《學(xué)位法》應(yīng)當(dāng)明確學(xué)位爭議行政復(fù)議與行政訴訟解決機制

2024年4月26日，十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過《中華人民共和國學(xué)位法》（以下簡稱《學(xué)位法》），標(biāo)志著頒行40多年來的《中華人民共和國學(xué)位條例》（以下簡稱《學(xué)位條例》）首次全面修訂已順利完成?！秾W(xué)位法》的修訂，進一步健全了權(quán)利救濟制度，明確了學(xué)位申請人知情、陳述、申辯等程序性權(quán)利，規(guī)定了學(xué)位申請人申請學(xué)術(shù)復(fù)核，學(xué)位申請人、學(xué)位獲得者申請復(fù)核或者請求有關(guān)機關(guān)依法處理等救濟權(quán)利?！秾W(xué)位法》關(guān)于學(xué)位爭議解決條款的制定，經(jīng)歷了多次調(diào)整，最終被規(guī)定在《學(xué)位法》第40條和第41條。但是，最初征求意見稿中“依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”的表述卻未在最終的法律條文中明確下來。通過對《學(xué)位法》修訂歷程的分析，結(jié)合我國學(xué)位爭議解決機制的實踐經(jīng)驗，筆者認為，《學(xué)位法》第40條規(guī)定的學(xué)術(shù)復(fù)核終局機制具有合理性，第41條“請求有關(guān)機關(guān)依照法律規(guī)定處理”的規(guī)定應(yīng)解釋為包含行政復(fù)議、行政訴訟。

一、《學(xué)位法》爭議解決條款的修訂變化

在《學(xué)位法》修訂過程中，有關(guān)部門共發(fā)布了兩個對社會公布的征求意見草案，一個是2021年3月教育部發(fā)布的《中華人民共和國學(xué)位法草案（征求意見稿）》（以下簡稱《學(xué)位法草案（征求意見稿）》），另一個是2023年9月全國人大公布的《中華人民共和國學(xué)位法（草案）》（以下簡稱《學(xué)位法（草案）》）。從征求意見稿到草案，再到最終正式頒布的法律文本，均規(guī)定了學(xué)位爭議的解決機制：2021年教育部發(fā)布的版本規(guī)定在第34條，2023年全國人大發(fā)布的版本規(guī)定在第36條，2024年全國人大正式通過的《學(xué)位法》規(guī)定在第40條和第41條。對比三個法律文本中的學(xué)位爭議解決條款，可以發(fā)現(xiàn)每一個版本都具有顯著的差別。

（一）從《學(xué)位法草案（征求意見稿）》到《學(xué)位法（草案）》的變化

第一，建立學(xué)術(shù)復(fù)核終局機制。《學(xué)位法草案（征求意見稿）》明確了納入學(xué)位糾紛救濟的情形，但只是從學(xué)位處理結(jié)果的角度確定了審查范圍?！秾W(xué)位法（草案）》則根據(jù)學(xué)位爭議的特征，細化了學(xué)位授予過程中的爭議事項，對同行專家評閱、答辯、學(xué)術(shù)成果認定等學(xué)術(shù)性評價爭議，確定為學(xué)術(shù)復(fù)核終局機制。這也意味著，學(xué)位糾紛中的學(xué)術(shù)性爭議等實體性問題，由學(xué)位授予單位自行組織復(fù)核，并作出最終決定，排除了其他權(quán)力主體施加干涉的可能。

第二，簡化學(xué)位爭議救濟情形?！秾W(xué)位法草案（征求意見稿）》將納入學(xué)位爭議救濟的情形分為兩類：一類是針對受教育者本人的申訴，包含不受理學(xué)位申請、不授予學(xué)位、撤銷學(xué)位三種情形；另一類是第三人對授予學(xué)位決定提出異議的情形。但實質(zhì)上，不受理學(xué)位申請、第三人提出異議只是作出不授予學(xué)位決定的中間程序環(huán)節(jié)，不產(chǎn)生獨立的法律后果。從具有法律救濟意義的角度來看，發(fā)生學(xué)位爭議后的救濟情形分為兩類即可：其一是受教育者尚未獲得學(xué)位的，對不授予學(xué)位決定請求救濟；其二是受教育者已獲得學(xué)位后被撤銷的，對撤銷學(xué)位決定請求救濟。第三人對他人獲得學(xué)位提出異議，應(yīng)按照投訴舉報的監(jiān)督機制處理，不宜列入學(xué)位爭議救濟條款中。《學(xué)位法（草案）》簡化了學(xué)位爭議救濟情形，刪除了第三人提出異議的規(guī)定，進一步明確了學(xué)位爭議解決機制作為救濟程序的法律價值。

第三，刪除“行政復(fù)議、行政訴訟”作為兜底性救濟的規(guī)定?！秾W(xué)位法草案（征求意見稿）》將學(xué)位爭議解決途徑分為“申訴／異議一復(fù)核”“復(fù)核一復(fù)議／訴訟”兩個階段。《學(xué)位法（草案）》則建立了“學(xué)術(shù)異議一學(xué)術(shù)復(fù)核終局”和“結(jié)果不服一復(fù)核，復(fù)核不服一申訴”兩種救濟機制，刪除了原草案“對復(fù)核決定仍不同意的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”的表述，改為“對復(fù)核決定仍不服的，可以向省級學(xué)位委員會提出申訴”。雖然新草案沒有明確排除學(xué)位糾紛適用行政復(fù)議、行政訴訟，但將2021年草案中已經(jīng)規(guī)定的“行政復(fù)議、行政訴訟”內(nèi)容刪除，釋放了一個明確的信號：學(xué)位糾紛可能將不再通過行政復(fù)議和行政訴訟的救濟方式處理，學(xué)位糾紛案件的司法審查將成為歷史。

（二）從《學(xué)位法（草案）》到《學(xué)位法》的變化

第一，進一步區(qū)分了“學(xué)術(shù)復(fù)核”與“其他復(fù)核”。《學(xué)位法》在《學(xué)位法（草案）》第36條的基礎(chǔ)上，采用一個獨立條文（第40條）來規(guī)定學(xué)術(shù)復(fù)核機制，明確將學(xué)術(shù)復(fù)核作為一項獨立的學(xué)位爭議解決機制。《學(xué)位法》保留了草案中對學(xué)術(shù)復(fù)核事項的劃定范圍，學(xué)位授予單位擁有的排他性權(quán)力以及學(xué)術(shù)復(fù)核終局的程序規(guī)定，保障了學(xué)位授予單位的學(xué)術(shù)自治權(quán)?！秾W(xué)位法》修改了草案中的學(xué)術(shù)復(fù)核受理期限并明確重新組織專家進行復(fù)核，加強了對學(xué)位申請人的救濟保障。第41條則概括性規(guī)定了與學(xué)位相關(guān)的爭議既可以向?qū)W位授予單位申請復(fù)核，也可以請求有關(guān)機關(guān)按照法律規(guī)定處理。此類復(fù)核情形可以尋求有關(guān)機關(guān)進行處理，與“學(xué)術(shù)復(fù)核”具有顯著的差別。

第二，高度抽象了學(xué)位授予單位之外的其他救濟主體?！秾W(xué)位法》第40條和第41條區(qū)分了“學(xué)術(shù)復(fù)核”與“其他復(fù)核”，但只明確規(guī)定了“學(xué)位授予單位”這一救濟主體。在第41條中，學(xué)位申請人對“學(xué)術(shù)復(fù)核”事項之外的其他爭議，仍可以向?qū)W位授予單位申請復(fù)核。與《學(xué)位法（草案）》相比，《學(xué)位法》刪除了“向省級學(xué)位委員會申訴”的規(guī)定，增加了“或者請求有關(guān)機關(guān)依照法律規(guī)定處理”的兜底性規(guī)定。但至于“有關(guān)機關(guān)”包含哪些救濟主體，“依照法律規(guī)定”具體是哪些救濟路徑，都是開放的不確定法律概念，有待通過《學(xué)位法實施條例》等規(guī)范進一步作出具體規(guī)定。從原先明示刪除“行政復(fù)議、行政訴訟”的救濟機制，到增加概括性的救濟規(guī)定，這為學(xué)位爭議適用其他救濟途徑預(yù)留了法律解釋空間。

對比《學(xué)位法》修訂過程中學(xué)位爭議解決機制條款的變化，有兩個基本問題值得進一步厘清：第一，應(yīng)如何理解首次規(guī)定的“學(xué)術(shù)復(fù)核”作為最終決定的制度安排？第二，如何解釋“請求有關(guān)機關(guān)依照法律規(guī)定處理”的具體救濟途徑？以下詳述之。

一、規(guī)定學(xué)術(shù)復(fù)核終局機制的合理性

第一，落實高校等學(xué)位授予單位的大學(xué)自治權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)。我國《學(xué)位條例》制定之初，改革開放剛剛起步，學(xué)位制度的立法價值導(dǎo)向以工具價值為主，體現(xiàn)為教育領(lǐng)域的管理法。隨著社會發(fā)展，權(quán)利本位的法治理念逐步滲入教育領(lǐng)域。在《學(xué)位法》中注入學(xué)術(shù)自治的價值理念，明確高校的辦學(xué)自主權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)，符合多年來我國學(xué)位制度實踐的情況，也為未來學(xué)位授予單位建立多元化標(biāo)準(zhǔn)的改革提供有力的法治保障。建立學(xué)術(shù)復(fù)核終局機制，將極大提升高校等學(xué)術(shù)授予單位的自治權(quán)，為我國學(xué)位形態(tài)從國家學(xué)位走向大學(xué)學(xué)位的制度改革奠定基礎(chǔ)。

第二，從學(xué)術(shù)爭議的客觀屬性來看，學(xué)位授予單位是裁決學(xué)術(shù)糾紛的適格主體。學(xué)位糾紛的學(xué)術(shù)性爭議問題，《學(xué)位法》第40條列舉了同行專家評閱、答辯、學(xué)術(shù)成果認定三種具體情形。這些情形主要由專業(yè)領(lǐng)域的專家學(xué)者行使專業(yè)判斷權(quán)來確定學(xué)位申請人的學(xué)術(shù)水平。由于學(xué)術(shù)論文成果具有高度的專業(yè)性、獨立性和創(chuàng)新性等特征，非本專業(yè)領(lǐng)域的專家學(xué)者難以對學(xué)術(shù)論文作出相對準(zhǔn)確的評價。此類學(xué)術(shù)性爭議，就如同行政法上的不確定法律概念，難以得出客觀上的唯一正解。因而，從救濟途徑上來看，交由司法機關(guān)等其他權(quán)力主體進行審查，其糾錯功能未必優(yōu)于學(xué)位授予單位。從實質(zhì)性化解爭議角度來看，學(xué)位授予單位對于學(xué)術(shù)糾紛的實體性問題可以給出較為具體準(zhǔn)確、客觀的解釋理由，增加學(xué)位申請人對處理結(jié)果的接受性。

第三，確定學(xué)術(shù)復(fù)核決定為最終決定，可以明確司法審查權(quán)限。在《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）頒布之后，我國教育行政訴訟案件中學(xué)位糾紛案件占據(jù)了絕大多數(shù)。在早期，審理學(xué)位糾紛案件的理論焦點在于如何確定高校作為行政訴訟被告的主體資格。借鑒法國行政法上“公務(wù)法人”的理論概念，我國將高校認定為“法律法規(guī)授權(quán)組織”，解決了高校作為行政訴訟中適格被告的問題。隨著學(xué)位糾紛案件的增多，如何確定此類案件的司法審查強度成了一個新的理論問題。在審理學(xué)位糾紛案件的司法實踐中，法院通過一系列代表性案件來建立司法權(quán)與高校自治權(quán)之間的平衡關(guān)系。如“何××案”確認了高校擁有自主設(shè)定學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限，法院對此類問題的審查需要遵循學(xué)術(shù)尊讓原則，不得過度干涉高校的學(xué)術(shù)自治權(quán)?！坝凇痢涟浮敝校ü賱t以“正當(dāng)程序原則”作為裁判依據(jù)，判定高校撤銷學(xué)位行為存在程序違法。法院在沒有法律規(guī)則明確指引的情況下，充分地發(fā)揮了司法能動功能，引領(lǐng)了教育法治的發(fā)展?！秾W(xué)位法》在第40條確定學(xué)術(shù)復(fù)核為最終決定，既是對多年來學(xué)位糾紛司法審查經(jīng)驗的總結(jié)，也是為未來學(xué)位糾紛中實體性問題的爭議解決機制建立新的模式。

三、保留“行政復(fù)議、行政訴訟”兜底性救濟條款的必要性

“行政復(fù)議、行政訴訟”的救濟機制在《學(xué)位法》制定過程中歷經(jīng)了從明確規(guī)定、明示刪除，到最終采用“或者請求有關(guān)機關(guān)依照法律規(guī)定處理”的兜底性概括規(guī)定。此舉旨在明確將學(xué)位授予單位的復(fù)核機制作為學(xué)位爭議解決的主渠道。但是，《學(xué)位法》在向大學(xué)自治制度轉(zhuǎn)型過程中，仍應(yīng)保留學(xué)位爭議可以通過行政復(fù)議、行政訴訟的解決路徑，以避免大學(xué)自治走向“大學(xué)專制”。《學(xué)位法（草案）》中“可以向省級學(xué)位委員會提出申訴”可視為行政復(fù)議的一項替代機制，但《學(xué)位法》最終又刪除了“省級學(xué)位委員會”作為救濟主體的規(guī)定。未來究竟是以省級學(xué)位委員會為主導(dǎo)建立行政申訴機制，還是參照《中華人民共和國行政復(fù)議法》由教育行政主管部門建立行政復(fù)議機制，還有待教育行政機關(guān)在實踐中進一步探索。在學(xué)位制度實施四十余年的實踐中，法院通過行政訴訟已經(jīng)為填補學(xué)位糾紛救濟機制積累了豐富的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗總體而言是有益的，在《學(xué)位法》制定后應(yīng)明確行政訴訟作為學(xué)位申請人最終的救濟手段。

第一，保障學(xué)位申請人權(quán)利救濟的法治需求。與一般行政法律關(guān)系不同，教育行政領(lǐng)域不只是涉及公權(quán)力與私權(quán)利兩者的法律關(guān)系，而是包含教育行政權(quán)、大學(xué)自治權(quán)和公民受教育權(quán)三方的法律關(guān)系。本次《學(xué)位法》的修訂，強化了高校等學(xué)位授予單位的學(xué)術(shù)自治權(quán)，但仍需要明確學(xué)位申請人通過其他機關(guān)請求救濟的具體途徑。其中，訴權(quán)是法治的基石。“無救濟，則無權(quán)利”，司法救濟手段對保障權(quán)利具有重要意義。行政訴訟是公民權(quán)利遭受公權(quán)力侵害時最后救濟的法治保障。依法獲得學(xué)位，是公民受教育權(quán)的一項具體權(quán)利，應(yīng)當(dāng)獲得司法救濟的保障。最高人民法院指導(dǎo)案例第38號，明確了“高等學(xué)校對受教育者因違反校規(guī)、校紀(jì)而拒絕頒發(fā)學(xué)歷證書、學(xué)位證書，受教育者不服的，可以依法提起行政訴訟”。在教育法律體系中，多部教育法律明確規(guī)定了受教育者的權(quán)利。當(dāng)受教育者權(quán)利遭受侵害時，應(yīng)當(dāng)給予法律救濟的途徑，這是現(xiàn)代教育法治的基本要求。高等學(xué)校根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，代表國家教育行政機關(guān)頒發(fā)學(xué)位證書，是一種公共權(quán)力的行使，屬于具體行政行為。學(xué)位申請人對于學(xué)位爭議，可以依法提起行政訴訟。

第二，符合我國教育法治的實踐規(guī)律。在學(xué)位制度實施四十余年的過程中，無論是教育法治理論，還是司法實踐，早已清除了學(xué)位糾紛領(lǐng)域不受司法審查的障礙?！疤貏e權(quán)力關(guān)系理論”已隨著現(xiàn)代人權(quán)保障理論的發(fā)展而逐步被學(xué)界摒棄。在保障受教育者權(quán)利的教育法治現(xiàn)代化背景下，法院已發(fā)展出一套審理學(xué)位糾紛案件的司法審查強度規(guī)則。解釋《學(xué)位法》第41條“有關(guān)機關(guān)依照法律規(guī)定處理”時，應(yīng)當(dāng)充分考量我國多年來學(xué)位糾紛司法救濟的實踐經(jīng)驗，明確行政訴訟屬于處理學(xué)位爭議的兜底性救濟機制。另一方面，學(xué)位制度改革需要循序漸進，綜合當(dāng)下現(xiàn)狀與未來需求進行制度設(shè)計。從未來的發(fā)展趨勢來看，即便學(xué)位糾紛需要走向?qū)I(yè)裁決機制，也不宜直接切斷司法救濟的途徑。近年來，高校管理領(lǐng)域諸多糾紛表明，我國學(xué)位授予單位在師生權(quán)利保障、程序正當(dāng)、制度建設(shè)等自治能力上參差不齊?，F(xiàn)階段若將“請求有關(guān)機關(guān)依照法律規(guī)定處理”理解為不包含司法救濟途徑，將難以平衡高校的學(xué)術(shù)自治權(quán)與申請人的學(xué)位獲得權(quán)之間的權(quán)益關(guān)系。因此，我國的學(xué)位糾紛救濟機制更適合采用多種路徑并用的形式，在確定以學(xué)位授予單位復(fù)核為主要學(xué)位爭議解決路徑之外，應(yīng)將行政申訴、行政復(fù)議、行政訴訟等列入“有關(guān)機關(guān)依照法律規(guī)定處理”的救濟機制中。

第三，充分發(fā)揮外部救濟的監(jiān)督作用。從行政行為的救濟理論來看，復(fù)核、申訴屬于內(nèi)部救濟?！秾W(xué)位法》第40條、41條所規(guī)定的復(fù)核救濟機制，與《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國國家監(jiān)察法》所規(guī)定的復(fù)核、申訴等內(nèi)部救濟相似。但是，《學(xué)位法》的適用主體是學(xué)位申請人，屬于一般民事主體，不能將其等同為公務(wù)員主體。事實上，《行政訴訟法》也未將學(xué)位糾紛排除在行政訴訟的受案范圍之外，不能將學(xué)位糾紛處理視為內(nèi)部行政行為排除司法審查。當(dāng)然，基于學(xué)位糾紛的特殊性，可以采取“窮盡行政救濟原則”，即優(yōu)先進行復(fù)核、復(fù)議（申訴）后，才能請求司法救濟。在學(xué)位爭議解決機制中明確行政訴訟路徑，既是對當(dāng)事人訴權(quán)的保障，也是發(fā)揮監(jiān)督有效性的考量。司法機關(guān)作為外部救濟的主體，可以對學(xué)位糾紛案件有關(guān)的爭議事項進行監(jiān)督，審查糾紛當(dāng)中是否存在打擊報復(fù)、程序違法、未考量相關(guān)因素等非學(xué)術(shù)性問題，以維護社會的公平正義。盡管學(xué)位授予單位作為專業(yè)主體可以有效審查學(xué)位糾紛的實體性爭議，更有資格對合理性問題作出解釋，但學(xué)位授予單位對學(xué)位糾紛中的非學(xué)術(shù)性爭議事項的審查，不具有更高的權(quán)威性。同時，僅依靠內(nèi)部救濟的方式，更容易出現(xiàn)監(jiān)督死角，滋生學(xué)術(shù)腐敗現(xiàn)象。在美國，法院在處理學(xué)位糾紛案件時，遵循“司法節(jié)制”原則，對于拒絕授予學(xué)位的決定，法院一般給予高度的尊重，但這種尊重卻不是無限的。如在“Tanner v.Board of Trustees of the University of Illinois”案件中，學(xué)生有證據(jù)表明大學(xué)濫用了裁量權(quán)，在作出決定時有恣意或變幻不定的行為時，司法也會予以介入。司法機關(guān)作為外部救濟的主體，對于非學(xué)術(shù)性事由、程序性事由引起的學(xué)位爭議，可以通過采取嚴格審查的方式介入，從而發(fā)揮外部監(jiān)督的功能，避免學(xué)位授予單位濫用學(xué)術(shù)自由權(quán)。

結(jié)語

基于上述理由，《學(xué)位法》第41條“請求有關(guān)機關(guān)依照法律規(guī)定處理”應(yīng)理解為行政復(fù)議、行政訴訟機制。從行政訴訟的角度來看，法院在審理學(xué)位糾紛時，需要處理國家教育部門的教育管理權(quán)、學(xué)位授予單位的學(xué)術(shù)自主權(quán)以及學(xué)位申請人學(xué)位獲得權(quán)三者之間的法律關(guān)系。自《行政訴訟法》頒布以來，“田×案”“何××案”“劉××案”“于××案”“柴××案”等學(xué)位糾紛案件的審理推動了行政訴訟司法審查的發(fā)展，也讓“司法的陽光”照進學(xué)術(shù)殿堂。比較而言，由學(xué)位授予單位組織專家進行復(fù)核，可對學(xué)位糾紛中的學(xué)術(shù)爭議作更具有說服力的審議。學(xué)位授予單位作出的學(xué)術(shù)復(fù)核決定為終局決定，其他機關(guān)不再介入審查。但是，這并不是排除司法審查的正當(dāng)性依據(jù)。對于學(xué)術(shù)爭議之外的事項，仍可由其他機關(guān)進行審查?，F(xiàn)代法治國家的發(fā)展表明，破除特別權(quán)力關(guān)系理論，保障受教育者的訴權(quán)是其應(yīng)有之義。因此，《學(xué)位法》第41條“請求有關(guān)機關(guān)依照法律規(guī)定處理”，應(yīng)解釋為學(xué)位申請人在不服學(xué)位授予決定的情況下，具有申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的權(quán)利。