論監(jiān)察建議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的功能及其制度完善

關(guān)鍵詞：監(jiān)察建議；行政爭(zhēng)議；實(shí)質(zhì)性化解；訴源治理

引言

2014年修訂后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第1條將“解決行政爭(zhēng)議”新增為一項(xiàng)重要的立法目的，突出了行政訴訟化解行政爭(zhēng)議的要求。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》明確提出要“健全行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解機(jī)制，推動(dòng)訴源治理”。這提出了在法治政府建設(shè)中實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的重要任務(wù)。2021年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解工作的意見》，作出“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上預(yù)防、化解行政爭(zhēng)議”“依法調(diào)動(dòng)各類糾紛解決資源，進(jìn)一步完善銜接順暢、協(xié)調(diào)有序的行政爭(zhēng)議多元化解機(jī)制”的部署。同年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，要求檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了”。2024年司法部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)了行政復(fù)議對(duì)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的作用，要求堅(jiān)持依法能動(dòng)復(fù)議，“推動(dòng)行政爭(zhēng)議化解在基層、化解在初始階段、化解在行政程序中”。此外，中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》也提出了“完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制”“充分發(fā)揮人民調(diào)解的第一道防線作用，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系”等，要求人民調(diào)解組織、基層單位、群眾組織等社會(huì)力量亦應(yīng)與國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)發(fā)揮調(diào)處化解社會(huì)矛盾糾紛（包含行政爭(zhēng)議）的重要作用。由此，國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)力量合力構(gòu)建的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解多元化體制機(jī)制正在形成。

對(duì)于行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的路徑，目前學(xué)界主要研究的是行政機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院的作用，尚未關(guān)注監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用。在我國(guó)“一府一委兩院”的國(guó)家機(jī)關(guān)體系中，監(jiān)察機(jī)關(guān)基于其監(jiān)督職能以及監(jiān)察建議方式，也能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的功能，應(yīng)當(dāng)參與其中形成治理合力，本文試對(duì)此作出一些探討。

一、監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案中面臨的“個(gè)人違法”與“行政違法”混合現(xiàn)象

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）第3條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察。這確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)公職人員個(gè)人實(shí)施監(jiān)察的基本職能和權(quán)限范圍。但實(shí)踐中，監(jiān)察辦案往往會(huì)面臨一種復(fù)雜案情狀況：即在查辦行政機(jī)關(guān)（包括法律法規(guī)授權(quán)的組織等單位，下同）公職人員個(gè)人違法違紀(jì)（以下簡(jiǎn)稱“個(gè)人違法”）案件中，同時(shí)發(fā)現(xiàn)還牽連發(fā)生其所在行政機(jī)關(guān)的違法、不當(dāng)?shù)男姓袨椋ㄒ韵潞?jiǎn)稱“行政違法”），呈現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)公職人員“個(gè)人違法”與所在機(jī)關(guān)“行政違法”的混合現(xiàn)象。兩種違法的主體雖不同，但違法行為卻有關(guān)聯(lián)性。許多“行政違法”都有一個(gè)特點(diǎn)：即“外在表現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)的不作為、亂作為，但內(nèi)在往往都隱藏著公職人員個(gè)人的違法違紀(jì)、濫用職權(quán)、失職瀆職，甚至存在貪污受賄等情況”。從理論上講，“行政違法”與“個(gè)人違法”的交織樣態(tài)源于兩者之間有因果聯(lián)系，“行政違法”除因立法上的矛盾（或?qū)Ψ梢?guī)范理解有誤）所導(dǎo)致的非主觀故意違法之外，一般都有“個(gè)人違法”上的起因。這主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面。

第一，“個(gè)人違法”的內(nèi)外雙重性?！皞€(gè)人違法”與“行政違法”的混合，首先表現(xiàn)為個(gè)人的同一個(gè)職務(wù)行為違法具有對(duì)內(nèi)和對(duì)外的結(jié)果雙重性。對(duì)內(nèi)屬于行政機(jī)關(guān)公職人員的個(gè)人違法職務(wù)行為，對(duì)外則同時(shí)又是代表行政機(jī)關(guān)作出的違法行政行為，這種情形多見于處于領(lǐng)導(dǎo)崗位擁有決策、決定權(quán)的公職人員。行政機(jī)關(guān)實(shí)際上是由外部組織形式與內(nèi)部工作人員共同構(gòu)成的，因此，“行政權(quán)力的主體從名義上的擁有與實(shí)際上的運(yùn)用來看，可以分為形式主體與實(shí)際主體”。行政機(jī)關(guān)作為組織體的行政行為，在外部只是以組織形式的名義出現(xiàn)，在內(nèi)部實(shí)際上都是由組織體中的具體個(gè)人所作出。內(nèi)部公職人員個(gè)人的違法決策、決定（包括在集體決策中公職人員個(gè)人提出的違法決定意見）及其違法執(zhí)行，對(duì)社會(huì)外部都轉(zhuǎn)化為了行政機(jī)關(guān)名下的違法行政行為。例如，江西省井岡山市房管局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)等人集體違法決策，以單位名義作出二手房交易需繳納網(wǎng)簽費(fèi)的規(guī)定。在機(jī)關(guān)內(nèi)部，局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)人員屬于越權(quán)擅自作出違法決策的“個(gè)人違法”，對(duì)社會(huì)公眾，則又成為他們所代表的市房管局于法無據(jù)濫收費(fèi)的“行政違法”。

第二，“個(gè)人違法”的因果性。這種因果性是指“個(gè)人違法”與“行政違法”兩個(gè)行為之間具有前因后果的聯(lián)系。除前述公職人員個(gè)人的違法決定對(duì)外轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)的“行政違法”之外，“行政違法”還可以是因公職人員受賄、索賄等“個(gè)人違法”所導(dǎo)致。換言之，公職人員的“個(gè)人違法”是起因，由此利用職權(quán)作出了職務(wù)性違法決定，其結(jié)果對(duì)外又成為行政機(jī)關(guān)名義的違法行政行為。這種因果鏈條也反映了“個(gè)人違法”與“行政違法”的混合。例如，在“山西省原糧食局局長(zhǎng)楊××受賄案”中，楊××收受巨額賄賂是其“個(gè)人違法”，楊××因謀取了個(gè)人私利在招標(biāo)采購(gòu)上濫用職權(quán)幫助行賄人而作出違法決定，最終形成了該省糧食局對(duì)外違法招標(biāo)采購(gòu)的行政行為。

“違法行為是產(chǎn)生法律責(zé)任的根據(jù)，法律責(zé)任是違法行為引起的法律后果。”“個(gè)人違法”與“行政違法”的混合涉及兩種主體的法律責(zé)任追究問題。按照我國(guó)現(xiàn)行法律制度，“個(gè)人違法”與“行政違法”因主體不同要分別由不同機(jī)關(guān)、按不同程序進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定和追究。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“個(gè)人違法”具有法定追責(zé)職能及權(quán)限，要依據(jù)《監(jiān)察法》對(duì)公職人員的違法違紀(jì)作出相應(yīng)處置（公職人員的任免機(jī)關(guān)和具有干部人事管理權(quán)限的機(jī)關(guān)也有權(quán)追責(zé)）。而對(duì)因行政機(jī)關(guān)公職人員個(gè)人職務(wù)性違法行為對(duì)外成為行政機(jī)關(guān)名義的“行政違法”行為，根據(jù)公務(wù)行為的“國(guó)家責(zé)任理論”，要由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，如撤銷違法行政行為、作出國(guó)家賠償?shù)?。?duì)“行政違法”的追責(zé)，除同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)處理外，主要途徑就是通過行政復(fù)議和行政訴訟（包括行政公益訴訟），由復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院行使審查、裁判權(quán)。如果是行政公益訴訟，還需檢察機(jī)關(guān)介入起訴（包括提起訴前程序的檢察建議）。

根據(jù)上述兩種違法行為混合現(xiàn)象以及追責(zé)機(jī)關(guān)權(quán)限劃分的現(xiàn)狀，監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處行政機(jī)關(guān)公職人員“個(gè)人違法”中一并發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有“行政違法”問題時(shí)，在現(xiàn)行制度框架下，對(duì)“行政違法”應(yīng)如何具體處理還值得深入研究。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“行政違法”的處置現(xiàn)狀考察

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的“行政違法”，目前實(shí)踐中有三種處置情形。

第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)“行政違法”涉及的是對(duì)行政相對(duì)人（即公民一方）合法權(quán)益的侵害，由公民一方對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議或行政訴訟來解決，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有向公民一方提供“行政違法”線索的職責(zé)，也沒有裁處公民一方與行政機(jī)關(guān)之間行政爭(zhēng)議的職能。因而，基本上不予介入。但這種“沉默對(duì)待”是有弊端的：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)忽略這種侵害個(gè)體合法權(quán)益的“行政違法”行為，將不能及時(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤和維護(hù)公民一方的合法權(quán)益。二是消極待由公民一方提起行政復(fù)議或行政訴訟處理，不利于積極開展行政案件的訴源治理，以盡量減少行政爭(zhēng)訟。

第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)“行政違法”涉及侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，要向檢察機(jī)關(guān)移交案件線索，由后者對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。這要通過監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的線索移交、程序銜接機(jī)制來完成。對(duì)此，目前還無統(tǒng)一的立法規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第34條只規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。”但并未反向規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的‘行政違法’問題線索，應(yīng)當(dāng)移送檢察機(jī)關(guān)依法處理?！蹦壳霸诘胤綄用嬗幸欢ㄌ剿?，制定了一些地方性規(guī)定。例如，《甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》（2020年）規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)密切與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，建立完善案件線索雙向移送及辦案協(xié)作機(jī)制，對(duì)在工作中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)依法處理?！薄秲?nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》（2019年）規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)建立線索雙向移送及辦案協(xié)作機(jī)制”“監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理公職人員違法違紀(jì)案件中發(fā)現(xiàn)涉及公益訴訟案件的線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)依法辦理，并將辦理情況通報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)。”從實(shí)際運(yùn)行情況看，目前極少見到有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送行政案件線索并要求檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)例。

監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送涉及“行政違法”的行政公益訴訟案件線索，從理論上講并無流程上的問題，但這種制度建構(gòu)也有不足。其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理“個(gè)人違法”的案件中查出牽連有“行政違法”的情形，其必然比尚未介入的檢察機(jī)關(guān)更了解案件事實(shí)情況，而且已投入了前期調(diào)查成本。在向檢察機(jī)關(guān)移送時(shí)，因針對(duì)“個(gè)人違法”監(jiān)察案件保密等需要，只是提供相關(guān)線索，并不移交全部案件情況，也不代替檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行后續(xù)調(diào)查，后者接手后，需確定對(duì)“行政違法”的行政公益訴訟是否應(yīng)立案，并要從頭開始進(jìn)行自己的調(diào)查工作，這在實(shí)際效果上將延誤時(shí)間和重復(fù)投入調(diào)查工作的成本。從工作便利、提高效率和節(jié)省成本考慮，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的“行政違法”與其移送線索給檢察機(jī)關(guān)重新進(jìn)行調(diào)查，還不如自身在查處“個(gè)人違法”時(shí)一并直接監(jiān)督治理“行政違法”問題，由此避免從監(jiān)察制度轉(zhuǎn)軌為行政公益訴訟制度所適用的復(fù)雜程序以及時(shí)間、成本上的耗費(fèi)。其二，對(duì)行政機(jī)關(guān)“行政違法”問題的調(diào)查取證難度相對(duì)較大，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)在強(qiáng)度上遠(yuǎn)不如監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，因而推進(jìn)力度有限。其三，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟在實(shí)踐操作上，絕大部分都通過訴前程序得以解決，即檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)一般都能接受建議并及時(shí)整改，最終因已達(dá)成了目的而結(jié)案，真正起訴的案件極為少見。這就是說，訴前程序的檢察建議基本上就能解決問題。據(jù)此，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)主要依靠的是檢察建議權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣具有監(jiān)察建議權(quán)，當(dāng)然也可運(yùn)用監(jiān)察建議來直接處理。由此而論，監(jiān)察機(jī)關(guān)自身不直接運(yùn)用監(jiān)察建議卻另轉(zhuǎn)由檢察機(jī)關(guān)以檢察建議來處理，顯然不是最優(yōu)的制度方案，這增加了程序的復(fù)雜性，會(huì)導(dǎo)致侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的“行政違法”得不到及時(shí)糾正，也會(huì)引發(fā)后續(xù)的行政公益訴訟，不利于訴源治理。

第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)直接提出整改“行政違法”的監(jiān)察建議。實(shí)踐中，有的監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)“行政違法”問題已提出過監(jiān)察建議。例如，安徽省監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理土地征收領(lǐng)域相關(guān)案件中，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在實(shí)體及程序上的“行政違法”問題，繼而直接向省國(guó)土資源部門提出“切實(shí)解決土地征收中依法履職不夠問題”的監(jiān)察建議，要求該部門完善土地征收工作程序規(guī)定，從制度層面進(jìn)一步規(guī)范土地征收行為。同樣案例還有：江蘇省泰州市姜堰區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)民政補(bǔ)助資金被冒領(lǐng)的問題，經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，認(rèn)定區(qū)民政部門在資金日常監(jiān)管方面存在失職，因而對(duì)該行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議要求立即整改。但當(dāng)前實(shí)踐中提出的這類監(jiān)察建議主要還是出于加強(qiáng)機(jī)關(guān)防腐反腐制度建設(shè)、嚴(yán)格要求執(zhí)行黨紀(jì)國(guó)法的考慮，尚未意識(shí)到它同時(shí)還具有能實(shí)質(zhì)性化解因“行政違法”而引發(fā)的行政爭(zhēng)議之作用。通過監(jiān)察建議直接要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)整改糾正“行政違法”，以此及時(shí)化解當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議，將延伸出監(jiān)察建議的新功能，這還需要形成理論共識(shí)，繼而在實(shí)務(wù)中廣泛運(yùn)用。

三、監(jiān)察建議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的理論邏輯

（一）監(jiān)察建議適用于行政機(jī)關(guān)“行政違法”問題的法理

對(duì)于以監(jiān)察建議監(jiān)督機(jī)關(guān)單位違法的問題，理論上有不同看法。監(jiān)察建議屬于監(jiān)察權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容和運(yùn)用形式，是監(jiān)察機(jī)關(guān)向監(jiān)察對(duì)象個(gè)體所在機(jī)關(guān)單位提出的具有法律約束力的意見?！侗O(jiān)察法》第11條第3項(xiàng)規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)有“向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議”的職責(zé)，第45條第5項(xiàng)原則性確立了監(jiān)察建議的范圍是“監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等”，即針對(duì)“廉政建設(shè)”和“履行職責(zé)”這兩類問題，也以“等”字預(yù)留了可延伸的空間。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）第36條進(jìn)而加以了細(xì)化規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象所在單位在廉政建設(shè)、權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行以及履行職責(zé)等方面存在問題需要整改糾正的，依法提出監(jiān)察建議?！?/p>

在監(jiān)察建議的法定適用范圍上，目前存在理解的分歧。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察建議應(yīng)以符合監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能為前提，需圍繞《監(jiān)察法》第3條規(guī)定的“廉政建設(shè)和反腐敗工作”基本定位來展開，不宜將《監(jiān)察法》第45條規(guī)定的“廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等”擴(kuò)充而超出監(jiān)察建議的職能，其主張的監(jiān)察建議包括督促型、糾錯(cuò)型和整改型等三大類：督促型監(jiān)察建議是對(duì)監(jiān)察決定本身無法觸及的內(nèi)容予以補(bǔ)充：糾錯(cuò)型監(jiān)察建議是對(duì)內(nèi)部法紀(jì)處置明顯失當(dāng)?shù)膬?nèi)容予以糾正；整改型監(jiān)察建議是對(duì)個(gè)案暴露的廉政制度缺陷予以優(yōu)化。從針對(duì)的問題來看，都指向機(jī)關(guān)單位在廉政制度建設(shè)上的漏洞、執(zhí)行上的不力和反腐敗方面的履責(zé)不到位等事項(xiàng)。這是基于監(jiān)察機(jī)關(guān)以“所有行使公權(quán)力的公職人員”的個(gè)人為監(jiān)察對(duì)象和立足于“廉政建設(shè)”“反腐敗”的基本職能來考慮的。由此，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第36條規(guī)定的“廉政建設(shè)、權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行以及履行職責(zé)”等，應(yīng)限定于特指監(jiān)察對(duì)象的所在單位對(duì)其公職人員在加強(qiáng)廉政建設(shè)、權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行以及履行職責(zé)方面存在的問題，并非廣義上的任何公務(wù)活動(dòng)違法問題。這屬于理解上的“限縮說”。而中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室等實(shí)務(wù)部門則認(rèn)為監(jiān)察建議應(yīng)當(dāng)有廣泛的適用范圍，包括：“拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的：有關(guān)單位作出的決定、命令、指示違反法律法規(guī)或者國(guó)家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的；給國(guó)家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的：錄用、任免、獎(jiǎng)懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的：依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予處罰的：監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)存在問題，需要完善廉政建設(shè)制度的：等等?！痹摲秶睦斫怙@然并不局限于廉政建設(shè)和反腐敗工作，可以說幾乎包括了機(jī)關(guān)單位的所有違法違紀(jì)問題，使監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)公職人員個(gè)人的監(jiān)察職能擴(kuò)展到了機(jī)關(guān)單位的違法違紀(jì)。這屬于理解上的“拓寬說”。但這一理解還未見展開其理論依據(jù)和論證。

筆者認(rèn)為，根據(jù)《監(jiān)察法》確立的監(jiān)察機(jī)關(guān)廉政建設(shè)與反腐敗基本職能來確定監(jiān)察建議的適用范圍當(dāng)然正確，但這也不意味著應(yīng)將除機(jī)關(guān)單位廉政建設(shè)、制度規(guī)范問題以外的個(gè)案性機(jī)關(guān)單位違法違紀(jì)排除在監(jiān)察視野之外，這是因?yàn)椋?/p>

第一，在機(jī)關(guān)單位是名義行為主體、內(nèi)部工作人員是實(shí)際行為主體的組織構(gòu)造中，機(jī)關(guān)單位的任何違法行為，都是內(nèi)部工作人員作為（如越權(quán)、濫權(quán)）或不作為（如失職）導(dǎo)致的結(jié)果，監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處個(gè)人行為的問題時(shí)，一并監(jiān)督由其形成的機(jī)關(guān)單位行為，是對(duì)《監(jiān)察法》第6條“標(biāo)本兼治、綜合治理”工作原則的具體貫徹落實(shí)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員與機(jī)關(guān)單位的“雙重監(jiān)督”，達(dá)成“綜合治理”和“提高治理效能”的結(jié)果。

第二，如前所述，“個(gè)人違法”中的一些職務(wù)性決定與其機(jī)關(guān)單位的“違法”決定是一體兩面的關(guān)系，個(gè)人的職務(wù)性違法決定對(duì)外就是機(jī)關(guān)單位組織名義的違法決定，此時(shí)，確認(rèn)了個(gè)人的職務(wù)性決定違法也就確認(rèn)了機(jī)關(guān)單位的決定違法。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)懲治個(gè)人違法時(shí)將其外部面向的機(jī)關(guān)單位違法同步處置，能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察職能的徹底性。將這類同案同生的“雙面向違法”一體治理，對(duì)前者追究個(gè)人紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任，對(duì)后者運(yùn)用監(jiān)察建議來要求整改糾正，是順理成章也是十分必要的。

第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)的“廉政建設(shè)和反腐敗工作”至少包括三個(gè)重要環(huán)節(jié)：一是預(yù)防腐敗及其他違法違紀(jì)，即要加強(qiáng)完善機(jī)關(guān)單位的廉政建設(shè)及相關(guān)制度機(jī)制建設(shè)：二是懲治腐敗及其他違法違紀(jì)行為，即要查處公職人員個(gè)人的腐敗及其他違法違紀(jì)行為。三是挽回由腐敗及違法違紀(jì)行為造成的損害后果。就這一工作而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處“個(gè)人違法”時(shí)，是要通過追繳個(gè)人貪腐資金、財(cái)物等來挽回其侵吞國(guó)家財(cái)產(chǎn)、公民和法人合法財(cái)產(chǎn)損害后果的。而“個(gè)人違法”導(dǎo)致形成的機(jī)關(guān)單位違法也是一種損害后果，因?yàn)檫@損害了機(jī)關(guān)單位的聲譽(yù)、內(nèi)部公務(wù)秩序和自身公信力：同時(shí)，其導(dǎo)致形成的機(jī)關(guān)單位違法在對(duì)外后果上，又將進(jìn)一步延伸、擴(kuò)大對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公民一方合法權(quán)益的損害，因?yàn)闄C(jī)關(guān)單位名義的違法行為有外部效應(yīng)，如行政機(jī)關(guān)的違法行政決定會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失，破壞市場(chǎng)秩序，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處“個(gè)人違法”時(shí)一并監(jiān)督糾正其所導(dǎo)致的機(jī)關(guān)單位違法，是挽回?fù)p害后果的需要，在這個(gè)意義上，它仍屬于反腐敗工作的一項(xiàng)內(nèi)容，符合監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)的基本定位。

第四，在充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)工作優(yōu)勢(shì)上，由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“個(gè)人違法”案件中同案出現(xiàn)的機(jī)關(guān)單位違法實(shí)施一并監(jiān)督，有查明兩者之間相關(guān)事實(shí)和因果關(guān)系等方面的便利，在達(dá)成同步治理的雙重功效上也節(jié)省了時(shí)間和工作成本，由此能提高治理效率。

綜上分析，對(duì)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第36條規(guī)定的監(jiān)察建議適用范圍作拓寬理解，有其內(nèi)在的法理支撐，更符合立法本意。據(jù)此，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是有《監(jiān)察法》第11條第3項(xiàng)規(guī)定及其《監(jiān)察法實(shí)施條例》第36條規(guī)定作為法律依據(jù)的，這是在《中華人民共和國(guó)憲法》第123條規(guī)定“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”的根本法地位基礎(chǔ)上，由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)再次賦權(quán)（監(jiān)察建議權(quán)）的結(jié)果，與《行政訴訟法》對(duì)人民法院賦權(quán)（行政審判權(quán)）監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有類同之處。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)的“行政違法”問題提出監(jiān)察建議，也是以《監(jiān)察法》第11條第3項(xiàng)和《監(jiān)察法實(shí)施條例》第36條規(guī)定作為職權(quán)依據(jù)而開展的。

從法律依據(jù)和實(shí)踐操作上可見，監(jiān)察建議能夠適用于針對(duì)行政機(jī)關(guān)的“行政違法”問題，當(dāng)監(jiān)察工作在面臨“個(gè)人違法”與“行政違法”混合情形時(shí)對(duì)兩者一并作出處理，將是更優(yōu)化、更有效能的制度安排。

（二）監(jiān)察建議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的內(nèi)在機(jī)理

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)“行政違法”問題提出監(jiān)察建議的職責(zé)，使監(jiān)察建議具有了實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、加強(qiáng)訴源治理的重要功能。

行政爭(zhēng)議是指公民、法人和其他組織與行政機(jī)關(guān)之間，針對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合法、適當(dāng)性及其造成個(gè)體合法權(quán)益侵害問題發(fā)生的爭(zhēng)議，一般是通過公民一方對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議或行政訴訟來審理裁決。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間，就行政機(jī)關(guān)的違法行政行為及其造成的國(guó)家利益、社會(huì)公共利益侵害問題的爭(zhēng)議也是一種特殊的行政爭(zhēng)議，這種爭(zhēng)議要由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟來解決。

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解根本上是要求解決爭(zhēng)議的程序性制度工具不得空轉(zhuǎn)，必須針對(duì)和徹底解決爭(zhēng)議中的實(shí)體問題。行政爭(zhēng)議中的實(shí)體問題具體包括兩個(gè)層次：一是有關(guān)行政行為是否合法、適當(dāng)?shù)男再|(zhì)判斷爭(zhēng)議：二是有關(guān)行政行為造成的權(quán)益侵害及其補(bǔ)救問題的利益維護(hù)爭(zhēng)議。前者是前提性的實(shí)體問題，后者是違法或不當(dāng)行政行為所影響的實(shí)際利益，對(duì)于爭(zhēng)議的當(dāng)事人來講，是核心性的實(shí)體問題。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解就是要使這兩個(gè)層次的爭(zhēng)議內(nèi)容都得以解決。對(duì)此，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)“行政違法”問題提出的監(jiān)察建議都能發(fā)揮功效：其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有“行政違法”問題后，在監(jiān)察建議中可示明“行政違法”的事實(shí)和認(rèn)定情況，使行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)問題所在及其違法性質(zhì)。其二，監(jiān)察建議在此基礎(chǔ)上要求行政機(jī)關(guān)整改糾正“行政違法”，如建議撤銷、變更、終止原違法決定，履行原未盡的法定職責(zé)，采取合理補(bǔ)救措施等，以挽回、補(bǔ)救國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公民一方合法權(quán)益的損失。行政機(jī)關(guān)按監(jiān)察建議要求及時(shí)自我整改糾正，其結(jié)果就會(huì)實(shí)質(zhì)性化解可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的行政爭(zhēng)議。其三，監(jiān)察建議還可以配合行政復(fù)議或行政訴訟對(duì)行政爭(zhēng)議的化解。有的行政爭(zhēng)議已提起了行政復(fù)議或行政訴訟，在審理程序中，因監(jiān)察建議已及時(shí)提出并被行政機(jī)關(guān)接受和具體落實(shí)，違法行政行為得以糾正，這就有利于復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院動(dòng)員原告撤回復(fù)議申請(qǐng)或訴訟請(qǐng)求，或者運(yùn)用調(diào)解來處理權(quán)益救濟(jì)事項(xiàng)，由此就能合力達(dá)成行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

綜上，監(jiān)察機(jī)關(guān)以監(jiān)察建議促成行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，其內(nèi)在機(jī)理是以其特有的方式，一方面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、糾正“行政違法”，一方面挽回補(bǔ)救“行政違法”造成的損害，保護(hù)公民一方的合法權(quán)益和國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，由此使行政爭(zhēng)議得以實(shí)質(zhì)性化解。這與《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”和“解決行政爭(zhēng)議”的立法宗旨是完全契合的。

開拓監(jiān)察建議對(duì)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)訴源治理的功能有其必要性，理由在于：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理“個(gè)人違法”的案件中，對(duì)發(fā)現(xiàn)牽連的“行政違法”問題直接通過監(jiān)察建議方式進(jìn)行處理，在很大程度上可以簡(jiǎn)省移交、訴訟等程序，增強(qiáng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的及時(shí)性與便捷性。二是根據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》 《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》等的部署要求，行政機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)以及人民調(diào)解組織、基層單位、群眾組織等社會(huì)力量都在積極參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專司監(jiān)察的國(guó)家機(jī)關(guān)當(dāng)然不應(yīng)“置身事外”，其有條件以監(jiān)察建議方式參與，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)力量形成合力，更有利于全面構(gòu)建和完備多元化解行政爭(zhēng)議的體制機(jī)制。三是國(guó)家監(jiān)察由原行政監(jiān)察發(fā)展演變而來，原行政監(jiān)察是對(duì)行政機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督，監(jiān)察對(duì)象既針對(duì)個(gè)人也針對(duì)機(jī)關(guān)，監(jiān)察事項(xiàng)包括“執(zhí)法、廉政、效能情況”，國(guó)家監(jiān)察理應(yīng)以監(jiān)察建議方式承繼行政監(jiān)察的這一功能，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

四、針對(duì)“行政違法”的監(jiān)察建議之制度改進(jìn)

運(yùn)用監(jiān)察建議監(jiān)督行政機(jī)關(guān)處理“行政違法”問題，充分發(fā)揮實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的作用，還需要進(jìn)一步改進(jìn)、完善此類監(jiān)察建議的制度規(guī)定。這主要包括增設(shè)、豐富監(jiān)察建議的類型，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“行政違法”事實(shí)的調(diào)查認(rèn)定權(quán)限，完備相關(guān)程序規(guī)定。

（一）針對(duì)“行政違法”的監(jiān)察建議類型

針對(duì)“行政違法”的監(jiān)察建議所要處理的是行政機(jī)關(guān)存在的問題，這主要涉及行政機(jī)關(guān)如何健全防范“行政違法”風(fēng)險(xiǎn)的制度機(jī)制，如何依法追究所屬公職人員的違法違紀(jì)責(zé)任，如何整改糾正已經(jīng)作出的“行政違法”行為，以及如何挽回補(bǔ)救“行政違法”造成的損害后果等四個(gè)方面。因此，監(jiān)察建議的內(nèi)容根據(jù)不同的問題，大體可劃分為制度完善型、責(zé)任追究型、糾正違法型和權(quán)益保障型等四大類建議。

1.制度完善型建議

這類建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案中根據(jù)調(diào)查的事實(shí)和結(jié)果，深入研判公職人員“個(gè)人違法”和行政機(jī)關(guān)“行政違法”形成的規(guī)律和原因，查找出行政機(jī)關(guān)在相關(guān)制度機(jī)制建設(shè)方面存在的漏洞，有針對(duì)性地對(duì)行政機(jī)關(guān)提出健全和改進(jìn)制度機(jī)制的建議。如規(guī)范性文件制定、重大行政決策、法治審核、行政執(zhí)法程序、行政裁量基準(zhǔn)、崗位職責(zé)清單、內(nèi)部監(jiān)督、財(cái)務(wù)管理、人事管理等有關(guān)制度規(guī)范的建設(shè)，以吸取教訓(xùn)，亡羊補(bǔ)牢，強(qiáng)化從制度機(jī)制上形成防范“個(gè)人違法”和“行政違法”產(chǎn)生的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.責(zé)任追究型建議

此類建議是要求有管理權(quán)限的行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部所屬公職人員的違法違紀(jì)行為嚴(yán)肅處理、嚴(yán)格追責(zé)，不得姑息遷就。依據(jù)責(zé)任追究的情形不同，此類建議還可以細(xì)分為兩類：一是問責(zé)的建議，即建議行政機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員進(jìn)行政務(wù)處分等方面的問責(zé)，它是監(jiān)察建議的表現(xiàn)形態(tài)之一。二是糾正問責(zé)錯(cuò)誤的建議，即建議行政機(jī)關(guān)對(duì)于問責(zé)有錯(cuò)誤的提出糾正建議。此類建議是《中華人民共和國(guó)政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》）新增設(shè)的一種建議類型，如行政機(jī)關(guān)對(duì)其公職人員應(yīng)處分而未處分、處分失當(dāng)?shù)取?/p>

3.糾正違法型建議

該類建議是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出“行政違法”的認(rèn)定并要求其限期自行整改糾正。如撤銷、撤回違法行政行為，依法重新作出行政行為，變更不當(dāng)行政行為，及時(shí)履行尚未履行或拖延履行的法定職責(zé)，履行法定或約定的給付義務(wù)等。

4.權(quán)益保障型建議

這類建議是要求行政機(jī)關(guān)積極采取有效措施，補(bǔ)救、落實(shí)因“行政違法”造成的國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公民一方合法權(quán)益的損失。如追回流失的國(guó)有資產(chǎn)、解除違法的人身自由限制、返還違法扣押的財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)名譽(yù)、進(jìn)行合理補(bǔ)償、作出國(guó)家賠償?shù)取?/p>

在上述四類監(jiān)察建議中，糾正違法型建議和權(quán)益保障型建議對(duì)推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解具有重要意義，如果這些建議能被行政機(jī)關(guān)落實(shí)，將有利于消弭日后可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的行政爭(zhēng)議，能在很大程度上減少行政復(fù)議和行政訴訟，或者有利于協(xié)同行政復(fù)議和行政訴訟及時(shí)處理行政案件，也無需檢察機(jī)關(guān)就同一問題再對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。

（二）監(jiān)察建議之權(quán)能配置

監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)“行政違法”提出監(jiān)察建議，要求保證準(zhǔn)確性和權(quán)威性，因而還須明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的相應(yīng)權(quán)限。監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)針對(duì)“行政違法”提出監(jiān)察建議，只是整體意義的“監(jiān)察建議權(quán)”概念，該權(quán)力還需要有一系列功能不同的具體權(quán)能才能得以有效運(yùn)行。“權(quán)能”通常是指“主體權(quán)利的最一般形態(tài)，被允許的行為尺度”，它揭示了權(quán)利的具體內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)權(quán)利內(nèi)部不可或缺、能對(duì)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的目的發(fā)揮特定功能的各種構(gòu)成，“監(jiān)察建議權(quán)”作為一個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，至少應(yīng)包含監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“行政違法”的調(diào)查權(quán)、認(rèn)定權(quán)、整改建議權(quán)和督辦權(quán)等四項(xiàng)基本權(quán)能。調(diào)查權(quán)的功能是調(diào)查取證、核明事實(shí)；認(rèn)定權(quán)的功能是確認(rèn)違法性質(zhì)（包括程度）；整改建議權(quán)的功能在于針對(duì)問題及原因提出整改意見：督辦權(quán)的功能則是采取相應(yīng)措施來督辦落實(shí)建議內(nèi)容。目前立法對(duì)上述權(quán)能中的整改建議權(quán)和督辦權(quán)有具體規(guī)定，但針對(duì)“行政違法”的調(diào)查權(quán)和認(rèn)定權(quán)問題還比較模糊，需要在理論上厘清并從制度上明晰。

1.補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“行政違法”的調(diào)查權(quán)

《監(jiān)察法》第18條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依法向有關(guān)單位和個(gè)人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)?！逼湮疵鞔_是僅針對(duì)“個(gè)人違法”問題的證據(jù)還是也包括針對(duì)“行政違法”問題的證據(jù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議應(yīng)以事實(shí)為根據(jù)，這就必須具有對(duì)“行政違法”事實(shí)的調(diào)查權(quán)。從法理和操作要求上分析，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)“個(gè)人違法”案件的調(diào)查中，應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有對(duì)牽連性“行政違法”的調(diào)查權(quán)。因?yàn)樵谵k案要求上，監(jiān)察機(jī)關(guān)雖重點(diǎn)集中對(duì)“個(gè)人違法”問題進(jìn)行調(diào)查取證，但如前所述，有的“個(gè)人違法”對(duì)外就是行政機(jī)關(guān)名義的“行政違法”，兩者是同一的事實(shí)和證據(jù)。在此情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)“個(gè)人違法”問題的調(diào)查取證權(quán)同時(shí)也就是對(duì)行政機(jī)關(guān)“行政違法”的調(diào)查取證權(quán)。有的“個(gè)人違法”是行政機(jī)關(guān)“行政違法”的起因，或者說“行政違法”是“個(gè)人違法”形成的結(jié)果。在后一種情況下，“行政違法”就構(gòu)成了“個(gè)人違法”的重要情節(jié)或嚴(yán)重后果，其對(duì)于“個(gè)人違法”的定性、定責(zé)等都至關(guān)重要，因而必須一并調(diào)查清楚。從監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使的目的、運(yùn)行要求和辦案需要上，可以推導(dǎo)出監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理“個(gè)人違法”案件的調(diào)查權(quán)中，必須包含有對(duì)“行政違法”問題的調(diào)查權(quán)。

詳言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)必須且已實(shí)際行使了對(duì)“行政違法”問題的調(diào)查權(quán)。一是從監(jiān)察建議提出的運(yùn)行邏輯講，監(jiān)察建議是十分嚴(yán)肅的法律行為，建議前必須調(diào)查核實(shí)事實(shí)、存在的問題及原因，否則無法提出有針對(duì)性的整改建議。二是《監(jiān)察法實(shí)施條例》第205條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審批制作監(jiān)察建議書。監(jiān)察建議書一般應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）監(jiān)督調(diào)查情況：（二）調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的主要問題及其產(chǎn)生的原因；（三）整改建議、要求和期限；（四）向監(jiān)察機(jī)關(guān)反饋整改情況的要求?！痹摋l文有關(guān)“監(jiān)督調(diào)查情況、調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題”等內(nèi)容要求，表明監(jiān)察機(jī)關(guān)作出監(jiān)察建議已潛含有對(duì)機(jī)關(guān)單位的違法問題進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力。當(dāng)然，這種調(diào)查權(quán)的立法表達(dá)方式尚不直接，如果在立法上或通過立法解釋、適用解釋再作出直接明確的規(guī)定，則該權(quán)限在法律依據(jù)上就能更為明晰并補(bǔ)強(qiáng)，從而更為嚴(yán)謹(jǐn)、有效。

2.確立監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“行政違法”的認(rèn)定權(quán)

監(jiān)察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出整改“行政違法”的監(jiān)察建議，必先要作出“行政違法”的權(quán)威性認(rèn)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)查明行政機(jī)關(guān)“行政違法”的事實(shí)后，在監(jiān)察建議中是要對(duì)違法性質(zhì)作出確認(rèn)的。認(rèn)定行政行為構(gòu)成違法，是有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)行政行為作出負(fù)面法律評(píng)價(jià)及性質(zhì)判斷的權(quán)力，它具有法律上的確定力，能直接產(chǎn)生法律后果。監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》對(duì)于公職人員“個(gè)人違法”是有權(quán)直接確認(rèn)的（犯罪行為除外，其認(rèn)定權(quán)屬于國(guó)家審判機(jī)關(guān)，需由人民法院通過刑事訴訟程序最終確認(rèn)），而對(duì)行政機(jī)關(guān)的“行政違法”是否同樣有權(quán)認(rèn)定？這一問題似與檢察機(jī)關(guān)檢察建議中的認(rèn)定權(quán)效力類同。檢察機(jī)關(guān)若有具法律效力的認(rèn)定權(quán)，便可獨(dú)立確認(rèn)“行政違法”并責(zé)令行政機(jī)關(guān)整改，無需再提起行政公益訴訟請(qǐng)求人民法院作出裁判。這一問題在理論上似未厘清。從行政公益訴訟分為訴前程序和訴訟程序“兩階段”的制度設(shè)計(jì)來講，檢察機(jī)關(guān)對(duì)“行政違法”的認(rèn)定還不是具有法律約束力的確認(rèn)，實(shí)質(zhì)上只是一種初步認(rèn)定權(quán)，沒有最終法律效力，不能產(chǎn)生行政法上的確定力和執(zhí)行力。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)可通過說明理由拒絕采納。也正因?yàn)榇?，行政機(jī)關(guān)若不接受檢察建議的，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)而要向人民法院對(duì)其提起行政公益訴訟，即便如此，行政機(jī)關(guān)作為被告也有權(quán)在行政公益訴訟中加以抗辯，由人民法院就雙方爭(zhēng)議作出具有最終法律效力的認(rèn)定。但是，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)的初步認(rèn)定被行政機(jī)關(guān)認(rèn)可而無爭(zhēng)議時(shí)，雙方形成的共識(shí)就具有了確定力和執(zhí)行力，這類似雙方認(rèn)可的“協(xié)議”之法律效力。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察建議對(duì)“行政違法”的認(rèn)定與檢察機(jī)關(guān)的初步認(rèn)定卻有所不同。原因如下。

第一，在工作內(nèi)容上，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“行政違法”是認(rèn)定其工作人員“個(gè)人違法”的必然延伸。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法已具有確認(rèn)“個(gè)人違法”性質(zhì)的認(rèn)定權(quán)，如前所述，有的“個(gè)人違法”與“行政違法”是一體兩面的關(guān)系，屬于同一行為的內(nèi)外不同面向，這種同質(zhì)性決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)在認(rèn)定“個(gè)人違法”性質(zhì)的同時(shí)也就認(rèn)定了“行政違法”的性質(zhì)。有的“個(gè)人違法”與“行政違法”有因果聯(lián)系，即使“行政違法”是獨(dú)立于“個(gè)人違法”的另一個(gè)機(jī)關(guān)行為，但其是以“個(gè)人違法”為起因作出的，由此必構(gòu)成該行政行為目的上“考慮不相關(guān)因素”的不正當(dāng)性，或者屬于濫用職權(quán)。這種因果性也決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)若能認(rèn)定作為起因的“個(gè)人違法”，也就認(rèn)定了作為結(jié)果的“行政違法”。

第二，在法律后果上，若行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議，需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，如由行政機(jī)關(guān)的主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)以通報(bào)批評(píng)方式追究行政機(jī)關(guān)的單位責(zé)任，并對(duì)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。在此方面，《行政訴訟法》對(duì)檢察建議的規(guī)定顯然與之不同。行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由對(duì)檢察建議不落實(shí)、不回復(fù)建議的，檢察機(jī)關(guān)只能進(jìn)而通過提起行政公益訴訟由人民法院的司法裁判來處置，由此自然區(qū)分了監(jiān)察建議權(quán)與檢察建議權(quán)在法律效力及后果上的差別。

據(jù)此，監(jiān)察機(jī)關(guān)的認(rèn)定，應(yīng)屬具有確定力和執(zhí)行力的權(quán)威性認(rèn)定，其監(jiān)察建議的認(rèn)定權(quán)是具有直接法律效力的權(quán)力。由于這項(xiàng)權(quán)力的重大性，立法上有必要作出明確規(guī)定，以強(qiáng)化監(jiān)察建議的法律效力，促使行政機(jī)關(guān)遵從并及時(shí)落實(shí)建議的要求，通暢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“行政違法”調(diào)查權(quán)、認(rèn)定權(quán)、整改建議權(quán)和督辦權(quán)等四項(xiàng)權(quán)能的銜接運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）完備監(jiān)察建議的程序機(jī)制

監(jiān)察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出針對(duì)“行政違法”的監(jiān)察建議，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)展了監(jiān)察建議權(quán)的運(yùn)行空間。為了規(guī)范監(jiān)察建議權(quán)的行使，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的應(yīng)有效力，還需要完備監(jiān)察建議的程序機(jī)制。依照從啟動(dòng)到落實(shí)的基本流程，該類監(jiān)察建議在程序制度構(gòu)造上需要完備以下程序機(jī)制。

第一，監(jiān)察建議的提出程序。針對(duì)行政機(jī)關(guān)的“行政違法”問題提建議，其內(nèi)容事項(xiàng)重大，涉及對(duì)行政行為性質(zhì)精準(zhǔn)恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)定和整改要求的合理可行性，因而應(yīng)貫徹正當(dāng)程序原則，充分說明理由并聽取對(duì)方的意見。同時(shí)，“建議”一詞在語義學(xué)上本意是指提出某種商議性、倡議性意見以供他人采納，其特點(diǎn)是告誡勸導(dǎo)，提醒警示，而非單方一味強(qiáng)制命令，適宜采用“柔性”方式處理。由此，監(jiān)察機(jī)關(guān)擬提出建議時(shí)，應(yīng)建立與行政機(jī)關(guān)的溝通交流環(huán)節(jié)，互通觀點(diǎn)，交流認(rèn)識(shí)，聽取和采納合理申辯，力爭(zhēng)達(dá)成共識(shí)，獲得行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同。在采取整改措施方面，還可以共同商議使之合法、合理、可行，便于行政機(jī)關(guān)事后全面落實(shí)?；谛姓袨榈膶I(yè)性和復(fù)雜性，為確保監(jiān)察建議本身的合法性和高質(zhì)量，監(jiān)察建議的提出還必須強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的法治審查和專家論證程序。

第二，監(jiān)察建議的送達(dá)與異議程序。提出監(jiān)察建議后要以監(jiān)察建議書的形式送達(dá)行政機(jī)關(guān)，監(jiān)察建議書作為監(jiān)察建議的內(nèi)容載體，應(yīng)包括對(duì)“行政違法”的調(diào)查情況，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定的違法問題及其產(chǎn)生原因，整改“行政違法”的具體建議、要求與期限，向監(jiān)察機(jī)關(guān)反饋整改情況的要求等內(nèi)容。監(jiān)察建議送達(dá)目前一般采取的是當(dāng)面送達(dá)和會(huì)議宣布等方式，實(shí)踐中，有的檢察機(jī)關(guān)正探索建立檢察建議的宣告送達(dá)方式，其作用是通過莊重嚴(yán)肅的當(dāng)面宣告形式，使行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)對(duì)法律監(jiān)督的敬畏感，促使其認(rèn)真接受，切實(shí)按要求整改錯(cuò)誤。對(duì)此，監(jiān)察建議的送達(dá)也可借鑒運(yùn)用。

監(jiān)察建議送達(dá)后，不排除行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)建議有誤并提出異議的情況，因此，應(yīng)建立與送達(dá)程序相銜接的異議程序。允許行政機(jī)關(guān)在接受監(jiān)察建議后的一定期限內(nèi)提出異議和陳述理由。在異議程序中，如果監(jiān)察建議確有認(rèn)定事實(shí)有誤、證據(jù)不足，建議內(nèi)容不當(dāng)或因不可抗力無法執(zhí)行等情形的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)撤回或變更監(jiān)察建議。此外，“沒有公開則無所謂正義”，監(jiān)察建議送達(dá)后應(yīng)貫徹公開原則，建立信息公開機(jī)制，依據(jù)《監(jiān)察法》第54條“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督”的規(guī)定，在不涉及國(guó)家秘密的前提下將監(jiān)察建議適度向社會(huì)公開。以此接受社會(huì)監(jiān)督，并促使行政機(jī)關(guān)認(rèn)真及時(shí)地落實(shí)建議內(nèi)容。

第三，監(jiān)察建議的督改程序。行政機(jī)關(guān)落實(shí)監(jiān)察建議進(jìn)行“行政違法”的整改，是監(jiān)察建議發(fā)揮實(shí)效的關(guān)鍵。在以往的監(jiān)察實(shí)踐中，有的監(jiān)察機(jī)關(guān)存在“重制發(fā)監(jiān)察建議輕整改落實(shí)”“監(jiān)察建議發(fā)后了之”的現(xiàn)象，因而需要完備監(jiān)察建議的督改程序，強(qiáng)化整改全過程跟蹤，確保行政機(jī)關(guān)整改到位。在程序機(jī)制的構(gòu)建上，一是監(jiān)察機(jī)關(guān)可通過建立臺(tái)賬、銷號(hào)管理、專項(xiàng)督導(dǎo)等方式，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)明確整改責(zé)任人、采用切實(shí)可行的整改措施、確立完成進(jìn)度和時(shí)限，保證監(jiān)察建議落到實(shí)處。二是要求行政機(jī)關(guān)定期反饋信息，分階段向監(jiān)察機(jī)關(guān)提交整改書面報(bào)告反饋監(jiān)察建議的落實(shí)進(jìn)度、結(jié)果等情況。三是對(duì)整改期限臨近之時(shí)仍未整改或者整改不到位的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以詢問、函告、約談等方式催告督辦。

第四，監(jiān)察建議落實(shí)的評(píng)查與追責(zé)程序。該程序包括對(duì)落實(shí)監(jiān)察建議結(jié)果的評(píng)查程序和未落實(shí)監(jiān)察建議的追責(zé)程序兩個(gè)環(huán)節(jié)。前者是對(duì)行政機(jī)關(guān)整改結(jié)果的驗(yàn)收銷賬。監(jiān)察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)整改時(shí)限屆滿或收到整改書面報(bào)告后，啟動(dòng)整改結(jié)果的評(píng)查程序，可采取行政機(jī)關(guān)自評(píng)、監(jiān)察機(jī)關(guān)評(píng)查或委托第三方評(píng)查等方式進(jìn)行。評(píng)查結(jié)束后，由監(jiān)察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)反饋評(píng)查結(jié)果。后者是對(duì)行政機(jī)關(guān)未整改的追責(zé)警示，通過“追責(zé)促改”倒逼其繼續(xù)嚴(yán)格按監(jiān)察建議要求整改到位。依據(jù)《監(jiān)察法》第62條之規(guī)定，對(duì)于“無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議”的要追究法律責(zé)任，包括對(duì)單位“責(zé)令改正”“給予通報(bào)批評(píng)”，對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員和直接責(zé)任人員“依法給予處理”等。

第五，監(jiān)察建議的信息通報(bào)程序。監(jiān)察建議的信息通報(bào)程序是指監(jiān)察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議以及行政機(jī)關(guān)落實(shí)建議進(jìn)行整改后，在程序上應(yīng)通過政務(wù)信息共享平臺(tái)作出通報(bào)，使其他相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)知曉。如前文所述，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的“行政違法”，除監(jiān)察機(jī)關(guān)可運(yùn)用監(jiān)察建議實(shí)施監(jiān)督之外，還有行政復(fù)議、行政訴訟等其他法律監(jiān)督途徑。監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議后，有可能公民一方同時(shí)也對(duì)同一違法行政行為提出了行政復(fù)議、行政訴訟，或者檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備對(duì)同一違法行政行為提起行政公益訴訟，這就需要保障各項(xiàng)監(jiān)督制度運(yùn)行的一致性，避免相互之間產(chǎn)生矛盾。為確保各不同監(jiān)督機(jī)制之間的有序運(yùn)轉(zhuǎn)、相互配合和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就應(yīng)通過監(jiān)察建議的信息通報(bào)程序，由監(jiān)察機(jī)關(guān)一并向同級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院通報(bào)信息，以便后者在針對(duì)同一“行政違法”問題的復(fù)議或訴訟中，與監(jiān)察建議協(xié)同一致采取措施。如為減少重復(fù)，節(jié)省成本，監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的同一問題無需再提出檢察建議和行政公益訴訟：公民等一方對(duì)行政機(jī)關(guān)的同一問題已提出行政復(fù)議或訴訟的，受理案件的復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院可借助監(jiān)察建議，以調(diào)解方式解決行政爭(zhēng)議：一方面促使行政機(jī)關(guān)按監(jiān)察建議及時(shí)整改糾正“行政違法”并采取措施補(bǔ)救公民一方合法權(quán)益的損害，以此作為前提，另一方面可勸解公民一方息訴以減少訟累，并達(dá)成行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

總之，監(jiān)察建議作為監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職能的有力武器，通過監(jiān)督行政機(jī)關(guān)整改糾正“行政違法”問題，將拓展出其在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議中的新功能，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分加以運(yùn)用。