直屬：行政體制創(chuàng)新的一個(gè)重要路徑*

［摘"要］

直屬體制對(duì)行政區(qū)劃體制、行政體制改革具有重要影響，實(shí)施直屬體制是包括行政區(qū)劃體制在內(nèi)的行政體制創(chuàng)新的一個(gè)重要路徑。中華人民共和國成立后，直屬體制創(chuàng)新包括設(shè)立直轄市、計(jì)劃單列市、副省級(jí)城市、副地級(jí)市，設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等多種方式，垂直管理，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，省直管縣，撤銷街道與直管社區(qū)等。以扁平化為核心的直屬體制可以產(chǎn)生直屬效應(yīng)，即減少管理層級(jí)、提高行政效率，這符合當(dāng)下新型的管理學(xué)、組織學(xué)理論創(chuàng)新。建立中央與地方、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間合理的權(quán)責(zé)體系，是研究直屬體制、行政區(qū)劃體制、行政體制改革創(chuàng)新時(shí)應(yīng)當(dāng)思考的一個(gè)重要問題。

［關(guān)鍵詞］

直屬體制"行政區(qū)劃"擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣"扁平化

［中圖分類號(hào)］"""""D63""［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］"A"""［文章編號(hào)］"1008—3642（2024）05—0091—06

行政區(qū)劃是國家對(duì)行政區(qū)域的劃分，指國家考慮地理?xiàng)l件、歷史傳統(tǒng)等諸多因素，將國土劃分為若干層次的行政區(qū)域，并設(shè)置地方國家機(jī)構(gòu)?！皬V義的行政區(qū)劃還包括對(duì)已有行政區(qū)域的調(diào)整，如建制變更、行政區(qū)域界線變更、行政機(jī)關(guān)駐地遷移、隸屬關(guān)系變更、行政等級(jí)變更等”。［1］行政區(qū)劃是一個(gè)國家重要的行政資源①。

不設(shè)中間層級(jí)而直接管轄稱為直屬，也稱直轄、直隸、直管等，包括對(duì)機(jī)構(gòu)的直屬和對(duì)一些事務(wù)的直屬兩種情況。直屬體制對(duì)行政區(qū)劃體制、行政體制改革具有重要影響。本文擬重點(diǎn)探討中華人民共和國成立以來直屬體制的變遷，探討直屬體制與行政區(qū)劃體制的密切關(guān)系，揭示實(shí)施直屬體制是包括行政區(qū)劃體制在內(nèi)的行政體制創(chuàng)新的一個(gè)重要路徑，并就有關(guān)問題作進(jìn)一步的思考。

一、中國直屬體制簡史與目前行政區(qū)劃體制概況

中國歷史上曾出現(xiàn)許多直屬體制，行政區(qū)劃中直屬管理的例子很多。如西周的“王畿千里”，由中央直接管轄，其他地方則封建諸侯，由諸侯管轄。以后的許多王朝都繼承了這一原則。如西漢初年實(shí)行郡國并行制度，首都長安附近地區(qū)的郡由中央直轄，其他地方的郡則多由諸侯國管轄。宋朝以州領(lǐng)縣，直屬京師的縣被稱為“直隸”。元朝實(shí)行行省制，山東、山西、河北和內(nèi)蒙古等地稱為“腹里”，路府州縣由中書省直轄，其他地方的路府州縣則由各行省管轄。明朝設(shè)行省，分為三司，即布政使司、按察使司、都指揮使司，管轄府州縣；但首都北京附近地區(qū)、陪都南京附近地區(qū)分別稱為北直隸、南直隸，不設(shè)行省與三司，其府州縣由中央直轄。另外，明清有直隸州、散州之分，前者與府一樣直屬于行省，而后者常直屬于府。民國時(shí)期有行政院院轄市，簡稱“院轄市”，也稱直轄市，組織編制、職務(wù)列等及預(yù)算分配與省的地位相同，全國先后有12個(gè)，分別是： 南京、重慶、上海、漢口、青島、大連、沈陽、哈爾濱、西安、北平、天津和廣州。

中華人民共和國成立后，除直轄市外，地方政府大體是省或自治區(qū)—專員公署（1978年改稱地區(qū)行政公署）—縣（市）—鄉(xiāng)或鎮(zhèn)（1958年開始到1983年間被人民公社取代）四級(jí)制。我國憲法一直沒有關(guān)于“地級(jí)市”的規(guī)定。專員公署（地區(qū)行政公署）是省級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)。1954年，我國憲法中對(duì)行政區(qū)域劃分如下：“（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)。自治州分為縣、自治縣、市?！保?］上述“（二）”中提到的市，既包括省會(huì)城市和青島這樣較大的城市、自貢這樣特殊的市，也包括縣級(jí)市遵義這類被專員公署代管的市。憲法中沒有規(guī)定市再分為縣、鄉(xiāng)，那時(shí)管轄縣的市較少。

從1958年開始，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的范圍迅速擴(kuò)大。1959年，全國人大常務(wù)委員會(huì)通過一項(xiàng)決定，以法律的形式肯定了市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，以“密切城市和農(nóng)村的結(jié)合” ［3］。至1981年底，共有57個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)147個(gè)縣、自治縣。1982年，中央提出要改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣體制，即“在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)將省轄中等城市周圍的地委行署與市委市政府合并，市管縣、管企業(yè)” ［4］。1982年修訂的憲法雖然規(guī)定直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，卻同樣沒有提到地級(jí)市問題。市管縣體制改革先在江蘇試點(diǎn)，1983年開始在全國試行。同年，國務(wù)院在有關(guān)行政區(qū)劃批復(fù)中開始正式使用“地級(jí)市”這一名稱。1985年，民政部將市分為地級(jí)市和縣級(jí)市。推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制后，直轄市是市—區(qū)或縣—鄉(xiāng)或鎮(zhèn)三級(jí)制，其他地方過渡為省或自治區(qū)—市或盟—縣或市、區(qū)、旗—鄉(xiāng)或鎮(zhèn)四級(jí)制。改革開放后，國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)迅速變化，行政區(qū)劃體制中的問題開始凸顯，表現(xiàn)為層級(jí)過多、效率較低、管理成本大。

政府機(jī)構(gòu)改革橫向地看，是調(diào)整同級(jí)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)責(zé)關(guān)系；縱向地看，是層級(jí)體制改革，調(diào)整不同層級(jí)政府的設(shè)置、權(quán)責(zé)關(guān)系。減少政府層級(jí)，一是減少層級(jí)數(shù)量，二是只減少一些事項(xiàng)的管理層級(jí)數(shù)量，上級(jí)下放一些管理權(quán)限，如行政審批制度改革、垂直管理體制創(chuàng)新，以及擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、強(qiáng)鎮(zhèn)等。這兩種方式，都與直屬體制、行政區(qū)劃體制改革密切相關(guān)。

二、改革開放以來直屬體制的變遷

直屬體制創(chuàng)新的方式包括設(shè)立直轄市、計(jì)劃單列市、副省級(jí)城市、副地級(jí)市，設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等，垂直管理，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，省直管縣，撤銷街道與直管社區(qū)等。

（一）直轄市、計(jì)劃單列市、副省級(jí)城市、副地級(jí)市

相比其他地方的縣（市）多由專員公署（地區(qū)行政公署）、地級(jí)市管轄而言，北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市的縣（市）是由與省同級(jí)的直轄市直管，其中不少縣（市）又演變成了市轄區(qū)。另外，1988年，海南脫離廣東建省，一方面實(shí)現(xiàn)了海南地區(qū)的中央直轄，另一方面，由于實(shí)施省直管縣體制，海南地區(qū)的絕大部分縣（市）也沒有了地級(jí)市的中間環(huán)節(jié)而直歸省政府管理，?？凇⑷齺喍谐狻?/p>

20世紀(jì)50年代和60年代，國家曾各有過一次對(duì)一些大城市的計(jì)劃單列管理，但都很快取消。1983年，中央對(duì)四川重慶市實(shí)行計(jì)劃單列，后來又對(duì)沈陽、南京、武漢、成都、青島、寧波等13個(gè)城市實(shí)行計(jì)劃單列。它們被賦予省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)權(quán)限，重點(diǎn)在財(cái)政方面；但仍是省轄市，接受省的行政領(lǐng)導(dǎo)。1994年，上述城市和杭州、濟(jì)南被確定為副省級(jí)城市，除大連、寧波、青島、廈門、深圳、重慶這6個(gè)城市繼續(xù)實(shí)施計(jì)劃單列外，其他市被取消計(jì)劃單列，但又基本沒有改變?cè)瓉肀毁x予的權(quán)限。1997年，重慶成為直轄市，計(jì)劃單列市變?yōu)?個(gè)，副省級(jí)城市變?yōu)?5個(gè)，即5個(gè)計(jì)劃單列市和武漢、哈爾濱、廣州、沈陽、長春、杭州、濟(jì)南、南京、西安、成都。

還有一些縣級(jí)市被批準(zhǔn)為計(jì)劃單列市。如1949年，貴州省的遵義設(shè)市，長期由遵義專員公署（地區(qū)行政公署）代管，于1984年被批準(zhǔn)為計(jì)劃單列市。1997年地級(jí)遵義市成立，計(jì)劃單列的縣級(jí)遵義市變成遵義市的中心城區(qū)——紅花崗區(qū)，不再實(shí)行計(jì)劃單列。

（二）經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等

1979年，中央同意在深圳、珠海、汕頭、廈門四市試辦出口特區(qū)。1980年，改稱其為經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1988年，中央設(shè)立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)。20世紀(jì)90年代，中國加快改革開放步伐后，經(jīng)濟(jì)特區(qū)模式擴(kuò)展到國家級(jí)新區(qū)，如上海浦東等。經(jīng)濟(jì)特區(qū)在許多事權(quán)方面有所擴(kuò)大，都有超越原來的中間環(huán)節(jié)而直接隸屬于上一層級(jí)的權(quán)力。與此同時(shí)，還先后建立許多層級(jí)不同的（國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)等）經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)等。以國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，截至2021年，共有國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)230家。某市建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)或高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等，通常是把原屬于該市下轄的縣（區(qū)、市）一級(jí)的部分區(qū)域劃出來歸市里直轄，由市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)——市委開發(fā)區(qū)工委、市政府開發(fā)區(qū)管委會(huì)來管理，根據(jù)不同層級(jí)，賦予其一定數(shù)量的市級(jí)、省級(jí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限。

（三）垂直管理體制

我國是單一制國家，地方政府對(duì)其下級(jí)政府是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，地方政府都受國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)政府的工作部門受上級(jí)人民政府對(duì)應(yīng)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。僅接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)的，下級(jí)接受屬地管理；接受上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)的，下級(jí)接受垂直管理或雙重管理?！拔覈壳按怪惫芾淼念愋洼^多。從垂直的主體來看，有政府與黨委之分。從垂直的層級(jí)來看，有中央垂直管理、省垂直管理、市垂直管理之分。從垂直的組織形式來看，有實(shí)體性垂直管理、督辦性垂直管理之分。從垂直的力度來看，有垂直管理與雙重管理之分”［5］。實(shí)體性垂直管理，是上下級(jí)設(shè)有對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)。審計(jì)署駐各地特派辦等，是一些特殊的實(shí)體性垂直管理。一些領(lǐng)域施行督察制度，這就產(chǎn)生了督辦性垂直管理機(jī)構(gòu)，如土地督察局、環(huán)境保護(hù)督察中心等。

雙重管理又稱半垂直管理，有主管與協(xié)管之別。目前實(shí)行雙重管理的主要有公安、國家稅務(wù)等部門。對(duì)于雙重管理部門干部的管理，曾有專門的規(guī)定，以主管一方為主、協(xié)管一方為輔②。有時(shí)又不可單純以干部是否受雙重管理為標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)務(wù)上同時(shí)受地方和上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)的，也應(yīng)算是雙重管理。

目前公安系統(tǒng)雙重管理體制的原則是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主。根據(jù)1995年頒布的《中華人民共和國人民警察法》，上下級(jí)公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法監(jiān)督方面是領(lǐng)導(dǎo)指揮關(guān)系。2006年公布的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》首次以法律法規(guī)形式明確了上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)的全面領(lǐng)導(dǎo)指揮關(guān)系③。

法院系統(tǒng)黨建工作采用的是較為典型的雙重管理模式。2011年，廣東省委組織部和省法院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)全省法院系統(tǒng)黨建工作的意見》，率先提出在堅(jiān)持黨建工作以地方黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)法院系統(tǒng)自上而下的黨建工作領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，建立健全雙重管理體制，實(shí)行條塊結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)。最高法院向全國法院轉(zhuǎn)發(fā)了此“意見”。后來，吉林、重慶等地參照了這一模式。

（四）擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣指擴(kuò)大縣級(jí)自主權(quán)，主要包括讓縣一級(jí)行使原本由地（市）一級(jí)乃至省一級(jí)行使的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限。這屬于典型的事務(wù)上的直屬體制改革。

浙江省于20世紀(jì)90年代初即開始擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。30年來，浙江成為縣域經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的省份，而擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是其“真經(jīng)”之一。全國絕大多數(shù)省市都開展了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作。如2008年，吉林省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣采取七種方式共三大類：一是取消和暫停執(zhí)行，二是下放和改變管理方式，三是委托、授權(quán)和分級(jí)管理④。其他地方擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的方式也大體與吉林省上述措施類似。

2009年中央一號(hào)文件指出，要推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)。前者是指在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付等方面，省財(cái)政與縣（市）財(cái)政直接聯(lián)系。同年，財(cái)政部提出，要理順省以下政府間財(cái)政分配關(guān)系，2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。

（五）省直管縣與市直管鎮(zhèn)

省直管縣是一種特殊的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，縣（市）不僅在財(cái)政方面，還有行政管理方面的全面或大部分事務(wù)都由省直管。市直管鎮(zhèn)，指東莞、中山、嘉峪關(guān)等幾個(gè)地級(jí)市沒有縣、區(qū)環(huán)節(jié)而直轄鎮(zhèn)、街。

四大直轄市目前都是直管所轄區(qū)域的縣（市）。原本是縣級(jí)市的湖北天門、仙桃和潛江，河南濟(jì)源，升格為副地級(jí)的省直管市，獲得與地級(jí)市相同的管理權(quán)限；本市正職領(lǐng)導(dǎo)為副廳級(jí)，副職領(lǐng)導(dǎo)為正處級(jí)，部門與下屬街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職領(lǐng)導(dǎo)為副處級(jí)，副職領(lǐng)導(dǎo)為正科級(jí)。新疆維吾爾自治區(qū)有6個(gè)市，或與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)某師部合一，或歸兵團(tuán)某師管轄，也都由自治區(qū)直管，分別是石河子、阿拉爾、鐵門關(guān)、圖木舒克、五家渠和北屯。

在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的過程中，許多省賦予一些所轄縣與地級(jí)市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，甚至還有部分相同的社會(huì)管理權(quán)限，如河南省的鞏義、固始、永城、鄧州、項(xiàng)城5個(gè)縣（市），它們也被規(guī)劃為河南省5個(gè)區(qū)域性中心城市。

2009年中央一號(hào)文件鼓勵(lì)有條件的省份率先探索省直管縣（市）的體制。黨的十八屆三中全會(huì)指出，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直管縣（市）體制改革。由此，各地較為集中地開展了省直管縣體制改革。2011年初，廣東省委、省政府決定佛山市順德區(qū)為廣東省直管縣的試點(diǎn)，順德除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院系統(tǒng)和市規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)管理等維持現(xiàn)有體制外，其他事務(wù)由省直管，行使與地級(jí)市相同的有關(guān)職權(quán)；佛山市委對(duì)順德區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子的管理權(quán)限維持不變［6］。同年，廣東省要求21個(gè)地級(jí)以上市都設(shè)立一個(gè)省直管試點(diǎn)縣。2011年3月，安徽省確定選擇全省經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣中的宣城市廣德縣和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣安慶市宿松縣開展省直管縣體制改革試點(diǎn)。一是黨政工作省直管，試點(diǎn)縣的行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)規(guī)格、司法管理體制則維持不變。二是縣級(jí)正副職干部由省直管。三是試點(diǎn)縣由省以下垂直管理的工商、地稅等部門改為屬地管理；縣國土資源部門干部改為屬地管理。四是科學(xué)界定省、縣政府職責(zé)重點(diǎn)，探索大部門體制。 2014年，安徽省又對(duì)桐城市、太和縣、蒙城縣、寧國市、天長市、肥西縣、懷遠(yuǎn)縣、定遠(yuǎn)縣、界首市、靈璧縣等10個(gè)縣（市）實(shí)行省直管體制。2012年，陜西省渭南市代管的縣級(jí)市韓城實(shí)行省直管。同年，江蘇省試點(diǎn)三個(gè)省直管縣體制改革，它們是位于蘇南的昆山、蘇中的泰興和蘇北的沭陽。2013年，貴州省確定仁懷、威寧、福泉、鎮(zhèn)遠(yuǎn)、黎平為試點(diǎn)縣（市）。同年，河北確定定州市、辛集市為河北省首批省直管縣（市）體制改革試點(diǎn)縣（市），2015年又確定遷安市、寧晉縣、涿州市、懷來縣、平泉縣、任丘市、景縣、魏縣8個(gè)縣（市）開展試點(diǎn)。2013年，吉林省確定梅河口市、公主嶺市成為省直管的試點(diǎn)縣級(jí)市。上述地方改革的內(nèi)容與安徽省有許多類似。另有黑龍江省的撫遠(yuǎn)縣、綏芬河市，遼寧省的昌圖縣、綏中縣，廣西壯族自治區(qū)的宜州市、憑祥市等也實(shí)行省直管縣（市）試點(diǎn)政策。此外，全國還有少數(shù)強(qiáng)鎮(zhèn)享受縣級(jí)小城市待遇，即“鎮(zhèn)級(jí)市”。

有些地方在省直管縣的體制改革中還涉及司法體制。這些改革有的已經(jīng)不限于單純事務(wù)上的直屬，還帶有行政隸屬、行政區(qū)劃關(guān)系上的直屬或雙重管理的意味。2014年，河南省對(duì)鞏義市等10個(gè)縣（市）實(shí)行省直管，在司法體制方面，原來的省轄市濟(jì)源市中級(jí)人民法院改設(shè)為省第二中級(jí)人民法院，省人民檢察院濟(jì)源分院改設(shè)為省人民檢察院第二分院，分別管轄濟(jì)源市、蘭考縣、長垣縣、滑縣人民法院和人民檢察院；新設(shè)立的省第一中級(jí)人民法院、省人民檢察院第一分院，則分別管轄鞏義市、新蔡縣、永城市、固始縣、汝州市、鄧州市、鹿邑縣人民法院和人民檢察院。

（六）撤銷街道與直管社區(qū)

按照1954年底全國人大常委會(huì)通過的《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，市、市轄區(qū)人民委員會(huì)各工作部門向街道辦事處布置任務(wù)，須經(jīng)市、市轄區(qū)人民委員會(huì)批準(zhǔn)。但事實(shí)上，長期以來，街道辦事處擔(dān)負(fù)的上級(jí)政府部門的任務(wù)繁多。2010年，中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》，這是厘清市區(qū)、街道、社區(qū)之間權(quán)責(zé)關(guān)系的一份重要的指導(dǎo)性文件。

社會(huì)治理體制創(chuàng)新的重點(diǎn)應(yīng)該是推行扁平化管理、撤銷街道、加強(qiáng)社區(qū)職能。長期以來，地級(jí)以上城市是“兩級(jí)政府、四級(jí)管理”的層級(jí)架構(gòu)，即“市—市區(qū)—街道—社區(qū)”。近年來，許多城市開始探索“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”，減少治理層級(jí)，主要方式就是撤銷街道，形成“市—市區(qū)—社區(qū)”的新模式。

2002年，南京市白下區(qū)淮海路街道被撤銷，遵照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則，原街道的多項(xiàng)行政職能移交給區(qū)直屬部門；需要延伸到社區(qū)的工作由政府部門招聘人或派人承擔(dān)。同時(shí)，讓居委會(huì)充分行使自治權(quán)。2003年，北京市石景山區(qū)魯谷街道被撤銷，魯谷社區(qū)成立；2004年，石景山區(qū)撤銷了全部街道。到2012年，黃石、大慶、貴陽、銅陵、嘉峪關(guān)等市的市區(qū)全部撤銷街道，同時(shí)進(jìn)行了社區(qū)整合。大慶市整合后的70個(gè)新社區(qū)推行“一社多居”與“一委一站一會(huì)”制度⑤?！斑@樣，大慶構(gòu)筑了新社區(qū)運(yùn)行架構(gòu)：以社區(qū)黨工委為領(lǐng)導(dǎo)核心，以社區(qū)工作站為服務(wù)和管理平臺(tái)，以居民議事會(huì)和居委會(huì)為自治主體，社會(huì)組織有效參與的新社區(qū)運(yùn)行架構(gòu)?！保?］

三、對(duì)直屬與行政區(qū)劃體制、行政體制創(chuàng)新的進(jìn)一步思考

（一）直屬體制與新型管理理論

實(shí)行扁平化以減少管理層級(jí)、實(shí)施直屬體制，可以產(chǎn)生直屬效應(yīng)、提高行政效率，這符合當(dāng)下新型的管理學(xué)、組織學(xué)理論。

近幾十年來，傳統(tǒng)層級(jí)組織為適應(yīng)知識(shí)時(shí)代、信息時(shí)代、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展而不斷調(diào)整。扁平化組織、學(xué)習(xí)型組織、網(wǎng)絡(luò)組織、有機(jī)適應(yīng)性組織、倒金字塔組織等新型組織理論，通過對(duì)傳統(tǒng)的層級(jí)制組織存在的僵化、低效等弊端進(jìn)行一些補(bǔ)救、矯正而逐漸成為主流的組織理論。它們主張對(duì)以等級(jí)制為主要特征的傳統(tǒng)型組織結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行變革，也稱為“組織的變革”，其理念包括合作、分散、參與、共享、柔性、信任和學(xué)習(xí)等。它們推行扁平化管理，減少中間管理層次，降低行政管理成本，提高決策效率和執(zhí)行準(zhǔn)確性。這包含兩個(gè)辯證統(tǒng)一的方面：適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)上收、統(tǒng)籌；讓下級(jí)擁有適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，調(diào)動(dòng)其積極性和創(chuàng)造性。1990年，哈默和錢皮提出“企業(yè)再造”的概念，主張對(duì)公司流程、組織結(jié)構(gòu)、文化等進(jìn)行重塑，使新組織具有網(wǎng)絡(luò)化、扁平化、多元化、全球化、靈活化等特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)。1981年，美國通用電氣公司新總裁杰克·韋爾奇把公司的管理層級(jí)減少約一半，這是扁平化改革的著名成功案例。

（二）建立上下級(jí)政府之間合理的權(quán)責(zé)體系

如何建立中央與地方、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間合理的權(quán)責(zé)體系，是思考行政體制創(chuàng)新時(shí)的一個(gè)重要問題。對(duì)于上下級(jí)政府之間事權(quán)的劃分，許多國家以法律的形式予以明確，如法國的《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)利和自由法》，英國、西班牙、葡萄牙、丹麥、瑞典、芬蘭等都出臺(tái)了各自的地方政府法。我們也需要按照權(quán)責(zé)一致的原則，積極推進(jìn)有關(guān)中央與地方、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間權(quán)責(zé)關(guān)系的立法，構(gòu)建良性的府際關(guān)系，推行扁平化治理，擴(kuò)大下級(jí)政府、基層政府的自主權(quán)。

垂直管理攸關(guān)調(diào)動(dòng)上級(jí)和下級(jí)的積極性。垂直管理是上級(jí)加強(qiáng)統(tǒng)籌管理、宏觀調(diào)控、維護(hù)權(quán)威的重要手段，是上級(jí)應(yīng)對(duì)地方保護(hù)主義的必要措施。地方保護(hù)主義的問題不容忽視，各自為政、中梗阻導(dǎo)致中央的一些政策落實(shí)被打折扣；但目前的垂直管理體制也產(chǎn)生了值得關(guān)注的問題：下級(jí)、基層政府職能殘缺不全，權(quán)責(zé)不對(duì)稱，政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力削弱，“條塊”關(guān)系緊張。有的地方官員抱怨，垂直管理導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對(duì)稱，下級(jí)、基層政府出現(xiàn)人、事、財(cái)權(quán)缺失，中央點(diǎn)菜、地方埋單。因此，在推行垂直管理的同時(shí)，還要構(gòu)建上下級(jí)政府合理的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行政府自身的簡政、向下級(jí)的放權(quán)、向社會(huì)的還權(quán)或曰讓權(quán)，做到收放適當(dāng)、合理規(guī)范。

（三）統(tǒng)籌思考擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、撤縣設(shè)區(qū)與省直管縣

在推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣時(shí)，既要借此促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要通過適度撤縣建區(qū)培育壯大區(qū)域中心城市，增強(qiáng)其輻射帶動(dòng)力，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，二者不可偏廢。近年來，一些地方的撤縣設(shè)區(qū)工作遇到阻力，折射出府際之間在這一問題上的認(rèn)識(shí)差異，也提示我們?cè)谕七M(jìn)撤縣設(shè)區(qū)、推進(jìn)直管體制時(shí)要更穩(wěn)妥。如1994年浙江黃巖撤市設(shè)區(qū)、2005年湖北大冶撤市設(shè)區(qū)、2013年浙江長興撤縣設(shè)區(qū)時(shí)，都遇到過較大阻力。

另外，隨著擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、省直管縣的普遍與深入，勢(shì)必涉及行政區(qū)劃體制的系統(tǒng)性調(diào)整問題。目前，絕大多數(shù)國家的地方政府層級(jí)設(shè)置是兩級(jí)或三級(jí)制。我國行政區(qū)劃體制改革思路可借鑒改市管縣模式為市縣分設(shè)、各直屬于省的海南模式，或者省直管縣（區(qū)）的重慶模式。海南、重慶幾十年的成功實(shí)踐，已經(jīng)充分證實(shí)了這一思路的可行性。當(dāng)然，在推行這些模式時(shí)也要兼顧多方利益，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，達(dá)到積極性與穩(wěn)妥性的統(tǒng)一。

注釋：

①關(guān)于行政區(qū)劃地域的大小和數(shù)量，德國地理學(xué)家克里斯塔勒提出“中心地學(xué)說”，認(rèn)為每個(gè)不同等級(jí)的行政區(qū)都有實(shí)行其管理職能的行政中心，即在那里設(shè)立管理機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)其管理職能；最便于行政管理的中心地體系，應(yīng)當(dāng)是由各基層單位與上級(jí)行政單位中心距離相等及各基層單位的面積也相等的一級(jí)行政區(qū)組成。這樣，各級(jí)行政區(qū)都由位于正六邊形中心點(diǎn)的行政管理中心，基層行政中心接近六邊形的各角，最小行政管理單位為7的基層單位組成。其層次自上而下以7的倍數(shù)遞增，如只有一級(jí)，則其基層單位為7，如為兩級(jí)，則其基層單位為49，以此往下類推。但客觀實(shí)際要復(fù)雜得多。

②具體規(guī)定是：“其考察，由主管方會(huì)同協(xié)管方進(jìn)行；其任免，主管方須事先征求協(xié)管方的意見，進(jìn)行醞釀。雙方意見不一致時(shí)，正職的任免報(bào)上級(jí)黨委組織部門協(xié)調(diào)；副職的任免由主管方?jīng)Q定?！眳⒁娭泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社2011年版第752頁。

③2006年頒布的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》指出，“公安部在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的公安工作，是全國公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)關(guān)?？h級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的公安工作，是本行政區(qū)域公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)關(guān)?！h級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的提名，應(yīng)當(dāng)事先征得上一級(jí)公安機(jī)關(guān)的同意?？h級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)公安機(jī)關(guān)的意見。”

④取消，是指省直部門不再行使該項(xiàng)行政審批權(quán)限；暫停，是指對(duì)暫時(shí)不宜取消的權(quán)限實(shí)行暫停執(zhí)行；下放，是指將原本由省直部門行使的權(quán)力下放到縣里；改變管理方式，是指將原本由省直部門審批的權(quán)限交由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或行業(yè)組織進(jìn)行自主管理；委托，是指將省直部門行使的權(quán)限委托縣（市）以省直部門名義行使；授權(quán)，是指將法律法規(guī)規(guī)定由省直部門行使的權(quán)限授予縣（市）行使；分級(jí)管理，是指將原本由省直部門全部行使的權(quán)限，分別由省、市、縣行使。參見范毅、徐鋒撰寫的《吉林省“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”情況的調(diào)查與思考》，載于《中國發(fā)展觀察》2009年第8期。

⑤“一委”指社區(qū)黨工委；“一站”指社區(qū)工作站，為政府在社區(qū)進(jìn)行服務(wù)和管理的基礎(chǔ)平臺(tái)；“一會(huì)”指居民議事會(huì)?！耙簧缍嗑印敝敢粋€(gè)社區(qū)設(shè)置3到4個(gè)居委會(huì)。

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責(zé)任編輯：賀曉麗