數(shù)字技術(shù)對政府權(quán)力的侵蝕及其法律規(guī)制

關(guān)鍵詞：技術(shù)利維坦；數(shù)字政府；數(shù)字資本；數(shù)字善治

隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字技術(shù)愈來愈被廣泛地運(yùn)用于社會各個領(lǐng)域，并成為構(gòu)建數(shù)字中國的內(nèi)在驅(qū)動力。它正在不斷地促使政府進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》更是明確地提出了中國數(shù)字政府建設(shè)的主要目標(biāo)，并提出了“兩步走”的戰(zhàn)略安排。這充分反映了國家對數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于政府建設(shè)的重視。學(xué)術(shù)界也開始展開了數(shù)字法治政府的研究，并將研究重點(diǎn)放在數(shù)字技術(shù)對傳統(tǒng)行政法治的挑戰(zhàn)、數(shù)字法治政府建設(shè)中的公共數(shù)據(jù)開放、數(shù)字技術(shù)在行政決策和行政執(zhí)法中的運(yùn)用以及數(shù)字技術(shù)對行政組織轉(zhuǎn)型的影響等方面。這些研究充分認(rèn)識到了數(shù)字技術(shù)對法治政府建設(shè)的推動作用，并強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)對法治政府的賦能效用。但是，既有研究對于數(shù)字技術(shù)的“利維坦”特性關(guān)注不夠，從而忽視了數(shù)字技術(shù)對政府權(quán)力侵蝕的研究。其實(shí)，數(shù)字技術(shù)因其高度專業(yè)性和隱蔽性日趨形成一種新興權(quán)力形態(tài)，具有了“利維坦”特性。它在介入法治政府的同時，不斷地侵蝕或“反噬”政府權(quán)力。這極有可能解構(gòu)現(xiàn)代政府權(quán)力的合法性機(jī)制，減損政府權(quán)威。因此，本文將從數(shù)字技術(shù)的“利維坦”屬性出發(fā)，著重分析數(shù)字技術(shù)如何侵蝕政府權(quán)力，并在此基礎(chǔ)上探討數(shù)字技術(shù)的法律規(guī)制路徑。

一、數(shù)字法治政府建設(shè)中數(shù)字化與法治化之間的內(nèi)在張力

目前關(guān)于數(shù)字政府的研究主要圍繞實(shí)踐模式而展開，但對于實(shí)踐模式背后所牽涉的相關(guān)方，也即政府和企業(yè)之間內(nèi)在關(guān)系的研究，卻著墨不多。實(shí)際上，數(shù)字政府的建設(shè)主體不僅包括政府，也包括企業(yè)。正因此，越來越多的研究主張數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)型向政企合作型邁進(jìn)。這就提示我們，政府方面存在的缺陷與不足固然需要關(guān)注，但是企業(yè)所產(chǎn)生的不利影響也不應(yīng)當(dāng)被忽視。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，政府既獲得了企業(yè)所帶來的資源、技術(shù)、人才等優(yōu)勢，同時也不得不讓渡一部分公共治理權(quán)限給企業(yè)。如何透過數(shù)字技術(shù)所帶來的紅利表象，冷靜思考數(shù)字技術(shù)力量與數(shù)字政府之間的內(nèi)在張力，是推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)所不能回避的問題。

（一）數(shù)字政府技術(shù)運(yùn)用的基本模式

從縱向發(fā)展的角度來看，政府治理模式經(jīng)歷了從傳統(tǒng)政府，到電子政務(wù)，再到數(shù)字政府的變遷過程，其中電子政務(wù)可以視為數(shù)字政府的最初萌芽形態(tài)。發(fā)軔于20世紀(jì)末的數(shù)字政府建設(shè)，至今已經(jīng)走過三十年的發(fā)展歷程。數(shù)字政府也由最初的手動拷貝和復(fù)刻物理信息，走向如今的智能化和自動化，也即由電子政務(wù)向智慧政務(wù)邁進(jìn)。在電子政務(wù)時期，政府建設(shè)模式呈現(xiàn)出一種混合模式。一方面，它在一定程度上保留了科層制特征，也即是一種以政府為主導(dǎo)推動的自上而下的金字塔式管理模式：另一方面，由于傳統(tǒng)的科層制管理模式隨著計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展而逐漸出現(xiàn)效率低下、組織僵化、成本高昂等問題，政府開始實(shí)行以簡政放權(quán)、引人多元治理模式、提高治理的靈活性等為主要特征的管理體制改革。直到如今的數(shù)字政府建設(shè)時期，政府則需要面臨包括組織結(jié)構(gòu)、行政程序、政府職能、治理體制與機(jī)制等全方位的治理理念和思維的變革。

從橫向?qū)Ρ鹊慕嵌葋砜矗瑪?shù)字政府的實(shí)踐模式在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家以及一個國家內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同的地區(qū)是存在差異的，集中表現(xiàn)在政府如何運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的模式差異上。在國家制度、政府體制、經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展水平等因素的綜合影響下，發(fā)達(dá)國家的數(shù)字政府建設(shè)以“市場主導(dǎo)，政府配合”模式為主，而發(fā)展中國家則以“政府主導(dǎo)，多方協(xié)同”作為主要模式。具體到我們國家內(nèi)部的數(shù)字政府建設(shè)，實(shí)際上也存在因技術(shù)和資源水平差異而導(dǎo)致的實(shí)踐模式區(qū)別。根據(jù)相關(guān)實(shí)證調(diào)研結(jié)果，我國數(shù)字政府建設(shè)存在內(nèi)部管理模式、服務(wù)交付模式和平臺壟斷模式這三種不同的類型。形成這一差別的主要原因在于政府對于企業(yè)的依賴程度不同。根據(jù)資源依賴?yán)碚?，組織與外部環(huán)境基于資源的相互依賴關(guān)系而形成一種權(quán)力關(guān)系，外部環(huán)境憑借其所掌握資源的稀缺性和不可替代性能夠?qū)M織的權(quán)力大小施加影響。當(dāng)企業(yè)所掌握的技術(shù)、資本、人才等資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如政府時，政府便會成為數(shù)字政府建設(shè)中的主導(dǎo)者和支配者，科層制的管理特征也會保留下來，從而形成一種內(nèi)部管理模式。內(nèi)部管理模式、服務(wù)交付模式和平臺壟斷模式是隨著政府對企業(yè)技術(shù)力量依賴程度的加深而依次出現(xiàn)的，政府與企業(yè)之間的關(guān)系也由命令控制關(guān)系向著溝通與對話的方向演化。

實(shí)際上，無論是縱向發(fā)展，還是橫向比較，都反映出數(shù)字政府建設(shè)的基本模式已不再僅僅局限于政府主導(dǎo)推進(jìn)，政府與企業(yè)的合作治理模式成為數(shù)字政府建設(shè)的未來發(fā)展方向。雖然學(xué)者們的具體表述各異，如整體治理、協(xié)同治理、政企融合，等等，但是政府與企業(yè)進(jìn)行合作治理的基本理念并無不同。盡管當(dāng)前仍然存在不同于，甚至迥異于合作治理的數(shù)字政府建設(shè)模式，但是從長遠(yuǎn)來看，信息化設(shè)備的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)全都系于政府一身，既違背科學(xué)行政和合理行政的基本要求，也不符合政府治理資源有限的現(xiàn)實(shí)背景。

（二）數(shù)字化與法治化有機(jī)統(tǒng)一的理想設(shè)計(jì)

盡管政府主導(dǎo)模式與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)與科技發(fā)展水平相符合，但是從其實(shí)際的運(yùn)行以及長遠(yuǎn)發(fā)展來看，由于政府與企業(yè)之間是一種命令控制關(guān)系，所以政府不僅很難調(diào)動和激發(fā)企業(yè)主動投入數(shù)字政府建設(shè)的積極性，而且會反向刺激企業(yè)作出背離數(shù)字政府建設(shè)的行為。在這一模式之下，政府通常選擇自行負(fù)責(zé)數(shù)字政務(wù)平臺的建設(shè)運(yùn)營，抑或?qū)⑿畔⒒?wù)外包或委托給企業(yè)。前一種情況政府需要投入大量的人力和物力去從事與行政工作無關(guān)的技術(shù)性事項(xiàng)，會增加政府的治理成本。后一種情況沒有劃清行政工作與技術(shù)工作之間的范圍和邊界，造成行政行為與技術(shù)行為之間的優(yōu)先性與主次關(guān)系的模糊和錯位。因此，在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)中，吸納技術(shù)力量的參與，不僅是未來技術(shù)發(fā)展的前景所需，而且對于提高政府治理效能亦非常有必要。

在明確了數(shù)字政府建設(shè)中政府與企業(yè)進(jìn)行公私合作治理的必要性的前提之下，企業(yè)所代表的數(shù)字化要素與政府所表征的法治化要素應(yīng)當(dāng)有機(jī)統(tǒng)一起來便成為數(shù)字政府建設(shè)的制度設(shè)計(jì)理念。易言之，我們不是要推動數(shù)字政府的法治化或法治政府的數(shù)字化，而是要建立科技、法律與行政深度融合的數(shù)字法治政府。對此，有學(xué)者主張，在具體的制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)制和防范的是政府利用科技手段實(shí)現(xiàn)行政目的的同時，對行政程序、行政裁量等的侵害，以及政府在哪些領(lǐng)域可以使用何種技術(shù)手段，在哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)禁止。針對這一問題，學(xué)者們提出了一系列的理論方案設(shè)計(jì)，如政府體制機(jī)制改革方案、監(jiān)管方式的革新、行政程序的再造方案，等等。這些方案不一而足，但都共同指向了一個前提，也即政府治理能夠?qū)?shù)字技術(shù)進(jìn)行有效的法律規(guī)制。申言之，政府的法治化治理與企業(yè)的數(shù)字化治理能夠有效融合。

暫且不論公私合作治理中政府監(jiān)管的真實(shí)情況如何，從一般的邏輯推理角度來看，政府主導(dǎo)推動的數(shù)字政府建設(shè)尚且存在數(shù)字監(jiān)管失靈的情形，政府合作治理的情形下，政府能否實(shí)現(xiàn)對于數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)的圓滿防控其實(shí)也是存疑的。這就要求我們切實(shí)考察公私合作治理狀態(tài)下數(shù)字監(jiān)管的實(shí)際情形。如果符合預(yù)期監(jiān)管目標(biāo)，那么繼續(xù)推進(jìn)這一監(jiān)管才算順理成章；如果不符合預(yù)期目標(biāo)，那么就要反思數(shù)字監(jiān)管失靈背后的真實(shí)原因所在，然后才能在數(shù)字監(jiān)管上切中肯綮，更好地推動數(shù)字政府朝著法治化的目標(biāo)邁進(jìn)。

（三）數(shù)字技術(shù)消解政府監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)悖論

事實(shí)上，認(rèn)為公私合作治理中，政府可以通過采取相應(yīng)監(jiān)管手段以有效規(guī)制科技企業(yè)或平臺的違法風(fēng)險(xiǎn)的想法，過于寄希望于政府一側(cè)的監(jiān)管，而對企業(yè)一側(cè)的技術(shù)實(shí)踐卻關(guān)注不夠。這一觀點(diǎn)不僅過于高估了政府的能力，同時也過于貶低了企業(yè)的技術(shù)影響力，因而難以起到切實(shí)的監(jiān)管實(shí)效。這樣的觀點(diǎn)在數(shù)字政府建設(shè)中其實(shí)并不罕見。目前我國學(xué)界圍繞數(shù)字政府的研究當(dāng)中，相較于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，對于企業(yè)側(cè)的數(shù)字監(jiān)管，不論是在研究重視程度上，還是研究數(shù)量上都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，與我國數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐模式高度相關(guān)。目前我國大多數(shù)省市在數(shù)字政府建設(shè)中都以政府主導(dǎo)推動為主，即便涉及信息服務(wù)外包的企業(yè)參與，也沒有從根本上挑戰(zhàn)政府主導(dǎo)推動這一模式。在這一情形下，如何利用數(shù)字化的優(yōu)勢，怎樣防范政府利用企業(yè)侵犯公民的合法權(quán)益才是當(dāng)前實(shí)踐關(guān)注所需。在企業(yè)參與尚不充分的前提下，去過多考慮對于企業(yè)的數(shù)字監(jiān)管似乎脫離了當(dāng)前實(shí)際與研究所需。然而，尚且不論數(shù)字監(jiān)管有沒有現(xiàn)實(shí)必要性，如果真的等到數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生了，政府才考慮監(jiān)管行動，不僅會釀成諸多無法挽回的不可逆性數(shù)字化侵害，而且也有違數(shù)字政府的預(yù)防職責(zé)。

從現(xiàn)實(shí)的情況來看，我國確確實(shí)實(shí)從電子政務(wù)時期就已經(jīng)積累起一定的數(shù)字監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，業(yè)已建立包括在線行政審批、食藥鏈“身份證碼”溯源查詢、“沙箱測試”監(jiān)管、監(jiān)管信息交互平臺等在內(nèi)的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”體系，目前更具針對性和創(chuàng)新性的監(jiān)管模式也被逐步提出，如分類分級監(jiān)管、事前事中事后全流程監(jiān)管、場景化動態(tài)監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管，等等。但是這些監(jiān)管手段由于各種各樣的原因都會存在一定程度的監(jiān)管失靈，從而侵蝕政府的依法行政、合理行政、程序正當(dāng)?shù)然驹瓌t。一方面，政府有時候過于信任智能平臺系統(tǒng)，沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，導(dǎo)致公民權(quán)利保障目的落空。以“何××訴珠海市香洲交警大隊(duì)”為例，交警大隊(duì)依據(jù)數(shù)字化應(yīng)用平臺統(tǒng)一設(shè)定的罰款數(shù)額作出處罰，但是該數(shù)字化平臺并沒有結(jié)合個案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的考量。又如，疫情防控期間隨意賦紅碼現(xiàn)象，看似確保了大多數(shù)人的健康和安全，卻實(shí)實(shí)在在地侵害了本不應(yīng)當(dāng)被賦紅碼的當(dāng)事人的權(quán)利。另一方面，政府有時就算進(jìn)行了審查，也難以發(fā)現(xiàn)智能平臺系統(tǒng)對于行政行為的影響和侵害。例如，北京市在非法集資監(jiān)管實(shí)踐中借助大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，能夠提前發(fā)現(xiàn)潛在的違法行為，從而實(shí)現(xiàn)將“違法風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃里”的目的。不過這一行為能否真正遏制違法行為的發(fā)生，在很大程度上要受到數(shù)據(jù)質(zhì)量、機(jī)器算法等技術(shù)因素的影響。這些技術(shù)因素是否有問題一般很難在外觀上予以察覺，需要高度依賴技術(shù)力量的核驗(yàn)。

這些數(shù)字監(jiān)管失靈的問題在存在“規(guī)制俘獲”問題的發(fā)達(dá)國家則更為嚴(yán)重。政府不僅需要面對企業(yè)利益輸送帶來的誘惑和挑戰(zhàn)，而且還要克服自身技術(shù)能力不足的短板。政府常常囿于自身的能力限制，很難糾正數(shù)字技術(shù)帶來的不利影響，進(jìn)而影響到政府治理的實(shí)效性。例如，美國國家安全局基于大數(shù)據(jù)收集與分析技術(shù)，針對疑似恐怖分子展開“簽名打擊”行為。一旦發(fā)生“打擊失靈”，其帶來的危害后果將會是不可逆的。又比如，2017年歐盟委員會因谷歌違反歐盟反壟斷規(guī)則而對谷歌處以24.2億歐元的罰款，而這項(xiàng)調(diào)查早在2008年就已經(jīng)開啟了。之所以歷經(jīng)這么多年才作出處罰規(guī)定，很大一部分原因是谷歌利用算法操縱搜索引擎的技術(shù)行為具有高度隱蔽性和專業(yè)性，即便通過數(shù)字執(zhí)法系統(tǒng)也很難徹查。

上述數(shù)字監(jiān)管失靈的根源均在于對企業(yè)側(cè)的數(shù)字技術(shù)所帶來的不利影響重視程度不夠。實(shí)際上，看似客觀公正的數(shù)字化技術(shù)遵循的是效率優(yōu)先的邏輯，當(dāng)涉及價值判斷的時候，數(shù)字化技術(shù)很可能會犧牲個案的正義而追求一種形式上的平等。因此，其天然地就與數(shù)字政府追求公平正義的法治目標(biāo)相違背。此外，法治化與數(shù)字化是兩套不同的社會子系統(tǒng)，在功能分化的現(xiàn)代社會，要想讓法律系統(tǒng)像“大腦中樞”一樣指揮所有的系統(tǒng)是違背客觀規(guī)律的，這便是數(shù)字政府公私合作的要義所在。不過也正因此，政府不可能事無巨細(xì)地對數(shù)字化系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管，完全從政府角度出發(fā)謀求數(shù)字監(jiān)管勢必要出現(xiàn)監(jiān)管失靈的囿境，所以如何調(diào)動和充分發(fā)揮企業(yè)自治的主動性也是數(shù)字政府建設(shè)中所應(yīng)當(dāng)關(guān)注的維度。這就不得不考慮到企業(yè)的逐利本性與政府的公共性之間的內(nèi)在沖突和矛盾。如果一味壓制企業(yè)的逐利性，政府的公共性并不能得到最大程度的保障，反而會挫傷數(shù)字化因素的積極性：如果一味謀求合作，則存在政府淪為企業(yè)“附庸”之虞。如何協(xié)調(diào)與平衡合作的客觀所需與天然的內(nèi)在張力之間的沖突，是數(shù)字政府構(gòu)建所應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的問題。

二、從“政府利維坦”到“技術(shù)利維坦”

現(xiàn)代政府的一個突出特點(diǎn)就是政府決策的科學(xué)化與民主化，并不斷利用科學(xué)技術(shù)和手段來解決社會問題，提升政府治理實(shí)效。特別是自1970年代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展以來，世界各國都在積極利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息技術(shù)來推動政府建設(shè)，并推動政府建設(shè)由電子政務(wù)向數(shù)字政府的轉(zhuǎn)變。在此過程中，數(shù)字技術(shù)既能為政府賦能，促成智治的現(xiàn)代政府新形態(tài)，又能束縛“政府利維坦”，避免政府權(quán)力擴(kuò)張侵害公民權(quán)利。然而，數(shù)字技術(shù)在為政府賦能的同時，也極有可能借助其超強(qiáng)的流動性、脫域性和時間結(jié)構(gòu)的無序性而實(shí)現(xiàn)自我的重新定義和組合，并逐漸形成以技術(shù)為中心，達(dá)到替代國家的目的，從而生成一種“技術(shù)利維坦”。

（一）數(shù)字技術(shù)的基本邏輯

數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)不算久遠(yuǎn)，但它正在把人們卷入一個數(shù)字化時代，并逐步讓人們呈現(xiàn)出一種數(shù)字化的存在樣態(tài)。正如尼葛洛龐蒂所說：“我們無法否定數(shù)字化時代的存在，也無法阻止它的前進(jìn)，就像我們無法對抗大自然的力量一樣?！痹谶@種數(shù)字化的生存樣態(tài)中，人們的行為愈來愈受到數(shù)字技術(shù)獨(dú)特運(yùn)作邏輯的隱性支配和控制。具體來講，數(shù)字技術(shù)主要遵循以下基本邏輯。

第一，工具理性的邏輯。工具理性是與價值理性相對應(yīng)的一個概念。它源自啟蒙運(yùn)動時人類能夠利用知識征服自然的理性觀念，認(rèn)為人們可以通過抽象和分析，運(yùn)用數(shù)字化的體系來認(rèn)識自然界，而且這種認(rèn)識具有抽象的普遍性與可重復(fù)性。隨著自然科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，這種工具理性侵入到社會結(jié)構(gòu)的各個方面，并成為現(xiàn)代社會的一種支配性力量，構(gòu)成了現(xiàn)代社會控制的深層基礎(chǔ)。③數(shù)字技術(shù)更是遵循這種工具理性的邏輯。數(shù)字技術(shù)的本質(zhì)是運(yùn)用數(shù)字化體系掌握世界，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的數(shù)理邏輯。從概念上講，數(shù)字技術(shù)是借助一定的設(shè)備將圖形、文字、聲音、圖像等信息轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)能識別的二進(jìn)制數(shù)字“0”和“1”以后，進(jìn)行運(yùn)算、加工、存儲、傳送、傳播、還原的技術(shù)。因此，數(shù)字技術(shù)是運(yùn)用數(shù)字化體系來構(gòu)建事物之間的邏輯聯(lián)系，并認(rèn)為事物與事物之間的聯(lián)系應(yīng)當(dāng)符合數(shù)理邏輯。數(shù)字技術(shù)具有極強(qiáng)的嵌入能力，從而日益成為社會治理的深層基礎(chǔ)。數(shù)字技術(shù)能夠通過一系列的技術(shù)性指令嵌入到特定機(jī)器中，并通過機(jī)器深度自主學(xué)習(xí)能力進(jìn)行信息的自動化處理。這極大地提升了國家治理和社會治理的效率和精準(zhǔn)度，從而受到了社會各界的青睞。數(shù)字技術(shù)愈來愈多地嵌入社會各個領(lǐng)域，并以一種更加隱蔽的形式塑造社會和個人。

第二，資本運(yùn)作的邏輯。數(shù)字技術(shù)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，它的開發(fā)與運(yùn)用需要大量的資金。因此，數(shù)字技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往與金融資本緊密結(jié)合在一起。它主要通過風(fēng)險(xiǎn)投資來實(shí)現(xiàn)資本回報(bào)的最大化。在發(fā)展過程中，它往往要受到資本運(yùn)作邏輯的支配。特別是數(shù)字技術(shù)發(fā)展需要高度依賴于數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)價值化的過程也是數(shù)據(jù)資本化的過程。在這個過程中，數(shù)據(jù)被吸附進(jìn)數(shù)據(jù)化體系以后，被數(shù)據(jù)處理技術(shù)創(chuàng)造轉(zhuǎn)化出新的關(guān)系化信息，數(shù)據(jù)處理技術(shù)又會再次將這種關(guān)系化的信息重新數(shù)據(jù)化，產(chǎn)生出更新的關(guān)系化信息。此過程中，數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了增值，并轉(zhuǎn)化為資本。數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用與發(fā)展必須要受到各類數(shù)據(jù)資本化程度的影響。而且，數(shù)字企業(yè)和平臺對于剩余價值的追求，是數(shù)字資本運(yùn)作起來的一個重要原因。因?yàn)橹挥懈叨燃械馁Y本才能為網(wǎng)絡(luò)化、信息化、數(shù)字化、智能化的技術(shù)革命提供必要條件。為了促進(jìn)資本的進(jìn)一步積累，科技發(fā)明活動逐漸成為被系統(tǒng)組織起來實(shí)現(xiàn)資本提升與資本積累整體效率的某項(xiàng)專門事業(yè)。

第三，個性化邏輯。數(shù)字技術(shù)強(qiáng)調(diào)在量子力學(xué)的基礎(chǔ)上，利用由小數(shù)據(jù)產(chǎn)生大數(shù)據(jù)，再由大數(shù)據(jù)練就“小定律”的規(guī)則，通過“小定律”精準(zhǔn)地掌握知識，從而建立一種“大數(shù)據(jù)，小定律”的范式。這種范式能夠通過自然語言處理、圖像識別和算法技術(shù)，更好地理解人們的現(xiàn)實(shí)需求和偏好，從而提供個性化服務(wù)，形成個性化建議。例如，數(shù)字畫像分析技術(shù)就是在匯聚多方數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)上，運(yùn)用數(shù)字畫像配置平臺，快速透視數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)核心主體對象全維信息的深度洞察，了解主體的需求，并提出個性化的解決方案。

（二）數(shù)字技術(shù)的權(quán)力屬性

數(shù)字技術(shù)獨(dú)特的運(yùn)作邏輯在推進(jìn)人類社會走向數(shù)字社會的同時，形成了一種“反噬”效應(yīng)。它在孕育出人類走向數(shù)字民主巨大機(jī)會的同時，逐步生成了一種技術(shù)權(quán)力，并受權(quán)力慣性的影響，而滑向“數(shù)字利維坦”。數(shù)字技術(shù)之所以能夠生成一種權(quán)力，主要有以下三個方面的原因。

第一，數(shù)字技術(shù)促進(jìn)了人類社會知識體系的更新，這種更新的知識體系反過來對人類行為形成一種規(guī)訓(xùn)和教化，從而產(chǎn)生一種支配。知識既是人類認(rèn)識和把握世界的結(jié)果，又是人類了解和認(rèn)知世界的基礎(chǔ)和工具。人類掌握知識的過程，實(shí)質(zhì)是接受知識規(guī)訓(xùn)和教化的過程。只有接受了一定的知識，才有可能進(jìn)一步創(chuàng)新知識。因此，知識成了一種權(quán)力。?？抡J(rèn)為，知識、教育和權(quán)力之間存在緊密聯(lián)系，教育絕不是一種脫離于社會的純粹的知識活動，知識和教育是權(quán)力體系的一部分。它具有錨定問題并推動社會正義實(shí)現(xiàn)的支配力量。數(shù)字技術(shù)的發(fā)明與運(yùn)用推動了人類社會知識體系的變革，促進(jìn)認(rèn)知方式從傳統(tǒng)人工獲取到智能感知、從語言描述到數(shù)據(jù)描述的轉(zhuǎn)變。這種知識體系的更新與變革，迫使人們?nèi)ジ淖兒透戮哂械闹R體系以適應(yīng)時代發(fā)展的變遷。

第二，數(shù)字技術(shù)能夠直接控制人們在數(shù)字空間的自由程度，從而型塑人類的行為。數(shù)字技術(shù)的核心在于運(yùn)用機(jī)器語言去認(rèn)知和把握世界，并形成一種代碼規(guī)范。在此過程中，代碼具有強(qiáng)烈的權(quán)力屬性，控制著人們的自由程度，并實(shí)現(xiàn)知識與權(quán)力的深度融合。斯蒂菲克認(rèn)為，代碼決定了什么樣的人可以接入什么樣的網(wǎng)絡(luò)實(shí)體，它們規(guī)制著人與人之間的相互關(guān)系。萊斯格在此基礎(chǔ)上認(rèn)為，人們將創(chuàng)造一組新網(wǎng)絡(luò)空間的代碼，這些代碼將決定網(wǎng)絡(luò)空間的自由與規(guī)制的程度。④人們要想在數(shù)字空間中獲得資源，進(jìn)行生活，就必須要服從代碼規(guī)范。這往往會出現(xiàn)以人的自由來換取數(shù)字生活便利的現(xiàn)象。

第三，數(shù)字技術(shù)的專業(yè)性和封閉性增加了人們在信息上的不對稱性，這種信息的不對稱性催生了數(shù)字權(quán)力。從本質(zhì)上講，權(quán)力是主體運(yùn)用其掌握的資源，對他人進(jìn)行控制或支配，以迫使對方接受權(quán)力主體的意志和要求。信息本身也是一種資源。特別是在數(shù)字社會，信息（數(shù)據(jù)）變得更為重要。然而，數(shù)字技術(shù)具有極強(qiáng)的專業(yè)性和綜合性。這會產(chǎn)生巨大的“數(shù)字鴻溝”，出現(xiàn)數(shù)字技術(shù)的開發(fā)者和運(yùn)營者與普通民眾之間的嚴(yán)格信息不對稱，從而導(dǎo)致民眾對數(shù)字精英的嚴(yán)重依附。這也在事實(shí)上形成了一種數(shù)字權(quán)力。

（三）數(shù)字資本的異化特性

數(shù)字技術(shù)盡管愈來愈成為一種新興權(quán)力，但是本身并不必然滑向“數(shù)字利維坦”。數(shù)字技術(shù)走向“數(shù)字利維坦”的一個重要原因在于數(shù)字技術(shù)與資本結(jié)合而生成的數(shù)字資本。在數(shù)字社會，數(shù)字技術(shù)以前所未有的方式與規(guī)模滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化各個領(lǐng)域，從而成為社會發(fā)展不可缺少的工具與動力。數(shù)字資本主義愈來愈強(qiáng)調(diào)利用數(shù)字技術(shù)來獲取利益，提高剩余價值率，并成為獲得剩余價值的主要方式。在這種資本逐利的驅(qū)動下，工具理性就愈來愈成為經(jīng)濟(jì)利益的工具，人也就逐步成為了機(jī)器的附庸。換言之，數(shù)字技術(shù)在資本邏輯的支配下，可能違背人們的意愿成為一種異化的力量。

這種數(shù)字資本的異化推動了數(shù)字技術(shù)走向“數(shù)字利維坦”。一方面，數(shù)字技術(shù)在運(yùn)行中失控，進(jìn)而發(fā)生技術(shù)權(quán)力對技術(shù)本質(zhì)的反叛與侵奪；另一方面，數(shù)字技術(shù)喚起人類的逐利性，以致人類毫無顧忌地任由社會權(quán)力以技術(shù)邏輯之形態(tài)肆意發(fā)展。在實(shí)踐中，這種“數(shù)字利維坦”主要表現(xiàn)為數(shù)字技術(shù)對公民隱私和合法權(quán)益的威脅、人類自由意志和道德選擇的禁錮、信息和國家安全問題的引爆、數(shù)字威權(quán)和數(shù)據(jù)獨(dú)裁的形成、社會碎裂化風(fēng)險(xiǎn)的加劇等。

三、數(shù)字技術(shù)侵蝕政府權(quán)力主要表現(xiàn)

數(shù)字技術(shù)因在信息化、智能化、精密化等方面的顯著優(yōu)勢，而受到政府青睞。政府愈來愈通過技術(shù)賦能而進(jìn)行治理手段的升級，并日益將其打造成數(shù)字政府。在此過程中，政府對技術(shù)的依賴程度愈來愈高。數(shù)字技術(shù)在數(shù)字資本邏輯的支配下，不斷暴露其“利維坦”的本性，從而對政府權(quán)力進(jìn)行侵蝕。例如，2021年，Google為了迫使澳大利亞政府停止制定《新聞媒體和數(shù)字平臺強(qiáng)制性議價法案》，不惜以停止核心服務(wù)為代價，關(guān)閉在澳大利亞的搜索功能。又例如，F(xiàn)acebook、Twitter等社交媒體平臺給大肆傳播極端言論、暴恐思想、虛假新聞、網(wǎng)絡(luò)謠言等提供便利條件，導(dǎo)致了民主價值不斷被侵蝕，助長了美國當(dāng)前面臨的政治極化問題。總體來講，數(shù)字技術(shù)主要是從政府組織結(jié)構(gòu)、政府行政行為和政府權(quán)威等方面來侵蝕政府權(quán)力。

（一）數(shù)字技術(shù)對政府組織結(jié)構(gòu)的侵蝕

數(shù)字技術(shù)已經(jīng)全面體現(xiàn)在政府權(quán)力運(yùn)行的體制、機(jī)制、過程與理念中，并正在改變政府的組織結(jié)構(gòu)和治理行為，從而出現(xiàn)治理創(chuàng)新的枝節(jié)化、政府管理的數(shù)字化、治理過程的智能化、組織技術(shù)的密織化等特點(diǎn)。這在一定程度上提升了政府權(quán)力運(yùn)行的效率和政府的公信力。但是，數(shù)字技術(shù)在資本運(yùn)作邏輯的支配下，對政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一定的侵蝕。

就數(shù)字政府的橫向組織結(jié)構(gòu)來看，它主要包括“技術(shù)采納決策結(jié)構(gòu)”“技術(shù)探索注意力結(jié)構(gòu)”和“技術(shù)運(yùn)用實(shí)踐結(jié)構(gòu)”等內(nèi)容。黃佳圳認(rèn)為，“技術(shù)采納決策結(jié)構(gòu)”主要是由行政首長及其他核心領(lǐng)導(dǎo)者構(gòu)成的，其主要職責(zé)在于對政府?dāng)?shù)字技術(shù)裝備進(jìn)行規(guī)劃、預(yù)算和配置。“技術(shù)探索注意力結(jié)構(gòu)”主要是由技術(shù)官員構(gòu)成的，其主要職責(zé)在于運(yùn)用數(shù)字技術(shù)廣泛收集數(shù)據(jù)：“技術(shù)運(yùn)用實(shí)踐結(jié)構(gòu)”主要是由各層級相關(guān)業(yè)務(wù)部門構(gòu)成，其主要職能是具體運(yùn)用數(shù)字技術(shù)來處理日常行政事務(wù)。在數(shù)字政府建設(shè)中，行政系統(tǒng)與技術(shù)系統(tǒng)往往是一種合作研發(fā)關(guān)系。然而，在巨大的利益驅(qū)動下，數(shù)字技術(shù)資本非常容易侵蝕政府組織結(jié)構(gòu)。首先，“技術(shù)采納決策結(jié)構(gòu)”直接影響著數(shù)字技術(shù)在政府系統(tǒng)運(yùn)用的可能性，因此，它也是最容易受到數(shù)字技術(shù)資本侵蝕的。數(shù)字技術(shù)企業(yè)為了獲取利益，拿到技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目，采取一些不正當(dāng)手段侵蝕“技術(shù)采納決策結(jié)構(gòu)”。其次，數(shù)字技術(shù)因?yàn)楦叨葘I(yè)性和隱蔽性，極有可能侵蝕政府“技術(shù)探索注意力結(jié)構(gòu)”和“技術(shù)運(yùn)用實(shí)踐結(jié)構(gòu)”。在實(shí)踐中，政府組織結(jié)構(gòu)往往在技術(shù)探索注意力和技術(shù)運(yùn)用實(shí)踐能力方面都不夠，它們難以真正有效地介入數(shù)字政府建設(shè)方案制定、科學(xué)研究、產(chǎn)品研發(fā)，甚至試點(diǎn)運(yùn)用等工作。因此，數(shù)字技術(shù)強(qiáng)烈的工具理性會壓制政府組織結(jié)構(gòu)技術(shù)探索注意力和技術(shù)運(yùn)用實(shí)踐能力。

數(shù)字技術(shù)除了有可能對政府組織橫向結(jié)構(gòu)進(jìn)行侵蝕外，還有可能破壞過去科層制政府的縱向結(jié)構(gòu)。在信息傳遞不發(fā)達(dá)的情況中，政府主要是通過設(shè)立中間層級政府來克服信息傳遞失真問題。在這個過程中，政府非常強(qiáng)調(diào)“逐級傳遞”的原則。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)用，高層級政府與低層級政府之間的聯(lián)結(jié)大大增強(qiáng)，信息傳遞速度和便捷性顯著改善。這直接侵蝕著中間層級政府的作用。許開軼和謝程遠(yuǎn)認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)正在不斷地減弱中間層級政府“上傳下達(dá)”的功能，縮小中間層級的職權(quán)范圍，甚至一些中間層級的政府機(jī)構(gòu)和工作崗位因此被撤銷。這在一定程度上有助于解決信息傳遞失真問題。但是，隨著中間層級職權(quán)縮小和功能減弱，較低層級政府與較高層級政府的緩沖區(qū)域也會減少。這極有可能加重較高層級和較低層級政府的工作負(fù)擔(dān)。一方面，較高層級的政府需要掌握更多的技能和知識來作出更多的決策，承擔(dān)更重的責(zé)任和負(fù)擔(dān)，從而引發(fā)照管范圍擴(kuò)大，精力分散等問題：另一方面，較低層級的政府極有可能直接面對較高層級政府，而兩者在知識、技能和信息上都存在不對稱性，從而難以理解較高層級政府的主要意圖。

（二）數(shù)字技術(shù)對政府行政行為的侵蝕

近年來，政府愈來愈多地運(yùn)用數(shù)字技術(shù)來改造行政方式，并日趨形成數(shù)字化程序?qū)嵤?、程序?qū)嵤?人來作出實(shí)體決定的半數(shù)字化實(shí)施和程序?qū)嵤?人工智能作出實(shí)體決定的完全數(shù)字化實(shí)施三種基本模式。這些模式都非常強(qiáng)調(diào)運(yùn)用數(shù)字化處理方式來替代傳統(tǒng)人工方式，從而在一定程度上克服傳統(tǒng)行政行為因?yàn)檎J(rèn)知能力和時空間界限而形成的限度，提升政府行政的效率，并逐步形成一種技術(shù)治理。這種技術(shù)治理反過來強(qiáng)化了數(shù)字技術(shù)的自主性，推動了標(biāo)準(zhǔn)化、定量化的管理技術(shù)和治理手段在政府行政過程中的延續(xù)和彌散。然而，技術(shù)治理遵循自我偏好邏輯、效率邏輯和分權(quán)邏輯，極有可能侵蝕政府行政行為。

首先，數(shù)字技術(shù)對行政職權(quán)進(jìn)行了一定的侵蝕。在傳統(tǒng)行政法理論中，政府是行政權(quán)力的行使主體，并按照自己的意志去作出相應(yīng)的行政行為。進(jìn)入數(shù)字社會，行政職權(quán)的行使日益由“政府一個人”的這種支配關(guān)系，演變?yōu)椤罢夹g(shù)平臺—個人”這種三元關(guān)系。政府職權(quán)既需要通過數(shù)字技術(shù)來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，又需要通過數(shù)字技術(shù)這一手段來實(shí)現(xiàn)。數(shù)字平臺為政府職能實(shí)現(xiàn)提供專業(yè)支持和數(shù)據(jù)服務(wù)。而且數(shù)字技術(shù)愈發(fā)展，政府對于這些技術(shù)的依賴性愈深。反過來，數(shù)字平臺憑借技術(shù)優(yōu)勢容易生成一種技術(shù)性權(quán)力，并以追求自身利益最大化為主要目標(biāo)。這極有可能對政府行政權(quán)力形成一種裹挾，最終影響政府行政職權(quán)行使的自主性。

其次，數(shù)字技術(shù)對行政程序進(jìn)行了一定的侵蝕?，F(xiàn)代法治政府是嚴(yán)格按照正當(dāng)程序來運(yùn)行的。它強(qiáng)調(diào)政府行為要符合程序合法性、中立性、參與性、公開性和時限性等基本要求。這些程序性要求是政府行政行為合法性和權(quán)威性的重要來源。然而，隨著人工智能、機(jī)器算法的迅速發(fā)展，技術(shù)資本開始逐步推動行政程序、行政結(jié)構(gòu)、行政功能和行政制度的算法化，并將傳統(tǒng)的行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法辦案手續(xù)、執(zhí)法投訴反饋等予以標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化和網(wǎng)絡(luò)化。在此過程中，技術(shù)資本的擴(kuò)張本性將會把設(shè)計(jì)者或開發(fā)者的商業(yè)利益和偏見嵌入到算法系統(tǒng)。一方面，技術(shù)資本刻意隱藏算法決策的內(nèi)部運(yùn)作過程，形成“算法黑箱”，并利用這種不透明性來有選擇性地處理相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，從而侵蝕了程序中立性和公開性原則。另一方面，技術(shù)資本借助技術(shù)壟斷優(yōu)勢，通過設(shè)置技術(shù)門檻，阻隔公眾對行政行為的參與。

最后，數(shù)字技術(shù)對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行了一定的侵蝕。行政自由裁量權(quán)是政府運(yùn)用抽象的法律條文有效應(yīng)對千變?nèi)f化的客觀社會現(xiàn)象的基本前提和政府創(chuàng)造性的合法性來源。其本質(zhì)在于政府行政人員發(fā)揮自身理性和自由意志自主地運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行決策。隨著數(shù)字技術(shù)在政府公共行政中的廣泛應(yīng)用，其行政自由裁量權(quán)逐漸遭到侵蝕。造成這一問題的一個主要原因在于政府公共行政向數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中數(shù)字資本的主導(dǎo)性。一方面，數(shù)字資本擁有壟斷性技術(shù)優(yōu)勢，政府必須與數(shù)字資本全面合作才能實(shí)現(xiàn)公共行政的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在這個過程中，數(shù)字資本的目標(biāo)在于用數(shù)字技術(shù)重塑政府結(jié)構(gòu)和政府行政的各個環(huán)節(jié)，從而最大化發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在公共行政中的作用。結(jié)果，數(shù)字技術(shù)使得政府行政愈來愈趨于自動化，政府人員則被排除出公共行政過程。當(dāng)行使行政自由裁量權(quán)主體消失后，行政自由裁量權(quán)本身將不可避免地遭到侵蝕。另一方面，在一般數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上生成的數(shù)字資本遵循的是效率主導(dǎo)的邏輯。為了降低數(shù)字技術(shù)的運(yùn)行成本，并實(shí)現(xiàn)自動化行政中績效的可量化性與可評價性，數(shù)字資本傾向于程序設(shè)計(jì)的簡單化、標(biāo)準(zhǔn)化，將涉及簡單問題和答案的法律規(guī)范和政策轉(zhuǎn)化為代碼，從而放棄那些存在不確定法律概念或自由裁量空間的法律規(guī)范和政策。以這樣一種思維設(shè)計(jì)的自動化行政系統(tǒng)極大地限縮了行政自由裁量權(quán)的空間，政府人員必須在給定的技術(shù)框架下運(yùn)用行政權(quán)力，其自主決策的空間很小。

（三）數(shù)字技術(shù)對政府權(quán)威的侵蝕

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了去中心化治理和多元中心治理理念的興起。這些治理理念非常強(qiáng)調(diào)概率計(jì)算、量化統(tǒng)計(jì)等專業(yè)方法的運(yùn)用。這些方法增強(qiáng)了政府的科學(xué)性、精確性。但是，過分專業(yè)性帶來的封閉性，不斷解構(gòu)著建立在社會多樣性、公共性和回應(yīng)性基礎(chǔ)上的制度性權(quán)威，從而侵蝕著政府的權(quán)威。具體來講，數(shù)字技術(shù)對政府權(quán)威的侵蝕主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，數(shù)字技術(shù)在一定程度上侵蝕政府權(quán)力合法性基礎(chǔ)。韋伯認(rèn)為，一個組織要想有效運(yùn)行、管治和實(shí)現(xiàn)對其成員的支配，就必須有一定的權(quán)威。權(quán)威是防止組織出現(xiàn)混亂和生成秩序的前提?，F(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上，以理性和法律規(guī)定為基礎(chǔ)來行使權(quán)力。而且這種理性和法律規(guī)定源自于對社會多樣性、公共性和回應(yīng)性的尊重。然而，數(shù)字技術(shù)日益形成一種知識壟斷，并用程序員部署的代碼、算法所構(gòu)成的非正式或非制度化的規(guī)則體系去取代代表公共意志的正式制度。在此過程中，掌握巨大數(shù)字能力的企業(yè)尤其是“頭部企業(yè)”，往往會將自己或行業(yè)的利益訴求植入這些非正式或非制度化的規(guī)則體系或者公共政策體系。例如，谷歌每年除了接受30—40名政府官員到其內(nèi)部任職外，還會派人員進(jìn)入政府，對美國政府的科技、商業(yè)和企業(yè)管理產(chǎn)生很大影響，從而影響政府政策、維護(hù)自身利益。

第二，數(shù)字技術(shù)在一定程度上侵蝕政府公信力。傳統(tǒng)政府的公信力建立在認(rèn)知信任、情感信任和信念信任基礎(chǔ)上。認(rèn)知信任，強(qiáng)調(diào)人們基于對認(rèn)識的可靠性和相互依賴性、信任對象的認(rèn)識特性等要素而對被信任者產(chǎn)生的一種信任態(tài)度。情感信任，強(qiáng)調(diào)從期望、意愿、動機(jī)、承諾等因素來把握信任問題，因而具有較強(qiáng)的規(guī)范性特點(diǎn)。信念信任，主張從信任者與信任對象之間的相互關(guān)系角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)信任本身就是一種信念。傳統(tǒng)政府的“在場性”、公開性、制度性助推了民眾對政府的認(rèn)知信任、情感信任和信念信任，從而增強(qiáng)了政府公信力。然而，數(shù)字技術(shù)的專業(yè)性、隱蔽性和封閉性，增加了政府決策的不透明性和民眾的信息不對稱性。這容易弱化公眾對于信息的識別能力，而且，數(shù)字社會的行政行為往往是一種平面化的線上行為，難以形成情感回饋的行政場景，從而影響情感信任和信念信任的生成。

第三，數(shù)字技術(shù)對政府績效提升的有限性在一定程度上影響政府的權(quán)威性。政府績效直接影響著政府行為的權(quán)威性。政府在將數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于行政過程中，主要采取的是一種公私合作的模式。特別是數(shù)字政府的組織創(chuàng)新，除了需要強(qiáng)調(diào)政府自身力量的發(fā)揮外，還需要充分借助企業(yè)的資源與能力合作建設(shè)。從實(shí)質(zhì)運(yùn)行來看，數(shù)字政府績效并未隨著公私合作的增加而大幅度提升，而是在實(shí)踐中呈現(xiàn)出“高價值期待一低治理效能”的困境。企業(yè)對社會的監(jiān)管進(jìn)一步增強(qiáng)，個人信息安全風(fēng)險(xiǎn)提高，許多政府部門則正在失去對自己系統(tǒng)的控制力。這種困境容易讓民眾對于數(shù)字政府建設(shè)心存疑慮、缺乏熱情，甚至引發(fā)民眾對于數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的反感。

四、數(shù)字技術(shù)侵蝕政府權(quán)力的法律規(guī)制

數(shù)字技術(shù)在資本運(yùn)作邏輯的支配下，會用資本的獨(dú)立性和逐利性來取代政府的公共性和服務(wù)性，從而出現(xiàn)技術(shù)異化，成為一種“技術(shù)利維坦”。這種“技術(shù)利維坦”侵蝕政府組織結(jié)構(gòu)、政府行政行為和政府權(quán)威。因此，我們必須充分發(fā)揮法律價值理性的引領(lǐng)和歸化作用，對數(shù)字技術(shù)進(jìn)行有效的法律規(guī)制，確保數(shù)字技術(shù)沿著數(shù)字善治的方向發(fā)展演進(jìn)。

（一）法律治理對數(shù)字技術(shù)的歸化

數(shù)字技術(shù)的異化與“數(shù)字利維坦”的出現(xiàn)，進(jìn)一步動搖了技術(shù)中立的價值觀念。這種價值中立的觀念割裂了工具理性與價值理性之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。其實(shí)，任何技術(shù)都會受到特定價值觀念的影響，它不可能是中立的。我們甚至可以認(rèn)為，技術(shù)本身就是一種價值系統(tǒng)。Robert J.Whelchel認(rèn)為，任何技術(shù)企業(yè)都強(qiáng)調(diào)客觀性、量化和功利主義等主要價值。這些價值結(jié)合在一起就形成了成本函數(shù)這一最重要的技術(shù)概念。它設(shè)定了一個受限制的關(guān)系領(lǐng)域，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造了看待事物的框架。技術(shù)經(jīng)由關(guān)系而確立的框架，會形成一套看待事物和分析事物的邏輯。在這種用技術(shù)觀點(diǎn)來“框定”現(xiàn)實(shí)的過程中，技術(shù)會忽略很多其他因素，就像專業(yè)攝影師通過“適當(dāng)?shù)摹比【皝砼懦嬅嬷械碾s物一樣。因此，技術(shù)不是中立的事物。就數(shù)字時代而言，資本和技術(shù)結(jié)合得更為緊密，因?yàn)閿?shù)字技術(shù)的開發(fā)與運(yùn)用需要互聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)，并在此基礎(chǔ)上形成一種“平臺資本主義”來解決巨量資本投入的問題。資本的異化本性又會帶來數(shù)字技術(shù)的“反噬”效應(yīng)。因此，確立數(shù)字善治的理念尤為重要。

所謂數(shù)字善治，就是充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)潛能，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)解決傳統(tǒng)社會特別是數(shù)字化轉(zhuǎn)型中面臨的難題，并在此過程中，不斷避免技術(shù)作惡，克服數(shù)字“技術(shù)利維坦”的“反噬”效應(yīng)，將社會責(zé)任融入數(shù)字技術(shù)運(yùn)用中，引導(dǎo)新科技被善用而不是濫用，從而建設(shè)更好的數(shù)字文明。具體來講，在數(shù)字行政領(lǐng)域，這種數(shù)字善治主要體現(xiàn)在以下方面：其一，政府應(yīng)當(dāng)以警惕數(shù)字資本異化為運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的前提。政府在運(yùn)用數(shù)字技術(shù)時，首先應(yīng)當(dāng)看到數(shù)字技術(shù)是一把雙刃劍，在承認(rèn)數(shù)字技術(shù)提升行政效率的同時，也要警惕數(shù)字技術(shù)有滑向“數(shù)字利維坦”的可能性。其二，政府應(yīng)當(dāng)以保障行政相對人各項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)為運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的目的。行政效率是數(shù)字政府的一個追求，但是，不是唯一的或根本的追求。保障行政相對人各項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)才是政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的根本目的追求。背離這一點(diǎn)，政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)就缺少了合法性。其三，政府應(yīng)當(dāng)以維系法治政府的既有內(nèi)核為運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的核心。政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的目的在于利用數(shù)字技術(shù)推進(jìn)政府治理變革，為政府向人民提供符合期望的公共服務(wù)增效賦能。

為了實(shí)現(xiàn)數(shù)字善治的理念，我們應(yīng)限制權(quán)力專斷行使，充分發(fā)揮法律治理對數(shù)字技術(shù)的歸化和引領(lǐng)作用。一方面，發(fā)揮法律價值對數(shù)字技術(shù)工具選擇和運(yùn)用的引領(lǐng)作用；另一方面，運(yùn)用法律治理去校正數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的偏差。具體而言，首先，需要對行政機(jī)關(guān)處理個人信息等數(shù)據(jù)處理活動進(jìn)行法律控制，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的源頭控制。其次，堅(jiān)持正當(dāng)程序的價值理念，進(jìn)一步優(yōu)化行政程序的理性標(biāo)準(zhǔn)與框架，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的過程控制。再次，明確數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的具體情況，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的范圍控制。最后，明晰數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的歸責(zé)邏輯，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的結(jié)果控制。

（二）數(shù)字技術(shù)進(jìn)入政府的審查機(jī)制

在實(shí)踐中，數(shù)字技術(shù)進(jìn)入政府行政主要是通過政企合作方式實(shí)現(xiàn)的。在此過程中，平臺企業(yè)和數(shù)字技術(shù)研發(fā)者憑借強(qiáng)大的算法能力和數(shù)據(jù)采集、存儲、傳輸、分析、應(yīng)用等能力，將自己的利益植入政府行政過程中，極有可能侵蝕政府權(quán)力。因此，加大對數(shù)字技術(shù)進(jìn)入政府的審查具有重要意義。中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會印發(fā)《“十四五”國家信息化規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)：“建立和完善數(shù)字技術(shù)應(yīng)用審查機(jī)制和監(jiān)管法律體系，開展技術(shù)算法規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)制定、安全評估審查、倫理論證等工作。”具體來講，我們可從以下三個方面來推動數(shù)字技術(shù)進(jìn)入政府的審查工作。

第一，明晰技術(shù)資本合作的審查標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)字技術(shù)進(jìn)入政府的過程，也是資本進(jìn)入政府的過程。政府在實(shí)踐中除了采購技術(shù)，還嘗試將項(xiàng)目的整體設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)維等內(nèi)容交由企業(yè)介入，企業(yè)逐步參與到數(shù)字政府建設(shè)的過程中來，形成了伙伴關(guān)系、特殊目的實(shí)體、風(fēng)險(xiǎn)共享等方式。然而，資本的進(jìn)入必然會帶來對政府權(quán)力的侵蝕。因此，我們需要建立和明晰技術(shù)資本合作的審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，技術(shù)資本參與數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)符合合法性標(biāo)準(zhǔn)。無論是采購技術(shù)、還是項(xiàng)目交由企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)以合法性為前提。這一標(biāo)準(zhǔn)要求數(shù)字技術(shù)進(jìn)入政府的全過程必須接受法律約束，并按照法律相關(guān)要求和倫理來運(yùn)行。其次，技術(shù)資本參與數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合便民化的標(biāo)準(zhǔn)。便民化既是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義，也是數(shù)字政府建設(shè)的一個重要初衷。政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)的目的在于提升行政效率，更好地發(fā)揮政府行政的服務(wù)功能。一方面，數(shù)字技術(shù)的開放和運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)以方便民眾為目的，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數(shù)字化政府服務(wù)體系：另一方面，圍繞老年人、殘疾人等特殊群體需求，推進(jìn)信息無障礙建設(shè)，切實(shí)解決特殊群體在運(yùn)用智能技術(shù)方面遇到的突出困難。最后，技術(shù)資本參與數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合安全性的標(biāo)準(zhǔn)。安全是主體得以生存的必備條件，在人類社會中始終處于基礎(chǔ)性地位。技術(shù)資本的逐利本性極有可能迫使平臺企業(yè)逃逸于政府的監(jiān)管，影響到國家利益、社會利益和個人利益。因此，我們應(yīng)當(dāng)將安全性作為技術(shù)資本參與數(shù)字政府建設(shè)一項(xiàng)重要審查標(biāo)準(zhǔn)。

第二，建立和完善行政自動化決策的審查機(jī)制。算法是一項(xiàng)重要的數(shù)字技術(shù)，在運(yùn)用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建復(fù)雜應(yīng)用程序過程中處于基礎(chǔ)地位。自動化行政的實(shí)質(zhì)，就是運(yùn)用算法來實(shí)現(xiàn)行政決策。然而，算法因?yàn)榫哂袠O強(qiáng)的嵌入性、隱蔽性和專業(yè)性，而容易生成一種支配權(quán)和控制權(quán)。算法追求的工具理性往往會僭越政府的價值理性。因此，建立和完善主要圍繞算法而展開的行政自動化決策的審查機(jī)制就顯得更為重要。其實(shí)，行政自動化決策大致可以分為輸入—處理—輸出三個階段。不同階段，審查的重點(diǎn)也有不同。在輸入階段，審查主要圍繞自動化行政是否存在授權(quán)、非法委托、不符合公共目的等情形，以及自動化設(shè)備使用的合法性來展開。這一階段需要審查自動化設(shè)備的使用目的和權(quán)限、法律要件轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)代碼和程序的過程、專業(yè)技術(shù)人員的植入行為、系統(tǒng)的相對成本和收益等。在處理階段，審查的重點(diǎn)除了自動化決策的程序外，還主要包括自動化決策的對象。在實(shí)踐中，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的決策場景和涉及利益的重要程度，確立具體的審查重點(diǎn)，進(jìn)行不同層級的保護(hù)。例如，對生命權(quán)、自由權(quán)等重大基本權(quán)利作出處分的事項(xiàng)、對社會發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)，不應(yīng)該納入自動化決策的范圍。在輸出階段，審查的重點(diǎn)在于自動化行政決策的公平性，其審查的目的在于確保自動化行政的結(jié)果符合行政法上的合理性原則。

第三，健全和完善數(shù)據(jù)安全審查機(jī)制。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的“石油”，數(shù)字企業(yè)和平臺除了通過技術(shù)研發(fā)、運(yùn)營和維護(hù)實(shí)現(xiàn)收益之外，還可以通過對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析和挖掘，甚至泄露或非法利用來牟利。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)向企業(yè)共享過程中的數(shù)據(jù)安全審查工作。首先，健全和完善政務(wù)數(shù)據(jù)分級分類制度?！吨腥A人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第20條規(guī)定：“國家建立數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度，根據(jù)數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要程度，以及一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用，對國家安全、公共利益或者個人、組織合法權(quán)益造成的危害程度，對數(shù)據(jù)實(shí)行分類分級保護(hù)。”各個行業(yè)和地方也在積極推進(jìn)這項(xiàng)工作，并制定和出臺了一些標(biāo)準(zhǔn)和文件。但是，總體上來講，當(dāng)下政務(wù)數(shù)據(jù)分類制度存在原則性較強(qiáng)、定性描述較多、分級級數(shù)處理較為簡單、定級粒度劃分不夠精確等問題。這是下一步需要健全和完善的主要地方。其次，建立開發(fā)利用者分級制度。我們可以在政務(wù)數(shù)據(jù)分級分類基礎(chǔ)上，從數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)服務(wù)等綜合衡量開發(fā)利用者運(yùn)營能力，并根據(jù)其運(yùn)營能力的強(qiáng)弱，將其進(jìn)行分級。不同級別的能力配置不同的數(shù)據(jù)開發(fā)利用權(quán)限。最后，加大數(shù)據(jù)安全監(jiān)管力度。政府在數(shù)字技術(shù)運(yùn)用過程中，既是技術(shù)的使用者，也是技術(shù)的監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)時刻杜絕技術(shù)依賴意識，并通過嚴(yán)密的監(jiān)管，來防止數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)買賣等違法行為。

（三）數(shù)字政府建設(shè)中政企合作的法治化

前已敘及，政府和企業(yè)合作是數(shù)字技術(shù)進(jìn)入政府的重要途徑。企業(yè)在將數(shù)字技術(shù)輸入政府的同時，極有可能也將自己的利益追求植入進(jìn)去。在資本邏輯的支配下，數(shù)字技術(shù)極有可能發(fā)生異化。因此，加強(qiáng)政企合作的法律監(jiān)管，提升政企合作的法治化程度對于防止數(shù)字技術(shù)的侵蝕具有重要意義。

第一，明晰政府和企業(yè)在合作過程中的權(quán)利與義務(wù)。在這個過程中，政府應(yīng)當(dāng)享有項(xiàng)目建設(shè)的決策權(quán)、數(shù)字產(chǎn)品和技術(shù)的所有權(quán)和使用權(quán)、數(shù)據(jù)的所有權(quán)、運(yùn)營的監(jiān)督權(quán)等權(quán)力或權(quán)利。企業(yè)享有的權(quán)利則根據(jù)政府合作的模式不同而有所不同。在政府只購買數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)這種模式下，企業(yè)主要享有數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)的收益權(quán)，以及由此衍生出來的知識產(chǎn)權(quán)。在政府與企業(yè)合伙關(guān)系中，企業(yè)除了主要享有公司設(shè)立、經(jīng)營和解散的權(quán)利外，還享有特許經(jīng)營、收益和救濟(jì)等權(quán)利。企業(yè)當(dāng)然也具有履行保密義務(wù)、合同約定義務(wù)、接受公眾和政府監(jiān)督等義務(wù)。

第二，探索建立有效的法律監(jiān)管機(jī)制。在政企合作過程中，政府需要采購大量的數(shù)字技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)。這些產(chǎn)品和服務(wù)往往具有較強(qiáng)的定制性、集約化、系統(tǒng)性和長期延續(xù)性的特點(diǎn)。傳統(tǒng)法律監(jiān)督機(jī)制往往強(qiáng)調(diào)采購與財(cái)政預(yù)算的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性、競爭性、頂層設(shè)計(jì)與建設(shè)實(shí)施相分離等原則。這些要求顯然難以適應(yīng)數(shù)字技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)采購的需要。因此，政府除了應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持將數(shù)字技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)納入集中采購名錄外，還可以通過非公開招標(biāo)方式，采購公開招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)限額的首套裝備、首批次產(chǎn)品、首版次軟件，并以績效指標(biāo)來確定后續(xù)合作的可能性。

第三，完善政企合作責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。建立明晰的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制是推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)中政企合作法治化的重要內(nèi)容。在實(shí)踐中，政企合作的責(zé)任主要可以分為政企合作中的違約責(zé)任、政企合作中的違法責(zé)任和政企合作項(xiàng)目致人損害的責(zé)任。政企合作中的違約責(zé)任主要涉及的是政企雙方對于有關(guān)數(shù)字技術(shù)和服務(wù)的合同內(nèi)容的遵守和履行的問題，這種責(zé)任強(qiáng)調(diào)合作雙方各盡其責(zé)，政府不存在行政特權(quán)。政企合作中的違法責(zé)任主要涉及到企業(yè)在與政府合作過程中因?yàn)楦瘮?、?shù)據(jù)泄露等嚴(yán)重違法行為而應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。政企合作項(xiàng)目致人損害的責(zé)任主要涉及政企合作項(xiàng)目引發(fā)了他人損害如何按照法律歸責(zé)原則來進(jìn)行歸責(zé)的問題。當(dāng)下的法律制度對這一問題的規(guī)定還不夠明晰。筆者建議政府應(yīng)當(dāng)在首先承擔(dān)責(zé)任的前提下，再來劃分政府和企業(yè)各自的責(zé)任范圍。在劃分政府和企業(yè)責(zé)任過程中，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體場景，按照密切性和控制性標(biāo)準(zhǔn)來具體判斷。

結(jié)語

數(shù)字技術(shù)是法治政府建設(shè)的重要驅(qū)動力。各地都在運(yùn)用數(shù)字賦能來提升政府依法執(zhí)政的能力和績效。然而，數(shù)字技術(shù)獨(dú)特的運(yùn)行邏輯，極有可能帶來技術(shù)的異化，成為一種新型的“利維坦”。我們對此需要高度警惕，并采取有效的法律規(guī)制手段來防止數(shù)字技術(shù)對政府權(quán)力的侵蝕。這需要充分發(fā)揮法律價值對數(shù)字技術(shù)的歸化作用，并采取行之有效的方式來馴服數(shù)字資本。盡管這個馴服過程相當(dāng)艱難，但值得我們真誠期待，因?yàn)轳Z服技術(shù)“利維坦”，是數(shù)字法治政府的前提。