行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員專業(yè)能力的建設(shè)與實踐

摘要：從行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)的視角出發(fā)，分析了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)現(xiàn)狀，揭示了行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)存在的問題。以廣東省L局內(nèi)部審計專業(yè)能力建設(shè)途徑的實踐探索為例，構(gòu)建內(nèi)部審計人員“選育管用”全鏈條培養(yǎng)機(jī)制，以期為行政事業(yè)單位打造高素質(zhì)專業(yè)化內(nèi)部審計隊伍，推動審計工作高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；內(nèi)部審計；專業(yè)能力建設(shè)；研究型審計

中圖分類號：F239·45

一、引言

2023年習(xí)近平總書記主持召開二十屆中央審計委員會第一次會議并發(fā)表重要講話，闡明了新時代國家審計的新定位、新使命和新要求。內(nèi)部審計是國家審計體系的重要組成部分，“推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新定位、“以黨的自我革命引領(lǐng)社會革命”的新使命以及“在構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用上聚焦發(fā)力”的新要求對做好新時代新征程內(nèi)部審計工作同樣適用[1]?！盀檎┰诘萌恕?，內(nèi)部審計人員的工作能力和專業(yè)素養(yǎng)是實現(xiàn)內(nèi)部審計高質(zhì)量發(fā)展的根本所在，也是內(nèi)部審計事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵所在。本研究從行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)的視角出發(fā)，以廣東省L局為研究對象，探索行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)的途徑與意義。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)現(xiàn)狀

作為國家政策的直接貫徹者和執(zhí)行者，行政事業(yè)單位在履職過程中應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立有效的內(nèi)部控制制度，以保證經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率及質(zhì)量。內(nèi)部審計機(jī)制是內(nèi)部控制的重要手段，在評價內(nèi)部控制有效性及提出改進(jìn)建議等方面起著關(guān)鍵作用。隨著《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號）及各省內(nèi)部審計工作規(guī)定的發(fā)布，內(nèi)部審計的領(lǐng)域（內(nèi)部控制和風(fēng)險管理）、權(quán)限（建議權(quán)）和功能定位（完善單位治理）得到了拓展。新時代的內(nèi)部審計功能從監(jiān)督和服務(wù)轉(zhuǎn)化為咨詢和服務(wù)，不僅要查錯糾弊，更要持續(xù)提升組織的價值[2]。目前，我國的審計環(huán)境對內(nèi)部審計提出新要求，加強(qiáng)我國內(nèi)部審計專業(yè)隊伍的建設(shè)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。審計人員的專業(yè)勝任能力指從事審計工作的能力，包括知識和技能兩部分，其中技能又包括認(rèn)知技能（技術(shù)技能、分析技能和鑒別技能）與行為技能（個人技能、人際技能和組織技能）。我國學(xué)者在借鑒國外研究成果的基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建我國內(nèi)部審計人員專業(yè)勝任能力框架。陳佳俊等[3]提出了由職業(yè)道德、職業(yè)技能體系和職業(yè)知識體系構(gòu)成的中國內(nèi)部審計人員專業(yè)勝任能力結(jié)構(gòu)框架；劉力云等[4]通過調(diào)查構(gòu)建了新時代我國審計干部專業(yè)勝任能力框架，并分別闡述了審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和審計業(yè)務(wù)骨干應(yīng)具備的知識和技能；王士紅等[5]通過對《國家審計案例研究》中27個案例的14種審計業(yè)務(wù)類型的梳理，總結(jié)出了國家審計人員需要具備的專業(yè)技能，包括審計業(yè)務(wù)技能和審計綜合技能。國家審計對內(nèi)部審計具有指導(dǎo)、監(jiān)督的職責(zé)，內(nèi)部審計人員應(yīng)以國家審計人員專業(yè)技能為參照標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)內(nèi)部審計工作中存在的不足，更好地履行內(nèi)部審計職責(zé)。新時代對內(nèi)部審計人員提出了新要求，內(nèi)部審計呈現(xiàn)多元化的特征，包括審計主體的多元化、審計人員結(jié)構(gòu)的多元化和審計人員知識結(jié)構(gòu)的多元化 [6]。審計全覆蓋背景下，大數(shù)據(jù)審計利用內(nèi)外部數(shù)據(jù)綜合分析被審計單位的財務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，從整體上把握審計重點，減少現(xiàn)場審計時間，節(jié)約審計成本 [2]。大數(shù)據(jù)審計需要內(nèi)部審計人員實時更新知識，轉(zhuǎn)變審計工作方式，樹立“數(shù)據(jù)為核心、數(shù)據(jù)先行”的理念，以提升審計績效。

基于審計工作的需要，2009年審計署駐南京特派辦提出了研究型審計這一理念。研究型審計是基于問題本質(zhì)深入研究問題背后的體制障礙、機(jī)制缺陷和制度漏洞的一種審計模式。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視審計工作，習(xí)近平總書記指出，審計既要勇于和善于發(fā)現(xiàn)問題，更要積極推動解決問題。研究型審計不僅是從審計準(zhǔn)則的運(yùn)用、悖論問題的處理、新型審計業(yè)務(wù)的規(guī)律總結(jié)等方面研究審計工作，也從業(yè)務(wù)營運(yùn)、問題產(chǎn)生的原因及改進(jìn)對策等角度研究審計客體，分為保障審計質(zhì)量的研究型審計和拓展審計價值的研究型審計 [7]。研究型審計可以提升審計人員的大局意識、宏觀意識和全局意識，拓展審計的廣度，提升揭示問題的深度和提出審計建議的高度，實現(xiàn)“治已病，防未病” [8]。研究型審計適應(yīng)了增進(jìn)整體監(jiān)督效能的需要、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的需要、推動完善體制機(jī)制改革的需要，審計機(jī)關(guān)開展研究型審計是加強(qiáng)隊伍建設(shè)的必然選擇 [9]。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)存在的問題

（一）內(nèi)部審計人員隊伍結(jié)構(gòu)不完善

一是目前行政事業(yè)單位主要通過選調(diào)優(yōu)秀大學(xué)生、公開招考、遴選等形式擴(kuò)大內(nèi)部審計隊伍，但這些形式在優(yōu)化審計隊伍結(jié)構(gòu)方面有不同程度的缺陷。沒有工作經(jīng)歷的選調(diào)生由于缺少實踐，職業(yè)判斷能力不足；公開招考雖然能從社會挑選對口人才，但門檻較高；遴選作為公務(wù)員隊伍內(nèi)部競爭性的轉(zhuǎn)任和選拔方式，選拔來源單一、范圍較窄。二是還有較多行政事業(yè)單位因為編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等原因，并未設(shè)立獨立的審計部門，內(nèi)部審計人員專業(yè)性、獨立性、權(quán)威性不強(qiáng)。以廣東省為例，除了省教育廳、省工業(yè)化和信息化廳、省司法廳等行政單位設(shè)立了審計部門，其他行政單位均未設(shè)置獨立的審計部門。事業(yè)單位中除了省地質(zhì)局設(shè)立了審計部，省農(nóng)科院設(shè)立了監(jiān)督審計部，省代建項目管理局設(shè)立了項目審計部，其他事業(yè)單位雖有齊全的業(yè)務(wù)管理部門，但是并沒有設(shè)置內(nèi)部審計職能機(jī)構(gòu)。在已經(jīng)設(shè)立審計部門的單位，有的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)與財務(wù)部門合署辦公（如財務(wù)與審計處），不符合廣東省“單位負(fù)責(zé)財務(wù)工作的機(jī)構(gòu)不得同時履行內(nèi)部審計職責(zé)”的要求。三是行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員專業(yè)分布不均，其中以管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)為主，而工學(xué)、理學(xué)、法學(xué)專業(yè)的審計人員占比較低，難以勝任專業(yè)性要求較高的審計工作，如固定資產(chǎn)投資審計、自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計等。四是人才區(qū)域分布不平衡，人才占比呈現(xiàn)區(qū)域性特征，地區(qū)差異明顯。以廣東省L局為例，內(nèi)部審計人員多集中在機(jī)關(guān)和中直駐穗單位，位于粵東西北地區(qū)的省級自然保護(hù)區(qū)、省屬林場則人才相對緊缺。

（二）內(nèi)部審計人員知識儲備不足

內(nèi)部審計是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，查錯糾弊是其基本職能，要求內(nèi)部審計人員具備審計、會計、政策制度、法律法規(guī)等方面的知識。內(nèi)部審計的拓展職能，如咨詢、服務(wù)職能，則需要內(nèi)部審計人員具備數(shù)據(jù)分析、人文社科、心理學(xué)等方面的專業(yè)知識。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員因為工作內(nèi)容、工作目標(biāo)的單一性，其知識儲備難以應(yīng)對復(fù)雜、新型的審計任務(wù)，難以滿足內(nèi)部審計新需求。此外，為落實建立現(xiàn)代財稅體制的決策部署，財政部用系統(tǒng)化思維和信息化手段深化預(yù)算管理制度改革，于2020年2月印發(fā)了《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》的通知（財辦〔2020〕13號），推出了一系列重要舉措推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，包括建立預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)集中反映了單位的基礎(chǔ)信息、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、賬戶管理、績效管理等信息，為行政事業(yè)單位內(nèi)部審計提供了豐富的數(shù)據(jù)來源。內(nèi)部審計人員需要綜合分析被審計單位的財務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，從宏觀上和整體上把握審計重點，提高審計效率，節(jié)約審計成本。

（三）內(nèi)部審計人員實踐能力欠缺

“時代是思想之母，實踐是理論之源”。首先，在審計工作中，行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計工作內(nèi)容單一、審計對象不夠復(fù)雜，導(dǎo)致內(nèi)部審計人員的審計判斷存在片面性和局限性，難以從深層次揭示問題的根源，難以高站位提出審計建議；其次，行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計人員缺乏“走出去”的機(jī)會，審計對象一般集中在本行業(yè)、本系統(tǒng)，在工作中容易形成慣性思維，難以在審計項目中找到突破口；最后，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員雖然通過培訓(xùn)、繼續(xù)教育等掌握了相關(guān)知識和技能（自然資源審計、大數(shù)據(jù)審計、數(shù)據(jù)分析技術(shù)等），但很少有機(jī)會將所學(xué)內(nèi)容進(jìn)行充分運(yùn)用，相關(guān)的知識技能因缺乏應(yīng)用而難以形成成果。

（四）內(nèi)部審計人員培訓(xùn)效果不佳

目前，內(nèi)部審計人員主要通過參加繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)提升專業(yè)能力和職業(yè)技能。一些地區(qū)的培訓(xùn)按不同的片區(qū)、培訓(xùn)對象和培訓(xùn)內(nèi)容展開，取得了一定的培訓(xùn)效果。如廣東省L局粵東西北片區(qū)舉辦的內(nèi)部審計培訓(xùn)，對直屬單位主要負(fù)責(zé)人開展了審計相關(guān)法律法規(guī)培訓(xùn)，對經(jīng)辦人員開展了審計實務(wù)培訓(xùn)，對單位領(lǐng)導(dǎo)人員開展了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和森林資源資產(chǎn)審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高了內(nèi)部審計人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。但是面對新時代復(fù)雜的審計工作，還需要提升審計培訓(xùn)的前瞻性、針對性和時效性。除了讓內(nèi)部審計人員被動地參加培訓(xùn)，還可以以研究型審計為契機(jī)，讓內(nèi)部審計人員圍繞“政治－政策－項目－資金”的主線，在審計項目立項、實施、報告、整改等階段開展深入研究，全方位提升內(nèi)部審計人員專業(yè)能力，提高內(nèi)部審計質(zhì)量。

四、廣東省L局內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)途徑的探索

廣東省L局為切實做好內(nèi)部審計人才的選拔、培養(yǎng)、使用和管理工作，構(gòu)建了基于實踐的“選育管用”全鏈條培養(yǎng)機(jī)制，鋪筑內(nèi)部審計人才成長“快車道”，為本單位內(nèi)部審計事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供人才儲備和智力支持。內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)途徑如圖1所示。

（一）選：寬口徑選拔內(nèi)部審計人才

為進(jìn)一步推動廣東省L局內(nèi)部審計高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)國家和廣東省針對內(nèi)部審計工作的規(guī)定，廣東省L局制定了《廣東省L局內(nèi)部審計人才管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”），在本系統(tǒng)內(nèi)選拔近40名優(yōu)秀審計人才組建內(nèi)部審計人才庫，要求內(nèi)部審計人才需具有大學(xué)本科及以上學(xué)歷，相關(guān)專業(yè)副高級及以上職稱（特別優(yōu)秀的可放寬到中級職稱），具備較豐富的財務(wù)會計工作及相關(guān)工作經(jīng)驗，專業(yè)以會計、財務(wù)管理、審計等相關(guān)專業(yè)為主，以林學(xué)、工程管理、計算機(jī)科學(xué)與技術(shù)、法學(xué)等專業(yè)為輔。嚴(yán)把內(nèi)部審計人員入口關(guān)，能有效提升內(nèi)部審計隊伍專業(yè)化程度，進(jìn)而優(yōu)化內(nèi)部審計人員隊伍結(jié)構(gòu)。讓內(nèi)部審計工作聚焦主責(zé)主業(yè)，推進(jìn)內(nèi)部審計專業(yè)化建設(shè)，以提升內(nèi)部審計的效率和效果。近年來，廣東省L局認(rèn)真貫徹落實《廣東省L局內(nèi)部審計工作規(guī)定》關(guān)于“每3年至少對本單位及所屬單位審計一次”的要求，在2020—2022年首次實現(xiàn)內(nèi)部審計全覆蓋的基礎(chǔ)上，啟動了新一輪（2023—2025年）的內(nèi)部審計。內(nèi)部審計人才庫將為直屬單位領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作以及審計整改“回頭看”提供有力的人力資源保障。

圖1"內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)途徑

（二）育：高標(biāo)準(zhǔn)培養(yǎng)內(nèi)部審計人才

面對審計任務(wù)重、審計力量有限的現(xiàn)狀，廣東省L局于2021年啟動了管理會計人才培養(yǎng)項目（2021—2023年），從全省系統(tǒng)內(nèi)選拔40名優(yōu)秀會計人才，與國家會計學(xué)院合作進(jìn)行為期三年的培養(yǎng)，為內(nèi)部審計人才隊伍儲備了第一批專業(yè)人才。習(xí)近平同志指出，“培養(yǎng)選拔年輕干部，事關(guān)黨的事業(yè)薪火相傳，事關(guān)國家長治久安”，“對那些看得準(zhǔn)、有潛力、有發(fā)展前途的年輕干部，要敢于給他們壓擔(dān)子，有計劃安排他們?nèi)ソ?jīng)受鍛煉”。在開展具體審計工作時，廣東省L局對審計人員進(jìn)行優(yōu)化組合，一方面讓經(jīng)驗豐富的審計人員當(dāng)組長、副組長，另一方面從管理會計人才培養(yǎng)項目中選取部分優(yōu)秀人員擔(dān)任項目主審。讓年輕干部參與到審計一線，在干中學(xué)、在學(xué)中干，不斷提升內(nèi)部審計人員的專業(yè)能力，讓其勇于擔(dān)重任、挑大梁、打硬仗，能承擔(dān)起急、難、重、大、新的審計任務(wù)。目前廣東省L局正在啟動內(nèi)部審計人才培養(yǎng)項目（2024—2026年），擬與專業(yè)機(jī)構(gòu)合作開展為期三年的內(nèi)部審計人才培訓(xùn)，打造一支理論扎實、業(yè)務(wù)精通、勇于創(chuàng)新的內(nèi)部審計人才隊伍。

（三）管：多渠道強(qiáng)化審計實踐訓(xùn)練

審計實踐是提升審計人員專業(yè)能力的“第一跑道”。近年來，廣東省L局從管理會計人才培養(yǎng)項目中抽選多名優(yōu)秀會計人員參加內(nèi)部審計項目，選派多人參加國家審計機(jī)關(guān)審計項目?！耙詫彺?xùn)”的形式打破了傳統(tǒng)的課堂教學(xué)模式，以“審學(xué)結(jié)合、邊審邊學(xué)、以審促訓(xùn)”為理念，提升審計人員的職業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。在參與審計項目的過程中，內(nèi)部審計人員以“學(xué)員”的角色接受審計組組長和主審的指導(dǎo)，通過匯報、問答等形式提升審計實戰(zhàn)能力，形成“以問題為導(dǎo)向，從宏觀著眼，微觀入手”的思維方式，拓展視野，提高站位。廣東省審計廳在大數(shù)據(jù)審計方面比較有優(yōu)勢，通過參與審計廳相關(guān)審計項目，內(nèi)部審計人員能學(xué)習(xí)到大數(shù)據(jù)審計模式與相關(guān)技術(shù)，有利于內(nèi)部審計人員強(qiáng)化“大數(shù)據(jù)”思維：從數(shù)據(jù)中找問題，向信息化要資源，向大數(shù)據(jù)要效率 [10]。

（四）用：深層次推進(jìn)研究型審計發(fā)展

創(chuàng)新培訓(xùn)模式，變被動式培訓(xùn)為主動式研究。廣東省L局結(jié)合《廣東省L局內(nèi)部審計三年工作計劃（2023—2025）》，以轉(zhuǎn)型升級為主線，以風(fēng)險防控為導(dǎo)向，以內(nèi)部審計全覆蓋為路徑，把研究型審計貫穿內(nèi)部審計全過程，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在規(guī)范管理、防范風(fēng)險、服務(wù)改革發(fā)展等方面的作用。廣東省L局積極開展保障審計質(zhì)量的研究型審計[7]，基于系統(tǒng)思維，選取省直單位、國有林場和自然保護(hù)區(qū)，開展實地調(diào)研，了解基層單位的管理情況、管理需求和實務(wù)難點。通過對被審計單位所處環(huán)境、體制機(jī)制及其運(yùn)行情況的分析研究，找出問題并提出整改方案。具體做法包括，對同一年度的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、內(nèi)部控制審計、森林資源資產(chǎn)審計等分專題進(jìn)行深入研究。以內(nèi)部控制審計為例，不僅從單位層面和業(yè)務(wù)層面展開研究，還對兩個層面發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行統(tǒng)計，可視化共性問題與個性問題，并監(jiān)督落實審計整改工作。對重點項目的審計情況進(jìn)行長期跟蹤、系統(tǒng)研究，也是廣東省L局推動審計理論、審計實踐和審計制度創(chuàng)新的重要舉措。

五、結(jié)語

為充分發(fā)揮內(nèi)部審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，全面貫徹落實黨的二十大精神和全國審計工作會議精神，本研究從行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)的視角出發(fā)，梳理了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)現(xiàn)狀，揭示了行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)存在的問題，最后以廣東省L局為例，探索內(nèi)部審計專業(yè)能力建設(shè)途徑，構(gòu)建優(yōu)秀內(nèi)部審計人員“選育管用”全鏈條培養(yǎng)機(jī)制，以期為行政事業(yè)單位內(nèi)部審計人員隊伍建設(shè)提供有益啟示。除了上述內(nèi)部審計人員專業(yè)能力建設(shè)途徑，行政事業(yè)單位也可以建立內(nèi)部審計人員專業(yè)能力評價體系、能力素質(zhì)提升體系和考核評價體系，不斷提升內(nèi)部審計人員的專業(yè)能力。

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