環(huán)境驅(qū)動(dòng)是其外在動(dòng)因?；鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)漸進(jìn)非均衡的過程，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)路徑包括堅(jiān)持“以人民為中心”的價(jià)值引領(lǐng)、統(tǒng)合基層治理技術(shù)創(chuàng)新與制度變革、實(shí)現(xiàn)基層治理組織協(xié)同和回應(yīng)治理環(huán)境需求四個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：基層治理;數(shù)字化轉(zhuǎn)型;驅(qū)動(dòng)因素;推進(jìn)路徑

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.12186/2024.06.005

文章編號(hào)：2096-9864（2024）06-0034-09

隨著數(shù)字化時(shí)代的來臨，以大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)為表征的數(shù)字智能技術(shù)正以前所未有的廣度和深度改變?nèi)藗兊纳罘绞健⑸a(chǎn)方式和管理方式。2021年4月，中共中央，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確提出實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動(dòng)，加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)?；鶎又卫磙D(zhuǎn)型發(fā)生在數(shù)字化時(shí)代，整個(gè)基層社會(huì)都呈現(xiàn)出數(shù)字化轉(zhuǎn)型態(tài)勢。目前，學(xué)界圍繞基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)因素的研究大多從某一方面或某些方面論述，尚未形成統(tǒng)一的本土分析框架，更未基于驅(qū)動(dòng)因素提出相應(yīng)的推進(jìn)路徑?；诖耍疚臄M從基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐探索出發(fā)，梳理國內(nèi)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的典型案例，借助“價(jià)值-制度-組織-技術(shù)-環(huán)境”（簡稱VIOTE）框架探討基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)因素的整體邏輯，探討基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)路徑，以期為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供借鑒與參考。

一、文獻(xiàn)回顧與分析框架

1.基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型文獻(xiàn)回顧

數(shù)字化轉(zhuǎn)型指國家運(yùn)作體系中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)的全域數(shù)字化［1］。圍繞數(shù)字化轉(zhuǎn)型，學(xué)界大多關(guān)注城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、基層數(shù)字化轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域。對(duì)于基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，學(xué)界主要關(guān)注其整體邏輯、協(xié)同模式、推進(jìn)路徑等。例如，王文彬等［2］基于整體性治理理論，從生態(tài)、邏輯和策略三個(gè)層面分析了基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體形態(tài)；彭勃等［3］提出“向上協(xié)同”的治理理論，破解了基層治理的協(xié)同難題；門理想等［4］提出，應(yīng)發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)于整合基層治理中的權(quán)力體系和利益訴求的作用，借助數(shù)字化手段實(shí)現(xiàn)基層治理中的渠道疏通、主體擴(kuò)充、關(guān)系重構(gòu)和觀念扭轉(zhuǎn)。還有學(xué)者關(guān)注到基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的負(fù)面效應(yīng)，他們認(rèn)為：數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的清晰與模糊的張力體現(xiàn)在基層治理的各層面各環(huán)節(jié)，構(gòu)成了當(dāng)前基層治理的基本約束［5］；基層數(shù)字治理實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)數(shù)字化“隱形工作”、數(shù)字化形式主義等數(shù)字負(fù)擔(dān)問題［6］。一些學(xué)者對(duì)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行了研究，他們指出：技術(shù)變革的驅(qū)動(dòng)力、治理生態(tài)的不確定性、治理問題的復(fù)雜性和治理需求的多樣性共同驅(qū)動(dòng)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型［7］；技術(shù)嵌入、數(shù)字賦能、制度供給共同推動(dòng)基層治理向數(shù)字化方向轉(zhuǎn)變［8］；實(shí)現(xiàn)條塊之間的權(quán)力整合、多元主體的利益整合、面向場景的數(shù)據(jù)整合是推動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要路徑［9］；基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根本目標(biāo)是公共價(jià)值的共同創(chuàng)造，公共價(jià)值驅(qū)動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型［10］。

綜上，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為基層治理領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問題，但既有研究對(duì)于基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)因素缺少系統(tǒng)性回答?；诨鶎又卫淼牡湫桶咐釤捇鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)因素，是進(jìn)一步推動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。同時(shí)在日益主張公共管理自主知識(shí)體系建構(gòu)的背景下，關(guān)注基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐，從中提煉出中國基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)因素的獨(dú)特邏輯，有助于為“中國之治”貢獻(xiàn)智慧。

2.基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的VIOTE框架

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是數(shù)字技術(shù)在組織中的應(yīng)用，由L.G.Tornatzky和M.Fleischer于1990年提出的TOE框架是被廣泛使用的一個(gè)解釋框架。TOE框架認(rèn)為，影響組織采納與應(yīng)用創(chuàng)新技術(shù)的因素主要包括技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素。一些學(xué)者借鑒TOE框架，分析數(shù)字政府建設(shè)績效的影響因素［11］、政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度績效［12］等，從技術(shù)-制度視角提出“價(jià)值-制度-技術(shù)”框架，分析城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)因素；或基于數(shù)字化轉(zhuǎn)型無法脫離特定的環(huán)境與時(shí)代背景，提出城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“制度-技術(shù)-環(huán)境”框架。這些研究為認(rèn)識(shí)和分析基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)因素提供了有益啟示，但由于其不是基于基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型形成的分析框架，在解釋力和契合性方面存在不足。基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是讓數(shù)字技術(shù)惠及人民群眾，為人民群眾提供更好的管理與服務(wù)，及時(shí)回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往和期待?；鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型是“以人民為中心”價(jià)值理念在治理實(shí)踐中的生動(dòng)體現(xiàn)，堅(jiān)持“人民至上”的價(jià)值引領(lǐng)是中國基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的獨(dú)特邏輯所在。制度變革與供給是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的保障，決定了轉(zhuǎn)型能否順利開展與轉(zhuǎn)型能否持續(xù)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求相應(yīng)的制度變革以適應(yīng)數(shù)字技術(shù)的引入與應(yīng)用，改變不適應(yīng)治理要求的規(guī)則體系。因此，基于中國基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的本土實(shí)踐與邏輯，應(yīng)該把價(jià)值因素和制度因素納入數(shù)字化轉(zhuǎn)型的分析框架。

在國外經(jīng)典TOE框架中引入本土化的價(jià)值因素和制度因素，形成由五個(gè)因素構(gòu)成的基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型分析框架，即價(jià)值因素、制度因素、組織因素、技術(shù)因素和環(huán)境因素。價(jià)值因素是基層治理為了誰的問題，是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理念引導(dǎo)；制度因素是依照什么治理的問題，是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型所遵循的規(guī)則體系；組織因素是由誰來治理的問題，涉及基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的多元主體及其互動(dòng)關(guān)系問題；技術(shù)因素是利用什么來治理的問題，是關(guān)于基層治理中數(shù)字技術(shù)引入和應(yīng)用的問題，是實(shí)現(xiàn)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)的工具和手段；環(huán)境因素是為什么需要治理，是基層治理所處的情景和條件，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型要滿足與回應(yīng)人民群眾的需求。VIOTE框架中的五大因素構(gòu)成不可分割的整體，這些因素之間也存在一定的邏輯互動(dòng)關(guān)系，其共同驅(qū)動(dòng)著基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

二、基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐圖景

基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型離不開基層治理轉(zhuǎn)型，并嵌入于基層治理轉(zhuǎn)型的實(shí)踐過程。下面將結(jié)合浙江省“最多跑一次”、上海市“一網(wǎng)通辦”、北京市“接訴即辦”，分析基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐敘事。三個(gè)案例盡管不限于基層治理，但共同的特性是直接面向群眾，與群眾的生活息息相關(guān)。從社會(huì)構(gòu)成看，基層距離民眾最近［13］。在此意義上，三個(gè)案例具有基層治理的屬性，是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的典型案例。

1.浙江?。骸白疃嗯芤淮巍?/p>

2016年浙江省率先發(fā)起“最多跑一次”改革，2017年“最多跑一次”改革得到中央關(guān)注并專刊印發(fā)了浙江省“最多跑一次”改革經(jīng)驗(yàn)，2018年中央深改組專門聽取了浙江省“最多跑一次”改革報(bào)告并建議向全國推廣。浙江省“最多跑一次”改革大致經(jīng)歷以下四個(gè)階段。第一個(gè)階段為“干部多跑腿、群眾少跑路”階段，時(shí)間從2016年12月到2017年5月?！白疃嗯芤淮巍备母锾岢鲋?，廣大黨員干部主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，開展為群眾代辦、代跑政務(wù)服務(wù)。第二個(gè)階段為“數(shù)據(jù)代人跑”階段，時(shí)間從2017年5月至2018年10月。這一階段政府號(hào)召“打破信息孤島、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享”以持續(xù)推進(jìn)“最多跑一次”改革，大力推行“一證簡化辦”“無證刷臉辦”“掌上移動(dòng)辦”。第三個(gè)階段為“‘跑部門’向‘跑政府’轉(zhuǎn)變”階段，時(shí)間從2018年10月至2019年11月。這一階段體現(xiàn)在主體上全面延伸，在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域上縱深發(fā)展。第四個(gè)階段為“以‘最多跑一次’改革為牽引，全面推進(jìn)治理現(xiàn)代化”階段，時(shí)間從2019年11月至今。這一階段把“最多跑一次”的改革理念與方法運(yùn)用到治理各方面全過程，致力于把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

2.上海市：“一網(wǎng)通辦”

上海市“一網(wǎng)通辦”改革創(chuàng)新始于2018年。2018年上海市政府明確了“一網(wǎng)通辦”的頂層設(shè)計(jì)，“一網(wǎng)通辦”的總門戶于10月17日正式上線，與此同時(shí)出臺(tái)“1+3+X”的制度體系。2019年是“一網(wǎng)通辦”的攻堅(jiān)年，上海市提出了“雙減半”“雙100”攻堅(jiān)目標(biāo)。“雙減半”即審批承諾時(shí)限在法定時(shí)限的基礎(chǔ)上平均減少一半、審批辦理時(shí)限比承諾時(shí)限平均減少一半，以及通過源頭清理證明材料、數(shù)據(jù)共享等手段做到申請(qǐng)人實(shí)際提交材料比上年平均減少一半?！半p100”即全年實(shí)現(xiàn)100件事項(xiàng)業(yè)務(wù)流程革命性再造，新增100項(xiàng)個(gè)人事項(xiàng)全市通辦。2020年是“一網(wǎng)通辦”的提升年，上海市致力于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)免提交”和“三個(gè)應(yīng)”?！皟蓚€(gè)免提交”即政務(wù)服務(wù)過程中凡是本級(jí)政府部門核發(fā)的材料，原則上一律免于提交；凡是能夠提供電子證照的，原則上一律免于提交實(shí)體證照?！叭齻€(gè)應(yīng)”指推進(jìn)信息系統(tǒng)上云“應(yīng)遷盡遷”，推動(dòng)業(yè)務(wù)專網(wǎng)和信息系統(tǒng)“應(yīng)并盡并”，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)“應(yīng)歸盡歸”。2021年是“一網(wǎng)通辦”的拓展年，上海市政務(wù)服務(wù)逐步從行政服務(wù)向公共服務(wù)拓展，政務(wù)服務(wù)逐步向生活領(lǐng)域拓展。上海市“一網(wǎng)通辦”改革向縱深領(lǐng)域發(fā)展，通過“一網(wǎng)通辦”改革撬動(dòng)其他領(lǐng)域的治理改革。

3.北京市：“接訴即辦”

北京市“接訴即辦”改革是在12345市民服務(wù)熱線基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代市民服務(wù)熱線的一種新形態(tài)。在基層治理實(shí)踐中，街道對(duì)轄區(qū)內(nèi)的條線部門缺乏足夠的制約能力，這樣就形成了條和條與條和塊之間的分割［14］?；鶎又卫碇械碾y點(diǎn)在于如何處理好“發(fā)現(xiàn)問題”與“解決問題”的協(xié)同性。網(wǎng)格化管理通過將人力、物力等治理資源下沉到網(wǎng)格的途徑實(shí)現(xiàn)了“條條”“塊塊”的協(xié)同。北京市整合12345市民服務(wù)熱線和網(wǎng)格化管理兩大平臺(tái)，把12345接訴即辦問題事項(xiàng)納入網(wǎng)格化治理平臺(tái)進(jìn)行處理，建立“熱線+網(wǎng)格”為民服務(wù)模式，推進(jìn)群眾訴求問題快速高效解決。北京市“接訴即辦”改革大致分為三個(gè)階段：街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到；接訴即辦；未訴先辦。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”是改革的初級(jí)階段，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)一旦發(fā)現(xiàn)什么問題，通過“吹哨”能喚來各個(gè)委辦局集中前來“會(huì)診”，從而破解聯(lián)合執(zhí)法效率低、力度不夠的難題?！敖釉V即辦”是改革的中級(jí)階段，北京市整合了54條市民服務(wù)熱線，將全市16個(gè)區(qū)、343個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部接入12345熱線平臺(tái)。這一階段北京市持續(xù)回應(yīng)市民訴求，強(qiáng)調(diào)“民有所呼、我有所應(yīng)”，讓民眾的訴求得到有效解決?！拔丛V先辦”是改革的高級(jí)階段，政府由被動(dòng)受理向主動(dòng)治理和主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)型。北京市“未訴先辦”旨在增強(qiáng)治理的主動(dòng)性，以政府各部門的主動(dòng)履職盡責(zé)，努力從源頭上減少群眾訴求量，將民生問題超前解決，減少市民服務(wù)熱線投訴量。

三、基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)因素

浙江省“最多跑一次”、上海市“一網(wǎng)通辦”、北京市“接訴即辦”三個(gè)案例發(fā)生于不同的區(qū)域，但都反映了基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐特征。從上述三個(gè)案例可以看出基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的共同驅(qū)動(dòng)因素，即價(jià)值因素、制度因素、組織因素、技術(shù)因素和環(huán)境因素。

1.價(jià)值驅(qū)動(dòng)：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理念引導(dǎo)

數(shù)字化轉(zhuǎn)型離不開價(jià)值引導(dǎo)，滿足和創(chuàng)造公共價(jià)值是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵目標(biāo)。公共價(jià)值追求驅(qū)動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，而數(shù)字化轉(zhuǎn)型則反過來回應(yīng)與滿足民眾需求。忽視需求者要素，轉(zhuǎn)型的最終效果可能偏離為人民服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)［15］。在我國政治和社會(huì)生活中，人民對(duì)美好生活的向往是黨和政府決策、行動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力，“以人民為中心”成為公共事務(wù)治理的價(jià)值基石，“以人民為中心”要求公共事務(wù)治理以民眾的需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)［16］。浙江省“最多跑一次”、上海市“一網(wǎng)通辦”、北京市“接訴即辦”改革的出現(xiàn)不是偶然的，這些地方政府為了落實(shí)“以人民為中心”的價(jià)值取向，在技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)遇下進(jìn)行了“互聯(lián)網(wǎng)+”制度創(chuàng)新?；鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型為人民群眾提供便捷高效的政務(wù)服務(wù)，同時(shí)增強(qiáng)對(duì)人民群眾合理訴求的回應(yīng)性，給人民群眾帶來更多獲得感，最終提高人民群眾的滿意度。

2.制度驅(qū)動(dòng)：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的保障條件

制度在最廣泛意義上是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則?！爸贫劝樯鐣?huì)生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化-認(rèn)知性要素，以及相關(guān)的活動(dòng)和資源?！保?7］制度的三大要素都會(huì)對(duì)行動(dòng)主體的行為產(chǎn)生約束、引導(dǎo)和激勵(lì)作用。制度是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的保障條件，同時(shí)制度供給推動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展?；鶎又卫碇贫惹度朐谝欢ǖ闹卫憝h(huán)境中，技術(shù)創(chuàng)新、流程再造和服務(wù)優(yōu)化所引起的治理變革必然要求制度變革與制度供給，以適應(yīng)相應(yīng)的治理環(huán)境。制度既可以為基層治理變革提供助推性保障，又可以為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型構(gòu)建合理性的演進(jìn)邏輯。基層治理制度要兼顧公共價(jià)值、驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新和治理效能等多元目標(biāo)。浙江省“最多跑一次”、上海市“一網(wǎng)通辦”、北京市“接訴即辦”改革伊始就注重相應(yīng)的制度供給，以制度的激勵(lì)和約束功能保障改革的可持續(xù)性，通過制度設(shè)計(jì)穩(wěn)定政府工作人員和人民群眾的改革預(yù)期，不會(huì)因?yàn)槿耸碌淖兓鴮?dǎo)致改革停滯，同時(shí)制度可以大幅度降低改革的摩擦成本和交易成本，能夠有效防范數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的治理風(fēng)險(xiǎn)。

3.組織驅(qū)動(dòng)：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的行動(dòng)基礎(chǔ)

“現(xiàn)代社會(huì)，也可以說任何社會(huì)，都是一個(gè)組織的社會(huì)。人們的生活不是孤立的行為，而是通過與其他人的交往互動(dòng)而實(shí)現(xiàn)的?！保?8］組織是基層治理各主體之間參與公共事務(wù)治理的主要載體，是基層治理過程中的主要行動(dòng)主體。

面對(duì)民眾分散化、多樣化的需求，

貫徹落實(shí)“以人民為中心”的價(jià)值取向，如何實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)部協(xié)同和政府與其他主體協(xié)同是前提條件。建設(shè)整體性政府是當(dāng)前公共事務(wù)治理領(lǐng)域的一種發(fā)展趨勢，其通過部門整合與流程整合實(shí)現(xiàn)跨地域、跨層級(jí)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同整合，并對(duì)基層條塊分割現(xiàn)象有一定的回應(yīng)。這種協(xié)同整合是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的行動(dòng)基礎(chǔ)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型提升了組織運(yùn)轉(zhuǎn)的流程績效。浙江省“最多跑一次”、上海市“一網(wǎng)通辦”、北京市“接訴即辦”通過“放管服”改革對(duì)部門權(quán)力進(jìn)行了梳理與簡化，建立政府部門的權(quán)力清單和責(zé)任清單，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”改革圍繞民眾需求實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程重構(gòu)，再加上建設(shè)基層便民服務(wù)中心這一物理空間，這些改革成為民眾需求協(xié)同整合的“集成革命”，都為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造著條件。

4.技術(shù)驅(qū)動(dòng)：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的支撐力量

技術(shù)因素是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的直接動(dòng)力。以大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)為代表的數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，由此帶來了基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字技術(shù)正在重塑公共事務(wù)治理過程，推動(dòng)基層治理模式變革，使得政府決策更加科學(xué)化、公共服務(wù)更加高效化、社會(huì)治理更加精準(zhǔn)化。但是，技術(shù)因素驅(qū)動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型要突破科層邏輯?？茖又苾?nèi)的技術(shù)治理更多地取決于政治邏輯而非單純的技術(shù)邏輯，它既是科層改革的組成部分，又不可避免地受科層制的規(guī)定和制約［19］。技術(shù)因素并不是客觀的技術(shù)，而是一種經(jīng)組織和制度安排后“被執(zhí)行的技術(shù)”。因此，技術(shù)因素盡管是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的最直接動(dòng)力，但單一技術(shù)因素并不能推動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，技術(shù)因素依賴價(jià)值重塑、組織協(xié)同和制度供給。浙江省“最多跑一次”、上海市“一網(wǎng)通辦”、北京市“接訴即辦”通過采用一些數(shù)字技術(shù)改變了政府與民眾的關(guān)系，同時(shí)通過制度供給實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與政務(wù)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化，使得跨區(qū)域、跨部門、跨層級(jí)處理事項(xiàng)成為可能，為整體性政府的實(shí)現(xiàn)提供了技術(shù)方案。

5.環(huán)境驅(qū)動(dòng)：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的外在動(dòng)因

治理環(huán)境是思考治理模式的基礎(chǔ)，治理模式必須與治理環(huán)境、公共事務(wù)和參與者屬性相一致［20］?，F(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜化，常常使得治理主體面臨治理超載的治理環(huán)境，增加了公共事務(wù)不可治理性風(fēng)險(xiǎn)?；鶎又卫磙D(zhuǎn)型與基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型都發(fā)生在治理環(huán)境復(fù)雜化這一治理情景下。面臨日益多元化的民眾服務(wù)需求和日益復(fù)雜的治理環(huán)境，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根本目標(biāo)就是用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理方式變革，提高基層治理的協(xié)同能力和整合能力，提高基層治理過程中的公共價(jià)值創(chuàng)造能力，為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會(huì)秩序，以回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的期望和時(shí)代對(duì)基層治理提出的挑戰(zhàn)。從上述三個(gè)案例的發(fā)生地浙江省、上海市、北京市可以看出，這些地方都是相對(duì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，三地人民群眾的民生保障需求已得到滿足，他們轉(zhuǎn)而追求良好的發(fā)展環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會(huì)的公平正義。面對(duì)如此的治理環(huán)境，這些地區(qū)只有通過基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，才能實(shí)現(xiàn)高效能治理與保障高品質(zhì)生活。

四、基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)路徑

我國基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出非均衡性特征。浙江省“最多跑一次”、上海市“一網(wǎng)通辦”、北京市“接訴即辦”發(fā)生于較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，這些案例對(duì)于欠發(fā)達(dá)的地區(qū)具有典型示范作用?！白疃嗯芤淮巍备母镌谡鞒淘僭?、重塑政府與市場和社會(huì)的關(guān)系等方面產(chǎn)生一系列積極影響，因而作為典型經(jīng)驗(yàn)向全國推廣［21］。對(duì)于廣大地區(qū)的基層而言，也面臨著日益增長的治理需求，為了滿足這些需求要積極推動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過數(shù)字技術(shù)促進(jìn)基層治理效能提升。

1.堅(jiān)持以“人民為中心”的價(jià)值取向

基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型是數(shù)字技術(shù)運(yùn)用引發(fā)的治理方式變革，其結(jié)果是提高基層價(jià)值共創(chuàng)能力，進(jìn)而回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往［22］。基層治理在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展公共事務(wù)治理活動(dòng)，黨的執(zhí)政理念對(duì)基層治理理念的影響不可回避。我們黨一直堅(jiān)持執(zhí)政為民的價(jià)值取向，“以人民為中心”是新時(shí)代以來黨的執(zhí)政理念，貫穿到黨的治國理政全過程，即堅(jiān)持執(zhí)政為了人民、執(zhí)政依靠人民、執(zhí)政效果由人民來評(píng)判。黨的執(zhí)政理念落實(shí)到基層，就是著力解決治理活動(dòng)依靠誰、為了誰的問題。根據(jù)歷史唯物主義，人民群眾是實(shí)踐的主體，是歷史的創(chuàng)造者。人民群眾始終是基層治理的當(dāng)然主體，這一理念為實(shí)現(xiàn)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型指明了方向。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下政府是各種治理活動(dòng)的執(zhí)行主體，政府的治理理念是黨的執(zhí)政理念的具體化。政府治理理念順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，引領(lǐng)政府變革與治理轉(zhuǎn)型。隨著我國確立建設(shè)人民滿意的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，法治、創(chuàng)新、廉潔和服務(wù)成為新時(shí)代政府治理理念，但這些都是政府治理過程的工具取向，人民滿意才是政府治理過程的價(jià)值取向。人民滿意政府的建設(shè)最終體現(xiàn)我們黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念。政府治理理念落實(shí)到基層最集中的體現(xiàn)就是服務(wù)型政府建設(shè)，政府實(shí)現(xiàn)從管理為本到服務(wù)為本的順利轉(zhuǎn)型?；鶎又卫淼氖聞?wù)主要是社會(huì)性公共事務(wù)，當(dāng)社會(huì)治理意指具體社會(huì)事務(wù)治理時(shí)，在大部分時(shí)候，社會(huì)治理與基層治理是重合的［23］?；鶎又卫砼c人民群眾最密切相關(guān)，整個(gè)基層治理活動(dòng)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層治理的根本政治保證，人民利益至上是基層治理的根本出發(fā)點(diǎn)。因此，基層治理理念應(yīng)既體現(xiàn)我們黨的“以人民為中心”的執(zhí)政理念，又體現(xiàn)共建共治共享這一鮮明特色。

2.統(tǒng)合基層治理技術(shù)創(chuàng)新與制度變革

基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型是由數(shù)字技術(shù)應(yīng)用帶來的一場治理革命。數(shù)字技術(shù)作為引發(fā)環(huán)境變化的重要因素之一，其不僅改變了人類生產(chǎn)生活方式，也為基層治理變革和基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了技術(shù)支撐。數(shù)字技術(shù)嵌入于基層治理過程，既可以賦能基層治理過程，又在一定程度上重塑基層治理過程。數(shù)字技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用場景包括政務(wù)服務(wù)、社會(huì)治安、智慧交通、矛盾化解等。數(shù)字技術(shù)在基層治理中的推廣與應(yīng)用有助于提升治理的效能水平，保障基層治理的服務(wù)質(zhì)量。數(shù)字技術(shù)促進(jìn)了基層治理主體、治理方式、治理流程的有機(jī)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了基層治理的系統(tǒng)集成、簡約高效。在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用背景下，基層服務(wù)中的“一網(wǎng)通辦”、基層管理中的“一網(wǎng)通管”成為現(xiàn)實(shí)，基層管理和服務(wù)呈現(xiàn)為一體治理模式或平臺(tái)治理模式。平臺(tái)治理體系整合新業(yè)務(wù)、新部門和新服務(wù)，改變過去碎片化、割裂式和冷漠化的狀態(tài)，形成整體性、跨部門、跨領(lǐng)域的一體化平臺(tái)［24］。數(shù)字技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用，帶來了基層治理的理念更新、制度重構(gòu)、主體協(xié)同和流程再造等諸多變化。

制度規(guī)則是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)保障?；鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型既要推動(dòng)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新與運(yùn)用，更要重視制度建設(shè)與變革。技術(shù)創(chuàng)新與制度變革是一種協(xié)同演化關(guān)系，技術(shù)進(jìn)步的速度和特征受到支撐它的制度結(jié)構(gòu)的影響，制度創(chuàng)新也以新技術(shù)在經(jīng)濟(jì)體系中是否和怎樣被接受為條件［25］。技術(shù)創(chuàng)新與制度變革交互融合能夠有效推動(dòng)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在實(shí)踐探索中基層治理主體往往重視數(shù)字技術(shù)，而忽視與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用相適應(yīng)的制度變革，導(dǎo)致由數(shù)字技術(shù)所引發(fā)的治理創(chuàng)新流于形式，基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型也停滯不前。“因特網(wǎng)標(biāo)志的不僅僅是更有效的、主要依據(jù)目前安排而構(gòu)建的政府，而且標(biāo)志了更深層次的制度變化。”［26］深層次的制度變革能夠適應(yīng)數(shù)字技術(shù)帶來的治理變化，鞏固數(shù)字技術(shù)在基層治理應(yīng)用中的創(chuàng)新成果，同時(shí)保障這種技術(shù)創(chuàng)新的可持續(xù)性。制度規(guī)則能夠?yàn)榛鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型提供發(fā)展動(dòng)能、支持體系和規(guī)范引導(dǎo)，以及化解由數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)突破與制度變革如同基層治理的“二重奏”，二者的良性互動(dòng)是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型得以順利推進(jìn)的關(guān)鍵條件，能夠共同保障基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的可持續(xù)性，并防止數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的各種技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.實(shí)現(xiàn)基層治理組織協(xié)同

在黨建引領(lǐng)下政府主導(dǎo)基層治理呈現(xiàn)出治理重心下移、技術(shù)治理和社會(huì)協(xié)同的特點(diǎn)［27］。針對(duì)“條塊關(guān)系”導(dǎo)致的碎片化困境，基層政府通過網(wǎng)格化管理這一制度創(chuàng)新，在跨部門協(xié)同方面做出一些探索，構(gòu)建了西方意義上的“無縫隙政府”和“整體性政府”。在服務(wù)型政府建設(shè)和推進(jìn)“放管服”改革背景下，基層政府近年來不斷加強(qiáng)便民服務(wù)中心建設(shè)，不斷提升基層政務(wù)服務(wù)規(guī)范化、便利化水平。浙江省“最多跑一次”改革更是通過“一窗受理、集成服務(wù)、一次辦結(jié)”實(shí)現(xiàn)服務(wù)模式集成，其背后是政府部門之間的跨部門、跨區(qū)域和跨層次的整體協(xié)同運(yùn)作。基層治理中涉及政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系，政社協(xié)同運(yùn)作是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的結(jié)果。數(shù)字技術(shù)不僅能給政府和社會(huì)賦予強(qiáng)大的治理能力，更重要的是能通過平臺(tái)化讓政府與社會(huì)實(shí)現(xiàn)高度協(xié)同［28］。社會(huì)組織作為基層治理共同體的有機(jī)組成部分，其在基層治理中發(fā)揮服務(wù)、自治與協(xié)商等作用。社會(huì)組織作為參與基層治理的行動(dòng)者，其作用的發(fā)揮與發(fā)揮的程度取決于嵌入其中的制度環(huán)境［29］。黨的十九屆四中全會(huì)提出，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)。在數(shù)字化背景下社會(huì)組織參與基層治理的制度環(huán)境不斷優(yōu)化，社會(huì)組織通過參與基層社會(huì)治理、與基層政府協(xié)同也使其活動(dòng)空間不斷得以拓展。

4.及時(shí)回應(yīng)治理環(huán)境需求

基層治理常常面臨的一個(gè)矛盾是治理需求多樣性與治理資源有限性之間的張力。治理需求的多樣性既有來自上級(jí)部門的內(nèi)部需求，又有來自社會(huì)公眾的外部需求。一方面，由于科層行政系統(tǒng)的特征，基層政府需要服從上級(jí)政府的命令，執(zhí)行國家的政策、法規(guī)。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益多發(fā)的時(shí)代背景下，基層政府面臨著日益強(qiáng)化的問責(zé)、短期考核、“一票否決”等壓力［30］。一方面，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，社會(huì)公眾對(duì)美好生活的向往是基層治理主體面對(duì)的最大需求，更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，這一切構(gòu)成了社會(huì)公眾的追求。與此相對(duì)應(yīng)的是基層政府治理資源的有限性。基層組織與其他的一些政府組織一樣，長久以來都面臨著資源不足的窘境［31］。當(dāng)來自上級(jí)部門的壓力過大，或者來自社會(huì)公眾的訴求過多，基層政府沒有足夠能力和資源應(yīng)對(duì)時(shí)就會(huì)產(chǎn)生基層治理困境。數(shù)字技術(shù)一方面實(shí)現(xiàn)對(duì)政府組織的內(nèi)部賦能，另一方面實(shí)現(xiàn)對(duì)外部的社會(huì)公眾賦權(quán)，數(shù)字技術(shù)為更好地洞察和回應(yīng)社會(huì)需求提供了基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的刻畫更加精準(zhǔn)地回應(yīng)了社會(huì)公眾的需求，同時(shí)能夠提供高效的組織內(nèi)和組織間協(xié)調(diào)［32］。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為基層治理奠定了技術(shù)支撐，通過技術(shù)賦能提升了基層治理能力。基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型要積極回應(yīng)治理環(huán)境的需求，消解治理需求與治理資源之間的張力，滿足社會(huì)公眾對(duì)美好生活的追求。

五、結(jié)語

基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)生于落實(shí)“以人民為中心”的執(zhí)政理念、治理中心下移和基層增能減負(fù)的多重變革背景下，具有中國特色的黨政統(tǒng)合治理與政社依附式協(xié)同關(guān)系是轉(zhuǎn)型得以發(fā)生的治理基礎(chǔ)。通過整合TOE框架和“價(jià)值-制度-技術(shù)”“制度-技術(shù)-環(huán)境”框架，研究構(gòu)建了價(jià)值、制度、組織、技術(shù)和環(huán)境（VIOTE）五個(gè)因素的分析框架，然后以浙江省“最多跑一次”、上海市“一網(wǎng)通辦”、北京市“接訴即辦”的實(shí)踐探索為例，通過分析與比較這三個(gè)典型案例，剖析了基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)因素。在基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動(dòng)因素中，價(jià)值驅(qū)動(dòng)是其理念引導(dǎo)，組織驅(qū)動(dòng)是其行動(dòng)基礎(chǔ)，制度驅(qū)動(dòng)是其保障條件，技術(shù)驅(qū)動(dòng)是其支撐力量，環(huán)境驅(qū)動(dòng)是其外在動(dòng)因。盡管數(shù)字技術(shù)是重塑基層治理過程的重要因素，但治理模式變革卻由價(jià)值、制度、組織、技術(shù)和環(huán)境（VIOTE）等綜合因素塑造，是由整體性變革導(dǎo)致的綜合效應(yīng)。

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［責(zé)任編輯：侯圣偉］

引用格式：

孫遠(yuǎn)太，孫冰清.基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型：實(shí)踐圖景、驅(qū)動(dòng)因素與推進(jìn)路徑

［J］.鄭州輕工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2024，25（6）：34-42.