風(fēng)險預(yù)防原則下日本核污水排海的法律規(guī)制與規(guī)則構(gòu)建

摘要：就日本福島核污水排海的問題，當(dāng)前學(xué)界試圖通過解釋現(xiàn)行國際公約規(guī)則的內(nèi)容來認(rèn)定日本的責(zé)任，存在一定的局限性。日本核污水排海貽害無窮，違反了風(fēng)險預(yù)防原則，通過適用相關(guān)國際公約中規(guī)定的風(fēng)險預(yù)防原則，能夠認(rèn)定日本違反國際義務(wù)、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國際責(zé)任。但是，核污水排海風(fēng)險的法律規(guī)制重點不僅在于事后的責(zé)任追究，更重要的是事前的預(yù)防和阻卻。然而，當(dāng)前國際公約中規(guī)定的風(fēng)險預(yù)防原則的具體要求不夠嚴(yán)格、全面，在預(yù)防和阻卻上的效果不佳。國際社會應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險預(yù)防原則為基礎(chǔ)，從風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通、風(fēng)險管理和風(fēng)險救濟(jì)4個方面構(gòu)建更為嚴(yán)格的風(fēng)險預(yù)防制度體系。中國應(yīng)當(dāng)秉承“海洋命運(yùn)共同體”理念，從協(xié)商溝通、加強(qiáng)監(jiān)督、科技進(jìn)步等多個方面助力國際社會風(fēng)險預(yù)防制度體系的建構(gòu)與落實，以應(yīng)對日本長期的核污水排海計劃以及未來更多的核污水處置問題。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險預(yù)防原則；核污水；責(zé)任認(rèn)定；制度構(gòu)建

中圖分類號：D996.9；D993.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-5595（2024）03-0018-08

一、問題的提出

2023年8月24日，日本政府不顧國際社會的強(qiáng)烈反對，將核污水排入海洋，引發(fā)了全球的關(guān)注。①日本政府聲稱其排放的核污水符合標(biāo)準(zhǔn)，但國際社會對“符合標(biāo)準(zhǔn)”的核污水的安全性存在質(zhì)疑。核污水排入海洋后，會隨著海水的流動擴(kuò)散至中國沿岸、北美沿岸乃至整個太平洋海域，給全球海洋生態(tài)環(huán)境帶來巨大風(fēng)險，威脅人類的生存和發(fā)展。日本此舉違反了風(fēng)險預(yù)防原則，如何規(guī)制日本的行為，如何認(rèn)定及追究其責(zé)任，如何進(jìn)一步構(gòu)建規(guī)制核污水排海的風(fēng)險預(yù)防規(guī)則體系，成為了國際環(huán)境法領(lǐng)域重要的問題。

針對日本核污水排海問題，當(dāng)前學(xué)界的研究主要集中在認(rèn)定和追究日本的責(zé)任上。一方面，有學(xué)者通過解釋《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）、《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》（以下簡稱《倫敦公約》）以及《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》（以下簡稱《責(zé)任草案》）等相關(guān)國際公約的內(nèi)容，指出日本很難逃脫責(zé)任［1］；也有學(xué)者認(rèn)為，僅根據(jù)當(dāng)前的國際公約規(guī)則的內(nèi)容認(rèn)定日本的責(zé)任存在一定的困難，提出應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則規(guī)制日本的行為［2］2-21。另一方面，學(xué)者們對于其他國家應(yīng)當(dāng)如何追究日本的責(zé)任提出了建議，主要包括積極參與國家間談判和磋商、合理利用國際爭端解決機(jī)制等。［3］68-73不論是認(rèn)定責(zé)任，還是追究責(zé)任，都是在行為發(fā)生之后的救濟(jì)性措施，學(xué)界對于如何從源頭上預(yù)防及阻卻日本或其他國家不合理處置核污水的行為，缺少系統(tǒng)的研究。

本文秉承“海洋命運(yùn)共同體”理念，考察現(xiàn)有國際環(huán)境法規(guī)則在規(guī)制日本核污水排海上的局限性，闡述依據(jù)當(dāng)前國際公約中的風(fēng)險預(yù)防原則認(rèn)定日本核污水排海責(zé)任的可行性，同時指出當(dāng)前國際公約中規(guī)定的風(fēng)險預(yù)防原則在事前預(yù)防和阻卻上的不足之處。針對不足之處，試圖構(gòu)建新的國際法上的風(fēng)險預(yù)防制度體系，以應(yīng)對日本長期的排海計劃以及未來更多的核污水處置問題。

二、現(xiàn)行國際公約規(guī)則對日本核污水排海的規(guī)制及局限性

（一）現(xiàn)行國際公約規(guī)則對日本核污水排海的規(guī)制

1.與原子能相關(guān)的國際公約規(guī)定的義務(wù)

第一，根據(jù)《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》（以下簡稱《聯(lián)合公約》）第1條和第2條的規(guī)定，締約國必須要確保乏燃料或放射性廢物的處理安全，并向符合安全生產(chǎn)條件的經(jīng)營者發(fā)放許可證。日本將核污水排海沒有履行對放射性廢物的管理職責(zé)，應(yīng)由其承擔(dān)核污水排海造成的后果。

第二，根據(jù)《及早通報核事故公約》第2條的規(guī)定，締約國應(yīng)當(dāng)履行立即通報的義務(wù)。2022年，日本核監(jiān)管機(jī)構(gòu)原子能規(guī)制委員會對福島核污水排海計劃的“審查書”草案進(jìn)行了確認(rèn)，而日本政府雖然提前申明，但是并沒有提供具體的數(shù)據(jù)，且通報的內(nèi)容也不符合對核事故的報告要求［4］6，其單方公布“排海方案”違反了及早通報義務(wù)。

2.與海洋環(huán)境相關(guān)的國際公約規(guī)定的義務(wù)

（1）日本將核污水排海違反了《海洋法公約》第12部分規(guī)定的義務(wù)，主要包括3個方面。

防止海洋污染的義務(wù)。根據(jù)《海洋法公約》第194條的規(guī)定，針對海洋環(huán)境的一切污染來源，締約國應(yīng)當(dāng)采取必要措施?！氨匾胧笔侵笐?yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和核污水的高度風(fēng)險，窮盡當(dāng)下能夠采取的全部措施。日本內(nèi)部曾經(jīng)討論提出注入地層、海洋排放、蒸汽排放、氫氣排放和地下埋設(shè)5種處置核污水方案。其中，向海洋排放是成本最低、影響國內(nèi)區(qū)域最小、用時最短的方案。［5］日本選擇排海方案的決策邏輯中，沒有合理考慮經(jīng)濟(jì)成本之外的環(huán)境風(fēng)險，尤其是跨境環(huán)境風(fēng)險問題。［6］排海方案并非日本所掌握的最切實可行的方法，也未窮盡當(dāng)下能夠采取的全部措施，因此，日本并未完全履行《海洋法公約》規(guī)定的“采取一切必要措施防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染”的義務(wù)。

環(huán)境影響評價的義務(wù)。《海洋法公約》第206條規(guī)定，在締約國的活動對海洋環(huán)境存在潛在威脅的情況下，締約國應(yīng)當(dāng)對活動作出海洋環(huán)境影響評價，并將評估結(jié)果遞交相關(guān)國際組織，以通告潛在受害國。日本東京電力公司（以下簡稱“東電公司”）于2021年12月21日首次向日本原子能規(guī)制委員會提交了《關(guān)于ALPS處理水排放的放射性影響評價報告書（設(shè)計階段）》［2］13，而日本政府早在2021年4月13日就作出了將核污水排海的決定［7］。環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)在活動開始前進(jìn)行，日本在通過排海方案之后才提交環(huán)境影響評價報告，不符合環(huán)境影響評價的應(yīng)然程序。并且，日本未主動成立國際性環(huán)評工作組，甚至不接受被動性的國際聯(lián)合評估與查核［8］，在履行義務(wù)上存在瑕疵。

通知、協(xié)商和合作的義務(wù)。《海洋法公約》第198條、199條分別規(guī)定了締約國的通知和合作義務(wù)，目前日本只與國際原子能機(jī)構(gòu)（International Atomic Energy Agency， 以下簡稱IAEA）之間存在聯(lián)系，未與海洋環(huán)境保護(hù)組織等其他相關(guān)國際組織協(xié)商合作，在履行義務(wù)上存在瑕疵。另外，《海洋法公約》第210條第5款規(guī)定了沿海國核準(zhǔn)傾倒廢物的權(quán)利，日本單方作出將核污水排海的決定，侵害了海域周邊國家的權(quán)利。

（2）日本將核污水排海違反了《倫敦公約》和《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約〉1996年議定書》（以下簡稱《1996議定書》）規(guī)定的義務(wù)?！秱惗毓s》第2條規(guī)定，締約國應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止因傾倒而造成的海洋污染?！?996議定書》的規(guī)定從負(fù)面清單轉(zhuǎn)變成了正面清單，將可以向海洋傾倒的物質(zhì)規(guī)定在附件Ⅰ中，除此之外，其他一律禁止傾倒。②日本核污水具有放射性，與正面清單當(dāng)中的“污水”并非同一概念，不在允許傾倒的范圍內(nèi)，故日本違反了義務(wù)。

3.《責(zé)任草案》對國家行為的規(guī)制

上述國際公約規(guī)定的義務(wù)，多規(guī)制的是將核污水排海的直接行為人（即東電公司）的行為，《責(zé)任草案》中規(guī)定的國家責(zé)任能夠?qū)θ毡菊男袨檫M(jìn)行規(guī)制。根據(jù)《責(zé)任草案》第2條的規(guī)定，構(gòu)成國際不法行為需要兩個構(gòu)成要件：一是由作為或不作為構(gòu)成的行為依國際法歸于該國，二是該行為構(gòu)成對該國國際義務(wù)的違背。將核污水排海的行為違反了多項國際義務(wù)，上文已有所闡述，關(guān)鍵的問題在于，將核污水排海的行為是否能夠歸于日本政府。

一方面，從日本政府的批準(zhǔn)行為來看，核污水排海的基本方案是由日本政府作出并公布的，東電公司的行為受到日本政府的監(jiān)督，日本政府的批準(zhǔn)行為對于東電公司將核污水排海的行為起著決定作用，符合《責(zé)任草案》第8條規(guī)定的“指示、指揮或控制”的情形。另一方面，從東電公司的國有化進(jìn)程來看，東電公司自2012年起開啟國有化進(jìn)程，日本政府持股50．1%，是東電公司背后的實際控制人。［9］東電公司屬于《責(zé)任草案》第4條規(guī)定的有“此種地位的實體”，可以從“委托管理”的角度將東電公司的行為解釋為公共權(quán)力的行使。因此，核污水排海的行為應(yīng)當(dāng)歸于日本政府，日本將核污水排海構(gòu)成國際不法行為。

根據(jù)《責(zé)任草案》第20—25條，國際不法行為的不法性只有在符合同意、自衛(wèi)、反措施、不可抗力、危難、危急情況的情形下才能被免除。而日本排海方案并不符合上述免除行為不法性的情形，日本政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家責(zé)任，停止向海洋排放核污水，同時對已經(jīng)產(chǎn)生的損害做出賠償。

（二）現(xiàn)行國際公約規(guī)則在規(guī)制日本核污水排海上的局限性

雖然學(xué)者們多認(rèn)為日本排放核污水入海違反了多條國際義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但同時，現(xiàn)有的國際公約規(guī)則在日本核污水排海的規(guī)制上還存在一定局限性。

1.國際原子能相關(guān)公約內(nèi)容的局限性

《聯(lián)合公約》第2條關(guān)于“放射性廢物”定義的表述是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)“根據(jù)締約方的立法和監(jiān)管框架”，將它作為放射性廢物進(jìn)行控制的氣態(tài)、液態(tài)或固態(tài)放射性物質(zhì)。這意味著，在“放射性廢物”的判斷上比較依賴締約國的立法和監(jiān)管情況。且《聯(lián)合公約》沒有對海洋處置放射性廢物作具體規(guī)定，能夠適用于日方核污水處置行為的條款是放射性廢物安全管理和處置應(yīng)遵循的一般原則，缺乏針對性。

《及早通報核事故公約》第2條通報義務(wù)中規(guī)定，發(fā)生核事故的締約國應(yīng)當(dāng)直接或通過IAEA將該核事故相關(guān)情報通知給實際受影響或可能會實際受影響的國家和機(jī)構(gòu)。事實上，日本雖然與其他國家在核污水排海問題上的聯(lián)系不緊密，也沒有及時向其他國家通報，但是日本與IAEA存在聯(lián)系，因此，認(rèn)定日本違反了通報義務(wù)存在一定爭議。

2.國際海洋環(huán)境相關(guān)公約內(nèi)容的局限性

《海洋法公約》內(nèi)容的局限性有3個方面。其一，防止海洋污染的義務(wù)規(guī)定的是“采取措施避免損害和保護(hù)海洋環(huán)境”，而非“禁止排放核污水入?！保瑥?qiáng)制性較弱。其二，雖然規(guī)定了環(huán)境影響評價的義務(wù)，但是沒有明確規(guī)定程序細(xì)節(jié)和具體方式，未依據(jù)應(yīng)然程序開展的環(huán)境影響評價是否能被認(rèn)定為履行了環(huán)境影響評價的義務(wù)，就產(chǎn)生了爭議。其三，沿海國核準(zhǔn)傾倒廢物的權(quán)利指的是在沿海國的“領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)或在大陸架上進(jìn)行傾倒”，日方排放核污水入海并沒有在這些規(guī)定的位置進(jìn)行，判斷日本的行為是否侵犯沿海國的核準(zhǔn)權(quán)存在一定的局限性。

《倫敦公約》與《1996議定書》內(nèi)容的局限性有2個方面。其一，日本將核污水排海的行為是否屬于《倫敦公約》規(guī)定的“傾倒”行為存在爭議。③根據(jù)東電公司官網(wǎng)發(fā)布的相關(guān)報告，日本并沒有采取從海上直接傾棄廢棄物，而是通過海底隧道來排放核污水［10］，從條文內(nèi)容來看，從陸地將核污水排放至海洋的行為不符合公約“傾倒”的概念，日本試圖以技術(shù)性的做法規(guī)避《倫敦公約》的規(guī)制。其二，雖然正面清單中規(guī)定的“污水”與“核污水”性質(zhì)存在不同沒有爭議，但根據(jù)《1996議定書》附件Ⅰ第3條的規(guī)定，在IAEA制定的最低豁免濃度標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的水體符合傾倒條件④，日本也試圖以此來逃避《1996議定書》的規(guī)制。日本堅稱其排放的核污水符合排放標(biāo)準(zhǔn)，且IAEA表示其對日本核污水排海無法給予明確的反對，只能在現(xiàn)有科學(xué)水平和認(rèn)知范圍內(nèi)，根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)方法對過程進(jìn)行審查，認(rèn)為日本核污染水排海計劃符合國際安全標(biāo)準(zhǔn)。［11］從其目前的審查來看，日本似乎已經(jīng)取得了IAEA的明確“背書”。［4］10

3.《責(zé)任草案》內(nèi)容的局限性

《責(zé)任草案》內(nèi)容的局限性主要體現(xiàn)在不法行為證據(jù)證明上?！敦?zé)任草案》在不法行為構(gòu)成要件的規(guī)定中沒有規(guī)定“行為國存在過錯”這一要件，證明構(gòu)成不法行為的難度有所降低。但是，在證明做出不法行為的國家違反了國際義務(wù)時，需要提供相應(yīng)的證據(jù)，而日本核污水產(chǎn)生的損害具有滯后性，當(dāng)前日本堅定認(rèn)為其排放的核污水符合標(biāo)準(zhǔn)，如果無法提供損害后果的證據(jù)，認(rèn)定日方的責(zé)任會存在一定的難度。

綜上，當(dāng)前可適用的國際公約條文規(guī)定的義務(wù)多為勤勉義務(wù)，呈現(xiàn)出行為義務(wù)特征，而非結(jié)果義務(wù)特征。［12］在履行義務(wù)的具體方式上，使用了諸如“盡可能”“按照其能力”“盡量”等模糊的條件表述，留有較大的國家裁量余地，對判斷一國是否履行了義務(wù)造成一定的困難。日本指出其是“在最小限度內(nèi)履行了義務(wù)”［13］，以此來說明日本實際遵守了相關(guān)公約的規(guī)定，試圖逃避責(zé)任。且大部分的公約內(nèi)容針對的是核事故本身，而對核事故產(chǎn)生的污水此類次生危害做出直接規(guī)定的較少。當(dāng)前學(xué)者們雖然嘗試通過目的解釋、體系解釋等方法，將相關(guān)公約的內(nèi)容適用到日本核污水排海的責(zé)任認(rèn)定和追究上，但是僅從解釋公約內(nèi)容上入手，無法應(yīng)對未來更多的核污水處置問題。

三、風(fēng)險預(yù)防原則對日本核污水排海的規(guī)制

通過國際法規(guī)則來認(rèn)定日本核污水排海的責(zé)任存在一定的局限性，學(xué)者們將目光轉(zhuǎn)向了國際法原則。風(fēng)險預(yù)防原則是國際環(huán)境法中的重要原則之一，日本將核污水排海存在巨大的風(fēng)險，風(fēng)險預(yù)防原則能在規(guī)制日本核污水排海上發(fā)揮作用。

（一）風(fēng)險預(yù)防原則的適用范圍與要求

1.風(fēng)險預(yù)防原則的適用范圍

風(fēng)險預(yù)防原則是對風(fēng)險的預(yù)防，研究風(fēng)險預(yù)防原則的適用范圍，首先需要對風(fēng)險及相關(guān)概念做出界分。風(fēng)險具有可預(yù)見性、科學(xué)不確定性和后果不可逆轉(zhuǎn)性，容易與危險、剩余風(fēng)險相混淆，三者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是重大不利影響發(fā)生的蓋然性。［14］其中，危險是指在可預(yù)見的階段內(nèi)，某一事實狀態(tài)具有充分的蓋然性將轉(zhuǎn)化為實際損害，即通常會發(fā)生的情形；風(fēng)險是指某一事實狀態(tài)雖沒有較為充分證據(jù)證明會發(fā)生，但無法排除發(fā)生的可能性，即可能會發(fā)生、無法排除不發(fā)生的情形；剩余風(fēng)險是指某一事實狀態(tài)轉(zhuǎn)化為實際損害幾乎不可能發(fā)生的情形。［15］剩余風(fēng)險發(fā)生的可能性過低，不足以采取措施預(yù)防，屬于社會公眾合理容忍義務(wù)的對象范圍內(nèi)。當(dāng)前，環(huán)境法領(lǐng)域通過預(yù)防原則和風(fēng)險預(yù)防原則分別對危險和風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防和治理。

預(yù)防原則是針對有充分蓋然性將轉(zhuǎn)化為實際損害的危險的規(guī)制。20世紀(jì)末以來，不斷增長的后工業(yè)化風(fēng)險變得更加廣泛、持久［16］，人們發(fā)現(xiàn)僅通過預(yù)防原則對危險進(jìn)行預(yù)防，已經(jīng)不足以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，開始轉(zhuǎn)向?qū)︼L(fēng)險的預(yù)防。風(fēng)險預(yù)防原則針對的是發(fā)生可能性較低的風(fēng)險，是指對開發(fā)和利用環(huán)境行為所產(chǎn)生的風(fēng)險應(yīng)當(dāng)事前采取預(yù)測、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的損害。［17］風(fēng)險預(yù)防原則的保護(hù)范圍更廣泛，更適合當(dāng)前復(fù)雜多樣的國際環(huán)境情況，其地位逐漸從政策話語演變?yōu)榫哂芯惺Φ姆稍捳Z。［18］

針對日本核污水排海的問題，日方以“符合標(biāo)準(zhǔn)”的核污水排海產(chǎn)生損害后果的可能性屬于剩余風(fēng)險，不應(yīng)適用風(fēng)險預(yù)防原則來開脫。但是，就核污染相關(guān)問題來說，不能套用其他污染治理的思路，利用當(dāng)前科學(xué)技術(shù)的有限性簡單將其歸為剩余風(fēng)險。所謂“符合標(biāo)準(zhǔn)”，是指符合現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)劃定的標(biāo)準(zhǔn)，然而由于核污水的科學(xué)不確定性強(qiáng)，現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)無法確定其損害可能性，而放射性污染一旦產(chǎn)生，造成的損害無法逆轉(zhuǎn)且難以彌補(bǔ)，完全符合風(fēng)險的基本特征，應(yīng)當(dāng)適用風(fēng)險預(yù)防原則對核污水排海行為進(jìn)行規(guī)制。

2.風(fēng)險預(yù)防原則的要求

當(dāng)前國際環(huán)境法中風(fēng)險預(yù)防原則的具體要求主要有寬松、較為嚴(yán)格、嚴(yán)格3種程度。

寬松的風(fēng)險預(yù)防原則要求不能采取消極措施。例如，1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第15條規(guī)定：“遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學(xué)充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化?！贝吮硎霾捎玫氖欠穸ㄊ降谋磉_(dá)，闡明政府只有“不能采取消極措施”的義務(wù)，而沒有“主動采取積極措施”的義務(wù)，具體要求比較寬松。

較為嚴(yán)格程度的風(fēng)險預(yù)防原則要求采取積極的預(yù)防措施。例如，歐盟在1987年第二屆保護(hù)北海國際會議上通過的《部長宣言》，其第15條要求設(shè)置安全邊界、第16條要求存在損害可能性時，應(yīng)當(dāng)通過最佳可得技術(shù)等措施將風(fēng)險降至最低，即使沒有科學(xué)證據(jù)證明排放與影響之間存在因果關(guān)系。［19］此種規(guī)定將舉證責(zé)任分配給行為人，在無法排除風(fēng)險時要求其采取積極的措施。

嚴(yán)格程度的風(fēng)險預(yù)防原則要求完全阻卻存在風(fēng)險的活動。例如，1994年第一屆歐洲“海洋風(fēng)險”會議通過的《最后宣言》中規(guī)定：“證明責(zé)任從政府管制機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到對潛在有害活動負(fù)有責(zé)任的人身上，他們必須證明自己的行為現(xiàn)在不會、將來也不會對環(huán)境造成損害。如果某項活動的最壞假設(shè)情形足夠嚴(yán)重，那么即使對該活動的安全性有些許懷疑，也足以阻止這項活動的開展?！雹荽朔N嚴(yán)格的風(fēng)險預(yù)防原則同樣將舉證責(zé)任分配給了行為人，且對于無法證明不存在風(fēng)險的后果規(guī)制更加嚴(yán)格，完全阻止無法證明不存在風(fēng)險的活動。［20］

整體上來看，風(fēng)險發(fā)生的可能性越大，科學(xué)不確定性越強(qiáng)，后果越嚴(yán)重，則風(fēng)險預(yù)防原則的具體要求應(yīng)當(dāng)越嚴(yán)格。核污水事關(guān)全球環(huán)境利益，潛在的環(huán)境風(fēng)險復(fù)雜多變，且容易造成嚴(yán)重后果，一旦發(fā)生也不可逆轉(zhuǎn)，應(yīng)然上應(yīng)當(dāng)適用最嚴(yán)格的風(fēng)險預(yù)防原則。

（二）相關(guān)國際公約中的風(fēng)險預(yù)防原則在日本核污水排海上的適用

當(dāng)前國際公約中，能夠適用于日本核污水排海問題的風(fēng)險預(yù)防原則，多要求采取一定的積極措施，嚴(yán)格程度較低。

1.《1996議定書》中風(fēng)險預(yù)防原則的規(guī)制

《1996議定書》第3條第1款規(guī)定：“在實施本議定書時，各締約當(dāng)事國應(yīng)應(yīng)用保護(hù)環(huán)境不受傾倒和海上焚燒廢物或其他物質(zhì)危害的預(yù)防方法，即在有理由認(rèn)為進(jìn)入海洋環(huán)境中的廢物或其他物質(zhì)可能造成損害時采取適當(dāng)預(yù)防措施，即使在沒有確鑿證據(jù)證明在輸入物與其影響間有因果關(guān)系時亦然?！贝藯l款直接規(guī)定了風(fēng)險預(yù)防原則，要求行為人采取預(yù)防措施。就日本核污水排海問題來說，日本提供的數(shù)據(jù)顯示，3次核污染水分析檢測只完成了1次，有理由懷疑日本有選擇地提供數(shù)據(jù)，報告的真實性存疑。［21］且IAEA現(xiàn)有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)無法根據(jù)1次數(shù)據(jù)，有效評價核污水將持續(xù)排放長達(dá)30年的整體風(fēng)險。雖然根據(jù)《1996議定書》附件Ⅰ的規(guī)定，日本排放的核污水在最低豁免濃度標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，符合傾倒條件，但由于存在風(fēng)險，日本將核污水排海的行為，違反了《1996議定書》第3條風(fēng)險預(yù)防原則要求的“環(huán)境不受危害”的義務(wù)。

2.《海洋法公約》中風(fēng)險預(yù)防原則的規(guī)制

《海洋法公約》并沒有明確的條文規(guī)定風(fēng)險預(yù)防原則，但是暗含了風(fēng)險預(yù)防原則。根據(jù)《海洋法公約》第1條的規(guī)定，“以致造成或可能造成有害影響”都能構(gòu)成“污染”。就目前國際司法的情況來看，在“南方藍(lán)鰭金槍魚案”臨時措施命令中，國際海洋法法庭在對《海洋法公約》進(jìn)行解釋時已經(jīng)實質(zhì)上采用了風(fēng)險預(yù)防原則。［22］風(fēng)險預(yù)防原則有利于保護(hù)國際環(huán)境，符合時代趨勢，且已經(jīng)存在先例，在適用《海洋法公約》第1條時，有充分的理由將“可能”依據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則來判斷，以此認(rèn)定日本核污水排海能構(gòu)成“污染”，進(jìn)而通過解釋《海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定對日本的行為進(jìn)行規(guī)制。

綜上，與核污水相關(guān)的國際公約中規(guī)定的風(fēng)險預(yù)防原則，要求締約國采取積極的保護(hù)或預(yù)防措施，適用風(fēng)險預(yù)防原則能夠認(rèn)定日本違反了國際義務(wù)，對日本的行為具有一定的約束性。但是，當(dāng)前規(guī)定的風(fēng)險預(yù)防原則的具體要求不夠嚴(yán)格，約束力有限，與核污水蘊(yùn)含的巨大風(fēng)險不相匹配，在核污水排海問題上無法發(fā)揮有效的預(yù)防作用。

四、基于風(fēng)險預(yù)防原則的核污水處置制度體系構(gòu)建

追究責(zé)任這一事后救濟(jì)方式并非解決問題的根本途徑，未來，國際社會在核污水治理上的重點應(yīng)當(dāng)從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)向預(yù)防途徑。當(dāng)前與核污水處置相關(guān)的風(fēng)險預(yù)防原則的規(guī)定不夠嚴(yán)格，缺少配套制度，無法應(yīng)對日本的長期排海計劃以及未來更多的核污水處置問題，亟需整體上建構(gòu)核污水處置風(fēng)險規(guī)則體系。為有效應(yīng)對日本核污水排海給中國海洋環(huán)境帶來的威脅，中國應(yīng)積極推動或引領(lǐng)國際立法活動，秉承“海洋命運(yùn)共同體”理念，助力國際社會盡快建立起“風(fēng)險評估—風(fēng)險溝通—風(fēng)險管理—風(fēng)險救濟(jì)”的風(fēng)險預(yù)防規(guī)則體系，進(jìn)一步提高中國在國際海洋環(huán)境治理體系中的話語權(quán)。

（一）風(fēng)險評估制度

風(fēng)險評估制度解決的是核污水的處置是否在合理的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)這一問題。核污水較強(qiáng)的科學(xué)不確定性決定了風(fēng)險評估工作的復(fù)雜性，國際社會需要建立健全的風(fēng)險評估制度，以保障評估工作的順利開展，促使核污水處置國持審慎態(tài)度處置核污水。

1.確立核污水處置行為的合理風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)

由于風(fēng)險具有不確定性，對核污水處置所蘊(yùn)含的風(fēng)險可能無法測量出精確的數(shù)值，立法能做的是確立相對客觀的標(biāo)準(zhǔn)，以考察核污水處置行為的風(fēng)險是否在合理范圍內(nèi)。其一，IAEA制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)核污水潛在風(fēng)險巨大的特征，即標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)趨向嚴(yán)格，避免核污水處置方利用科學(xué)技術(shù)的有限性逃脫責(zé)任；其二，核污水處置事關(guān)全球環(huán)境，每一個國家都有發(fā)言的權(quán)利。在標(biāo)準(zhǔn)的制定上，IAEA應(yīng)當(dāng)與國家進(jìn)行合作，集思廣益，共同商討確定具體標(biāo)準(zhǔn)，也便于國家對數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)督。

2.建立完備的環(huán)境影響評價制度

有了合理的標(biāo)準(zhǔn)之后，更為關(guān)鍵的是建立完備的環(huán)境影響評價制度，以保障環(huán)境影響評價報告的真實性和有效性。第一，細(xì)化環(huán)境影響評價的具體程序和步驟。環(huán)境影響評價的時間必須在核污水處置方式?jīng)Q定之前，成立國際環(huán)境影響評價小組，人員由IAEA和核污水處置國共同選派，由該小組組織開展環(huán)境影響評價。核污水處置方自行開展的環(huán)境影響評價無效，IAEA有權(quán)要求重新做出環(huán)境影響評價。第二，應(yīng)當(dāng)細(xì)化核污水環(huán)境影響評價必須包括的項目，要求內(nèi)容詳細(xì)、數(shù)據(jù)真實，并嚴(yán)格規(guī)定數(shù)據(jù)造假的懲處方式，避免核污水處置方虛構(gòu)數(shù)據(jù)威脅全球環(huán)境。第三，環(huán)境影響評價報告應(yīng)當(dāng)向國際社會公開，受到監(jiān)督。在確保環(huán)境影響評價流程客觀科學(xué)的基礎(chǔ)上，及時公布核污水處置的決策流程以及環(huán)境影響評價報告的數(shù)據(jù)信息。除IAEA之外，利益相關(guān)方也有權(quán)參與到核污水處置風(fēng)險的安全評估和監(jiān)督過程中，就風(fēng)險分析展開討論。

對中國來說，首先應(yīng)當(dāng)積極參與到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定中，促使與核污水相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)合理。同時，助力環(huán)境影響評價制度的細(xì)化與進(jìn)一步規(guī)范，并推動環(huán)境影響評價制度得以落實，切實監(jiān)督環(huán)境影響評價報告的真實性。其次，中國應(yīng)當(dāng)與IAEA及時溝通，貫徹整體觀的思維，準(zhǔn)確識別和認(rèn)定風(fēng)險因素，做出合理的風(fēng)險分析：一方面，從時間的整體性上考慮，對于核污水輻射量的估算應(yīng)當(dāng)是計劃排放周期內(nèi)累積的總輻射量，而非僅估算一次排放的核污水的輻射量；另一方面，從利益的整體性上把握經(jīng)濟(jì)、科技因素與環(huán)境公益，依據(jù)科學(xué)數(shù)據(jù)全面評估核污水處置可能帶來的環(huán)境問題，可能對經(jīng)濟(jì)、社會和科技帶來的挑戰(zhàn)，從代際公平角度考慮核污水處置對后代人權(quán)利的損害。［23］通過從整體上做出利益分析，給出中國理由，助力國際社會正確評估核污水處置風(fēng)險，維護(hù)全球環(huán)境利益。

（二）風(fēng)險溝通制度

核污水排海涉及全球環(huán)境風(fēng)險，鄰國沒有容忍的義務(wù)，想要在國際公共領(lǐng)域排放核污染物，就需要跟鄰國以及國際組織進(jìn)行溝通。規(guī)定風(fēng)險溝通制度的關(guān)鍵之處在于，規(guī)定鄰國對于核污水在公共領(lǐng)域的處置具有同意權(quán)，一旦鄰國認(rèn)為核污水的處置方式有危害本國環(huán)境利益的可能性，則有權(quán)表示反對，此時核污水處置國應(yīng)當(dāng)放棄此種處置方式。而核污水處置國未遵守此規(guī)定時，鄰國有權(quán)采取反制措施或?qū)で箫L(fēng)險救濟(jì)。當(dāng)前的國際法規(guī)則中規(guī)定了及時通報義務(wù)，但是沒有明確規(guī)定鄰國對于核污水在公共領(lǐng)域處置的同意權(quán)，導(dǎo)致鄰國在協(xié)商談判時容易處在被動地位。理論上來講，規(guī)定鄰國具有同意權(quán)對于意圖處置核污水的國家的行為限制程度較高，立法的難度較大，但這正是基于核污水承載巨大風(fēng)險這一特征而應(yīng)當(dāng)采取的嚴(yán)格對策。國家自主權(quán)利的行使不能以犧牲國際環(huán)境公共利益為代價，否則可能會產(chǎn)生威脅全人類生存的難以修復(fù)的后果。同意權(quán)的設(shè)置為國家間提供溝通橋梁，鄰國之間能夠基于同意權(quán)，就核污水處置方式的可行性和具體的執(zhí)行方案展開溝通，一旦核污水處置的風(fēng)險指數(shù)過高，就需要排除此種處置方案，共同尋找更為合適、穩(wěn)妥的解決方案。即使鄰國對核污水的處置方案沒有異議，鄰國也可以通過溝通，要求行為國做出更多的承諾和保障措施，爭取本國利益，保護(hù)全球環(huán)境。

同意權(quán)的設(shè)立直接關(guān)系著利益相關(guān)國阻卻核污水處置方式的正當(dāng)性。中國是日本核污水排海事件中主要的利益相關(guān)方之一，為保障中國環(huán)境利益，中國應(yīng)當(dāng)在國際立法中積極推動鄰國對核污水在公共領(lǐng)域處置的同意權(quán)得到規(guī)定，并推動該權(quán)利在實踐中得到保障落實，以便在國際核污水處置問題中掌握一定主動權(quán)。另外，中國堅持平等協(xié)商的爭議解決理念，在實踐中構(gòu)建友好的鄰國關(guān)系，應(yīng)當(dāng)通過發(fā)起或積極參與受到日本核污水排海影響的周邊國家對核污水處置問題的磋商和談判，圍繞風(fēng)險問題展開全方位的溝通，共同商討核污水風(fēng)險的預(yù)防與應(yīng)對之策，在溝通中爭取本國利益，維護(hù)海洋環(huán)境。

（三）風(fēng)險管理制度

核污水的處置問題可能是未來國際社會長期存在的問題，應(yīng)當(dāng)以IAEA為中心成立核污水處置的管理中心，建立長期的管理制度，以處理國際上核污水處置相關(guān)問題。

1.建立核污水處置風(fēng)險的動態(tài)監(jiān)管制度

即使是被認(rèn)定為合理妥善的核污水處置方式，在行動開展的過程中也要受到監(jiān)督管理，一旦風(fēng)險狀況發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)及時叫停處置方式。這就需要國際社會建立起系統(tǒng)的核污水風(fēng)險審查、監(jiān)測制度，通過動態(tài)管理，使核污水處置的風(fēng)險掌控在合理的范圍內(nèi)，為國際環(huán)境提供保障。另外，IAEA屬于世界范圍的國際組織，在監(jiān)測核污水風(fēng)險時可能無法做到實時監(jiān)督。地區(qū)有必要建立起區(qū)域委員會，與IAEA進(jìn)行對接，主要負(fù)責(zé)根據(jù)IAEA提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，處理該地區(qū)的核污水管理和監(jiān)測事項，并進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域間國與國的合作交流。［24］

2.推行核污水處置方式負(fù)面清單制度

負(fù)面清單的設(shè)置有利于及時剔除風(fēng)險不達(dá)標(biāo)的核污水處置方式?？梢酝ㄟ^建立“全球—區(qū)域”的信息互通機(jī)制，及時共享核污水處置方式的實施效果，并定期開會溝通處置方式的可行性，為核污水安全處置保駕護(hù)航。針對風(fēng)險程度過高的核污水處置方式，應(yīng)當(dāng)及時將其加入負(fù)面清單，供未來核污水處置方參考。另外，需要配套相應(yīng)的懲罰機(jī)制，一旦有國家違反規(guī)定采用了負(fù)面清單中的核污水處置方式，其他國家有權(quán)采取制裁手段。

在長期的管理過程中，IAEA以及其他相關(guān)國際機(jī)構(gòu)的作用尤為關(guān)鍵。中國在風(fēng)險管理過程中應(yīng)當(dāng)通過國際輿論，促使IAEA以及區(qū)域委員會全面履行職責(zé)，客觀監(jiān)測并正確評價核污水處置方式帶來的風(fēng)險，保障國際環(huán)境利益。另外，風(fēng)險管理離不開科學(xué)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，新科學(xué)、新技術(shù)的出現(xiàn)能夠為核污水處置方式的合理決策賦能。［3］73中國應(yīng)當(dāng)主動投身于核污水風(fēng)險的科學(xué)技術(shù)研究中，并主動與其他國家開展合作，以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)幫助本國掌握核污水處置安全問題的話語權(quán)。

（四）風(fēng)險救濟(jì)制度

風(fēng)險預(yù)防制度的設(shè)計重點應(yīng)當(dāng)在事前，但這并不意味著只能規(guī)定事前的相關(guān)制度，在風(fēng)險評估、協(xié)商溝通、機(jī)構(gòu)管理都無法實現(xiàn)阻卻不合理的核污水處置行為時，國際法院或者仲裁庭應(yīng)及時制止其不當(dāng)行為。

1.禁令制度

禁令制度是指在訴訟前，法院應(yīng)權(quán)利人的請求，采取措施制止正在實施的或者即將實施的侵權(quán)行為，以保障權(quán)利人合法權(quán)益的司法行為。［25］國際上已經(jīng)存在一些與禁令制度類似的制度，都是為了制止將要進(jìn)行的損害行為，如《海洋法公約》中規(guī)定的臨時措施。同時，雖然日本法律中沒有規(guī)定，但是日本已經(jīng)有了禁令制度的司法實踐，如大阪空港公害訴訟與國道43號線公害訴訟。［26］在存在先例的前提下，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定在核污水處置問題上可以適用禁令制度以及其他類似的阻止措施，以免損害擴(kuò)大。

2.舉證責(zé)任倒置

舉證責(zé)任倒置不僅是指追究責(zé)任時舉證責(zé)任倒置，在申請禁令時，也應(yīng)當(dāng)采取舉證責(zé)任倒置。核污水處置應(yīng)當(dāng)適用嚴(yán)格程度上的風(fēng)險預(yù)防原則，由處置核污水的國家來證明不存在風(fēng)險。舉證責(zé)任分配給行為國能夠督促行為國在核污水處置過程中履行更高的注意義務(wù)，采取更加嚴(yán)密的防護(hù)措施。當(dāng)然，舉證責(zé)任倒置不代表原告不承擔(dān)任何舉證責(zé)任，原告需要提供存在風(fēng)險的初步證據(jù)，此種證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是較低程度上的，只要達(dá)到初步證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)，即迅速準(zhǔn)予臨時措施以阻斷可能造成的無法彌補(bǔ)的損害。［27］

3.環(huán)境修復(fù)制度

風(fēng)險預(yù)防原則并非只能在事前或者事中適用，核污染具有滯后性，損害結(jié)果可能不會立即顯現(xiàn)，此時風(fēng)險預(yù)防原則還有適用的空間。禁令制度是為了叫停污染行為，環(huán)境修復(fù)制度是為了避免損害結(jié)果的產(chǎn)生或擴(kuò)大。在已經(jīng)通過存在風(fēng)險的方式處置了核污水，而損害結(jié)果暫時沒有顯現(xiàn)或者沒有完全顯現(xiàn)時，如果此時不采取任何措施，放任損害結(jié)果出現(xiàn)，再去追究修復(fù)或者賠償責(zé)任已為時過晚。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定處置國不僅要停止侵害，還應(yīng)當(dāng)對其已經(jīng)做出的行為承擔(dān)責(zé)任，采取適當(dāng)?shù)男迯?fù)措施盡量降低損害，提前修復(fù)環(huán)境，為損害來臨做好預(yù)防準(zhǔn)備，多方面對已經(jīng)做出的損害行為進(jìn)行彌補(bǔ)。

中國應(yīng)當(dāng)合理地利用國際爭端解決機(jī)制，在推動建立風(fēng)險救濟(jì)制度的同時，促進(jìn)風(fēng)險救濟(jì)制度在實踐中得到運(yùn)用。另外，中國還應(yīng)當(dāng)將國內(nèi)的法律與國際社會的風(fēng)險預(yù)防規(guī)則相銜接，著手構(gòu)建與核污水風(fēng)險相關(guān)的司法鑒定、代位求償以及環(huán)境保護(hù)禁止令等制度［28］，以便受到核污水處置影響的受害方能夠通過訴訟的方式尋求救濟(jì)，打出風(fēng)險預(yù)防的組合拳。

五、結(jié)語

一國對核污水的處置決定，不僅僅是該國的國內(nèi)問題，更關(guān)乎全球環(huán)境與生態(tài)利益。日本排放核污水的行為對全球環(huán)境帶來了風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，然而，其試圖利用現(xiàn)行國際法的瑕疵和國際司法實踐缺陷逃避責(zé)任。國際公約中的風(fēng)險預(yù)防原則能夠在認(rèn)定日本違反國際義務(wù)上發(fā)揮作用，但是在直接阻卻核污水排海方面具有局限性。日本將核污水排海應(yīng)當(dāng)引起全球?qū)τ陲L(fēng)險治理的重視。國際社會的環(huán)境問題愈加復(fù)雜，未來全球環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，以風(fēng)險預(yù)防原則為基礎(chǔ)，從風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通、風(fēng)險管理和風(fēng)險救濟(jì)4個方面建立科學(xué)、完備的風(fēng)險預(yù)防機(jī)制，對核污水處置施以最嚴(yán)格的法律規(guī)制，以便應(yīng)對日本長期的核污水排海計劃以及未來更多的核污水處置問題，更好地保護(hù)全球環(huán)境。就中國應(yīng)對來說，應(yīng)當(dāng)引領(lǐng)或助力國際社會的立法活動，推動風(fēng)險預(yù)防規(guī)則體系的盡快建構(gòu)與落實；應(yīng)當(dāng)秉承“海洋命運(yùn)共同體”理念，在實踐中監(jiān)督核污水處置方開展環(huán)境影響評價，并積極與利益相關(guān)國家進(jìn)行協(xié)商溝通，商討核污水處置方案的合理性；應(yīng)當(dāng)通過推動科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，助力核污水處置的長效管理；在中國環(huán)境利益切實受到威脅時，訴諸風(fēng)險救濟(jì)手段，及時維護(hù)本國利益，保護(hù)全球環(huán)境。

注釋：

①" 2011年，因地震和海嘯，日本福島核電站的反應(yīng)堆和發(fā)電機(jī)組受損，產(chǎn)生嚴(yán)重的核泄漏。為了防止核爆炸，日本東電公司向受損核反應(yīng)堆注入大量海水和淡水用于冷卻，產(chǎn)生了核污水，成為了福島核事故的次生災(zāi)害。福島核污水中夾雜了大量放射性核元素，東電公司通過多核素去除裝置對核污水進(jìn)行處理。截止到2022年8月，福島核電站場地內(nèi)存儲了約123萬噸經(jīng)過多核素去除裝置再次處理后的核污染水。2021年4月，日本宣布計劃將核污水排入海洋。2023年8月，日本通過海底隧道正式排放第一批核污水。

② 《1996議定書》第4條規(guī)定：“除附件Ⅰ以及事先獲得許可證的附件Ⅱ中列舉允許傾倒物質(zhì)外的任何廢物均應(yīng)當(dāng)禁止傾倒?！?/p>

③ 參見《倫敦公約》第3條，“傾倒”的含義是： （1）任何從船舶、航空器、平臺或其他海上人工構(gòu)筑物上有意地在海上傾棄廢物或其他物質(zhì)的行為；（2）任何有意地在海上棄置船舶、航空器、平臺或其他海上人工構(gòu)筑物的行為。

④ 《1996議定書》附件Ⅰ第3條雖有上述規(guī)定，但是所含放射水平高于由原子能機(jī)構(gòu)規(guī)定并由締約當(dāng)事國采用的最低（豁免）濃度的第1．1至1．7款所列物質(zhì)不應(yīng)視為適于傾倒。

⑤ 參見第一屆歐洲“海洋風(fēng)險”會議《最后宣言》附件Ⅰ。

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責(zé)任編輯：代海燕、康雷閃

Legal Regulation and Rule Construction of Japans Nuclear Sewage

Discharge into the Sea under the Principle of Risk prevention

WU Zhen，" ZHOU Shiya

（Law school， Jilin University， Changchun 130012， Jilin， China）

Abstract：Regarding the issue of the discharge of Fukushima nuclear sewage into the sea， the current academic circle tries to identify Japans responsibility by interpreting the content of the existing international convention rules， which has certain limitations. Japans discharge of nuclear sewage into the sea has huge risks，" violating the principle of risk prevention. By applying the principle of risk prevention stipulated in relevant international conventions， it can be found that Japan has violated international obligations and should bear international responsibilities. However， the key point of the legal regulation of the risk of nuclear sewage discharge into the sea is not only about the responsibility investigation after the event， but also about the prevention and obstruction. However， the specific requirements of the risk prevention principle stipulated in current international conventions are not definite and comprehensive enough， and the effect of prevention and obstruction is not good. Based on the principle of risk prevention， the international community should build a more stringent risk prevention system from four aspects： risk assessment， risk communication， risk management and risk relief. China should uphold the concept of \"ocean community with a shared future\"， and contribute to construct and implement a risk prevention system in the international community from multiple aspects such as consultation， communication， strengthening supervision， and scientific and technological progress， so as to cope with Japans long-term nuclear sewage discharge plan and more nuclear sewage disposal problems in the future.

Key words：precautionary principle of risk； nuclear contaminated water； identification of responsibility； system construction

英文編校：楊 欣