數(shù)字政府建設(shè)如何插上法治翅膀

關(guān)鍵詞：數(shù)字化；數(shù)字政府；日本數(shù)字政府建設(shè)

一、問題的提出

中國數(shù)字化建設(shè)水平較高，但數(shù)字法治水平?jīng)]有同步?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2022〕14號(hào)）和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》分別提到數(shù)字政府建設(shè)和法治政府建設(shè)的數(shù)字化保障問題，但并沒有從數(shù)字法治政府角度去推進(jìn)兩項(xiàng)工作。國內(nèi)法學(xué)界倡議建設(shè)數(shù)字法治政府，旨在以法治指導(dǎo)和規(guī)范數(shù)字政府建設(shè)。2023年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，該規(guī)劃將“政務(wù)數(shù)字化智能化水平明顯提升”作為數(shù)字中國建設(shè)的目標(biāo)之一，提出“發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)”，為今后數(shù)字政府建設(shè)指明了方向。

日本的信息技術(shù)戰(zhàn)略始于2000年前后，同年制定《IT基本法》，依據(jù)該法在內(nèi)閣設(shè)置“IT戰(zhàn)略本部”。2001年，為推進(jìn)電子政府和電子自治體建設(shè)，正式實(shí)施“電子日本戰(zhàn)略”，這是日本第一個(gè)具有強(qiáng)烈國際競爭意識(shí)的國家IT戰(zhàn)略，以在2003年前實(shí)現(xiàn)所有行政程序線上化和五年內(nèi)成為世界最先進(jìn)IT國家為目標(biāo)，推動(dòng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與制度發(fā)展。2002年出臺(tái)《行政程序線上化法》，就利用電子信息處理系統(tǒng)和其他信息通信技術(shù)辦理申請(qǐng)、申報(bào)和其他程序的共通事宜作出規(guī)定，旨在提高國民便利性，推進(jìn)行政運(yùn)營簡化與高效。2003年，制定“電子日本戰(zhàn)略Ⅱ”，進(jìn)一步推動(dòng)利用IT基礎(chǔ)設(shè)施以提高國民便利性與行政服務(wù)水準(zhǔn)。2009年前后，加強(qiáng)政府信息系統(tǒng)管理體系建設(shè)，推進(jìn)數(shù)據(jù)開放，以提高相關(guān)系統(tǒng)的透明度與可訪問性。2013年，出臺(tái)《創(chuàng)建世界最先進(jìn)信息技術(shù)強(qiáng)國宣言》，推動(dòng)政府自身改革，擴(kuò)大信息技術(shù)基礎(chǔ)應(yīng)用范圍，制定《個(gè)人番號(hào)法》，并設(shè)置政府信息通信系統(tǒng)最高責(zé)任人—一“內(nèi)閣信息通信政策參事”（簡稱“政府CIO”）。2016年，隨著大數(shù)據(jù)社會(huì)到來、利用數(shù)據(jù)的重要性越來越高，為加快公私數(shù)據(jù)利用出臺(tái)了《促進(jìn)公私數(shù)據(jù)利用基本法》。大約從2017年起，為打造“數(shù)字政府”，以數(shù)字化為前提重新檢視行政應(yīng)然模式，著手制定《創(chuàng)建世界最先進(jìn)IT國家宣言》與《促進(jìn)公私數(shù)據(jù)利用基本計(jì)劃》，并于翌年對(duì)外正式公布兩份文件。2019年《行政程序線上化法》更名為《數(shù)字程序法》，旨在提高關(guān)系人在行政程序中的便利性，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)營簡化與高效，促進(jìn)社會(huì)活動(dòng)更加和諧，為國民生活提高與國民經(jīng)濟(jì)健全發(fā)展助力。2020年新冠病毒蔓延，為應(yīng)對(duì)疫情后的新常態(tài)，將實(shí)現(xiàn)“不讓任何人掉隊(duì)的與人友好型數(shù)字化”（社會(huì)整體的數(shù)字化轉(zhuǎn)型）定位為政府工作目標(biāo)。2021年為解決新冠疫情應(yīng)對(duì)中所暴露的數(shù)字化課題，應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)多樣化與大容量化不斷發(fā)展的時(shí)代需求，從根本上扭轉(zhuǎn)數(shù)字化建設(shè)落后局面，推出由六部法律組成的所謂“數(shù)字改革關(guān)聯(lián)法”。2023年內(nèi)閣審議通過的《打造數(shù)字社會(huì)重點(diǎn)計(jì)劃》，作為數(shù)字社會(huì)建設(shè)指南針，明確政府為實(shí)現(xiàn)理想數(shù)字社會(huì)應(yīng)迅速而集中采取的措施，各部門和機(jī)構(gòu)要致力于結(jié)構(gòu)性改革和具體措施，強(qiáng)調(diào)整個(gè)社會(huì)的數(shù)字化應(yīng)以提高人們生活便利性、公共與私營部門運(yùn)作效率，充分利用數(shù)據(jù)，安全保障為前提，實(shí)現(xiàn)“與人友好型數(shù)字化”。鑒于數(shù)字技術(shù)進(jìn)步使得以低成本提供適合每個(gè)人需求的個(gè)性化服務(wù)成為可能，能夠使不同用戶獲得寶貴體驗(yàn)，該計(jì)劃還強(qiáng)調(diào)政府的使命在于藉由數(shù)字化創(chuàng)造一個(gè)不讓任何人掉隊(duì)、實(shí)現(xiàn)多元化幸福的社會(huì)。

當(dāng)初日本信息技術(shù)戰(zhàn)略志在完善基礎(chǔ)設(shè)施與推進(jìn)IT利用，但以2016年《促進(jìn)公私數(shù)據(jù)利用基本法》為契機(jī)，其重心開始向數(shù)據(jù)利用和數(shù)字政府建設(shè)轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)，在公式文件中“電子政府”一語也被“數(shù)字政府”所取代。2024年的今天，數(shù)據(jù)利用和數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)成為日本信息技術(shù)戰(zhàn)略的主旋律?！秱€(gè)人番號(hào)法》《促進(jìn)公私數(shù)據(jù)利用基本法》《數(shù)字程序法》以及“數(shù)字改革關(guān)聯(lián)法”等共同鉤織了當(dāng)今數(shù)字政府建設(shè)的法治架構(gòu)。

數(shù)字化建設(shè)，只有插上法治翅膀才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。本文以日本數(shù)字政府建設(shè)法治架構(gòu)當(dāng)中的主要法律為素材，就其立法目的、主要內(nèi)容加以簡單介紹說明之后，從宏觀與微觀進(jìn)行理論剖析，把脈日本近年在數(shù)字政府建設(shè)中的新舉措和新動(dòng)向，檢視其為因應(yīng)數(shù)字時(shí)代新挑戰(zhàn)、優(yōu)化數(shù)字化發(fā)展環(huán)境而出臺(tái)的一系列對(duì)策在數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)與規(guī)范上是否發(fā)揮了積極功效？還存在哪些課題與局限？以期能夠?yàn)閲鴥?nèi)打造數(shù)字法治政府提供一些正面或反面的參考。

二、日本數(shù)字政府建設(shè)法治架構(gòu)

如前所述，日本數(shù)字政府建設(shè)的法治架構(gòu)已初步成形?！秱€(gè)人番號(hào)法》和《數(shù)字程序法》屬于行政程序法范疇且行之有年，而《促進(jìn)公私數(shù)據(jù)利用基本法》尤其“數(shù)字改革關(guān)聯(lián)法”才是近年為加快數(shù)字化建設(shè)步伐所推出的新舉措。作為理論剖析的前提作業(yè)，暫對(duì)日本數(shù)字政府建設(shè)法治架構(gòu)概觀如下。

（一）《個(gè)人番號(hào)法》與《數(shù)字程序法》

截止到2024年，日本為完善行政程序主要出臺(tái)了三部法律（俗稱“行政程序三法”），即《行政程序法》、《個(gè)人番號(hào)法》和《數(shù)字程序法》。這三部法律之間關(guān)系如下：1993年制定的《行政程序法》為本領(lǐng)域通則法，具有法典的特征，《個(gè)人番號(hào)法》和《數(shù)字程序法》主要是為因應(yīng)信息化社會(huì)新需求以及著眼于個(gè)人番號(hào)在現(xiàn)代行政程序中的有用性而追加出臺(tái)的法律，作為法典的補(bǔ)充或延長，起到了為《行政程序法》插上信息與數(shù)字翅膀的作用。

《個(gè)人番號(hào)法》制定于2013年實(shí)施于2015年，2016年起在社保、稅金、災(zāi)害對(duì)策三個(gè)領(lǐng)域開展應(yīng)用，2017年實(shí)現(xiàn)不同行政機(jī)關(guān)對(duì)于個(gè)人番號(hào)及其相關(guān)信息的共享。該法由10章（附則除外）82條組成，旨在簡化程序以減輕國民負(fù)擔(dān)，使身份驗(yàn)證手段趨于簡單等。

所謂個(gè)人番號(hào)大致相當(dāng)于國內(nèi)身份證號(hào)碼，具有一人一號(hào)（悉皆性）、獨(dú)一無二（唯一性）等特征。日本向包括外國人在內(nèi)的居民票擁有者配發(fā)了這種由十二位數(shù)構(gòu)成的號(hào)碼，原則上一生不變。出于個(gè)人信息保護(hù)之考慮，該法在把內(nèi)容中包含個(gè)人番號(hào)的個(gè)人信息定義為“特定個(gè)人信息”的基礎(chǔ)上規(guī)定非經(jīng)該法核準(zhǔn)任何人不得要求他人提供特定個(gè)人信息，也不允許收集、保管特定個(gè)人信息。該法“附表”列舉出能夠利用個(gè)人番號(hào)的行政機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)等（包括“健康保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”在內(nèi)約100個(gè)項(xiàng)目）。個(gè)人番號(hào)卡（類似于國內(nèi)身份證）是指能夠顯示本人照片且可以識(shí)別特定個(gè)人住址、姓名、生日、性別以及個(gè)人番號(hào)等個(gè)人信息，由塑料制成的IC卡。該卡發(fā)行需經(jīng)本人申請(qǐng)，日本政府的目標(biāo)在于全員持有個(gè)人番號(hào)卡，因此出臺(tái)了許多獎(jiǎng)勵(lì)措施鼓勵(lì)申請(qǐng)。

2023年3月日本內(nèi)閣審議通過《個(gè)人番號(hào)法》最新修正案，原則上擴(kuò)大個(gè)人番號(hào)（卡）的應(yīng)用范圍，除社保、稅金、災(zāi)害對(duì)策外，還可用于取得或更新國家資格等。最大修改點(diǎn)在于2024年秋季之前廢止紙質(zhì)健康保險(xiǎn)證，其功能由個(gè)人番號(hào)卡承接，即實(shí)現(xiàn)健康保險(xiǎn)證與個(gè)人番號(hào)卡一體化，這意味著2023年起醫(yī)療保險(xiǎn)開始與個(gè)人番號(hào)綁定，讓公民就醫(yī)變得更為便捷。另外，為準(zhǔn)確掌握民間企業(yè)等的狀況，該法還完善了法人番號(hào)制度。這個(gè)也可以稱之為企業(yè)版?zhèn)€人番號(hào)的法人番號(hào)是指為識(shí)別特定法人或其他組織而由稅務(wù)廳長官特別指定的番號(hào)。

《數(shù)字程序法》是為因應(yīng)信息化社會(huì)的新需求，于2019年5月頒布并于同年12月實(shí)施的一部法律，旨在提高國民在行政程序中的便利性，推動(dòng)政府在行政程序中活用信息技術(shù)與數(shù)字技術(shù)，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)營的簡化與高效等目標(biāo)。該法前身為2002年出臺(tái)的《行政程序線上化法》，2019年更改為現(xiàn)名，由5章（附則除外）21條組成。該法規(guī)定國家有義務(wù)實(shí)現(xiàn)行政程序線上化，地方也應(yīng)朝此方向努力（努力義務(wù)）的同時(shí)，就行政程序線上化的基本原則作出規(guī)定：

（1）數(shù)字優(yōu)先原則：各種手續(xù)與服務(wù)從開始到結(jié)束始終以數(shù)字方式完成。該法出臺(tái)之前，雖然也在一些領(lǐng)域采取了允許網(wǎng)上申請(qǐng)的措施，但有時(shí)仍需當(dāng)事人另行發(fā)送附件、前往行政窗口辦理等，為了徹底解決這些問題，該法強(qiáng)調(diào)行政程序應(yīng)自始至終在線完成。

（2）只需一次原則：一經(jīng)提出的信息無需再次提交。在行政程序中當(dāng)窗口發(fā)生變更時(shí)不得不重新提交同一信息的情形時(shí)有發(fā)生，為改善這種狀況該法導(dǎo)入只需一次原則，避免重復(fù)提交，消除不必要的工作負(fù)擔(dān)，提高用戶便利性，減少存儲(chǔ)文檔所需時(shí)間、精力。

（3） 一站通原則：一站式完成跨部門等的手續(xù)。值得注意的是，考慮到現(xiàn)代社會(huì)中公私合作伙伴關(guān)系不斷加強(qiáng)，各種民間服務(wù)與人民生活密切相關(guān)，該法所確定的這種原則并不局限于行政服務(wù)，也包括私營部門的服務(wù)。譬如，異地搬家需要更新水電煤氣等合同，如果當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)辦理遷居手續(xù)時(shí)能夠自動(dòng)更新當(dāng)然可以省去很多麻煩。

（二）《促進(jìn)公私數(shù)據(jù)利用基本法》

政府除了掌握個(gè)人番號(hào)和法人番號(hào)之外還擁有大量政務(wù)信息，為了有效將這些信息匯總起來用于解決日本所面臨的急速少子高齡化等課題，需要建立健全公私數(shù)據(jù)共享或利用機(jī)制?！洞龠M(jìn)公私數(shù)據(jù)利用基本法》就促進(jìn)公私數(shù)據(jù)利用確定基本理念，明確政府等職責(zé)，同時(shí)針對(duì)公私數(shù)據(jù)利用基本計(jì)劃以及其他基本事宜作出規(guī)定，以全面有效推進(jìn)相關(guān)政策落實(shí)。該法由3章（附則除外）19條組成。

該法所說的“公私數(shù)據(jù)”是指國家或地方政府、獨(dú)立行政機(jī)關(guān)或其他業(yè)者在執(zhí)行其事務(wù)或業(yè)務(wù)時(shí)管理、使用或提供的電磁記錄中所記錄下來的信息。該法確立了公私數(shù)據(jù)利用的基本理念：（1）確保信息流通順暢；（2）建設(shè)自立獨(dú)特的地方社會(huì)，創(chuàng)造新業(yè)務(wù)，增強(qiáng)國際競爭力，為實(shí)現(xiàn)充滿活力的社會(huì)作貢獻(xiàn)；（3）通過利用公私數(shù)據(jù)所獲信息制定規(guī)劃和措施，以促進(jìn)行政有效化與高效化；（4）促進(jìn)公私數(shù)據(jù)利用之際，要確保安全可靠，使人民權(quán)益、國家安全等不受損害；（5）在有助于提高市民便利性領(lǐng)域以及這些領(lǐng)域之外的行政領(lǐng)域進(jìn)一步活用信息通信技術(shù)；（6）完善基礎(chǔ)設(shè)施以利用公私數(shù)據(jù)，同時(shí)保護(hù)國民權(quán)益；（7）為確保各實(shí)體之間合作，完善基礎(chǔ)設(shè)施以維護(hù)信息系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)與兼容性；（8）積極利用AI、IoT、云等尖端技術(shù)。

該法就推動(dòng)公私數(shù)據(jù)利用的基本措施規(guī)定：（1）行政程序原則上線上化，同時(shí)也促進(jìn)民間業(yè)者等手續(xù)在線使用；（2）修改并促進(jìn)利用國家、地方以及企業(yè)所擁有的公私數(shù)據(jù)的相關(guān)制度；（3）為保障公私數(shù)據(jù)流通順暢，建立數(shù)據(jù)流通個(gè)人參與機(jī)制：（4）糾正來自地域限制、年齡和其他因素而在獲取或利用信息通信技術(shù)方面所出現(xiàn)的格差；（5）制定與信息系統(tǒng)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，確保兼容性，實(shí)施業(yè)務(wù)改革，完善連接公私信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施，確保國家與地方政策一貫性；（6）開發(fā)相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)，推廣相關(guān)領(lǐng)域教育，培養(yǎng)專業(yè)人才；（7）擴(kuò)充個(gè)人番號(hào)卡應(yīng)用范圍等。

（三）“數(shù)字改革關(guān)聯(lián)法”

如前所述，2021年5月日本為解決新冠疫情應(yīng)對(duì)中所暴露的數(shù)字化課題、加快數(shù)字化建設(shè)推出了“數(shù)字改革關(guān)聯(lián)法”。本法由六部法律組成：《數(shù)字社會(huì)建設(shè)基本法》《數(shù)字廳設(shè)置法》《相關(guān)法律整理法》《地方信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化法》《賬戶注冊(cè)法》《賬戶管理法》。

為增強(qiáng)國際競爭力和提高國民生活便利性，應(yīng)對(duì)少子高齡化等社會(huì)現(xiàn)實(shí)課題，《數(shù)字社會(huì)建設(shè)基本法》就數(shù)字社會(huì)建設(shè)的理念與對(duì)策制定基本方針，明確國家、地方和企業(yè)的責(zé)任義務(wù)，規(guī)定組建統(tǒng)領(lǐng)數(shù)字社會(huì)建設(shè)的國家行政組織——數(shù)字廳，并責(zé)成由其策定數(shù)字社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)計(jì)劃，迅速且優(yōu)先推進(jìn)數(shù)字社會(huì)建設(shè)相關(guān)政策方針的落實(shí)。該法由6章（附則除外）39條組成。該法所說“數(shù)字社會(huì)”是指通過因特網(wǎng)以及其他高速信息通信網(wǎng)絡(luò)在世界范圍內(nèi)自由且安全獲取、共享、發(fā)送多種多樣信息或知識(shí)的同時(shí)，通過適當(dāng)有效活用以先端技術(shù)為代表的信息通信技術(shù)利用電磁式記錄所記錄下來的多樣且大量信息，使所有領(lǐng)域都可以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性蓬勃發(fā)展的一種社會(huì)樣態(tài)。作為數(shù)字社會(huì)建設(shè)的基本理念該法規(guī)定：（1）讓所有國民都能享受信息通信技術(shù)帶來的好處；（2）推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)國際競爭力；（3）實(shí)現(xiàn)舒適且富裕的國民生活；（4）構(gòu)筑充滿活力的地域社會(huì)等；（5）人們可以安全安心生活；（6）消除使用機(jī)會(huì)等方面的格差。

作為行政組織法出臺(tái)的《數(shù)字廳設(shè)置法》，就數(shù)字廳的設(shè)置及其任務(wù)以及為完成這些任務(wù)所需掌控的事務(wù)作出規(guī)定的同時(shí)，為高效完成這些行政事務(wù)就其他相關(guān)必要事宜也作出規(guī)定。該法由4章（附則除外）18條組成。數(shù)字廳的使命被定位為：（1）同內(nèi)閣官房一道協(xié)助內(nèi)閣處理數(shù)字社會(huì)建設(shè)相關(guān)事務(wù)；（2）遵照《數(shù)字社會(huì)建設(shè)基本法》所定基本理念，迅速且優(yōu)先實(shí)施有關(guān)數(shù)字社會(huì)建設(shè)的行政事務(wù)。數(shù)字廳具體負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)分為內(nèi)閣輔助事務(wù)和分擔(dān)管理事務(wù)兩種，其組織由長官（內(nèi)閣總理大臣）、大臣（國務(wù)大臣）、副大臣、大臣政務(wù)官、數(shù)字參事、數(shù)字審議官等組成，但不設(shè)地方分支機(jī)構(gòu)。另外，數(shù)字廳內(nèi)還設(shè)置了“數(shù)字社會(huì)推進(jìn)會(huì)議”，由該組織負(fù)責(zé)推動(dòng)實(shí)施數(shù)字社會(huì)建設(shè)相關(guān)措施的行政工作，協(xié)調(diào)相關(guān)行政機(jī)關(guān)開展數(shù)字社會(huì)建設(shè)。該組織由議長（內(nèi)閣總理大臣）、副議長及議員組成。

《相關(guān)法律整理法》作為一部“捆綁法”，針對(duì)與數(shù)字社會(huì)有關(guān)的約60部法律實(shí)施一攬子修訂，完善個(gè)人信息保護(hù)的法律法規(guī)，將各地不同的制度整合為全國通用制度，具體如下：（1）在對(duì)原《個(gè)人信息保護(hù)法》、原《行政機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)法》、原《獨(dú)立行政法人個(gè)人信息保護(hù)法》加以一元化整合，對(duì)地方公共團(tuán)體個(gè)人信息保護(hù)條例實(shí)施統(tǒng)一修訂的基礎(chǔ)上，推出新《個(gè)人信息保護(hù)法》；（2）強(qiáng)化個(gè)人番號(hào)卡的發(fā)行與運(yùn)營體制，將醫(yī)師與護(hù)士、保健師、社會(huì)福祉士、營養(yǎng)師、稅理士等社保與稅務(wù)領(lǐng)域的32個(gè)國家資格與個(gè)人番號(hào)綁定；（3）規(guī)定此前要求居民加蓋個(gè)人印章的行政程序予以廢止，書面交付也可以以電磁方式（如PDF文件等）代替。

《地方信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化法》的基本出發(fā)點(diǎn)在于，對(duì)此前因地方公共團(tuán)體而異的信息系統(tǒng)加以標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一化，以實(shí)現(xiàn)全國一盤棋，從而提高居民的便利性和地方政府的行政業(yè)務(wù)效率。該法由4章（附則除外）13條組成，旨在創(chuàng)造一個(gè)居民可以在行政程序中充分享受信息通信技術(shù)所帶來好處的環(huán)境，同時(shí)鑒于通過有效利用信息通信技術(shù)建立可持續(xù)行政管理是國家和地方所面臨的緊迫課題，因而要制定地方信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化的基本原則，明確國家與地方職責(zé)，確定地方信息系統(tǒng)相關(guān)的基本政策和功能等。該法所稱“地方信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化”，是指地方公共團(tuán)體在其主要業(yè)務(wù)中所用系統(tǒng)的統(tǒng)一與標(biāo)準(zhǔn)化。該法規(guī)定，地方政府有責(zé)任在與國家合作的同時(shí)實(shí)施地方信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化。主管大臣應(yīng)明確其管轄之標(biāo)準(zhǔn)化事務(wù)相關(guān)法律法規(guī)或地方信息系統(tǒng)相關(guān)事務(wù)所需功能，地方信息系統(tǒng)必須符合標(biāo)準(zhǔn)化基準(zhǔn)，國家應(yīng)當(dāng)采取必要措施，使地方政府能夠順利確認(rèn)自己的信息系統(tǒng)是否符合標(biāo)準(zhǔn)化基準(zhǔn)，同時(shí)也應(yīng)采取必要財(cái)政措施，促進(jìn)地方信息系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

《賬戶注冊(cè)法》將國民為接受政府給付等而提供的賬戶與個(gè)人番號(hào)綁定，經(jīng)本人注冊(cè)的個(gè)人賬戶可用于政府的公共給付，其目的在于簡化政府給付申請(qǐng)程序以及確保政府給付的迅速可靠性。該法由6章（附則除外）20條組成。該法規(guī)定，每位存款人可注冊(cè)一個(gè)戶頭，用于與公共給付相關(guān)的款項(xiàng)轉(zhuǎn)賬，希望獲此服務(wù)者應(yīng)事先向內(nèi)閣總理大臣提出注冊(cè)申請(qǐng)，申請(qǐng)注冊(cè)之際需提供以下信息：金融機(jī)關(guān)及其分支機(jī)構(gòu)名稱、存款類型（定期或活期等）與賬號(hào)、存款名義人、存款名義人的個(gè)人番號(hào)等。注冊(cè)信息若發(fā)生變更或有誤時(shí)注冊(cè)人可向內(nèi)閣總理大臣申報(bào)，內(nèi)閣總理大臣接到申報(bào)后，必須修改或更正相關(guān)記錄并將結(jié)果反饋給本人。同時(shí)，注冊(cè)人還可向內(nèi)閣總理大臣申請(qǐng)注銷自己的注冊(cè)。

《賬戶管理法》基于《數(shù)字社會(huì)建設(shè)基本法》所定的數(shù)字社會(huì)建設(shè)基本理念，通過構(gòu)建將個(gè)人番號(hào)與賬戶管理綁定的系統(tǒng)，以備未來在發(fā)生災(zāi)難或繼承時(shí)，當(dāng)事人可以確認(rèn)與個(gè)人番號(hào)聯(lián)動(dòng)的存款賬戶的所在，從而提高行政運(yùn)營效率，確保行政領(lǐng)域給付與負(fù)擔(dān)公平，保護(hù)存款人利益。該法由6章（附則除外）32條組成。該法規(guī)定金融機(jī)關(guān)在開戶等時(shí)須向存款人確認(rèn)是否希望使用個(gè)人番號(hào)來管理賬戶。存款人不僅可以在金融機(jī)關(guān)柜臺(tái)申請(qǐng)，還可以在數(shù)字廳開設(shè)的個(gè)人番號(hào)門戶網(wǎng)站或通過儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一次性將個(gè)人番號(hào)與自己所有或特定金融機(jī)關(guān)賬戶綁定。若存款人同意在某金融機(jī)關(guān)賬戶以其個(gè)人番號(hào)來管理，該法還規(guī)定，該金融機(jī)關(guān)必須確認(rèn)存款人是否對(duì)所有或其他特定金融機(jī)關(guān)的賬戶也愿意享受同等服務(wù)，得到同意答復(fù)后該金融機(jī)關(guān)需將該個(gè)人識(shí)別信息（姓名、住址以及生日）和個(gè)人番號(hào)知會(huì)儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將該個(gè)人識(shí)別信息和個(gè)人番號(hào)告知相關(guān)金融機(jī)關(guān)，被告知金融機(jī)關(guān)有義務(wù)使存款人個(gè)人識(shí)別信息處于通過個(gè)人番號(hào)可以查詢狀態(tài)。存款人或其繼承人發(fā)生災(zāi)難或繼承時(shí)，儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以使用個(gè)人番號(hào)識(shí)別以存款人為名義持有人的存款賬戶，并向存款人或其繼承人提供相關(guān)賬戶信息。

三、日本數(shù)字政府建設(shè)法治架構(gòu)剖析

（一）完善法制與頂層設(shè)計(jì)，制定《數(shù)字社會(huì)建設(shè)基本法》和《促進(jìn)公私數(shù)據(jù)利用基本法》

基本法一般就特定領(lǐng)域宣示國家基本政策或基本方針的同時(shí)，也就依據(jù)該基本政策或基本方針?biāo)鶓?yīng)采取的具體措施作出規(guī)定。日文語境下的“基本法”被賦予母法的優(yōu)越地位，對(duì)個(gè)別法和行政實(shí)務(wù)具有指導(dǎo)作用?！稊?shù)字社會(huì)建設(shè)基本法》是一部旨在打造數(shù)字社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國民幸福生活的法律。該法取代了原《IT基本法》，確立了實(shí)施數(shù)字化改革的基本原則。該法出臺(tái)之前，在政府文件中曾經(jīng)言及建設(shè)“Society5.0”（超智能社會(huì)）問題，但只不過是一個(gè)政治或政策目標(biāo)而已。該法的出臺(tái)意味著“Society5.0”已經(jīng)成為法律上的概念，即該法明確宣示建設(shè)數(shù)字社會(huì)就是要實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型（digital transformation）?！癝ociety5.0”是一種“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型社會(huì)”。在這種社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最為重要的給養(yǎng)是優(yōu)質(zhì)、嶄新、豐富的“真實(shí)數(shù)據(jù)”。數(shù)據(jù)本身具有極為重要的價(jià)值，能否掌控?cái)?shù)據(jù)將左右事業(yè)成敗。行政數(shù)字化除了行政本身的效率化外，也被寄望通過開放行政所持有的各種數(shù)據(jù)以培育新型產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)發(fā)明創(chuàng)新等。

《數(shù)字社會(huì)建設(shè)基本法》就數(shù)字社會(huì)建設(shè)的理念與對(duì)策制定基本方針，明確國家、地方和企業(yè)的責(zé)任義務(wù)等，《促進(jìn)公私數(shù)據(jù)利用基本法》就促進(jìn)公私數(shù)據(jù)利用制定基本理念，明確政府等職責(zé)的同時(shí)針對(duì)公私數(shù)據(jù)利用基本計(jì)劃等作出規(guī)定，從兩法立法目的與主要內(nèi)容我們可以窺見，日本數(shù)字政府建設(shè)的總體思路如下。

（1）適時(shí)推出基本法等相關(guān)法律法規(guī)，先從法制與頂層設(shè)計(jì)人手。

（2）不單獨(dú)打造數(shù)字政府，而是將其定位為數(shù)字社會(huì)建設(shè)的一環(huán)，強(qiáng)調(diào)包括國家、地方和民間在內(nèi)官民整體，亦即全社會(huì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（3）兼顧數(shù)字弱者權(quán)益，樹立不讓任何人掉隊(duì)以及消除格差的理念?！稊?shù)字社會(huì)建設(shè)基本法》作為數(shù)字社會(huì)建設(shè)基本理念強(qiáng)調(diào)讓所有人都能享受信息通信技術(shù)所帶來好處的同時(shí)，要求政府消除使用機(jī)會(huì)等方面的格差?！洞龠M(jìn)公私數(shù)據(jù)利用基本法》作為促進(jìn)公私數(shù)據(jù)利用的基本措施，規(guī)定政府有責(zé)任糾正來自地域限制、年齡和其他因素而在獲取或利用信息通信技術(shù)方面所出現(xiàn)的格差。

（4）重視數(shù)據(jù)利用，強(qiáng)調(diào)官民共享。如前所述，數(shù)據(jù)利用和數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)今日本信息技術(shù)戰(zhàn)略的主旋律。

（二）將行政程序數(shù)字化轉(zhuǎn)型定位為數(shù)字政府建設(shè)的核心，推出《個(gè)人番號(hào)法》和《數(shù)字程序法》

2002年日本制定《行政程序線上化法》后，起初所有行政程序線上化本身成為目標(biāo)，甚至連幾乎不被利用的程序都上線了，但這并沒有帶來行政業(yè)務(wù)改進(jìn)與效率提高?；谇笆龇此?019年推出的《數(shù)字程序法》，在以行政程序線上化為核心這一點(diǎn)上與前身法無異，但還涵蓋數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、推進(jìn)業(yè)務(wù)改革（BPR）等有關(guān)行政數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)容，且旨在推動(dòng)社會(huì)全體的數(shù)字化轉(zhuǎn)型（行政與民間合作的一站式服務(wù)等也在其視域）。可見，《數(shù)字程序法》已經(jīng)不局限于行政程序的線上化，推進(jìn)行政活用信息通信技術(shù)才是其所追求的目標(biāo)，這也是《行政程序線上化法》更名為《數(shù)字程序法》的緣由所在。

《數(shù)字程序法》通過推進(jìn)行政程序線上化為國民和行政機(jī)關(guān)等帶來如下好處：降低國民申請(qǐng)時(shí)間和勞力成本，解決行政方面人手不足，促進(jìn)工作方式改革，減少運(yùn)輸和郵遞成本。該法實(shí)施后，政府不但可以在短時(shí)間內(nèi)確認(rèn)相關(guān)文件，減輕工作負(fù)擔(dān)，加快辦公速度，還可以通過無紙化降低成本。以申請(qǐng)補(bǔ)貼為例，按常規(guī)需填寫大量文書并準(zhǔn)備附件，該法實(shí)施后，申請(qǐng)變得更加容易，只要在線輸入相關(guān)信息即可完成。同時(shí)，該法也對(duì)企業(yè)產(chǎn)生重大影響，如簡化公司成立手續(xù)、納稅申報(bào)等，從而減輕經(jīng)營者負(fù)擔(dān)。另外，對(duì)于那些需要保存紙質(zhì)原件的機(jī)關(guān)、企業(yè)或個(gè)人而言，電子存儲(chǔ)可以實(shí)現(xiàn)即時(shí)檢索，提高效率并解決存儲(chǔ)空間問題。

在行政程序中準(zhǔn)確無誤辨識(shí)個(gè)人極為重要。傳統(tǒng)上日本依居民基本登記制度（與國內(nèi)戶籍制度相近）憑所謂“四項(xiàng)基本信息”（住址、姓名、生日和性別）對(duì)個(gè)人進(jìn)行識(shí)別與公證。然而2007年爆發(fā)的養(yǎng)老金記錄丑聞顯示，人們因遷居、結(jié)婚或離婚而變更住址和姓名的情況并未及時(shí)反映到行政機(jī)關(guān)。為了實(shí)時(shí)掌握個(gè)人信息，準(zhǔn)確辨識(shí)個(gè)人，除“四項(xiàng)基本信息”外，有必要向每位居民配發(fā)一個(gè)唯一且終身不變的身份號(hào)碼，這種號(hào)碼就是個(gè)人番號(hào)。

小泉純一郎時(shí)代，曾經(jīng)考慮在社保領(lǐng)域利用這種番號(hào)通過“個(gè)人特征的記錄與分析（profi-ling）”甄別那些真正需要政府給付的國民（社保番號(hào)構(gòu)想），個(gè)人番號(hào)制度就是在這種社保番號(hào)構(gòu)想的基礎(chǔ)上外加國稅廳長期以來欲實(shí)施的納稅人番號(hào)功能，亦即作為“社保與稅金共通番號(hào)”而導(dǎo)入的。

2023年5月，數(shù)字廳宣布開始運(yùn)營基于智能手機(jī)的電子證書服務(wù)，使用戶能夠在智能手機(jī)上享受與個(gè)人番號(hào)卡等效的功能。今后，無需攜帶個(gè)人番號(hào)卡，僅通過一部智能手機(jī)就可以申請(qǐng)和利用各種個(gè)人番號(hào)相關(guān)服務(wù)。此外，還可利用手機(jī)生物認(rèn)證功能取代使用個(gè)人番號(hào)卡時(shí)所需的4位數(shù)密碼。綜上，日本行政程序數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本思維與特征可以歸納如下：

（1）正如有學(xué)者業(yè)已指出的那樣，行政程序數(shù)字化是數(shù)字政府建設(shè)的核心，也是2021年“數(shù)字改革關(guān)聯(lián)法”的主題之一。

（2）《數(shù)字程序法》主要目的固然在于以行政程序線上化來提高公眾便利性，使人們能夠在家中或工作場(chǎng)所使用互聯(lián)網(wǎng)即可申請(qǐng)或完成相關(guān)程序，但不止于此，對(duì)行政工作和項(xiàng)目進(jìn)行梳理，精簡重疊系統(tǒng)，推進(jìn)無紙化行政管理，取消不必要的附加文件和印章等，亦即簡化流程、提高效率同等重要。

（3）大力普及個(gè)人番號(hào)卡的同時(shí)不斷擴(kuò)大應(yīng)用范圍，并將其功能與智能手機(jī)融為一體。

（4）以個(gè)人番號(hào)為紐帶將賬戶注冊(cè)、管理串聯(lián)起來。

（三）注重組織建設(shè)——《數(shù)字廳設(shè)置法》與數(shù)字廳

鑒于新冠疫情應(yīng)對(duì)中暴露出行政數(shù)字化明顯落后的問題，日本出現(xiàn)應(yīng)盡快設(shè)立專門行政機(jī)構(gòu)的聲音，以打破行政垂直條塊、迅速且優(yōu)先處理數(shù)字社會(huì)建設(shè)相關(guān)事務(wù)。經(jīng)一系列研討之后，2020年12月25日內(nèi)閣審議通過《數(shù)字社會(huì)改革基本方針》，宣示數(shù)字社會(huì)愿景與構(gòu)筑數(shù)字社會(huì)的基本原則（公開透明、公平倫理、安全安心、持續(xù)穩(wěn)定強(qiáng)勁、解決社會(huì)問題、迅速靈活、包容與多樣性、循序漸進(jìn)、創(chuàng)造新價(jià)值、飛躍與國際貢獻(xiàn)）的同時(shí)，提議設(shè)置數(shù)字廳。

2021年，《數(shù)字社會(huì)建設(shè)基本法》作為本領(lǐng)域的基本法規(guī)定組建統(tǒng)領(lǐng)數(shù)字社會(huì)建設(shè)的數(shù)字廳，《數(shù)字廳設(shè)置法》作為行政組織法就數(shù)字廳的設(shè)置及其任務(wù)等作出規(guī)定，同年9月1日數(shù)字廳正式成立。數(shù)字廳除了具有策定有關(guān)數(shù)字化的重點(diǎn)計(jì)劃以及企劃立案的權(quán)限之外，還擁有向其他行政機(jī)關(guān)提出勸告的權(quán)力。同時(shí)，作為數(shù)字社會(huì)建設(shè)司令塔的數(shù)字廳被賦予監(jiān)管國家與地方信息系統(tǒng)的權(quán)限。在此需要注意的是，數(shù)字廳并非內(nèi)閣統(tǒng)轄之下的一個(gè)省，它只屬于內(nèi)閣直屬機(jī)關(guān)。

日本的省廳官僚制中，一般采用由內(nèi)閣總理大臣任命國務(wù)大臣擔(dān)任各省大臣的“國務(wù)大臣與行政長官一人制”，而如數(shù)字廳這種由內(nèi)閣總理大臣親自充任行政長官亦即“內(nèi)閣總理大臣與行政長官一人制”的情形實(shí)屬例外。這種制度設(shè)計(jì)的用意在于：為了順利且迅速打造數(shù)字社會(huì)，政府必須構(gòu)筑為完成這一使命的相關(guān)組織體制，在國政最高責(zé)任人內(nèi)閣總理大臣的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)之下，使其立足于比內(nèi)閣府以及各部委還高的立場(chǎng)來充分發(fā)揮綜合調(diào)整功能。

從《數(shù)字廳設(shè)置法》的推出與數(shù)字廳的成立可見，日本數(shù)字政府建設(shè)顯現(xiàn)出組織建設(shè)先行的特征。同時(shí)，在設(shè)計(jì)理念上，注重?cái)?shù)字廳發(fā)揮強(qiáng)有力的綜合調(diào)整功能，如由內(nèi)閣總理大臣親自充任機(jī)關(guān)首長以及設(shè)置橫向協(xié)調(diào)的“數(shù)字社會(huì)推進(jìn)會(huì)議”等。

（四）強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)，《個(gè)人番號(hào)法》設(shè)定特例與推出新《個(gè)人信息保護(hù)法》

內(nèi)容中含有個(gè)人番號(hào)的特定個(gè)人信息當(dāng)然也屬于個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)適用個(gè)人信息保護(hù)法的保護(hù)。然而，由于個(gè)人番號(hào)具有悉皆性、唯一性等特征而極具個(gè)人辨識(shí)度，且在法定范圍內(nèi)允許數(shù)據(jù)核對(duì)，單靠現(xiàn)行法制已經(jīng)無法實(shí)施有效保護(hù)，需要更加嚴(yán)格的措施。為此《個(gè)人番號(hào)法》設(shè)定特例，強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)。該法在把內(nèi)容中包含個(gè)人番號(hào)的信息定義為“特定個(gè)人信息”的基礎(chǔ)上規(guī)定，非經(jīng)該法核準(zhǔn)任何人不得要求他人提供特定個(gè)人信息，也不允許收集、保管。

《相關(guān)法律整理法》在修訂數(shù)字改革關(guān)聯(lián)法時(shí)，最重要的一項(xiàng)是為因應(yīng)數(shù)字社會(huì)給個(gè)人信息保護(hù)所帶來的新挑戰(zhàn)而推出新《個(gè)人信息保護(hù)法》，以加強(qiáng)數(shù)字時(shí)代下的個(gè)人信息保護(hù)。依新《個(gè)人信息保護(hù)法》成立的“個(gè)人信息保護(hù)委員會(huì)”集中管理包括地方在內(nèi)的所有個(gè)人信息保護(hù)事務(wù)，事實(shí)上將地方公共團(tuán)體的個(gè)人信息保護(hù)置于國家（中央政府）統(tǒng)管之下。由此，包括國家行政機(jī)關(guān)、地方公共團(tuán)體機(jī)關(guān)、獨(dú)立行政法人等在內(nèi)的所有政府機(jī)關(guān)都適用同一部法律，從而在歷史上首次實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息的一元化保護(hù)。

日本的實(shí)踐顯示，隨著利用個(gè)人番號(hào)（卡）的機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)越來越多，對(duì)特定個(gè)人信息的保護(hù)，一方面亟需加強(qiáng)，一方面愈發(fā)困難。

（五）統(tǒng)一地方行政信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國一盤棋，出臺(tái)《地方信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化法》

日本計(jì)劃在居民基本臺(tái)賬、稅金、國民健康保險(xiǎn)、國民年金、介護(hù)保險(xiǎn)、生活保護(hù)、就學(xué)等地方公共團(tuán)體20項(xiàng)主要業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，目標(biāo)是2026年3月底之前統(tǒng)一大約1700個(gè)地方公共團(tuán)體的制度，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)行政系統(tǒng)統(tǒng)一。在這個(gè)作業(yè)過程當(dāng)中，勢(shì)必要對(duì)既有業(yè)務(wù)加以改革，從而提高行政運(yùn)作效率、居民服務(wù)水準(zhǔn)及其便利性。不僅如此，經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化處理統(tǒng)一后的各個(gè)信息系統(tǒng)之間，由于互換性得以保障，數(shù)據(jù)共享與系統(tǒng)間合作更為順暢，其結(jié)果，勢(shì)必削減地方信息系統(tǒng)成本，化解供應(yīng)商鎖定風(fēng)險(xiǎn)。長期以來日本強(qiáng)調(diào)地方自治與地方分權(quán)的結(jié)果，使得地方政府在數(shù)字化建設(shè)中處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，其弊端在這次新冠疫情應(yīng)對(duì)中一顯無余?！兜胤叫畔⑾到y(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化法》出臺(tái)后，盡管也存在著是否會(huì)給地方自治帶來形骸化的不安，但在理念與方向上無疑正確。

綜上，日本數(shù)字政府建設(shè)法治架構(gòu)的基本思維與特征有：重視法制與頂層設(shè)計(jì)（強(qiáng)調(diào)社會(huì)全體數(shù)字化轉(zhuǎn)型，兼顧數(shù)字弱者權(quán)益，樹立不讓任何人掉隊(duì)以及消除格差的理念，重視數(shù)據(jù)利用、官民共享）；以行政程序數(shù)字化轉(zhuǎn)型為核心（線上化與簡化流程、提高效率并重，重視并擴(kuò)大個(gè)人番號(hào)（卡）的應(yīng)用，將個(gè)人番號(hào)卡與智能手機(jī)融合，以個(gè)人番號(hào)為紐帶將賬戶注冊(cè)、管理串聯(lián)起來）；組織建設(shè)先行，注重?cái)?shù)字廳發(fā)揮綜合調(diào)整功能；強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)；統(tǒng)一地方行政信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國一盤棋。

四、對(duì)中國的若干啟示

在全球范圍內(nèi)涌現(xiàn)快速數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮的今天，數(shù)字政府建設(shè)如何插上法治翅膀？幾乎所有國家都在路上，沒有成功經(jīng)驗(yàn)可循，但從日本所采取的對(duì)策及其理念與制度設(shè)計(jì)的特征來看，似乎不無可資借鑒之處。

（一）打造數(shù)字政府之際，宜從完善相關(guān)法律法規(guī)與頂層設(shè)計(jì)入手

《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策文件，強(qiáng)調(diào)通過數(shù)字政府建設(shè)全面引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國，但在法層級(jí)意義上皆屬于國務(wù)院發(fā)布的行政文件。截止到2024年，盡管在國法層次上有《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》等部分涉及政府?dāng)?shù)據(jù)的法律，北上廣深一線城市及長沙、西安、蘭州、成都等內(nèi)陸城市也相繼出臺(tái)有關(guān)數(shù)字政府的管理性規(guī)定，但不可否認(rèn)的是，針對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的立法處于摸索階段，至今尚未有一部專門法律出臺(tái)。

以行政相對(duì)人的角度而言，數(shù)字政府也可以說是利用信息通信技術(shù)使行政服務(wù)更加便民的一種政務(wù)形態(tài)。數(shù)字政府建設(shè)成功與否最終取決于終端用戶的公眾體驗(yàn)，正因如此，鼓勵(lì)公眾在內(nèi)的社會(huì)全體成員積極參與意義重大。國內(nèi)在規(guī)劃相關(guān)立法之際，經(jīng)專家學(xué)者、有識(shí)之士及廣大公眾充分研討，就數(shù)字社會(huì)理念與頂層設(shè)計(jì)達(dá)成一定共識(shí)之后，宜以國法形式明確數(shù)字政府建設(shè)的基本政策與方針，從而保障國家、地方及民間（企業(yè)、個(gè)人等）朝著同一方向前進(jìn)。

日本打造數(shù)字政府與社會(huì)整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型融為一體的理念值得參考。數(shù)字政府建設(shè)固然是數(shù)字社會(huì)不可或缺的一環(huán)，發(fā)揮引領(lǐng)作用，但并非數(shù)字化全部，沒有來自數(shù)字社會(huì)的技術(shù)與人才支撐，無異于緣木求魚。據(jù)考證，日本的數(shù)字化轉(zhuǎn)型當(dāng)初是以民間企業(yè)為起點(diǎn)，但今天也包括行政在內(nèi)，帶有行政模式等變革、業(yè)務(wù)流程改革、行政組織改革、行政文化變革之意。

因應(yīng)數(shù)據(jù)多樣化大容量化時(shí)代需求，重視數(shù)據(jù)利用、官民共享，同樣具有啟發(fā)意義。正如清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院董煜所指出的那樣，“數(shù)據(jù)是整個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)問題”。

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中難免出現(xiàn)數(shù)字弱者。鑒于國土面積及人口規(guī)模更大，利用數(shù)字技術(shù)能夠以低成本提供個(gè)性化服務(wù)優(yōu)勢(shì)，打造一個(gè)不讓任何人掉隊(duì)、全民有感的數(shù)字化社會(huì)，為此消除在獲取或利用信息通信技術(shù)方面出現(xiàn)的格差，更應(yīng)成為國內(nèi)數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)之一。

（二）行政程序數(shù)字化是打造數(shù)字政府的重中之重

行政程序數(shù)字化是數(shù)字政府建設(shè)的核心。日本很早以前就開始倡導(dǎo)行政程序的數(shù)字化，法制上也大致完善了，但與其他國家相比，正如這次新冠疫情應(yīng)對(duì)中所暴露出來的那樣，沒有取得有效進(jìn)展，原因何在？有學(xué)者指出，如果用一句話來概括的話，那就是對(duì)行政程序的數(shù)字化做機(jī)械解釋，沒有很好將其與重新審視行政活動(dòng)和組織，以及私人與行政之間協(xié)作應(yīng)然模式結(jié)合起來。正因如此，2021年5月推出的“數(shù)字改革關(guān)聯(lián)法”，顧名思義，是對(duì)在來行政模式、業(yè)務(wù)流程、行政組織及行政文化加以變革亦即作為行政改革的一環(huán)而出臺(tái)的。近年，日本正從三個(gè)方向加緊推進(jìn)行政程序的數(shù)字化進(jìn)程。（1）行政程序的線上化；（2）完善信息系統(tǒng)，尤其致力于地方信息系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化；（3）活用人工智能（AI）等。

行政數(shù)字化無非是業(yè)務(wù)改革與機(jī)構(gòu)重組的一種手段，在數(shù)字世界依原樣重現(xiàn)既有業(yè)務(wù)沒有意義，需要對(duì)如何改變行政運(yùn)作與機(jī)構(gòu)進(jìn)行宏觀設(shè)計(jì)，探索出活用數(shù)字（技術(shù)）的新型行政。

據(jù)新華社報(bào)道，2023年4月3日國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室副主任指出，發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)，并不是簡單把政務(wù)管理搬到線上的“物理變化”，而是實(shí)現(xiàn)流程再造、效率提升、治理優(yōu)化的“化學(xué)反應(yīng)”。

可見，中日兩國在行政程序數(shù)字化的理念上相近，今后重要的是如何將上述理念落實(shí)到數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐當(dāng)中，找出符合國情的具體方案，為此對(duì)既有行政業(yè)務(wù)與組織加以數(shù)字化變革，亦即實(shí)施行政改革必不可少。與此同時(shí)，在行政程序的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中，應(yīng)對(duì)以下事宜予以關(guān)注并找到中國答案。

數(shù)字化前，行政程序是以法規(guī)為依據(jù)，通過人工作業(yè)，憑借人的判斷而實(shí)施的。因此，法律規(guī)制也是以人工作業(yè)可能產(chǎn)生錯(cuò)誤或不足為其前提之一。相反，數(shù)字化后的行政程序中，人與人的對(duì)話、人工作業(yè)或判斷的機(jī)會(huì)減少。行政的運(yùn)作方式變了，勢(shì)必引起法律課題的嬗變。

行政程序數(shù)字化涵蓋信息傳遞與記錄以及判斷過程等層面，其核心在于行政機(jī)關(guān)在實(shí)施決策的判斷過程中運(yùn)用算法，而這個(gè)意義上的行政程序數(shù)字化，尤其是在使用具有學(xué)習(xí)功能的算法（AI）之際，面臨若干亟需解決的理論與實(shí)務(wù)課題：（1）為確保人對(duì)判斷過程的可控性與判斷過程的透明性，需要行政機(jī)關(guān)對(duì)算法予以持續(xù)監(jiān)管，并記錄算法運(yùn)作狀況以備事后檢驗(yàn)；（2）通過算法判斷時(shí)，由于其已經(jīng)把握或考慮的情況和信息可能與實(shí)際產(chǎn)生偏差，行政機(jī)關(guān)需要予以及時(shí)跟蹤補(bǔ)正的情形存在；（3）行政機(jī)關(guān)在判斷過程中使用算法時(shí)，應(yīng)該在何種時(shí)機(jī)以何種樣態(tài)開展同利害關(guān)系人的對(duì)話也是一個(gè)值得探討的課題。

如前所述，日本在行政程序領(lǐng)域先后出臺(tái)了“行政程序三法”。《行政程序法》之外的兩部主要是為因應(yīng)信息化社會(huì)的新需求以及著眼于個(gè)人番號(hào)在現(xiàn)代行政程序中的有用性而追加出臺(tái)的，作為法典的補(bǔ)充起到了為《行政程序法》插上數(shù)字翅膀的作用。鑒于中國尚未制定行政程序法，而行政程序的數(shù)字化轉(zhuǎn)型又亟需法律護(hù)航，筆者試想：國內(nèi)可否利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)作一元化處理呢？

（三）日本的個(gè)人番號(hào)與中國的身份證

行政程序中準(zhǔn)確無誤辨識(shí)個(gè)人極為重要，能夠準(zhǔn)確辨識(shí)個(gè)人的物理或非物理的身份證件是通往數(shù)字社會(huì)的一把鑰匙，為解決這個(gè)課題日本導(dǎo)入個(gè)人番號(hào)制度，發(fā)行個(gè)人番號(hào)卡。如前所述，個(gè)人番號(hào)是日本社保與稅制亦即給付與負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)，同時(shí)在行政程序中也發(fā)揮重要作用。

站在比較法的立場(chǎng)，值得關(guān)注的有三點(diǎn)。

一是個(gè)人番號(hào)卡看似非常便利，不過由于該卡的取得取決于國民任意，換言之，不申辦個(gè)人番號(hào)卡也是選項(xiàng)之一。日本政府原先擬定2023年3月底前達(dá)到全員持卡目標(biāo)，但據(jù)報(bào)道，截止到2023年3月31日，個(gè)人番號(hào)卡的申請(qǐng)數(shù)為9614萬件（總?cè)丝诘募s76.3%），已累計(jì)交付8440萬枚（總?cè)丝诘募s67%）?？梢姡鄬?shí)現(xiàn)全員持卡目標(biāo)尚需時(shí)日。

二是個(gè)人番號(hào)卡原本只具有持卡人向工作單位或行政機(jī)關(guān)證明“這個(gè)是我的個(gè)人番號(hào)”亦即本人確認(rèn)的功能，但隨著應(yīng)用范圍逐漸拓寬，正由“個(gè)人番號(hào)證明書”開始轉(zhuǎn)向“能夠確認(rèn)各種資格的萬能身份證”。除健康保險(xiǎn)證外，預(yù)計(jì)未來駕照、學(xué)生證等也可能被其取而代之。

三是正如有學(xué)者業(yè)已指出的那樣，隨著個(gè)人番號(hào)應(yīng)用領(lǐng)域越來越寬，應(yīng)對(duì)政府或企業(yè)有可能把個(gè)人番號(hào)合法用于“個(gè)人特征的記錄與分析（profiling）”，從而進(jìn)行甄別或排除予以重視?！皞€(gè)人特征的記錄與分析”，是指通過匯總目標(biāo)人的各種信息從而虛擬刻畫出人物像的一種行為。憑它可以預(yù)測(cè)目標(biāo)人的未來或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，依據(jù)特定基準(zhǔn)予以評(píng)價(jià)、甄別或分類、等級(jí)化等，還可以為實(shí)現(xiàn)特定目的而對(duì)目標(biāo)人予以誘導(dǎo)、限制、排除、優(yōu)待等。譬如，以購買記錄推測(cè)收入或興趣然后推銷購買可能性較高的商品，從生活習(xí)慣或健康診斷結(jié)果預(yù)測(cè)發(fā)病率從而調(diào)整生命保險(xiǎn)金額，依SNS投稿判斷具有發(fā)動(dòng)恐怖事件可能性時(shí)限制登機(jī)等等。需要注意的是，今天“個(gè)人特征的記錄與分析”并非人工而是由人工智能（AI）完成，但AI所使用的歸根到底是那些已經(jīng)到手的信息，并不能夠保證虛擬刻畫出的人物像與實(shí)際人物完全相符，因而，依單方面判斷而實(shí)施的甄別或排除有可能損及人權(quán)。

有關(guān)第一點(diǎn)，盡管一般認(rèn)為，在采用國民皆保險(xiǎn)制度的國家，廢止健康保險(xiǎn)證事實(shí)上意味著取得個(gè)人番號(hào)卡的義務(wù)化，日本遲早迎來人手一卡的時(shí)代，但如前所述，距實(shí)現(xiàn)政府?dāng)M定的全員持卡目標(biāo)尚需時(shí)日。眼下日本除積分獎(jiǎng)勵(lì)的“胡蘿卜”政策外（本文二（一））還導(dǎo)入“大棒政策”（增加不辦卡者的時(shí)間、金錢成本），從正反兩面促進(jìn)個(gè)人番號(hào)卡普及，但問題接二連三，反對(duì)及中止聲浪高漲，出現(xiàn)自主退卡現(xiàn)象，著名管理學(xué)家大前研一甚至主張廢除個(gè)人番號(hào)卡。

相反，國內(nèi)身份證早已普及，公民對(duì)身份證及其應(yīng)用的接受度也要比日本高得多得多。鑒于能夠準(zhǔn)確辨識(shí)個(gè)人的身份證件是通往數(shù)字社會(huì)的一把鑰匙，國內(nèi)宜掌握先機(jī)，在保障公民權(quán)利不受損害的前提下把身份證的活用發(fā)揮到極致，加快數(shù)字化進(jìn)程，確立全球領(lǐng)先地位。

有關(guān)第二點(diǎn)，積極擴(kuò)大身份證應(yīng)用范圍（如取代醫(yī)?？?、駕照等）的同時(shí)，將身份證功能植入智能手機(jī)，使人們不必?cái)y帶物理證件即可沖浪數(shù)字社會(huì)，以身份證為中心的數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)更加順暢，值得從技術(shù)與制度雙方面加以探索。與此同時(shí)，敢為天下先，發(fā)揮國內(nèi)數(shù)字化建設(shè)水平較高優(yōu)勢(shì)，不拘泥于手機(jī)，開發(fā)出更適合國人的終端、系統(tǒng)等同樣也是一個(gè)路徑。

至于第三點(diǎn)，AI依單方面判斷而實(shí)施的甄別或排除有可能損害人權(quán)，乃今后中日兩國的共同課題，需要在各自的數(shù)字化實(shí)踐中找出應(yīng)對(duì)之策。

作為個(gè)人番號(hào)與身份證話題的延伸，日本以個(gè)人番號(hào)為紐帶，將賬戶注冊(cè)、管理串聯(lián)起來的作法值得關(guān)注。有關(guān)賬戶注冊(cè)，日本政府的目標(biāo)是先從養(yǎng)老金領(lǐng)取者開始，進(jìn)而擴(kuò)大到兒童津貼領(lǐng)取者，最終實(shí)現(xiàn)全員注冊(cè)，但由于國民反應(yīng)冷淡，推行并不順利，距全員注冊(cè)目標(biāo)還有相當(dāng)長的一段路要走。構(gòu)建個(gè)人番號(hào)與賬戶管理綁定系統(tǒng)，同樣如此。究其原因，主要在于人們擔(dān)心被政府看光，從而損害個(gè)人隱私以及失去自我信息控制權(quán)等。

不過，這種制度設(shè)計(jì)理念為國內(nèi)今后構(gòu)筑迅速可靠的政府給付機(jī)制，簡化申請(qǐng)程序，保障給付與負(fù)擔(dān)公平，以及在發(fā)生非常事態(tài)時(shí)確保當(dāng)事人權(quán)益提供了一個(gè)值得參考的路徑。

篇幅有限，僅舉一例?！顿~戶管理法》就繼承時(shí)的具體手續(xù)規(guī)定如下：（1）繼承人可以要求儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供由所有金融機(jī)關(guān)管理的以被繼承人為存款名義人的全部賬戶信息（金融機(jī)關(guān)及其店鋪名稱、存款種類與賬號(hào)）。（2）儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)確認(rèn)繼承人與存款人關(guān)系。（3）儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將被繼承人的個(gè)人番號(hào)通知所有金融機(jī)關(guān)。（4）金融機(jī)關(guān)向儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)告知以個(gè)人番號(hào)管理的賬戶是否存在。（5）儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向繼承人反饋前述告知內(nèi)容?？梢?，藉由這種機(jī)制，可以有效保護(hù)存款人及其繼承人的權(quán)益。

利用數(shù)字化建設(shè)水平較高、身份證普及及公民對(duì)身份證應(yīng)用接受度高的多重優(yōu)勢(shì)，國內(nèi)可以考慮以法律形式規(guī)定每位公民有義務(wù)向政府注冊(cè)一個(gè)與身份證綁定的金融賬戶，用數(shù)字方式在國家與公民之間確立一個(gè)雙向連接的金融管道，除用于申請(qǐng)、接受政府給付等外，還可用來納稅及支付公共負(fù)擔(dān)金等。同時(shí)，考慮到國內(nèi)獨(dú)生子女家庭居多、人口老齡化嚴(yán)重、各種自然災(zāi)害頻發(fā)等，筆者對(duì)構(gòu)建身份證與賬戶管理綁定系統(tǒng)也持積極態(tài)度。

日本的個(gè)人番號(hào)、法人番號(hào)已經(jīng)通過數(shù)字程序轉(zhuǎn)化為個(gè)人與企業(yè)的數(shù)字身份，從這個(gè)意義上講，今后國內(nèi)制定數(shù)字身份法或許也是一個(gè)路徑，但與其零打碎敲，莫不如利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)把活用數(shù)字技術(shù)與身份證部分融入到一部統(tǒng)一的行政程序法典當(dāng)中（法典一元化）。

（四）強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)、組織建設(shè)先行、全國一盤棋

日本法中個(gè)人信息的定義與中國法存在差異。日文語境下的“個(gè)人信息”是指屬于下列情形之一的有關(guān)在世個(gè)人的信息：（1）通過該信息中包含的姓名、生日或其他描述可識(shí)別特定個(gè)人的信息（包括容易與其他信息對(duì)照后識(shí)別特定個(gè)人的信息）；（2）含有個(gè)人識(shí)別符號(hào)的信息（如駕照號(hào)碼、護(hù)照號(hào)碼等）。

如前所述，日本的實(shí)踐顯示，隨著利用個(gè)人番號(hào)（卡）的機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)越來越多，對(duì)特定個(gè)人信息的保護(hù)一方面亟需加強(qiáng)，一方面愈發(fā)困難，為解決這個(gè)問題日本在《個(gè)人番號(hào)法》中設(shè)定特例的同時(shí)，推出新《個(gè)人信息保護(hù)法》。

清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長董煜指出，在數(shù)字中國建設(shè)過程當(dāng)中，數(shù)字安全是一個(gè)非常重要的問題，數(shù)字化進(jìn)程越超前的國家，面臨的個(gè)人隱私等數(shù)據(jù)安全問題越迫在眉睫，在這方面需要我們提前做一些規(guī)劃布局或者出臺(tái)一些規(guī)則。

2023年3月，由國家發(fā)改委管理的國家數(shù)據(jù)局正式成立，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合、共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)規(guī)劃和建設(shè)等。同年10月，北京市經(jīng)信局發(fā)布《北京市首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)工作方案》，明確北京將在全市政府機(jī)關(guān)內(nèi)全面推進(jìn)首席數(shù)據(jù)官制度，建立健全數(shù)據(jù)匯聚、治理、共享、開放、應(yīng)用和信息化統(tǒng)籌工作機(jī)制，創(chuàng)新數(shù)據(jù)共享開放和開發(fā)利用模式，提高數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)運(yùn)營能力、水平。可見，國內(nèi)也呈現(xiàn)出重視組織建設(shè)的特征。今后，期待著國家數(shù)據(jù)局等能夠作為統(tǒng)領(lǐng)全社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型與數(shù)字政府建設(shè)的司令塔發(fā)揮強(qiáng)有力的綜合調(diào)整功能。

日本欲憑借“地方信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化”于2026年3月底之前統(tǒng)一大約1700個(gè)地方公共團(tuán)體的制度，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)行政系統(tǒng)的統(tǒng)一。鑒于國土面積廣地域差別大，這種全國一盤棋的戰(zhàn)略思維對(duì)于國內(nèi)數(shù)字政府建設(shè)而言或許更為迫切也更為重要。

結(jié)語

數(shù)字政府建設(shè)如何插上法治翅膀？數(shù)字化轉(zhuǎn)型、消除數(shù)據(jù)鴻溝等雖然在國內(nèi)早已被反復(fù)提及，但遺憾的是，由于針對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的立法工作處于摸索階段，前述理念至今尚未作為社會(huì)共識(shí)反映到法律層級(jí)。正因如此，《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》指出，今后應(yīng)完善法律法規(guī)體系，加強(qiáng)立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，研究制定數(shù)字領(lǐng)域立法規(guī)劃，及時(shí)按程序調(diào)整不適應(yīng)數(shù)字化發(fā)展的法律制度。

能夠準(zhǔn)確辨識(shí)個(gè)人的身份證件是通往數(shù)字社會(huì)的一把鑰匙。當(dāng)前日本積極普及個(gè)人番號(hào)卡，擴(kuò)大個(gè)人番號(hào)（卡）應(yīng)用范圍，計(jì)劃于2024年秋季前實(shí)現(xiàn)健康保險(xiǎn)證與個(gè)人番號(hào)卡一體化，但推行并不順利，能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)尚需觀察。國內(nèi)宜掌握先機(jī)，利用數(shù)字化建設(shè)水平較高、身份證普及及公民對(duì)身份證應(yīng)用接受度高的多重優(yōu)勢(shì)，在保障公民權(quán)利不受損害的前提下把身份證的活用發(fā)揮到極致，加快數(shù)字化進(jìn)程，確立全球領(lǐng)先地位。將身份證功能植入智能手機(jī)固然不錯(cuò)，開發(fā)適合國人的新終端、新系統(tǒng)同等重要。以數(shù)字方式在國家與公民之間確立一個(gè)雙向連接的金融管道、構(gòu)建身份證與賬戶管理綁定系統(tǒng)，為國內(nèi)今后打造迅速可靠的政府給付機(jī)制，簡化申請(qǐng)程序，保障給付與負(fù)擔(dān)公平，以及在發(fā)生非常事態(tài)時(shí)確保當(dāng)事人權(quán)益提供了一個(gè)值得參考的路徑。行政程序數(shù)字化是數(shù)字政府建設(shè)的核心，為此日本在《行政程序法》的基礎(chǔ)上推出《數(shù)字程序法》和《個(gè)人番號(hào)法》，國內(nèi)可以考慮利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)把活用數(shù)字技術(shù)與身份證（包括數(shù)字身份在內(nèi)）融入到一部統(tǒng)一的行政程序法典當(dāng)中（法典一元化）。

今后，在數(shù)字政府建設(shè)中，對(duì)既有行政業(yè)務(wù)與組織加以數(shù)字化變革亦即實(shí)施行政改革不可或缺。同時(shí)，數(shù)字化的光與影需兼顧，充分發(fā)揮其長處的同時(shí)要對(duì)AI依單方面判斷而實(shí)施的甄別或排除有可能損害人權(quán)、數(shù)字社會(huì)可能轉(zhuǎn)化為數(shù)字監(jiān)視社會(huì)有所考慮，也要為數(shù)字判斷過程可控性與透明性、算法與人工互補(bǔ)、政府與公民對(duì)話開發(fā)出有效保障機(jī)制。何為數(shù)字社會(huì)與數(shù)字政府的應(yīng)然狀態(tài)？數(shù)字化與人的尊嚴(yán)如何兩立？數(shù)字化的結(jié)果勢(shì)必使個(gè)體趨于透明，對(duì)人的管理是否需要達(dá)到“裸體”狀態(tài)？全世界都在找尋答案，筆者亦然。