老齡保障政策的概念建構與內(nèi)在邏輯

［摘 要］ 19 世紀以來現(xiàn)代化進程中的老齡化問題，催生了老齡保障政策建立。老齡保障政策既應對了老齡化問題，同時又建構了老齡概念。按照剩余型、工作能力- 成績型和制度性再分配型社會保障政策的類型劃分，可以發(fā)現(xiàn)不同政策類型分別對老齡進行了不同的概念建構，體現(xiàn)出多樣性的內(nèi)在邏輯。據(jù)此可歸納為老齡保障政策的三張老人面孔，包括：經(jīng)濟市場主義邏輯下的弱者面孔，生產(chǎn)工業(yè)主義邏輯下的退休者面孔，政治民主主義邏輯下的投票者面孔。面向中國式現(xiàn)代化，自主性發(fā)展內(nèi)涵可以使我國老齡保障政策超越西方現(xiàn)代化條件下的政策邏輯，走面向全體人民、以主動參與和社會融合為內(nèi)涵、以需求為導向、以家庭為依托的老齡保障政策發(fā)展路徑。

［關鍵詞］ 老齡化；中國式現(xiàn)代化；老齡保障政策；概念建構；內(nèi)在邏輯

一、引言

人口老齡化已成為現(xiàn)代化以來全球最不可逆之趨勢。從世界范圍來看，法國于1865 年65歲以上老年人口超過總?cè)丝?%，成為世界上第一個進入人口老齡化的國家。此后，瑞典于1890 年，英國于1930 年也先后邁入老齡化社會。據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2022》預測，全球65 歲及以上人口所占比例預計將從2021 年的9.6% 上升至2050 年的16.5%?？梢哉f，人口老齡化與19 世紀以來的西方現(xiàn)代化進程交織前行，并成為現(xiàn)代化重要的標志之一。

Wilensky 認為，現(xiàn)代化導致人類社會快速發(fā)展，但它又使得家庭照顧難以為繼，在經(jīng)濟發(fā)展的同時，老齡化創(chuàng)造出對于社會支出的強烈需求?，F(xiàn)代化一方面造成各種社會問題，另一方面又催生出應對社會問題的手段，即社會保障政策，而這也被認為是現(xiàn)代化過程的產(chǎn)物。d可以看出，現(xiàn)代化、老齡化和社會保障政策三者之間存在著緊密的內(nèi)在關聯(lián)。Walker 和Maltby 認為，“老齡”將社會保障政策“建構”在精確的年齡類別中，隨著環(huán)境的改變，它可以被重新建構。因而人口老齡化是在現(xiàn)代化進程中被建構出的社會問題，老齡人開始作為一類獨立人群進入到社會保障政策中，并推動了老齡保障政策的產(chǎn)生和發(fā)展。

中國作為發(fā)展中國家，同樣面臨著現(xiàn)代化、老齡化和老齡保障政策的同頻共振。至2023年末，中國60 歲及以上人口達2.97 億，占全國總?cè)丝诘谋壤秊?1.1%，65 歲及以上人口2.2 億，占全國總?cè)丝诘谋壤秊?5.4%。黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化的首要特征是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，在人口老齡化國情背景下，中國式現(xiàn)代化的特征也是老年人規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。中共十九屆五中全會將實施積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，這是關乎國家長遠發(fā)展與人民世代福祉的戰(zhàn)略舉措。基于此，本文提出的研究問題是：從西方現(xiàn)代化進程來看，老齡保障政策是如何被建構的？它具有怎樣的內(nèi)在邏輯？面向中國式現(xiàn)代化，中國老齡保障政策又應遵循怎樣的發(fā)展路徑？

二、“老齡”：一個政策建構的結果

（一）福利國家研究中的“年齡視角”

自20 世紀90 年代Esping-Andersen 將“去商品化”（de-commodification）作為量綱引入福利國家的研究之后，福利國家內(nèi)部政策差異性開始被研究者所關注。通常福利國家被認為涵蓋了一系列社會保障政策，它通過社會支出這一集體行動來應對社會問題，并體現(xiàn)出內(nèi)在價值。但“量”的層面研究并不能說明為何相同社會支出的國家會存在不同的福利形態(tài)，支出的具體類型即“質(zhì)”的層面也至關重要。

Lynch 認為，Esping-Andersen 的研究相對忽視了代際關系，特別是對“年齡”的忽視。從社會支出的組成來看，不同國家在社會支出對象上存在顯著年齡差異，即有些國家可能更傾向于善待老年人群，而虧待另一些年齡層的人。其本質(zhì)是福利國家到底在去“誰的商品化”的問題。

從經(jīng)合組織（OECD）成員國老齡社會支出（包括養(yǎng)老金和養(yǎng)老服務）占社會總支出的比重進行分析，可以發(fā)現(xiàn)上述政策存在年齡差異。希臘、意大利等南歐國家社會支出更具老齡傾向，其次是挪威、瑞典等具有高去商品化程度的社會民主主義福利體制國家，而新西蘭、加拿大等社會支出中用于非老齡群體的比重更高。對此，Lynch 認為這源自20 世紀初以公民權為基礎的福利體制和以職業(yè)為基礎的福利體制的分野。前者在福利制度建立之初強調(diào)普遍主義或資產(chǎn)調(diào)查，受老齡化影響較小，老齡傾向不明顯，后者強調(diào)老齡社會支出與就業(yè)和工資收入相掛鉤，受老齡化程度的影響較高，呈現(xiàn)出較高的老齡傾向。

實際上，Lynch 雖然將“年齡”拉入到福利體制和社會政策的研究視野中，但卻忽視了家庭結構和家庭內(nèi)的私人代際轉(zhuǎn)移。同時，Lynch 也并沒有對具體社會保障的政策類型進行區(qū)分。也就是說，即使相同老齡社會支出比重的國家，也可能有些傾向社會保險，而有些更偏重社會救助，即通過何種手段實現(xiàn)老齡人的去商品化。而這也構成對Lynch 研究的一個追問，為何有些國家選擇以公民資格為老齡保障政策的基礎，而有些國家選擇以就業(yè)和工資為基礎？“老齡”在不同國家的社會保障中是否有著不同的所指？關于這一問題的回答構成了本文進行老齡保障政策內(nèi)在邏輯研究的基礎，雖然對于不同老齡社會支出總程度的劃分比較仍然是一個值得研究的問題，但這已不在本文的討論范疇之中。

（二）老齡保障政策對“老齡”的概念建構

現(xiàn)代社會保障是為了應對現(xiàn)代化以來的諸多新問題和新風險而制定的制度性保障政策。它一方面在解構著社會問題，另一方面又在建構著社會問題。例如社會救助政策既緩解了貧困問題，但又建構出了對于貧困的識別和界定問題，包括誰是貧困者，貧困的標準等。對于老齡保障政策而言，它實際上建構出了一個關于何為“老齡”的概念認知，使公眾對于老齡群體有了具體和清晰的界定。

需要指出，“老年”（old age）和“老齡”（aging）的概念是不同的。通常“老年”是一個相對模糊和主觀的概念，是指生物出現(xiàn)衰弱特征到死亡的這個階段，即“生命周期的最后一個階段”。由于個體的差異，實際上每個人的“老年”階段并不一定是確定的和相同的?！袄淆g”則是具有明確年齡劃分的概念，是指超過一定年齡，通常指60 歲或65 歲以上的人群。那么為何需要將這樣的年齡作為對老齡的界定？

Beck 認為，現(xiàn)代化對于數(shù)字的崇拜，使個體形成了制度性生命歷程，即制度為生命歷程打下烙印的過程，也就是教育體系、職業(yè)體系、社會保障體系的各項規(guī)章直接與生命歷程的各個階段相耦合的過程。因此現(xiàn)代化使數(shù)字成為生命劃分的依據(jù)，并以精確的數(shù)字建構對于年齡的定義。數(shù)字在現(xiàn)代化過程中超越了中世紀的象征意義，而獲得了實際意義。以精確數(shù)字確定的年齡也具有了超越自然的特別意義，使對于生命節(jié)點的區(qū)分，從上帝的賦予轉(zhuǎn)變?yōu)榱巳祟惖淖灾鳌?/p>

在前現(xiàn)代化時期，對于何為老人并無一個確定的依據(jù)。在英國《伊麗莎白濟貧法》中，要求教區(qū)對“年老和無能的窮人”提供幫助，但并未規(guī)定出一個具體的年齡?！袄夏辍北划斪魇且粋€功能性問題，指體弱多病、身體機能退化、心智減弱以至于不能完全養(yǎng)活或照顧自己，從而出現(xiàn)功能喪失的樣子，而不是指一個精確的日歷年齡。直到《濟貧法（修訂案）》，老人仍然被等同為“貧困無能的人”。因此，老年人并未作為一個獨立的社會群體進入到社會保障視野中，也并未出現(xiàn)專門的老齡保障政策。

“老齡”概念產(chǎn)生于19 世紀末的養(yǎng)老金政策，它將老齡人以年齡為標準作為一個獨立的社會群體，這種以數(shù)字確定生命階段的結果是使年齡獲得了社會屬性。此時老人有了一個確定的年齡，即“領取退休金的年齡”。德國于1889 年頒布《殘障和老年保險法》，這也是最早的專門性老齡保障政策。其中規(guī)定只要是在工作年限內(nèi)交滿20 年保險的60 歲以上人口，均可享受養(yǎng)老金待遇。而60 歲也就意味著需要退出勞動力市場，這一規(guī)定被認為是出自保險精算平衡的需要。同樣美國在1935 年的《社會保障法》中，將退休年齡確定在65 歲也是基于“精算完整性”原則。此后，養(yǎng)老金年齡開始成為其他社會保障政策依據(jù)。Rowntree 為調(diào)查貧困率和確定貧困人群，借鑒英國養(yǎng)老金政策，將65 歲以上男性和60 歲以上女性視為老人。Booth在調(diào)查老年貧困時也將65 歲作為篩選依據(jù)。Townsend 則將60—65 歲領取養(yǎng)老金的人定義為老人，領取養(yǎng)老金和接受照顧服務是“老”的象征。因此，“老”不再僅是一個自然身份或道德身份，而是被建構成為了一個社會身份。

總之，現(xiàn)代化將具體的日歷年份嵌入到每個人的生命歷程中，老齡保障政策依此將生命建構出了老齡和非老齡之間的區(qū)隔。出于養(yǎng)老金精算平衡的需要，60 或65 歲開始成為對于老齡的界定標準?；氐絃ynch 留下的研究問題中，“老齡”并非是一個自然和固定的概念，而是來自于政策的建構。不同國家老齡保障政策之間的差異實際上體現(xiàn)了對“老齡”概念的不同建構，反映了對于“老”的不同理解。

三、西方現(xiàn)代化條件下老齡保障政策的三張老人面孔

如果說老齡保障政策建構了“老齡”概念，那么不同的政策類型將形成對“老齡”概念的不同建構并體現(xiàn)不同的內(nèi)在邏輯，從而表現(xiàn)出差異性的老人面孔。Titmuss 依據(jù)社會政策機能，區(qū)分出剩余型、工作能力- 成績型和制度性再分配型三種社會保障政策類型。類型間差異既來自于現(xiàn)代化進程中的具體發(fā)展條件和發(fā)展要求，又催生出特定的老齡保障政策內(nèi)在邏輯，即如何理解“老”、如何界定老齡對象以及如何建構和應對老齡化問題。

（一）市場主義邏輯下的弱者面孔

剩余型社會保障政策類型可以追溯到英國《伊麗莎白濟貧法》時代，其基本假設是個人的需求可以通過市場和家庭這兩個“自然的”渠道獲得，認為自由市場是勞動力最好的保護機制，只要沒有外力干擾，人們就能自然找到工作并獲得應有的福利待遇，居于支配地位的是通過家計調(diào)查進行對象選擇，輔之以“普救式”的轉(zhuǎn)移支付和作用有限的社會保險。社會保障關注的是對家庭和市場功能的“補充”而非取代，以公民身份為基礎的特征顯著。

在中世紀時期，歐洲貧困者大多為婦女和兒童，老人通常為富有者的象征。中世紀晚期城鎮(zhèn)市場經(jīng)濟的發(fā)展，使老人更多與貧困聯(lián)系在了一起。19 世紀末，英國官方和民眾都仍然強調(diào)政府解決養(yǎng)老問題的根本辦法是依靠濟貧法對老齡貧民進行救濟，老齡人也成為19 世紀末至20 世紀英國社會救助的主要對象。據(jù)英格蘭和威爾士的調(diào)查統(tǒng)計，1871—1911 年，65 歲以上的老人占濟貧院內(nèi)貧民的四分之一至三分之一。剩余型社會保障政策類型源自現(xiàn)代化進程中對于經(jīng)濟市場化的追求，強調(diào)自由市場競爭和個體主義。政策重點在市場和年輕人，具有突出的年輕取向，注重對市場和家庭進行補充，老人被作為政策兜底對象，因此老齡社會支出在總社會支出中的占比較低。老齡保障政策將老人建構成為缺少家庭保障或市場競爭失敗的貧困“弱者”。因此，剩余型社會保障政策下的老齡保障政策，基于經(jīng)濟市場主義邏輯，將老齡人理解為貧困、多病、孤寡的弱勢群體，老齡保障政策呈現(xiàn)出一張弱者面孔。

以加拿大為例，加拿大老齡保障政策在內(nèi)容上以現(xiàn)金保障為主，服務和實物保障較少。政府公共資金主要支持老年保障金（OAS）、老年收入補貼計劃（GIS）和針對低收入老年人配偶的津貼計劃、以及加拿大養(yǎng)老金計劃（CPP）。前三者均是第零支柱下的支付計劃，在收入保障體系中發(fā)揮兜底作用。OAS 屬于普遍覆蓋的基礎年金，65 歲以上老年人均有領取資格，可歸結為社會福利政策，但水平較低，替代率水平僅為15%。而GIS 和津貼計劃則是面向低收入老年人，需要經(jīng)濟調(diào)查，屬于社會救助政策。CPP 則是強制性繳費的工薪收入關聯(lián)型計劃，屬于社會保險政策。圖2 反映了分類別的加拿大老齡社會支出的總體和變化情況?？梢钥闯觯诩幽么罄淆g保障政策中，基于公民身份的社會救助和社會福利占據(jù)了主要的位置，社會保險次之。普惠型的OAS 屬于兜底性福利，且收入超過一定數(shù)額便會遞減直至失去領取資格，其目的是向未繳納保險的老年人提供最低收入來減輕貧困，使這一政策與社會救助在目標上具有了一定相似性。如果將OAS 與社會救助合并考察的話，可以發(fā)現(xiàn)其支出總額占據(jù)了總支出的大部分。雖然加拿大也曾深受《貝弗里奇報告》的影響，但分散的聯(lián)邦體制、自由主義思想傳統(tǒng)和市場傾向的社會政策，使加拿大老齡保障政策更多傾向于通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移進行兜底保障以緩解貧困，c 老齡群體在經(jīng)濟市場主義邏輯下被建構為了缺少儲蓄和收入的貧困者，因此常常遭到社會排斥。

（二）工業(yè)主義邏輯下的退休者面孔

工作能力- 成績社會保障政策類型是以職業(yè)為基礎的社會保障政策，強調(diào)社會保障是經(jīng)濟政策的附屬品，將社會保障與工業(yè)生產(chǎn)的流程、要求和表現(xiàn)結合起來，以服務于工業(yè)生產(chǎn)力。一般認為其起源于19 世紀末的工人運動劇烈的國家，如德國。作為后發(fā)現(xiàn)代化的國家，德國19 世紀中期的“講壇社會主義者”高度重視國民經(jīng)濟中的社會問題，如工資、工時、稅收、資本利息、養(yǎng)老金、工會組織等。因此，社會保障側(cè)重向與就業(yè)市場聯(lián)系緊密的人提供支持。

老齡保障政策一方面為了安撫工人運動，另一方面通過確定退休年齡實施“強制退休”，使勞動者能夠自動地退出勞動力市場，而無需雇主辭退，從而增加了雇主的自由選擇性，也妥善處理了被認為工作能力有局限的老年人。在美國，20 世紀20—30 年代有大量勞動能力健全的老年人被解雇，許多年輕人認為老年人效率低下，如果將老年人從重要位置上移除將使整個社會獲益。“對于工業(yè)生產(chǎn)效率的追求被表述為進步主義運動的‘為效率而狂熱’，這幾乎相當于一場世俗大覺醒?！币月殬I(yè)為基礎的老齡保障將老年人看作是身體機能衰退的、生產(chǎn)效率低下的個人，被認為不符合工業(yè)生產(chǎn)效率的最大化，應當作為勞動力市場上的“劣幣”被逐出市場，而將工作崗位讓給更有體力、工資更低的年輕人，從而提升工業(yè)生產(chǎn)效率。因此，在這一類政策中，老年人各類社會保障待遇的獲得都需要依賴確定的年齡?；诿鞔_的年齡劃分，退出勞動力市場的人群被認為是失去勞動能力的、需要依靠年輕人贍養(yǎng)的群體。

如圖3 所示，工業(yè)主義邏輯下的德國老齡社會支出以社會保險為主，無論是現(xiàn)金還是服務，該類老齡保障都傾向于通過保險的形式提供。德國老齡社會支出中社會保險的支出在整個社會支出中占有極高比重，強制性保險覆蓋了德國90% 人群，同時財政補貼也占到養(yǎng)老保險基金的20%。在這一過程中，出于工業(yè)生產(chǎn)的期望，“老齡”和“退休”被關聯(lián)在了一起，其結果是使老齡保障政策呈現(xiàn)出一張退休者面孔。

工業(yè)主義邏輯將老齡群體建構為效率低下者，這一認知隨著人口預期壽命的延長和勞動生產(chǎn)方式的革新而不再適用。事實上，目前許多老人在退休時仍然具有勞動能力，在知識經(jīng)濟背景下甚至擁有更高的勞動效率。老齡保障政策所建構出的退休者面孔，將具有勞動力的人群界定為老齡人而排除出勞動力市場，不僅帶來巨大財政支出壓力，還會造成人力資源浪費。

（三）民主主義邏輯下的投票者面孔

制度性再分配型社會保障政策注重基于公民資格的社會權利，它在市場以外，提供普遍性和均等化的服務，以北歐國家為代表。該類型社會保障政策深受改良社會主義思潮的影響，認為每個國民無論年齡、經(jīng)濟狀況、工作情況都具有相同的權利，政府通過稅收籌資對保障公民權利承擔較大責任。

與英國和德國等老牌資本主義和工業(yè)主義國家不同，北歐國家工業(yè)化進程相對較晚。在19世紀，瑞典有超過90% 的人口居住在農(nóng)村，老齡人更多只能依靠家庭贍養(yǎng)。隨著19 世紀末城市化發(fā)展和人口流動的增加，農(nóng)村老齡人被大量擱置從而陷入貧困。對此，瑞典于1913 年開始實施養(yǎng)老金制度，這被認為是一個“不像德國那樣只包括勞動者，而是包括全體國民的制度，并且從一開始就拒絕以家計調(diào)查作為前提?！边@是因為瑞典在現(xiàn)代化進程中面臨的是普遍貧困的農(nóng)村老齡人，而非市場經(jīng)濟和工業(yè)化背景下的城市貧困老人或就業(yè)人群。19 世紀90 年代丹麥開始向67 歲以上婦女提供津貼，而不論她們的丈夫或家庭的財產(chǎn)狀況和地位如何。其結果是使那些從未有過獨立金錢收入的人獲得了一定的經(jīng)濟獨立，促使女性作為獨立個體獲得投票權。隨著老齡化程度的加深，瑞典社會民主黨為了獲得更多年老國民的支持，于1948 年實施基本養(yǎng)老金計劃，該計劃無需家計調(diào)查，將原有的貧困者從救助者名單中剔除而納入到基本養(yǎng)老金計劃中來，并賦予貧困者投票權。1960 年又進一步提出了范圍更廣、更為慷慨的補充養(yǎng)老金計劃（ATP）。

如圖4 所示，在瑞典老齡保障政策的總支出構成中，占據(jù)主要部分的是基于普遍性原則的福利項目，基于工作和家計調(diào)查的項目支出相對較小。隨著20 世紀90 年代初期社會民主黨連續(xù)失去政權和財政壓力不斷加大，執(zhí)政黨和勞動力市場達成了協(xié)議，普遍的養(yǎng)老金制度從固定福利轉(zhuǎn)變?yōu)闇使潭ɡU款制，更多與工作相掛鉤。同時，開始增加家計調(diào)查的社會救助支出。自2000 年以來，瑞典的老齡化程度進一步加深，老齡社會支出的總額不斷增加。總體來看，瑞典老齡保障政策普遍且慷慨，但政策凸顯供方視角。隨著老齡化程度加深，財政支出遇到壓力或政黨輪替便會直接影響政策穩(wěn)定性。

Stahlberg 指出，瑞典實施慷慨的老齡保障政策，目的是需要爭取已在集體協(xié)議條件下獲得較好保險待遇的白領階層支持，社會民主黨人認為這樣能夠創(chuàng)造出一個更加忠誠的中產(chǎn)階級納稅階層。因此，北歐國家在現(xiàn)代化進程中強調(diào)政治民主主義，要求老齡保障政策覆蓋全體老齡國民，以公民身份作為資格條件，給予慷慨的福利待遇以換取政治選票。其老齡保障政策將老齡人建構為投票者，老齡人在政策中被作為手段而非目的，使老齡保障政策在民主主義邏輯下呈現(xiàn)出一張投票者面孔。

綜上，依據(jù)社會保障政策的類型劃分，可以總結出19 世紀以來西方現(xiàn)代化進程下老齡保障政策的三張面孔：經(jīng)濟市場主義邏輯下的弱者面孔、生產(chǎn)工業(yè)主義邏輯下的退休者面孔、政治民主主義邏輯下的投票者面孔。三張面孔分別體現(xiàn)了各自老齡保障政策內(nèi)在邏輯，包括價值理念、對象界定、保障內(nèi)容、待遇水平等。在當下老齡化程度不斷加深的背景下，這三類政策都將深受自身內(nèi)在邏輯限制而不得不進行改革和突圍，嘗試與老年歧視、失業(yè)和社會排斥做斗爭。

四、面向中國式現(xiàn)代化的老齡保障政策發(fā)展路徑

一個社會如何理解“老”，決定了它將如何去建構老齡人和老齡化問題，并制定相應的老齡保障政策。與19 世紀以來西方現(xiàn)代化背景下形成的老齡保障政策三條傳統(tǒng)邏輯不同，中國式現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵是發(fā)展的自主性，它意味著可以通過自主性發(fā)展，立足自身文化和制度的獨特優(yōu)勢，突破西方現(xiàn)代化條件下的所謂一般規(guī)律。因此，面向中國式現(xiàn)代化，對于老齡概念的自主性建構，應超越市場主義、工業(yè)主義和民主主義邏輯下的三張老人面孔，走以人民為中心的、具有中國特色的老齡保障政策發(fā)展路徑。

（一）我國老齡保障政策中老人面孔的特征及其演化

新中國成立以來，我國老齡保障政策呈現(xiàn)出總體向上發(fā)展趨勢，可概括為以下三個發(fā)展階段，每個階段中的老齡保障政策對于老齡人及老齡化問題的不同建構，使老齡保障政策的老人面孔表現(xiàn)出不同特征。

第一，20 世紀80 年代以前，老齡保障政策初建，政策中的老人面孔呈現(xiàn)模糊化特征。在城鎮(zhèn)，1951 年《中華人民共和國勞動保險條例》頒布，實施范圍覆蓋城鎮(zhèn)各類型單位，并在1953 年通過修訂進一步明確了男性60 歲退休、女干部55 歲退休、女工人50 歲退休的基本規(guī)定，這標志著我國老齡保障政策開始建立。此后又相繼出臺《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》和《關于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定》，提高了待遇標準，解決了退休退職矛盾，強制退休退職機制開始建立。在農(nóng)村，依據(jù)1956 年通過的《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》和1960 年通過的《1956 年到1967 年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》兩個文件，建立起農(nóng)村“五?！敝贫龋_始對老、弱、孤、寡、殘實施社會救濟。此外，伴隨農(nóng)村合作化運動的還有農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立。農(nóng)村五保和農(nóng)村合作醫(yī)療構成了這一階段農(nóng)村老齡保障政策。

總體來看，整個計劃經(jīng)濟時期，老齡化并不構成一個嚴峻的社會問題。在城市，老齡保障政策更多與單位制下的職業(yè)發(fā)展相結合，而在農(nóng)村，則更多體現(xiàn)為對于特困老人的幫扶和合作化運動下的配套措施。由于缺少專門針對老齡群體或老齡化問題的政策，加之退休制度是一個新生事物，退休政策也欠缺穩(wěn)定性，造成公眾對退休制度的認識混亂。對何為老齡人也缺少社會共識，老齡保障政策呈現(xiàn)出的是一張模糊的老人面孔。

第二，1982 年至2019 年，老齡保障政策在多軌道上快速發(fā)展，碎片化和群體差異性顯著，政策呈現(xiàn)出一張破碎的老人面孔。改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，使傳統(tǒng)單位保障被逐步削弱，老齡群體保障需求凸顯，老齡化開始被建構為一個社會問題。1982 年，為參加世界老齡大會，我國成立老齡問題世界大會中國委員會，同年更名為中國老齡問題全國委員會。這是我國關于老齡保障政策在管理體制上首次確立專門性責任機構。1994 年，我國頒布的《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000）》，成為第一部老齡保障政策的中長期規(guī)劃。為配套國企改革，緩解下崗潮造成的社會問題，國務院于1997 年頒布《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，正式確立企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度。2009 年開始試點“新農(nóng)保”，2012 年“城居?！比嫱茝V，我國老齡保障政策完成全覆蓋，實現(xiàn)了人人老有所養(yǎng)的千年夢想。

隨著老齡化程度加深，這一階段老齡保障政策特點表現(xiàn)為“初識老齡化- 基本制度構建”。f政策總體上被定位為經(jīng)濟改革配套措施，政策關注重點在于經(jīng)濟發(fā)展，老齡人被作為企業(yè)負擔而成為必須要改革的問題。在實踐中，大量下崗職工被納入退休政策，相關政策在城鄉(xiāng)之間、企事業(yè)單位之間、地區(qū)之間存在較大差異，呈現(xiàn)出嚴重的碎片化。因此，老齡保障政策雖然建構出了相對確定的老齡群體，但群體間的差異顯著，政策間缺乏內(nèi)在關聯(lián)，使老齡保障政策中的老人面孔呈現(xiàn)破碎化特征。

第三，2020 年至今，老齡保障政策逐步整合完善，老人面孔逐漸完整和清晰。中共十九屆五中全會將積極老齡化上升為國家戰(zhàn)略，從推動實現(xiàn)適度生育水平、健全嬰幼兒發(fā)展政策、完善養(yǎng)老服務體系三方面對積極應對人口老齡化進行了具體部署。2021 年，國務院發(fā)布《國家“十四五”老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》，對老齡保障政策做了長期規(guī)劃。2022 國務院發(fā)布《關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，第三支柱的養(yǎng)老金計劃不斷完善。2023 年中共中央、國務院發(fā)布《關于推進基本養(yǎng)老服務體系建設的意見》，對滿足老年基本需求的服務體系建設進行了明確。2024 年國務院發(fā)布《關于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟增進老年人福祉的意見》，逐步建立事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同的，滿足老年人多層次需求的老齡保障政策體系。經(jīng)過七十多年的曲折發(fā)展，各項養(yǎng)老制度開始成熟、定型。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同性質(zhì)單位之間的保障逐步向統(tǒng)一化的方向發(fā)展。老齡人不再被作為缺少家人照顧的特困對象或經(jīng)濟改革的配套對象，而被作為促進經(jīng)濟發(fā)展的對象。

（二）中國式現(xiàn)代化發(fā)展要求下老齡保障政策的應有邏輯

中國式現(xiàn)代化道路的內(nèi)在動力在于人民的積極性和首創(chuàng)性，其根本價值彰顯就是實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，堅持以人民為中心、堅持人民至上，這和西方國家以資本為中心的現(xiàn)代化有著本質(zhì)區(qū)別。對于老齡保障政策而言，中國式現(xiàn)代化要求超越西方現(xiàn)代化背景下將老齡人建構為市場競爭弱者、勞動能力缺失者和政治投票者的內(nèi)在邏輯，建構以面向全體人民的、以人民為目的的老齡保障政策邏輯。而這也是積極老齡化國家戰(zhàn)略的應有內(nèi)涵，具體來說，它包含以下四層邏輯含義。

第一，老齡群體不應被看作少數(shù)困難弱勢群體，而是將其作為普遍的正常人。老齡化問題不應被理解為是老齡人的問題，老齡作為生命歷程的一個階段，和其他生命階段并無本質(zhì)區(qū)別。因此，不應再將老齡人僅僅作為體弱多病或貧困的象征，這既不符合客觀事實，也不符合積極老齡化戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。而應將老齡人看作普遍的正常群體中的一員，老齡人因身體機能逐漸下降產(chǎn)生的各類保障需求是一個正?，F(xiàn)象，和其他年齡段人群的保障需求也并無本質(zhì)區(qū)別，不應存在針對老齡人的年齡歧視。

第二，老齡群體不應被看作生產(chǎn)線上的無用者和淘汰者，而是將其作為有能力和潛力的社會財富創(chuàng)造者。中國式現(xiàn)代化的首要特點是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，老齡群體也應是推動現(xiàn)代化的重要力量。工業(yè)主義邏輯將老齡群體認為是效率低下而應當被排除在生產(chǎn)活動之外的理念不再適宜。隨著數(shù)字技術和醫(yī)療衛(wèi)生技術的進步，越來越多的老齡人即使在達到退休年齡后仍具有勞動能力和意愿，能夠作為社會財富的創(chuàng)造者而不僅僅是消費者，不應將退出勞動力市場等于失去勞動力。

第三，老齡群體不應被作為實現(xiàn)政治目的的工具，而是將其作為社會權利的擁有者。這意味著老齡人不是被作為獲取政治選票的手段，老齡保障政策也不是拉攏老齡選民的工具，老齡人和其他社會群體一樣，是社會權利的切實擁有者。在以人民為中心的中國式現(xiàn)代化發(fā)展要求下，老齡保障政策應將老齡人自身作為中心，以滿足老齡人服務和保障需求為目的，強化人本主義，使老齡群體在中國式現(xiàn)代化中不僅“共建”，同時也“共享”。

第四，老齡群體不應被作為脫離家庭、缺少家人照顧的倫理缺失者，而是要將老齡人作為家庭關系的維系者。家庭是中國文化和制度中最具特色和生命力的元素，也是構建中國特色社會保障制度的基礎。一直以來，我國老齡保障政策通常將老齡群體建構為缺少家庭照顧的倫理缺失者，在家庭照顧缺位時公共政策才會介入。站在中國式現(xiàn)代化的新起點上，需要積極發(fā)揮中國歷史和文化的優(yōu)勢，并將其注入到對于“老”的理解中。與西方不同，中國對于“老”的理解往往是基于家庭代際關系，老人對于家庭關系和家庭結構起到重要的穩(wěn)定和連接作用，同時家庭對于老人的幸福生活也至關重要。

（三）老齡保障政策發(fā)展的中國道路

第一，構建以“全人口全生命周期”為對象的老齡保障政策。將老人作為正常人，將老齡階段作為一個常規(guī)階段，意味著需要積極構建面向全體老齡人而非少數(shù)人，面向全生命周期的而非僅針對老齡階段的保障政策，強調(diào)對于老齡的整體性治理和主動性治理，從全人口和全生命周期進行政策設計。其中，基于全生命周期的主動健康政策尤為重要。傳統(tǒng)老齡政策大多停留在被動醫(yī)療上，即關注生病后的醫(yī)治，而主動健康是基于全生命周期視角發(fā)展和維護老年健康生活所需的功能過程。老齡保障政策需要把握老齡人帶病生存常態(tài)化的基本事實，將老齡群體作為獨立的健康主體，積極推動從預防、管理、醫(yī)療、照護、康復到臨終的一體化策略，提升老齡人自我健康管理的主動性和能動性，注重醫(yī)康養(yǎng)相結合，推動健康知識普及和個性化健康管理。

第二，構建以主動參與和社會融合為內(nèi)涵的老齡保障政策。需要強調(diào)“發(fā)揮老年人所用而不只是為老年人所用”。將老齡保障政策與經(jīng)濟政策相銜接，充分發(fā)揮老齡人參與工作的積極性，強化自主工作取向，發(fā)揮老齡人潛力和價值，促進老齡人與年輕人一起共創(chuàng)社會財富，增進社會融合。不應將年齡作為勞動能力衡量標準，取消“一刀切”的退休制度，實施彈性退休，實現(xiàn)退休政策的個性化。同時積極發(fā)揮老齡人在知識、經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，鼓勵老齡人根據(jù)自我需要自主就業(yè)，為有意愿的老人提供平臺和保障，完善老齡教育和技能培訓，鼓勵退休再就業(yè)，促進老齡群體人力資源的價值延續(xù)。

第三，構建以需求為導向的老齡保障政策。老齡保障政策不能簡單以統(tǒng)一的年齡劃分為資格依據(jù)，而應以需求為導向，以老齡人真實狀況、實際生活狀態(tài)等為依據(jù)。通過需求調(diào)查評估，明確供給內(nèi)容和方式，制定相應的政策體系。具體來說，需要推進實施分層分類的保障體系，以老齡人為中心，以老齡需求為導向，形成包括照顧服務、康復護理、精神娛樂、運動旅游、文化學習等多類型的供給內(nèi)容，排列供給清單。目前許多服務仍然將年輕人作為主體，并未形成老齡消費者畫像。應積極拓展服務外延，滿足多樣性服務需求，完善技術適老化建設，彌合“數(shù)字鴻溝”，促進社會參與。同時，完善多層次保障體系，推動養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，滿足老齡人更高層次保障需求。

第四，構建以家庭為依托的老齡保障政策。老齡人既是家庭照顧的需求者，也是家庭關系的維系者。面向中國式現(xiàn)代化的老齡保障政策需要明確從“家庭責任”到“家庭建設”的認知轉(zhuǎn)變，家庭應發(fā)揮治理樞紐功能，突出對家庭的制度性賦能。在發(fā)展上應明確將家庭作為基礎性服務單元的戰(zhàn)略，將社區(qū)作為政策資源載體，實現(xiàn)政府、社區(qū)、家庭、市場的結構化。策略上應強調(diào)對于家庭照顧的支持。一方面，支持家庭作為老齡人的照顧主體并發(fā)揮家庭的基礎性作用，發(fā)展居家康復護理服務項目、設施設備，建設家庭護理員和家庭病床，開展喘息服務等。另一方面，積極發(fā)揮老人對于維系家庭關系的重要作用。例如通過長護險、住房和適老化改建等政策鼓勵老人與子女共居或相鄰而居，為提供照顧服務的家人建立親情賬戶等?？傊?，使老齡保障政策能夠?qū)崿F(xiàn)老人在家庭中、在家人的陪伴下幸福老去。

（責任編輯：郭 林）