構(gòu)成、屬性與規(guī)制：專家組織學(xué)位管理權(quán)的立法回應(yīng)

2024年4月，十四屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議表決通過《中華人民共和國學(xué)位法》（以下簡(jiǎn)稱《學(xué)位法》），在學(xué)位管理體制中新增規(guī)定“國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)設(shè)立專家組織，負(fù)責(zé)學(xué)位評(píng)審評(píng)估、質(zhì)量監(jiān)督、研究咨詢等工作”。這一規(guī)定確立了專家組織在學(xué)位管理體制中的法定地位與基本職權(quán)，為學(xué)位管理工作進(jìn)一步專業(yè)化、科學(xué)化發(fā)展提供了制度保障。鑒于專家組織的學(xué)位管理權(quán)力能對(duì)國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱學(xué)委會(huì)）的行政決策乃至學(xué)術(shù)資源分配產(chǎn)生重大影響，有必要對(duì)其權(quán)力構(gòu)成與基本屬性進(jìn)行深入研究，有針對(duì)性地提出權(quán)力規(guī)制方案，保障專家組織權(quán)力行使的客觀性和公正性。

一、學(xué)位管理體制中專家組織的權(quán)力構(gòu)成

學(xué)位管理工作具有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)色彩，普通行政人員缺乏相應(yīng)的學(xué)科知識(shí)，難以有效應(yīng)對(duì)，需要專家學(xué)者的專業(yè)理論和學(xué)術(shù)思維進(jìn)行輔佐。對(duì)此，《學(xué)位法》第6條第3款明確賦予了專家組織評(píng)審評(píng)估、質(zhì)量監(jiān)督、研究咨詢等學(xué)位管理職權(quán)，即評(píng)審權(quán)、監(jiān)督權(quán)和咨詢權(quán)。

（一）評(píng)審權(quán)

當(dāng)前學(xué)界對(duì)專家組織的評(píng)審權(quán)尚缺乏深入研究，毋論權(quán)威的定義。作為一項(xiàng)實(shí)踐先行的法定職權(quán)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以明確其內(nèi)涵與邊界是推動(dòng)其規(guī)范運(yùn)行的基本前提。從此前學(xué)位管理工作中專家組織評(píng)審的實(shí)踐來看，評(píng)審權(quán)具有以下兩個(gè)特征：其一，就范圍而言，集中于學(xué)術(shù)屬性較強(qiáng)的事項(xiàng)。在學(xué)科發(fā)展過程中，學(xué)術(shù)資源配置、學(xué)術(shù)決策等權(quán)力可概括為“知識(shí)權(quán)力”?！叭魏晤I(lǐng)域決定權(quán)應(yīng)該為有知識(shí)的人共享，知識(shí)最多的人有最大的發(fā)言權(quán)”，因此，越是學(xué)術(shù)色彩濃厚的事項(xiàng)，越應(yīng)賦予學(xué)科專家較大的話語權(quán)。新增授予博士、碩士學(xué)位單位，評(píng)價(jià)各學(xué)位點(diǎn)建設(shè)情況等工作，均高度依賴相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的工作經(jīng)驗(yàn)與對(duì)相關(guān)學(xué)科知識(shí)的深入了解，具有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)性。在《學(xué)位法》出臺(tái)前，上述事項(xiàng)一般由學(xué)委會(huì)委托特定專家組織承擔(dān)。其二，就效力而言，評(píng)審結(jié)論多作為學(xué)委會(huì)的決策依據(jù)。由于上述事項(xiàng)的強(qiáng)學(xué)術(shù)性，專家組織的評(píng)審結(jié)論具有極強(qiáng)權(quán)威性，鑒于行政思維的二次加工可能破壞專家結(jié)論的專業(yè)性和前瞻性，學(xué)委會(huì)一般會(huì)尊重專家組織的專業(yè)判斷。因此在實(shí)踐中，實(shí)質(zhì)性決策往往在專家組織的評(píng)審過程中完成，學(xué)委會(huì)僅承擔(dān)“背書者”的角色。可見，評(píng)審權(quán)是專家組織以系統(tǒng)性、專業(yè)性知識(shí)對(duì)學(xué)位管理工作中具有較強(qiáng)學(xué)術(shù)性的事務(wù)進(jìn)行評(píng)審評(píng)定，并對(duì)事務(wù)決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的權(quán)力。

（二）監(jiān)督權(quán)

監(jiān)督權(quán)即專家組織對(duì)評(píng)審事項(xiàng)進(jìn)行事后評(píng)估、指導(dǎo)和檢查的權(quán)力。學(xué)科、學(xué)術(shù)等與學(xué)位管理緊密相連的事業(yè)具有極強(qiáng)的流動(dòng)性和發(fā)展性，因此，學(xué)位管理工作中不可能形成一勞永逸的萬能決策。專家組織的專業(yè)結(jié)論往往針對(duì)評(píng)議時(shí)的現(xiàn)實(shí)條件，具有時(shí)效性、靜態(tài)性，而難以準(zhǔn)確反映、預(yù)測(cè)學(xué)科建設(shè)的后續(xù)情況。例如部分高校在學(xué)科建設(shè)方面重申報(bào)審核、輕后期建設(shè)，重?cái)?shù)量擴(kuò)張、輕質(zhì)量建設(shè)，不利于科學(xué)研究、人才培養(yǎng)的可持續(xù)性發(fā)展。因此，建立對(duì)學(xué)科學(xué)位點(diǎn)建設(shè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督與調(diào)控機(jī)制，是解決專家結(jié)論的共時(shí)性和學(xué)科發(fā)展的歷時(shí)性之間存在矛盾的關(guān)鍵舉措。對(duì)此，《學(xué)位法》明確了專家組織的質(zhì)量監(jiān)督職能。

（三）咨詢權(quán)

咨詢權(quán)是指專家組織對(duì)行政性較強(qiáng)的學(xué)位管理事務(wù)進(jìn)行研究并提出建議，供行政機(jī)關(guān)參考的權(quán)力。一方面，學(xué)術(shù)性是國家學(xué)位管理工作的基本特征，因此，賦予專家組織對(duì)特定事務(wù)進(jìn)行研究并提出建議的權(quán)力，是保障行政決策符合學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律的必要舉措。另一方面，作為一種全國性公共事務(wù)，學(xué)位管理過程中不同事項(xiàng)的學(xué)術(shù)屬性強(qiáng)弱有別，如國際交流中學(xué)位的相互認(rèn)可及評(píng)價(jià)、授予學(xué)位的學(xué)科和專業(yè)目錄的確定等工作，受國際環(huán)境、國家整體發(fā)展規(guī)劃等因素影響，具有較強(qiáng)的行政色彩，需依托學(xué)委會(huì)的規(guī)劃性思維和全局性視角作出決斷。因此，不同于評(píng)審權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)性效力，專家組織的咨詢權(quán)僅具有參考性，對(duì)學(xué)委會(huì)的決策不具有實(shí)質(zhì)性約束。

一、專家組織學(xué)位管理權(quán)力的雙重屬性

不同于一般行政管理權(quán)，專家組織學(xué)位管理權(quán)力以“學(xué)位”為管理核心，具有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)屬性，但又不同于一般專家組織以學(xué)術(shù)自由為基石的學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)位管理權(quán)力的落腳點(diǎn)是“管理”，行政屬性是其本質(zhì)特征。學(xué)術(shù)屬性與行政屬性交融，一定程度上擴(kuò)展了權(quán)力尋租的空間，引致了控權(quán)梗阻的疊加，對(duì)規(guī)范專家組織學(xué)位管理權(quán)力的行使提出了更迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

（一）學(xué)術(shù)屬性與行政屬性交融

在現(xiàn)代漢語語法中，“學(xué)位管理權(quán)力”一詞為偏正短語。其中，“學(xué)位”作為定語，錨定了“管理權(quán)力”這一中心語的范圍、功能和基本特征。因此，專家組織的學(xué)位管理權(quán)力，從語義來看，兼具“學(xué)位”管理的學(xué)術(shù)性和“管理”權(quán)力的行政性。以語義為切入點(diǎn)分析專家組織學(xué)位管理權(quán)的基本特征，不難發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)與行政雙重屬性的交融耦合是其權(quán)力運(yùn)作的內(nèi)在邏輯。

具體而言，一方面，專家組織學(xué)位管理以“學(xué)位”為工作核心，在組織特征和價(jià)值功能上具有強(qiáng)烈的學(xué)術(shù)屬性。不同于一般行政管理工作對(duì)效率、穩(wěn)定、秩序等價(jià)值的追求，學(xué)位管理工作的重要目的是“促進(jìn)教育、科技和人才事業(yè)的發(fā)展”，因此，創(chuàng)新、活力、發(fā)展等價(jià)值是學(xué)位管理工作的內(nèi)在要求?？茖芋w制下的學(xué)委會(huì)囿于行政管理固有價(jià)值追求和思維慣性，缺乏特定行業(yè)的專業(yè)性、前瞻性視角，難免陷入學(xué)位管理決策與學(xué)科發(fā)展規(guī)律背離的窘境。對(duì)此，聘任各領(lǐng)域的專家學(xué)者，在學(xué)委會(huì)設(shè)立專家組織，并賦予其法定職權(quán)，以其系統(tǒng)、專業(yè)的知識(shí)為依托，保障學(xué)位管理決策的專業(yè)性、科學(xué)性，是《學(xué)位法》的創(chuàng)新性舉措。可見，專家組織是彌合學(xué)委會(huì)的行政屬性與學(xué)位管理工作專業(yè)性的重要軸承，學(xué)術(shù)性是其學(xué)位管理權(quán)力最為核心的特征。

另一方面，專家組織學(xué)位管理以“管理”為工作基底，從權(quán)力性質(zhì)和運(yùn)行邏輯來看具有鮮明的行政屬性。從憲法對(duì)國家權(quán)力的分工來看，國務(wù)院的學(xué)位管理權(quán)力在性質(zhì)上歸屬于國家行政權(quán)。《學(xué)位法》出臺(tái)前，承擔(dān)專家組織職能的是國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)學(xué)科評(píng)議組和全國專業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會(huì)。上述組織作為社會(huì)性學(xué)術(shù)組織，接受學(xué)委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，承接學(xué)委會(huì)委托的專項(xiàng)職能，其職權(quán)本質(zhì)上是以行政委托或行政授權(quán)的方式承接的行政權(quán)能。《學(xué)位法》雖將專家組織的委托授權(quán)轉(zhuǎn)化為了法定職權(quán)，但并沒有改變特定權(quán)能的行政權(quán)屬性。在實(shí)際運(yùn)作中，專家組織權(quán)力的行使并非源自學(xué)科發(fā)展視域下的主觀能動(dòng)，而是被動(dòng)接受學(xué)委會(huì)提交的事項(xiàng)，在學(xué)委會(huì)的驅(qū)動(dòng)下發(fā)揮作用。但同時(shí)也應(yīng)看到，雖然在權(quán)力構(gòu)成上，《學(xué)位法》未賦予專家組織決策權(quán)，但專家組織咨詢權(quán)、評(píng)審權(quán)和監(jiān)督權(quán)行使的結(jié)果，很大程度上影響甚至決定了學(xué)委會(huì)行政決策的具體內(nèi)容。因此，專家組織學(xué)位管理權(quán)力并非單純“圍繞高深學(xué)問，其根本目的是保證學(xué)術(shù)活動(dòng)順利開展，推動(dòng)學(xué)術(shù)水平發(fā)展”的學(xué)術(shù)權(quán)力，其與學(xué)委會(huì)的行政決策膠合勾連，以資源配置為目的，以相關(guān)者利益博弈為特征，具有濃厚的行政色彩。

（二）雙重屬性引致的控權(quán)難題

權(quán)力必須得到有效制約、監(jiān)督，并達(dá)到平衡、抗衡的效果，這是權(quán)力規(guī)律的必然要求。但不同于一般的權(quán)力，專家組織的學(xué)位管理權(quán)力具有雙重屬性，不同的權(quán)力屬性在運(yùn)作過程中分別對(duì)權(quán)力治理提出了不同的挑戰(zhàn)，行政屬性與學(xué)術(shù)屬性的交融耦合，導(dǎo)致學(xué)位管理權(quán)的治理梗阻層層疊加，權(quán)力控制的難度提升。

具體而言，其一，專家組織學(xué)位管理權(quán)力的行政屬性導(dǎo)致了過程的裁量性和結(jié)論的利益性，存在權(quán)力腐敗的較大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)公共資源的配置是公共行政權(quán)力的固有權(quán)能，專家組織的學(xué)位管理權(quán)也不例外。但與其他領(lǐng)域的資源配置相比，學(xué)位管理工作中資源的稀缺性尤為突出。作為教育大國，我國高校數(shù)量眾多，學(xué)科門類繁雜，教學(xué)規(guī)模龐大。但在學(xué)位授予單位設(shè)立工作中，每批次的碩士、博士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)相較于整體教育規(guī)模而言極為稀少。而是否擁有碩士、博士授權(quán)點(diǎn)，是高校提檔進(jìn)位的重要指標(biāo)，也是其獲得政策、資源支持的重要依據(jù)，與高校師生的切身利益緊密相連。因此，對(duì)新增、調(diào)整、撤銷學(xué)位授權(quán)點(diǎn)擁有評(píng)審權(quán)和監(jiān)督權(quán)的專家組織，實(shí)質(zhì)上享有對(duì)學(xué)術(shù)資源的分配權(quán)。管理者如果在資源分配上，有較大的自由裁量權(quán)，就會(huì)讓可能的資源享有者，傾向運(yùn)用政治策略去影響決策所需要考慮的種種因素。各高?；?qū)＜覍W(xué)者若想從有限的學(xué)術(shù)資源中獲取相應(yīng)份額，難免會(huì)主動(dòng)加強(qiáng)與專家組織的聯(lián)系，進(jìn)而對(duì)裁量過程施加影響，容易引發(fā)“學(xué)權(quán)交易”的腐敗現(xiàn)象。

其二，專家組織學(xué)位管理權(quán)力的學(xué)術(shù)屬性擴(kuò)張了權(quán)力尋租的空間。一方面，學(xué)術(shù)屬性的核心追求是“學(xué)術(shù)自由”和“學(xué)科發(fā)展”，僵化的評(píng)議評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與積極探索、敢于突破、革故鼎新等學(xué)術(shù)發(fā)展要求存在內(nèi)在張力。因此，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的開放性與權(quán)力行使的靈活性是學(xué)術(shù)屬性對(duì)學(xué)位管理的內(nèi)在要求。但同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)的靈活與開放增加了權(quán)力運(yùn)行的不確定性，進(jìn)一步擴(kuò)大了學(xué)術(shù)管理權(quán)力的裁量空間，增加了權(quán)力控制的難度。另一方面，專家組織的學(xué)位管理工作以知識(shí)為邏輯起點(diǎn)，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，參與門檻較高，知識(shí)共同體的外在力量難以對(duì)其結(jié)論的客觀與否作出合理判斷。在缺乏外部監(jiān)督的情況下，專家組織的學(xué)位管理工作容易陷入自我封閉循環(huán)的窘境，難以通過外部力量阻斷學(xué)位管理過程中利益與學(xué)術(shù)的勾連和輸送鏈條。對(duì)此，如何打破外部監(jiān)督壁壘，構(gòu)建合理的公眾監(jiān)督機(jī)制，是規(guī)制專家組織學(xué)位管理權(quán)力的重要命題。

三、專家組織學(xué)位管理權(quán)力的法治規(guī)制

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！被趯＜医M織學(xué)位管理權(quán)力的雙重屬性所引致的控權(quán)難題，通過完善遴選制度、明確任期制度、構(gòu)建參與制度、引入異議制度等方式，建立一套設(shè)計(jì)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的制度體系對(duì)其進(jìn)行法治規(guī)制，是權(quán)力治理的內(nèi)在要求。

（一）完善遴選制度：提升專家團(tuán)隊(duì)質(zhì)量

盡管學(xué)位管理權(quán)力的行使是以專家組織為載體，但具體事務(wù)的落實(shí)必然依賴具體成員的個(gè)體行為，因此專家組織成員的遴選是決定權(quán)力行使質(zhì)量的關(guān)鍵。目前《學(xué)位法》已明確了學(xué)委會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專家組織，但成員遴選的細(xì)節(jié)仍待細(xì)化。具體而言，可從兩個(gè)方面完善專家遴選制度：一是明確專家選拔標(biāo)準(zhǔn)。鑒于專家組織成員對(duì)學(xué)科發(fā)展的重要性，遴選專家學(xué)者進(jìn)入專家組織時(shí)，應(yīng)對(duì)其學(xué)術(shù)水平和道德品行進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。在學(xué)術(shù)水平方面，除考慮專家學(xué)者的研究經(jīng)驗(yàn)、學(xué)術(shù)成果外，還應(yīng)考察其在學(xué)術(shù)共同體中的聲譽(yù)和影響力：在道德品行方面，必須秉持對(duì)師風(fēng)師德問題的“零容忍”態(tài)度，遴選政治立場(chǎng)堅(jiān)定、社會(huì)評(píng)價(jià)良好、嚴(yán)于修身律己的學(xué)者進(jìn)入專家組織。二是細(xì)化專家選拔機(jī)制。學(xué)委會(huì)可以設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)專家組織成員的遴選工作，賦予其建立專家?guī)臁?duì)候選人進(jìn)行提名、審核、考察、上報(bào)以及協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)和政策等職能。目前專家選拔的范圍多集中于一線城市的頭部高校，導(dǎo)致部分決議難以全面反映我國高等教育的整體情況。未來應(yīng)當(dāng)在《國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)學(xué)科評(píng)議組組織章程》《專業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會(huì)工作規(guī)程》的基礎(chǔ)上，出臺(tái)統(tǒng)一的“國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)專家組織規(guī)則”，明確不同地域、不同領(lǐng)域、不同類型高校的專家在專家組織中所占比例，優(yōu)化專家組織成員結(jié)構(gòu)。

（二）明確任期制度：避免形成權(quán)力壟斷

定期進(jìn)行人員更新、注入新鮮血液是防止權(quán)力壟斷的最佳方式。專家組織作為學(xué)委會(huì)的“內(nèi)部智囊”，理應(yīng)遵守一套合理的任期制度。一般而言，完整的任期制度包括任期期限、任期屆數(shù)。對(duì)于任期制的規(guī)定，大致可以分為兩種模式：一是只規(guī)定任期期限，不對(duì)任期屆數(shù)進(jìn)行規(guī)定：二是既規(guī)定任期期限，同時(shí)對(duì)任期屆數(shù)進(jìn)行限制。綜合專家組織的權(quán)力屬性與控權(quán)難度，應(yīng)對(duì)其任期期限與任期屆數(shù)均進(jìn)行限制。對(duì)于任期期限，《學(xué)位法》規(guī)定學(xué)委會(huì)委員每屆任期五年，專家組織中每位專家的任期應(yīng)與學(xué)委會(huì)委員保持一致，以保障溝通銜接順暢。對(duì)于任期屆數(shù)，古語有云“流水不腐，戶樞不蠹”，對(duì)專家組織的任期屆數(shù)進(jìn)行限制，明確規(guī)定其不得連任，擴(kuò)大其流動(dòng)性，是避免形成權(quán)力壟斷、防止“學(xué)權(quán)交易”的關(guān)鍵。確實(shí)因工作需要，需要德高望重的專家、學(xué)者連任的，應(yīng)當(dāng)履行特別審批程序，且人數(shù)不得超過專家組織人數(shù)的20%，連續(xù)任期不得超過兩屆。

（三）構(gòu)建參與制度：規(guī)范權(quán)力行使過程

當(dāng)前學(xué)位審批等制度的評(píng)議方式相對(duì)單一，過于依賴學(xué)科專家的學(xué)術(shù)評(píng)議，社會(huì)參與度和透明度都不夠，容易忽視經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)高層次人才的實(shí)際需求。由于學(xué)位管理的專業(yè)性，專家組織所作的決議對(duì)學(xué)委會(huì)的行政決策具有較大影響力?；诖耍瑧?yīng)當(dāng)構(gòu)建多方參與制度，由不同領(lǐng)域的主體共同規(guī)范專家組織的權(quán)力行使。根據(jù)參與主體的不同，參與制度可分為內(nèi)部參與和外部參與。內(nèi)部參與是指學(xué)委會(huì)的工作人員參與專家組織的審議。專家組織應(yīng)當(dāng)以會(huì)議的形式開展工作，且每次會(huì)議均須有學(xué)委會(huì)工作人員列席，確保學(xué)委會(huì)充分了解專家組織所作決議的“前因后果”。外部參與是指專家組織在提出影響范圍覆蓋全國的重大學(xué)術(shù)建議前，由學(xué)委會(huì)組建由全國人大代表、政協(xié)委員等人員組成的第三方，對(duì)專家組織的決議過程進(jìn)行監(jiān)督。特別是在行使評(píng)審、監(jiān)督等權(quán)力的重要節(jié)點(diǎn)，第三方應(yīng)當(dāng)參與會(huì)議并出臺(tái)相應(yīng)的學(xué)術(shù)決議參與報(bào)告，確保決議過程可溯源，避免出現(xiàn)專家組織論證視角單一、職能履行懈怠或權(quán)力行使異化等問題。

（四）引入異議制度：構(gòu)建外部監(jiān)督渠道

專家組織所作決議往往具有濃厚的學(xué)術(shù)色彩，且越是前沿性的學(xué)術(shù)決議越缺乏客觀的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，難以通過常規(guī)手段進(jìn)行控制。在此種現(xiàn)狀下，當(dāng)相關(guān)主體想對(duì)專家組織作出的決議尋求救濟(jì)時(shí)，行政復(fù)議和司法裁判往往會(huì)以專業(yè)性和自治性為由將之排除在審查范圍之外。為化解此一救濟(jì)難題，進(jìn)一步彰顯專家結(jié)論的公正性與科學(xué)性，可引入公眾異議制度，構(gòu)建外部監(jiān)督渠道?；趯＜医M織學(xué)位管理權(quán)的雙重屬性，應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃定異議主體的范圍。專家組織所作的學(xué)術(shù)決議不僅涉及與其有日常聯(lián)系的高校、科研機(jī)構(gòu)，在學(xué)術(shù)屬性的效力輻射下，也會(huì)影響教師、學(xué)生以及校友會(huì)等社會(huì)組織。因此，異議制度的主體不能局限于高校、科研院所，也要包括公民以及相關(guān)社會(huì)組織。學(xué)委會(huì)可以開辟專門的意見征求通道，允許公眾對(duì)專家組織作出的決議提出異議；學(xué)委會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為公眾所反映情況屬實(shí)的，可以將異議內(nèi)容告知專家組織，雙方共同進(jìn)行分析、研判，決定是否對(duì)原決議進(jìn)行調(diào)整。