論學位授予資格審批的行政許可性質(zhì)

2024年4月，第十四屆全國人大常委會第九次會議表決通過的《中華人民共和國學位法》（以下簡稱《學位法》）第5條規(guī)定：“經(jīng)審批取得相應(yīng)學科、專業(yè)學位授予資格的高等學校、科學研究機構(gòu)為學位授予單位，其授予學位的學科、專業(yè)為學位授予點。學位授予單位可以依照本法規(guī)定授予相應(yīng)學位?！贝艘?guī)定有三個層面含義：一是高校經(jīng)審批取得學位授予資格成為學位授予單位：二是經(jīng)審批獲得學位授予資格的相應(yīng)學科、專業(yè)成為高校的學位授予點：三是獲得學位授予資格的高校向?qū)W位申請人授予學位。本文的討論僅限于第一個層面的問題，即學位授予資格審批行為的法律性質(zhì)。在我國，學位授予資格審批是國務(wù)院學位委員會和省級學位委員會依法對申請學位授予資格的高校審查批準其是否取得學位授予權(quán)的公權(quán)力行為，是政府與高校關(guān)系在學位制度上的反映。本文旨在剖析學位授予資格審批的行政許可性質(zhì)，以期厘清政校法律關(guān)系，完善學位制度，推進教育治理現(xiàn)代化。

一、學位授予資格審批具有配置學術(shù)資源的功能

學位授予資格審批是我國學位制度的重要組成部分，一所高校如果經(jīng)國務(wù)院學位委員會或省級單位委員會批準取得學位授予資格，成為博士、碩士學位授予單位，就取得了招收、培養(yǎng)博士生或碩士生以及授予博士、碩士學位的權(quán)力。在我國學術(shù)評價體系中，有無學位授予資格，尤其是碩士、博士學位授予資格，是衡量一所高校的辦學層次和學科建設(shè)水平的重要指標。對高校來說，獲批學位授予資格是其培養(yǎng)高層次人才，提高自身學術(shù)水平和社會聲望，提升教育、教學效益，擴大經(jīng)濟收益和收入的需要。國家對符合條件獲得學位授予資格的高校通常會給予經(jīng)費、招生指標、平臺建設(shè)等方面的資源補貼，以此提高學位授予單位的學術(shù)聲譽和經(jīng)濟收益，使其提供更好的教育服務(wù)來實現(xiàn)高等教育的功能。可以說，學位授予資格本身就是高校競相爭取的學術(shù)資源。

學位授予資格這類學術(shù)資源具有稀缺性，并非所有高校都能獲取。據(jù)統(tǒng)計，全國高校共計3072所，而具有博士學位授予資格的高校約有420個，約占高?？偭康?4%，具有碩士學位授予資格的高校約有780個，約占高?？偭康?5%。學位授予資格這類學術(shù)資源的稀缺有兩層含義：一是作為資源本身的學位授予資格的稀缺，如博士學位授予資格規(guī)模的有限性難以滿足眾多高校的需求。這是由于學位授予權(quán)本身所具有的學術(shù)性和專業(yè)性，對獲批學位授予資格提出了學位水平的要求。二是指使學位授予權(quán)得以運行的各種高等教育資源的稀缺，如國家財政投入難以支撐所有高校都具有授予博士學位的資格。學位授予資格通過使高校直接受益進而推動高等教育更好地為國家和社會需要服務(wù)的功效，表明了學術(shù)資源的公共性特征。要把有限的公共學術(shù)資源盡可能公平地分配給過多需求者，就需要政府通過一定非市場化的方式選取資源的獲取者。所謂的非市場化方式即表現(xiàn)為政府通過學位授予資格審批對稀缺的學術(shù)資源進行集合、分配和維護。行政許可的主要功能之一就是對有限公共資源進行合理配置，以使有限的資源效益最大化?？梢?，學位授予資格審批對稀缺學術(shù)資源的分配來保障學位資源的效益，具有行政許可配置資源的功能。

二、學位授予資格審批具有行政許可的形式

（一）學位授予資格審批具有許可的特征

第一，學位授予資格審批是授益行政行為。學位授予資格審批是為高校設(shè)定權(quán)益的行為。對高校來說，獲批學位授予資格不僅意味著高校和科研機構(gòu)獲得學位授予權(quán)，而且表明國家對其在科研貢獻、人才培養(yǎng)質(zhì)量、社會服務(wù)水平等方面的認可，其在一定程度上促進或制約著高校教育教學資源的進一步獲取，關(guān)乎其競爭力的提升，關(guān)乎學校重大利益，直接影響著高校的辦學定位、社會評價和未來發(fā)展。因此，學位授予資格審批對學位申請單位來說是授益行政行為。

第二，學位授予資格審批是依申請行政行為。學位授予資格審批是審批主體只有在高校提出申請后才能實施，而不能主動采取的行政行為。這一點在教育執(zhí)法機構(gòu)的工作實踐和學位立法中已有明確規(guī)定。例如國務(wù)院學位委員會出臺的《博士碩士學位授權(quán)審核辦法》（以下簡稱《辦法》）第15條明確，新增博士碩士學位授予單位授權(quán)審核的基本程序是符合申請條件的高校向本地區(qū)省級學位委員會“提出申請，報送材料”。并且通過《學位授權(quán)審核申請基本條件》從辦學定位、師資隊伍、人才培養(yǎng)、科學研究、條件支撐等方面分別制定了新增博士碩士學位授予單位的申請條件?！秾W位法》第12條第1款明確了高校學位授予資格的基本申請條件；第15條第1款規(guī)定申請學位授予資格，應(yīng)當在規(guī)定的期限內(nèi)提出。這表明學位授予資格審批是需要高校在特定期限內(nèi)提交滿足申請條件的相應(yīng)材料的依申請行政行為。

第三，學位授予資格審批主體及其職權(quán)法定?！秾W位法》對學位授予資格審批主體及其對學位授予資格的審批、檢查、撤銷、異議處理等職權(quán)做了明確規(guī)定。如《學位法》第14條規(guī)定了省級學位委員會、國務(wù)院學位委員會作為學位授予資格的審批主體及其各自的審批權(quán)限：第34條規(guī)定了學位授予權(quán)的質(zhì)量監(jiān)督主體及其監(jiān)督檢查的權(quán)限，其中對不能保證所授學位質(zhì)量的學位授予單位的限期整改或撤銷相應(yīng)學位授予資格，實質(zhì)上是國家作為分配者對學位資源的一種維護：第15條第2款規(guī)定了審批主體對審批異議的復核權(quán)。

第四，學位授予資格審批遵循特定的程序。為規(guī)范學位授予資格審批行為，國務(wù)院學位委員會專門規(guī)定了學位授予資格審批的申請、受理、審查、專家評議、異議處理、信息公開、批準等程序。根據(jù)教育行政執(zhí)法實踐總結(jié)和行政法治精神，學位授予資格審批的申請、審查、批準、復核等基本程序在《學位法》中做了明確規(guī)范。例如，《學位法》第15條第1款規(guī)定學位授予資格的申請程序；第14條第4款規(guī)定了學位授予資格審批的評審程序；第15條第2款規(guī)定了學位授予資格審批的期限、公開以及決議的異議復核等程序。

（二）教育法治實踐已將學位授予資格審批作為許可予以規(guī)范

第一，教育立法實踐已將學位授予資格審批作為許可認定。改革開放之初，學位授予資格審批是通過行政指令直接審核確定。隨著高等教育體制改革的深化和建設(shè)法治國家進程的推進，政府與高校關(guān)系被納入教育法治視野，學位授予資格審批的性質(zhì)經(jīng)歷了從內(nèi)部行政指令向外部行政行為的轉(zhuǎn)變。2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）正式實施后，《學位條例》隨即進行了第一次修改，學位授予資格審批這種通過審批配置公共資源的方式，被國務(wù)院正式確認為行政許可行為列入行政許可目錄，即“學位授予單位及其可以授予學位的許可名單審核”，國務(wù)院學位委員會被確認為行政許可的實施機關(guān)。2021年教育部發(fā)布的《中華人民共和國學位法草案（征求意見稿）》和2023年全國人大委員會法工委公布的《中華人民共和國學位法（草案）》中的第4條都規(guī)定了“學位授予資格審批”的行政許可法律屬性，且在該草案中對學位授予資格審批的許可條件、程序、監(jiān)督以及救濟措施等進行了明確，而新通過的《學位法》顯然吸收了部分草案中對學位授予資格審批行政許可法律性質(zhì)的規(guī)定。

第二，教育執(zhí)法實踐將學位授予資格審批作為許可規(guī)范。在教育執(zhí)法過程中，教育執(zhí)法機構(gòu)依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定調(diào)整法定權(quán)限，對自身的審批行為進行清理，但將學位授予資格審批明確作為行政許可保留。教育執(zhí)法機關(guān)不僅認可學位授予資格審批的行政許可性質(zhì)，例如教育部官方網(wǎng)站列明的政府服務(wù)目錄明確將碩士、博士學位授予單位審核列入行政許可事項，而且將學位授予資格審批明確納入行政許可的范疇進行規(guī)范。例如，《辦法》第1條明確規(guī)定其是“根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》，制定本辦法”，并且依據(jù)該《辦法》，教育執(zhí)法機關(guān)配套出臺《學位授權(quán)審核申請基本條件》《博士、碩士學位授權(quán)學科和專業(yè)學位授權(quán)類別動態(tài)調(diào)整辦法》《學位授權(quán)點合格評估辦法》等規(guī)范性文件，從審批的種類、條件、標準、程序和監(jiān)督等方面規(guī)范學位授予資格的審批。由國務(wù)院學位委員會印發(fā)的行政規(guī)范性文件直接將碩士博士的學位授予資格審批納入行政許可的范疇，是教育執(zhí)法機關(guān)依法治教的重要體現(xiàn)，昭示著學位授權(quán)法治化時代的到來。

第三，教育司法實踐對學位授予資格審批作為許可予以救濟。以“西北政法大學申博案”為例，其印證了學位授予資格審批的行政許可屬性。因?qū)W位授予資格審批糾紛引起行政復議且被受理，反映了教育司法機關(guān)對學位授予資格審批許可屬性的認可。該案凸顯了學位授予資格審批存在的法律問題，即盡管當時政府圍繞學位授予資格審批出臺了一系列政策文件，但都沒有觸及學位授予資格審批作為高等教育資源分配行為本身的規(guī)范化問題，使得該行為有行政許可之實，無行政許可之名，游離在《行政許可法》的拘束之外。厘清學位授予資格審批的許可性質(zhì)，并在《學位法》中予以明確，使其受到《行政許可法》的約束，才能真正使高校以理性方式表達訴求，通過法律途徑救濟合法權(quán)益。

三、學位授予資格審批是非典型性的行政許可

從學位授予資格審批的功能和形式看，學位授予資格審批具有行政許可的性質(zhì)。我國《行政許可法》第12條第（一）至（五）項分別列舉了批準、特許、認定、核準、登記五種法定的行政許可類型。從學位授予資格審批的主體、事項、效果等方面看，學位授予資格具有自身的特殊性，難以簡單歸入現(xiàn)有的行政許可法定類型中，其是一種非典型性的行政許可。

（一）學位授予資格審批主體的特殊性

《學位法》第6條第1款規(guī)定國務(wù)院設(shè)立學位委員會，領(lǐng)導全國學位工作。國務(wù)院學位委員會成為法律授權(quán)管理學位工作的行政主體?！秾W位法》第14條第2款、第3款也明確規(guī)定了國務(wù)院學位委員會作為學位授予資格審批主體。但國務(wù)院學位委員會與一般行政許可主體不同，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是主體權(quán)限來源不同。一般行政許可主體是依憲法或組織法的規(guī)定而設(shè)置的行政機關(guān)，其行政職能由憲法或組織法規(guī)定；而國務(wù)院學位委員會在國務(wù)院序列中被列為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，它的行政職能來自具體法律的授權(quán)。二是主體的實施權(quán)限不同。一般行政許可的審批和實施主體是統(tǒng)一的；而學位授予資格審批主體與實施主體分離。國務(wù)院學位委員會作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)由《學位法》的授權(quán)獲得了一種非列舉性的概括性權(quán)力，對學位授權(quán)進行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、布局和管理，具體的實施工作由教育部承擔。例如《學位法》第6條規(guī)定國務(wù)院教育行政部門負責全國學位管理的有關(guān)工作；第34條將學位授予單位的質(zhì)量評估主體授權(quán)給國務(wù)院教育行政部門。作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的國務(wù)院學位委員會成為學位授予資格審批主體，是改革開放初期國家高度重視高層次人才培養(yǎng)的反映，體現(xiàn)了特定歷史背景下國家對學位制度的重視，并且隨著學位制度四十多年的運行，學位授予資格審批主體與實施主體已經(jīng)成為高等教育領(lǐng)域獨特的行政現(xiàn)象。

（二）學位授予資格審批事項的公共性

學位授予資格具有通過高校直接受益進而促進科學進步以及推動國家和社會發(fā)展的公共性。這種公共性使學位授予資格審批作為學術(shù)資源的配置方式，除了保障學位授予質(zhì)量，實現(xiàn)有限資源的效益最優(yōu)化，還要保障高等教育的公平。這意味著高校即便具備科研條件和辦學水平，但由于考慮稀缺學術(shù)資源的最優(yōu)配置以及高等教育公平，并不必然獲得學位授予資格。我國學位制度的建立是在計劃經(jīng)濟時期國家迫切需要高層次人才的背景下開展的，學位制度更多體現(xiàn)為國家對人才培養(yǎng)質(zhì)量和高等教育的管理。學位授予資格審批作為學位制度的重要組成部分，很大程度上也是出于滿足國家戰(zhàn)略需求和社會經(jīng)濟的發(fā)展需要設(shè)立。這使學位授予資格審批與《行政許可法》第12條第（一）、（三）、（四）、（五）項所規(guī)定的法定許可不同。學位授予資格審批需要根據(jù)國家教育發(fā)展規(guī)劃和社會實際需求而作出的學科布局來進行許可，通常具有數(shù)量上的限制，并非學位申請單位滿足許可條件就必然獲得學位授予資格。

（三）學位授予資格審批內(nèi)容的學術(shù)性

學術(shù)的高深性、復雜性和不確定性決定了學術(shù)評價的專業(yè)性和特殊性。學術(shù)評價必須由具有特定學術(shù)基礎(chǔ)的人員或組織來進行。高校作為學術(shù)組織，從事學術(shù)活動以及對學術(shù)事項的管理是其核心的事務(wù)，學術(shù)評價是其固有的權(quán)利，而學位授予資格的本質(zhì)就是一種學術(shù)評價權(quán)。從學位制度發(fā)展的歷史來看，學位作為學術(shù)能力的證明，最初是由作為學術(shù)行會組建起來的大學自行授予，大學的學位授予資格具有專業(yè)性和獨立性。隨著高等教育職能的發(fā)展，高等教育從出于閑逸的好奇探索和發(fā)展高深知識的單一職能發(fā)展出人才培養(yǎng)、科學研究、文化引領(lǐng)、社會服務(wù)、國際交流合作等多種職能，高等教育服務(wù)性和公共性不斷增強，國家掌握了學位授予資格的分配，但學術(shù)評價的行使主體仍然還是高校，學位授予資格的專業(yè)性和學術(shù)性仍然由高校負責。從學術(shù)性的角度來看，學位授予資格是高校作為學術(shù)組織的應(yīng)有權(quán)利。學位授予資格審批與《行政許可法》第12條第（二）項規(guī)定的特許雖然都是通過對公共資源的配置，賦予申請人一定的權(quán)利，但兩者在法律效果上存在明顯差異?！缎姓S可法》中的特許是一種創(chuàng)設(shè)新權(quán)利的行為，所許可的權(quán)利內(nèi)容原本為國家所有，通過特許其使相對人獲得了原本不屬于自己享有的特權(quán)。而學位授予資格審批基于權(quán)利內(nèi)容的學術(shù)性，學位授予資格一定程度上是高校的應(yīng)有權(quán)利，難以將其歸人特許類型。

學位法是體現(xiàn)教育規(guī)律與法治規(guī)律有機結(jié)合的立法表達和實踐樣本。隨著高等教育法治實踐深化，諸如學位授予資格審批、評估、示范、督導、撤銷等新的教育行政行為現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。這類教育行政行為既具有類型化的行政行為的特征，又因高等教育的特殊性而呈現(xiàn)出某種非典型性。剖析學位授予資格審批非典型性的行政許可性質(zhì)，有利于為分析教育領(lǐng)域特有的其他行政行為提供可供參考的范式。這對推進法治規(guī)律和教育規(guī)律有機結(jié)合，實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化具有重要意義。