中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的基本養(yǎng)老服務(wù)制度：生發(fā)邏輯、概念厘清與體系建構(gòu)

［摘 要］ 建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。必須準(zhǔn)確界定“基本養(yǎng)老服務(wù)制度”的概念內(nèi)核，明確其對(duì)象普遍性、內(nèi)容基礎(chǔ)性、水平基準(zhǔn)性之“基本”特性、“養(yǎng)老”之目標(biāo)指向、“制度”之架構(gòu)定位，厘清基本養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)、公共養(yǎng)老服務(wù)、基本公共服務(wù)等相近概念之學(xué)理邊界，概括其全面覆蓋、內(nèi)涵豐富，政府主導(dǎo)、多元協(xié)同，需求導(dǎo)向、分層分類，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、融合發(fā)展，動(dòng)態(tài)調(diào)整、逐步完善之典型特征，并注意法律法規(guī)針對(duì)性、管理機(jī)構(gòu)整合性、設(shè)施建設(shè)全域性、服務(wù)內(nèi)容層次性、供給主體多元性、需求評(píng)估精準(zhǔn)性、人才培養(yǎng)系統(tǒng)性、資金保障多維性、運(yùn)行機(jī)制流暢性、標(biāo)準(zhǔn)體系科學(xué)性，方能實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)人人可及。

［關(guān)鍵詞］ 基本養(yǎng)老服務(wù)；養(yǎng)老服務(wù)；中國(guó)式現(xiàn)代化

一、問題的提出：國(guó)家戰(zhàn)略推進(jìn)與供需張力突顯亟待重視基本養(yǎng)老服務(wù)

中共二十大將“以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”確定為中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)，并明確了中國(guó)式現(xiàn)代化的五大典型特征。在探索中國(guó)式現(xiàn)代化過程中，民生保障的現(xiàn)代化是題中之意。而無論是人口規(guī)模巨大、還是全體人民共同富裕、抑或物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，都必須高度關(guān)注數(shù)量龐大的老年人群體的利益，黨的二十大報(bào)告亦明確提出要“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”。究竟何謂“基本養(yǎng)老服務(wù)”，其概念內(nèi)核、政策外延、與相近概念的學(xué)理邊界究竟為何？這些關(guān)鍵問題都亟待探究，以回應(yīng)時(shí)代要求與政策訴求。我國(guó)老齡化具有基數(shù)大、速度快等特征，據(jù)《中華人民共和國(guó)2023 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2023 年末，我國(guó)60 周歲及以上人口已達(dá)29697 萬人，占總?cè)丝诒戎?1.1%，65 周歲及以上人口達(dá)21676 萬人，占總?cè)丝诒戎?5.4%。中國(guó)人口老齡化程度已從輕度步入中度，此后不可逆轉(zhuǎn)地走向深度老齡化。中共十九屆五中全會(huì)明確提出實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，首次從國(guó)家戰(zhàn)略之高度來審視并謀劃養(yǎng)老服務(wù)之發(fā)展，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》亦強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系。2023 年5 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，明確提出基本養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)中發(fā)揮重要基礎(chǔ)性作用，推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要任務(wù)。這些政策宣示無一不突顯探索建立面向社會(huì)大眾的成本可負(fù)擔(dān)、方便可及、質(zhì)量可靠的基本養(yǎng)老服務(wù)之必要性，無一不突顯推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)之緊迫性，無一不突顯構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)制度以支撐國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施之極端重要性。

頂層設(shè)計(jì)極為重視，但現(xiàn)實(shí)情境卻不容樂觀。相對(duì)數(shù)以億計(jì)的老年人口而言，目前養(yǎng)老服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足。不僅如此，養(yǎng)老服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)還嚴(yán)重失衡，絕大多數(shù)有需要的失能、半失能老年人完全得不到社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)。在部分地方，保障老年人基本生存需要與基本發(fā)展需求的養(yǎng)老服務(wù)仍未實(shí)現(xiàn)人人可及，基本養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)涵仍未厘清、基本養(yǎng)老服務(wù)清單目錄仍未完善、基本養(yǎng)老服務(wù)制度仍未確立。雖然國(guó)家及部分地方發(fā)布了基本養(yǎng)老服務(wù)目錄清單，但由于并未在國(guó)家層面對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和保障標(biāo)準(zhǔn)做出制度性安排，基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵不清、外延不明，導(dǎo)致政府在財(cái)政撥款、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)項(xiàng)目提供以及服務(wù)提供方式上的職責(zé)始終不夠清晰，已經(jīng)成為制約我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系完善的“絆腳石”。

實(shí)踐探索尚未深入，理論研究同樣稍顯滯后。通過中國(guó)知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，圍繞“基本養(yǎng)老服務(wù)”展開研究的論文為數(shù)寥寥，且大多針對(duì)“基本養(yǎng)老服務(wù)”及“基本養(yǎng)老服務(wù)體系”展開研究，既有圍繞基本養(yǎng)老服務(wù)之共識(shí)特征、概念內(nèi)涵、關(guān)系架構(gòu)展開理論探究者，也有對(duì)地方基本養(yǎng)老服務(wù)探索實(shí)踐進(jìn)行研究者，還有探討基本養(yǎng)老服務(wù)均等化之研究，亦有學(xué)者借用艾斯平·安德斯的福利模型分類及伍德等的福利體制分類來探討建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度之必要性。盡管前人進(jìn)行了有益研討，但時(shí)至今日，針對(duì)“基本養(yǎng)老服務(wù)制度”之內(nèi)涵、外延、特征、原則、架構(gòu)等根本問題仍莫衷一是，以致概念不清、政策不明、措施不細(xì)、效果不佳，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化之國(guó)家戰(zhàn)略仍缺乏制度保障。

不論從國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀還是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，抑或就理論研究與實(shí)踐探索觀之，推動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)所有老年人的公平可及，都是政府解決“老有所養(yǎng)”問題的重要目標(biāo)之一。有鑒于此，積極探討基本養(yǎng)老服務(wù)制度之內(nèi)涵外延，推動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)制度之建立，及時(shí)明確基本養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍、服務(wù)保障程度與供給方式，讓有需要的老年人普享基本公共服務(wù)，既是應(yīng)對(duì)老齡化從輕度走向中度的需要，也是讓老年人共享國(guó)家發(fā)展成果的重要途徑，還是讓人人可及的基本養(yǎng)老服務(wù)真正落地的關(guān)鍵，更是有力推進(jìn)“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”國(guó)家戰(zhàn)略有序?qū)嵤┑闹匾贫缺Ｕ稀?/p>

二、基本養(yǎng)老服務(wù)制度的生發(fā)邏輯：歷史積淀、現(xiàn)實(shí)必需、未來呼喚

（一）歷史積淀：十二五、十三五取得的成績(jī)?yōu)榻⒒攫B(yǎng)老服務(wù)制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

經(jīng)過多年的政策實(shí)踐，尤其是“十二五”“十三五”時(shí)期出臺(tái)的一系列政策文件奠定了我國(guó)建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“十二五”期間，隨著老齡化進(jìn)程持續(xù)加深，家庭照顧能力不斷弱化帶來社會(huì)養(yǎng)老需求日益增長(zhǎng)，黨和政府將如何滿足養(yǎng)老需求提上議事日程，將改善福利院和農(nóng)村敬老院基礎(chǔ)設(shè)施作為重點(diǎn)，著力解決特困對(duì)象兜底保障問題。2012 年7 月11 日，《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》將為老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)作為“十二五”時(shí)期基本公共服務(wù)發(fā)展的重要任務(wù)之一，并提出促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的措施，這就從國(guó)家政策層面對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了政策設(shè)計(jì)。2013 年9 月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)[2013]35 號(hào)）出臺(tái)，成為“十二五”期間推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)志性文件，其基本原則是堅(jiān)持保障基本，要求以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)力量作用，著力保障特殊困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，初步提出了“確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”的概念。

“十三五”期間，隨著人口老齡化程度持續(xù)加深，建國(guó)后第一代嬰兒潮進(jìn)入老年階段，失能老年人顯著增多等經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化因素使得養(yǎng)老服務(wù)成為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的迫切問題，在政府主導(dǎo)、社會(huì)參與下形成了以養(yǎng)老服務(wù)傳遞方式為主視角的居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)的養(yǎng)老服務(wù)體系，供給主體多元性及供給能力持續(xù)提升，形成具有一定基礎(chǔ)的支撐服務(wù)體系。2017 年《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2017]13 號(hào)）提出要堅(jiān)持保障和改善老年人民生，逐步增進(jìn)老年人福祉，實(shí)現(xiàn)不分年齡、人人共建共享；同時(shí)要強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)，加大投入力度，有效保障面向老年人的基本公共服務(wù)供給，進(jìn)一步界定了“老年人的基本生活、基本醫(yī)療、基本照護(hù)”等基本養(yǎng)老服務(wù)需求，并再次強(qiáng)調(diào)“確保人人能夠享有基本養(yǎng)老服務(wù)”。2019 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)[2019]5 號(hào)）成為“十三五”期間推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)志性文件，明確提出“確保到2022 年在保障人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求”的政策目標(biāo)。

梳理政策發(fā)展脈絡(luò)不難發(fā)現(xiàn)，“十二五”“十三五”期間，黨和政府都提出了“人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”這一政策目標(biāo)，并將其作為政府公共服務(wù)的重要一環(huán)予以推進(jìn)。但時(shí)至今日，“基本養(yǎng)老服務(wù)”的概念內(nèi)涵及政策外延尚未明確，“基本養(yǎng)老服務(wù)制度”尚未真正建立。正因?yàn)槿鄙倭酥贫缺Ｕ?，“人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”在更多情境下仍停留在政策宣導(dǎo)與目標(biāo)設(shè)定層面而無法真正落地。有鑒于此，要想真正實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)的人人享有，首先必須明確“基本養(yǎng)老服務(wù)制度”的概念內(nèi)涵與框架體系，并在實(shí)踐中逐步推進(jìn)制度建立與政策完善。可喜的是，“十二五”“十三五”期間我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)兜底保障的政策實(shí)踐和基于服務(wù)傳遞方式形成的服務(wù)體系為我國(guó)建立并完善基本養(yǎng)老服務(wù)制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)實(shí)考量：積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國(guó)家戰(zhàn)略使建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度成為必然

中共十九屆五中全會(huì)提出實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，首次將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”上升為前所未有的國(guó)家戰(zhàn)略高度。所謂“國(guó)家戰(zhàn)略”就是為維護(hù)和增進(jìn)國(guó)家利益、實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)而綜合發(fā)展、合理配置和有效運(yùn)用國(guó)家力量的總體方略。十九屆五中全會(huì)的決定意義重大，需要我們從國(guó)家戰(zhàn)略的新視角、新要求、新高度去重新規(guī)劃我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的實(shí)施路徑，以全生命周期、全人群的戰(zhàn)略思維做好基本養(yǎng)老服務(wù)的制度設(shè)計(jì)與政策優(yōu)化。

盡管我國(guó)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)已有二十余年，但全社會(huì)對(duì)人口老齡化國(guó)情、對(duì)老齡社會(huì)、對(duì)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)還存在諸多認(rèn)識(shí)誤區(qū)。目前談到“基本養(yǎng)老服務(wù)”，很多人會(huì)從“扶弱助困、兜底保障”的“民政”視角觀之，這明顯就有無視我國(guó)社會(huì)主要矛盾根本變化、漠視經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、忽視民眾需求不斷豐富的客觀現(xiàn)實(shí)之嫌。中共十九大莊嚴(yán)宣告，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)從“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這一歷史性變化對(duì)于每一個(gè)中國(guó)家庭來說，意味著對(duì)美好生活的需要將不斷得到滿足，生活水平將不斷提升，而在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的映射即為服務(wù)群體全覆蓋、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)內(nèi)容豐富化、服務(wù)水平品質(zhì)化的應(yīng)然需求與服務(wù)主體單一化、服務(wù)質(zhì)量差異化、服務(wù)內(nèi)容?；尽⒎?wù)水平低質(zhì)化的實(shí)然供給之間的張力。最新數(shù)據(jù)顯示，截至2023 年底，我國(guó)60 周歲及以上老年人口已近3 億，如此龐大的老年群體，特別是絕大多數(shù)都是健康活力老人，他們有時(shí)間、有精力，也有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和提高自己生活品質(zhì)的愿望，按照馬斯洛的需要層次理論，隨著生活水平的提高，老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)必然也會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化，必將超出傳統(tǒng)的生存型需求，轉(zhuǎn)而尋求發(fā)展型需求。而就供給側(cè)而言，中共十八大以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，GDP 已達(dá)80 萬億元，穩(wěn)居世界第二，不斷為基本養(yǎng)老服務(wù)擴(kuò)面提質(zhì)打下堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。同時(shí)，我國(guó)人民生活不斷改善，城鄉(xiāng)居民收入增速超過經(jīng)濟(jì)增速，中等收入群體持續(xù)擴(kuò)大，6000 多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，人民健康和醫(yī)療衛(wèi)生水平大幅提高，人均GDP 超過8000 美元，已達(dá)中等收入國(guó)家水平，持續(xù)為“滿足美好晚年生活”提供現(xiàn)實(shí)可能。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，要“滿足數(shù)量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會(huì)問題”。國(guó)家戰(zhàn)略語境下的基本養(yǎng)老服務(wù)必須關(guān)注“數(shù)量龐大”“多方面需求”等全新變化，而《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》要求“對(duì)健康、失能、經(jīng)濟(jì)困難等不同老年人群體，分類提供養(yǎng)老保障、生活照料、康復(fù)照護(hù)、社會(huì)救助等適宜服務(wù)”的頂層設(shè)計(jì)即進(jìn)行了政策回應(yīng)。

同時(shí)，黨中央經(jīng)過多年實(shí)踐探索，將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”確定為國(guó)家戰(zhàn)略，足見形勢(shì)之嚴(yán)峻、任務(wù)之重要、政府之重視。一項(xiàng)工作被確定為國(guó)家戰(zhàn)略，一般都是因?yàn)槠渚哂酗@著的基礎(chǔ)性、重要性、廣泛性、緊迫性，急需轉(zhuǎn)換政策范式，從人民生活幸福、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展、國(guó)家持續(xù)進(jìn)步、民族偉大復(fù)興等多個(gè)層面加以謀劃，從法律政策、實(shí)施部門、運(yùn)行機(jī)制、內(nèi)容體系、監(jiān)督評(píng)估等多個(gè)維度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施也需要基本制度作為支撐，如“十三五”期間“健康中國(guó)”被提升為國(guó)家戰(zhàn)略，隨后，黨的十九大報(bào)告就提出了建立中國(guó)特色基本醫(yī)療衛(wèi)生制度以推動(dòng)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略實(shí)施。同理推之，基本養(yǎng)老服務(wù)制度的建立就成為貫徹并落實(shí)“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”國(guó)家戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)必然選擇。

（三）未來展望：十四五養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略機(jī)遇期使建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度變得更為迫切

“十四五”時(shí)期是我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的關(guān)鍵“窗口期”，我國(guó)將面臨前所未有的、以持續(xù)老齡化為主要特征的人口轉(zhuǎn)變，在此過程中，少子高齡化趨勢(shì)日益顯著，空巢失能等多種現(xiàn)象疊加，家庭育幼養(yǎng)老雙重負(fù)擔(dān)加大，各種老齡問題短期內(nèi)同步呈現(xiàn)，將給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度勢(shì)在必行。

1949 年新中國(guó)成立后出現(xiàn)過三次出生人口高峰，其中1962 年至1975 年的第二次高峰期共出生3.61 億人，出生人口規(guī)模最大。相關(guān)專家測(cè)算，2027 年“第二次出生高峰人口”開始進(jìn)入老年人隊(duì)伍，2030 年其老齡化水平達(dá)26%，2035 年達(dá)62%，2040 年將全部進(jìn)入老年人隊(duì)伍，這代人老齡化對(duì)全國(guó)的影響顯著：在2027 年之前，中國(guó)老齡化水平由7% 提高到14% 經(jīng)歷了25 年（2000—2025）；接下來僅經(jīng)過15 年（2025—2040）全國(guó)老齡化水平將提高到24%，2040 年時(shí)“第二次出生高峰人口”尚存2.65 億人，占全部老年人口的77.17%。同時(shí)，“第二次出生高峰人口”成年后恰逢計(jì)劃生育政策嚴(yán)格執(zhí)行期，其家庭呈現(xiàn)出小型化、代際居住分離等特征，深刻影響中國(guó)社會(huì)。中國(guó)平均戶規(guī)模由1975 年的4.79 人/ 戶下降到2020 年的2.62 人/ 戶，僅有18% 的家庭子女與年邁的父母居住在一起，隨著“第二次出生高峰人口”進(jìn)入老年人隊(duì)伍，其與子女分居的比例還將提高，家庭規(guī)模小型化、核心化不斷減少家庭養(yǎng)老資源，原本由多個(gè)子女贍養(yǎng)一個(gè)老人演變?yōu)樯贁?shù)子女贍養(yǎng)多個(gè)老人，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)資源供求矛盾凸顯。b再加之“病殘擴(kuò)張”效應(yīng)，“第二次出生高峰人口”將會(huì)有更多照護(hù)服務(wù)需求。2055 年這代人全部進(jìn)入高齡老人隊(duì)伍后將需要更多的生活照料、基本醫(yī)療、康復(fù)護(hù)理、精神關(guān)愛、安寧療護(hù)等長(zhǎng)期照料服務(wù)，養(yǎng)老照料服務(wù)需求巨大且多樣。

在家庭照護(hù)功能弱化的前提下，面對(duì)著“第二次出生高峰人口”如此巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求，建構(gòu)起覆蓋全體老年人且人人可及、方便可得的基本養(yǎng)老服務(wù)制度，通過完善制度設(shè)計(jì)與政策供給，滿足所有老年人日益增長(zhǎng)的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，就成為養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。

三、何謂“基本養(yǎng)老服務(wù)制度”：概念內(nèi)核與學(xué)理邊界

（一）概念內(nèi)核：著眼“基本”+ 面向“老人”+“制度”屬性

“基本”為其核心內(nèi)涵。基本養(yǎng)老服務(wù)制度具有顯著的“基本”特性，即對(duì)象的普遍性、內(nèi)容的基礎(chǔ)性、水平的基準(zhǔn)性。從政策對(duì)象角度而言，涵蓋養(yǎng)老公共政策的基本對(duì)象，即普遍關(guān)注的全體老年人與重點(diǎn)關(guān)注的特殊老年人群體，也即政策文件中所謂之老年人領(lǐng)域的“人人享有”?！盎攫B(yǎng)老服務(wù)制度”涵蓋的群體是所有老年人，其享受基本養(yǎng)老服務(wù)的唯一條件即邁入老年人行列。從政策內(nèi)容角度而言，既包括所有老年人生存與生活所必需的基本服務(wù)與支持，也包括殘障、特困等特殊老年人維持生存與生活所必需的特殊服務(wù)與支持。從政策水平角度而言，服務(wù)水平應(yīng)該是能夠滿足老年人基本生活需求的，這一水平既非最低水平的兜底保障，也非固定不變的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，更非毫無原則的攀比爭(zhēng)高，而是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及老年人不同收入水平所實(shí)行的分層分類水平標(biāo)準(zhǔn)，唯一的原則就是滿足老年人基本服務(wù)需求，而非某一固定化的貨幣表現(xiàn)。所以，必須根據(jù)我國(guó)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活成本及不同老年群體的需求表現(xiàn)、支付能力來提供涵蓋基礎(chǔ)性、保障性、普惠性、優(yōu)惠性的有梯度、多層次的基本養(yǎng)老服務(wù)。需要說明的是，“基本”并不代表“對(duì)象小眾化”“服務(wù)低質(zhì)化”，而是著眼于覆蓋所有政策對(duì)象，滿足基本生存與生活的服務(wù)需求。

“養(yǎng)老”為其目標(biāo)指向。從性質(zhì)上來說，“基本養(yǎng)老服務(wù)”屬于“基本公共服務(wù)”的有機(jī)組成部分，是基本公共服務(wù)在養(yǎng)老領(lǐng)域的具體反映，面對(duì)的是老年人群體，其對(duì)象是所有擁有生存和生活需求的老年人。了解并掌握老年人基本需求、提供基本養(yǎng)老服務(wù)作為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，必須反映在政策文件中、落實(shí)到具體實(shí)踐中。正因?yàn)榇?，基本養(yǎng)老服務(wù)制度的價(jià)值導(dǎo)向與目標(biāo)取向就是在“?；尽彼缴蠈?shí)現(xiàn)所有老年人老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“讓老年人共享改革發(fā)展成果、安享幸福晚年”。

“制度”為其架構(gòu)定位。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思認(rèn)為，制度是一種“規(guī)范個(gè)人行為的規(guī)則”。馬克思認(rèn)為，制度既是特定時(shí)期生產(chǎn)關(guān)系的社會(huì)結(jié)構(gòu)性框架，也是特定生產(chǎn)力水平下人們經(jīng)濟(jì)行為的基本規(guī)則。所以學(xué)界一般認(rèn)為，制度無非是規(guī)范個(gè)人行為的各種規(guī)則和約束。從這個(gè)角度來看，基本養(yǎng)老服務(wù)制度并非單一存在的，而是由多個(gè)子系統(tǒng)所組成的一個(gè)制度體系。同時(shí)，一系列政策宣示也彰顯對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的必要性與緊迫性?！丁笆奈濉泵裾聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃》就提出全面建立和加強(qiáng)基本養(yǎng)老服務(wù)制度，加快構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)制度框架，建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度。尤其是黨的二十大報(bào)告中明確提出要“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”，這就要求必須對(duì)“基本養(yǎng)老服務(wù)”整體考察、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、系統(tǒng)推進(jìn)，必須開展制度設(shè)計(jì)、完善政策布局、優(yōu)化措施供給。

綜上，基本養(yǎng)老服務(wù)制度主要是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，以履行政府公共服務(wù)職能為取向，以滿足老年人基本服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，以“人人享有、人人可及、重點(diǎn)扶助、適度普惠”為基本原則，以所有老年人群體為政策對(duì)象，以“三無”“五?！?、低收入、失能失智、失獨(dú)、高齡、優(yōu)撫等特困及特殊老年群體為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，以提供基本生活保障、照護(hù)服務(wù)、精神關(guān)愛、基本文體服務(wù)、社會(huì)參與等為主要內(nèi)容，以加大政府公共財(cái)政投入、擴(kuò)大市場(chǎng)參與水平、落實(shí)家庭贍養(yǎng)功能、堅(jiān)持個(gè)人合理負(fù)擔(dān)等為主要方式，涵蓋設(shè)施、組織、人才、技術(shù)要素、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督評(píng)估在內(nèi)的制度體系。

需要說明的是，“基本養(yǎng)老服務(wù)制度”絕非通常意義上所謂的“基本養(yǎng)老服務(wù)”與“基本養(yǎng)老服務(wù)體系”?！盎攫B(yǎng)老服務(wù)”只是“基本養(yǎng)老服務(wù)制度”的一個(gè)組成部分，是針對(duì)具體服務(wù)而從微觀層面所做的界定；“基本養(yǎng)老服務(wù)體系”則是從中觀層面，基于服務(wù)視角而進(jìn)行闡釋的，其更偏重于服務(wù)場(chǎng)域、遞送方式、實(shí)現(xiàn)路徑等具體問題；而“基本養(yǎng)老服務(wù)制度”則是從宏觀層面進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略布局，涉及養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的諸多基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的制度設(shè)計(jì)，是涵蓋多個(gè)方面的一個(gè)制度體系。

（二）學(xué)理邊界：相關(guān)概念辨析

1. 養(yǎng)老服務(wù)與基本養(yǎng)老服務(wù)：包羅萬象與底線公平

所謂養(yǎng)老服務(wù)，主要是指多元主體對(duì)老年人生存、生活、發(fā)展所需提供的各種服務(wù)，其內(nèi)涵與外延均極為寬泛，既包括基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)，也包括拓展性養(yǎng)老服務(wù)；既包括低水平、保障性服務(wù)，也包括高水平、個(gè)性化服務(wù)；既包括政府提供的兜底型服務(wù)，也包括市場(chǎng)和社會(huì)提供的發(fā)展型服務(wù)。而基本養(yǎng)老服務(wù)則是養(yǎng)老服務(wù)范疇中的一個(gè)有機(jī)組成部分。關(guān)于其內(nèi)涵與外延，目前學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但在對(duì)象的全民性、內(nèi)容的基礎(chǔ)性、水平的基準(zhǔn)性方面基本達(dá)成共識(shí)，尤其是基本養(yǎng)老服務(wù)更為強(qiáng)調(diào)“基本”特性，無論是供給主體的基本性、還是服務(wù)對(duì)象的基礎(chǔ)性、抑或是服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)水平的基準(zhǔn)性，都有別于更大范疇的“養(yǎng)老服務(wù)”概念。從相互關(guān)系上來說，二者之間存在著明顯的包含與被包含關(guān)系（詳見圖1）。再次強(qiáng)調(diào)的是，基本養(yǎng)老服務(wù)并不僅限于兜底性生存需要之滿足，其包括老年人作為一種生命存在及社會(huì)存在所具備的基本的生存性與發(fā)展性需求之滿足。

2. 基本養(yǎng)老服務(wù)與公共養(yǎng)老服務(wù)：制度型福利與剩余型福利

目前關(guān)于“基本養(yǎng)老服務(wù)”的界定大多是就政府基本民生保障義務(wù)而言，或者主要是民政話語情境，是從供給側(cè)進(jìn)行的考慮，更多可以界定為“公共養(yǎng)老服務(wù)”。一方面，就服務(wù)對(duì)象而言，更多的是關(guān)注特困、低保、低保邊緣、重殘、計(jì)劃生育特殊家庭和原建檔立卡貧困家庭中的老年人等傳統(tǒng)兜底對(duì)象，即便是“普惠型養(yǎng)老服務(wù)”也大多設(shè)定了本地戶籍、特困低保或居家的空巢、獨(dú)居、留守、失能（失智）、計(jì)劃生育特殊家庭等特殊困難老年人等限制條件，2023 年5 月發(fā)布的“國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)清單”16 項(xiàng)內(nèi)容中就有12 項(xiàng)屬于上述情況，是一種典型的“補(bǔ)缺型福利”或“剩余型福利”的制度安排；另一方面，就責(zé)任主體而言，無論是國(guó)家抑或各地發(fā)布的《基本養(yǎng)老服務(wù)目錄清單》均強(qiáng)調(diào)政府為唯一的責(zé)任主體，具有鮮明的公共服務(wù)特質(zhì)。

制度型福利模式認(rèn)為，每個(gè)人的養(yǎng)老服務(wù)需求作為一種權(quán)利被認(rèn)定為正常社會(huì)生活的一部分，養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)提供給所有老年人，滿足老年人生存與發(fā)展的基本需求，即為基本養(yǎng)老服務(wù)。剩余型福利模式則認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)作為一種福利安全網(wǎng)，應(yīng)當(dāng)只提供給窮人，或只提供給那些個(gè)人及其家庭無法滿足自身養(yǎng)老服務(wù)需求的人，是為履行政府公共職能而設(shè)計(jì)，即為公共養(yǎng)老服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展初期，受限于政府公共財(cái)政、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平等因素，可以也只能在剩余型福利模式視域下發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，即堅(jiān)持政府的絕對(duì)主導(dǎo)或唯一主體地位，針對(duì)貧窮等弱勢(shì)老年人提供滿足其基本生存需求的養(yǎng)老服務(wù)，這在某種意義上可以算作是“公共養(yǎng)老服務(wù)”，無論是供給主體、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容等都突顯著鮮明的公共性。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)之發(fā)展，尤其是我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新時(shí)代，市場(chǎng)的支撐作用、家庭的支付能力、社會(huì)的支持功能均得到了顯著提升，養(yǎng)老服務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下的多元參與具備了現(xiàn)實(shí)可能，多方參與為全體老年人提供生存與發(fā)展之基本服務(wù)的理論必需、現(xiàn)實(shí)必要與實(shí)際可能不斷突顯，由“公共養(yǎng)老服務(wù)”向“基本養(yǎng)老服務(wù)”轉(zhuǎn)變的時(shí)代條件已然具備。必須推進(jìn)需求側(cè)與供給側(cè)雙向改革，充分調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭等多元主體的積極性與能動(dòng)性，對(duì)全體老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行制度性設(shè)計(jì)與供給，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域由剩余型福利向制度型福利轉(zhuǎn)變。

3. 基本養(yǎng)老服務(wù)與基本公共服務(wù)：老人專屬與全民共享

基本公共服務(wù)是指在一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，由政府主導(dǎo)提供、旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。其以保障公民基本人權(quán)為價(jià)值取向、以無差別普遍享有為基本原則、以均等化覆蓋為主要特征、以消除區(qū)域間、城鄉(xiāng)間及個(gè)體間公共服務(wù)供給差異為主要目標(biāo)、以公共資源為主要支撐，是公共服務(wù)范圍中最基礎(chǔ)、最核心和最應(yīng)該優(yōu)先保證的部分，具有顯著的保障性質(zhì)與平等色彩。按照我國(guó)公共服務(wù)的制度安排，基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)之間存在覆蓋范圍和需求層次的差別：前者主要是保障全體人民生存和發(fā)展基本需要，后者則是滿足部分群眾的更高層次需求。政府在基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)中分別承擔(dān)的是兜底保障責(zé)任和提升支持責(zé)任。中共十八大以來，黨和政府高度重視基本公共服務(wù)，國(guó)務(wù)院于2012 年首次編制有關(guān)基本公共服務(wù)的專門規(guī)劃——《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，明確基本公共服務(wù)體系“均等化”的發(fā)展目標(biāo)；中共十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”等一系列致力于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體舉措；2017 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，“均等化”被放到更加重要、更加關(guān)鍵和更加突出的位置，明確構(gòu)建“以人為本”“均等化”為主線的國(guó)家基本公共服務(wù)制度。國(guó)家發(fā)展改革委等21 個(gè)部門于2021 年聯(lián)合發(fā)布《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》，著重強(qiáng)調(diào)推進(jìn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板、加快提升基本公共服務(wù)均等化水平，并首次將普惠性非基本公共服務(wù)、高品質(zhì)多樣化生活服務(wù)納入規(guī)劃范圍。通過內(nèi)涵界定與政策梳理不難發(fā)現(xiàn)，基本公共服務(wù)具有兩個(gè)指向，一是服務(wù)內(nèi)容或水平的基準(zhǔn)性與基礎(chǔ)性，即“基本”之意涵所在與“均等化”之政策映射；二是對(duì)象的全民性與普惠性，即“公共”之意涵所在與“以人為本”之政策彰顯。

而基本養(yǎng)老服務(wù)則是面向特定人群，即老年人所提供的相關(guān)服務(wù)，其覆蓋對(duì)象并不具備特別顯著的公共性，而只是在人的生命歷程中體現(xiàn)突出的人群特定性，即專注于老年群體?；攫B(yǎng)老服務(wù)與基本公共服務(wù)這兩者既有交叉，又有區(qū)別，二者都是政府主導(dǎo)的服務(wù)類型，且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮中其供給主體也逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。但二者的服務(wù)對(duì)象范圍卻存在一定差異，服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)水平也不盡相同?！秶?guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021 年版）》涵蓋了“幼有所育”“學(xué)有所教”“勞有所得”“病有所醫(yī)”“老有所養(yǎng)”“住有所居”“弱有所扶”以及“優(yōu)軍服務(wù)保障”“文體服務(wù)保障”等9 個(gè)方面，確定了22 大類、80 個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的基本標(biāo)準(zhǔn)，反映了基本公共服務(wù)涉及范圍之廣。相較而言，基本養(yǎng)老服務(wù)所涉范圍就要小得多，僅涉及“老有所養(yǎng)”。就二者關(guān)系而言，基本養(yǎng)老服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要組成部分，且隨著積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，基本養(yǎng)老服務(wù)的重要戰(zhàn)略地位愈發(fā)突顯。

4. 基本養(yǎng)老服務(wù)制度與基本養(yǎng)老服務(wù)體系：頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐展開

根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》， 體系是指“若干有關(guān)事物或某些意識(shí)互相關(guān)聯(lián)而構(gòu)成的一個(gè)整體”。從這個(gè)角度上說，體系和系統(tǒng)是同一個(gè)層面或同一個(gè)意義上的概念，是一個(gè)由若干相互聯(lián)系的組成部分所構(gòu)成的有機(jī)整體。為此，我們可以將養(yǎng)老服務(wù)體系視為由若干具有涉老性、為老性、利老性、惠老性特征的常規(guī)性、專業(yè)性、服務(wù)性的，能夠?yàn)槔夏耆说奈镔|(zhì)生活帶來保障、精神生活帶來慰藉，提升其生活質(zhì)量的若干舉措或手段而構(gòu)成的“福利整體”。而制度則是指“在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的體系”。雖然仍有“體系”二字，但此處的“體系”已非上面討論體系時(shí)所具有的整體性意義。制度應(yīng)該是指與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等緊密聯(lián)系在一起的，帶有全局性、宏觀性、政策性、政治性、方向性的某種體制，如社會(huì)制度、宗法制度、經(jīng)濟(jì)制度等。梅志里（ Midgly） 指出，制度主義最基本的一點(diǎn)是，社會(huì)福利通過政府機(jī)制得到最大限度的加強(qiáng)，制度主義的社會(huì)政策和項(xiàng)目具有法定權(quán)威、公共撥款、科層化及廣覆蓋性等特征。

總體而言，基本養(yǎng)老服務(wù)制度具有顯著的對(duì)象普遍性之特征，養(yǎng)老服務(wù)政策的制定與實(shí)施不因?qū)ο蟛煌煌?，只要在特定范圍?nèi)與條件下，所有的老年社會(huì)成員都應(yīng)享受到制度性社會(huì)福利與政策安排，彰顯制度的剛性特征。而養(yǎng)老服務(wù)體系則是養(yǎng)老服務(wù)制度的具體展開，制度是頂層設(shè)計(jì)，體系是實(shí)踐展開。在基本養(yǎng)老服務(wù)制度中，責(zé)任主體多元性、福利對(duì)象全覆蓋、具體內(nèi)容多層面、福利供給方式多樣化的“養(yǎng)老服務(wù)體系”應(yīng)得到更多的強(qiáng)調(diào)。

四、中國(guó)式基本養(yǎng)老服務(wù)制度之構(gòu)建：典型特征與體系架構(gòu)

在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)政府進(jìn)行了一系列改革探索，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)制度的惠及范圍，實(shí)現(xiàn)了從無到有、從有到優(yōu)、從優(yōu)到精的重大轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)了從“血緣親養(yǎng)”到“國(guó)家+單位”保障制、“國(guó)家+ 單位+ 個(gè)人”保障制、多層次多支柱養(yǎng)老服務(wù)保障的跨越性改革，形成了別具中國(guó)特色的養(yǎng)老保障與養(yǎng)老服務(wù)體系。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，尤其是人口形勢(shì)的急劇變化，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”上升為國(guó)家戰(zhàn)略，“以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”確立為新時(shí)代新征程我黨的使命任務(wù)，“實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕”明確為中國(guó)式現(xiàn)代化的核心特征，人人享有、人人可及的基本養(yǎng)老服務(wù)供給的體系化、規(guī)范化、制度化逐漸進(jìn)入公共政策視野，基本養(yǎng)老服務(wù)制度的典型特征與體系架構(gòu)亟待厘清。

（一）基本養(yǎng)老服務(wù)制度的典型特征

1. 全面覆蓋、內(nèi)涵豐富

基本養(yǎng)老服務(wù)制度既具有基本公共服務(wù)的典型特征，也彰顯其自身獨(dú)特屬性，具有鮮明的基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性、可行性。這是一個(gè)覆蓋全社會(huì)、覆蓋全生命周期的制度體系，雖然政策重點(diǎn)是老年人口，但制度體系絕不僅限于老年人群體。老齡問題并不只是老年人的問題，所有年齡人口都將生活在一個(gè)老齡化的社會(huì)之中。而大城市養(yǎng)老服務(wù)有效供給顯著不足，總量不夠、分布不均、使用不充分、效率不高等問題并存，加之農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效需求不旺，購(gòu)買意愿、服務(wù)供給、供需匹配均有待優(yōu)化，所以基本養(yǎng)老服務(wù)制度必須瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的堵點(diǎn)難點(diǎn)，著眼滿足城鄉(xiāng)全域老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，基本養(yǎng)老服務(wù)的制度內(nèi)涵極為豐富，涵蓋了涉及基本養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、設(shè)施建設(shè)、需求評(píng)估、服務(wù)內(nèi)容、供給主體、人才培養(yǎng)、資金保障、監(jiān)督評(píng)價(jià)、運(yùn)行機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)體系等多個(gè)子系統(tǒng)，是一個(gè)圍繞老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求而建構(gòu)的制度體系。

2. 政府主導(dǎo)、多元協(xié)同

作為基本公共服務(wù)的重要組成部分，基本養(yǎng)老服務(wù)在制度設(shè)計(jì)、政策優(yōu)化、措施完善過程中必須堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位，科學(xué)運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)老齡領(lǐng)域的公共資源進(jìn)行權(quán)威性分配，以維護(hù)全體老年人的公共利益。同時(shí)需要注意的是，作為一項(xiàng)支撐“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”國(guó)家戰(zhàn)略的制度，基本養(yǎng)老服務(wù)制度絕不是政府一家唱獨(dú)角戲，而是要求政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭在明確各自功能定位的基礎(chǔ)上積極發(fā)揮各自作用的協(xié)同體系。一是政府應(yīng)明確主導(dǎo)地位，重點(diǎn)關(guān)注基本服務(wù)清單與基本服務(wù)內(nèi)容的編制、資金保障與監(jiān)督監(jiān)管，通過養(yǎng)老床位、健身器材等基本公共設(shè)施的建設(shè)，困難老人、高齡老人津補(bǔ)貼的發(fā)放，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)扶持政策的施行，重塑家庭養(yǎng)老功能的支持等多種途徑，有序推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)。二是市場(chǎng)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注通過承接政府外包項(xiàng)目，深化與政府合作，為老年人群體提供更為專業(yè)、更為優(yōu)質(zhì)的基本養(yǎng)老服務(wù)，尤其是要發(fā)揮機(jī)構(gòu)專業(yè)化、規(guī)范化、持續(xù)性服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，滿足高齡、失能、獨(dú)居老人基本養(yǎng)老服務(wù)需求。三是社會(huì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注敬老孝老為老助老社會(huì)氛圍的營(yíng)造，實(shí)施中華孝親敬老文化傳承和創(chuàng)新工程，大力弘揚(yáng)中華民族孝親敬老傳統(tǒng)美德，加速推進(jìn)老年友好型社會(huì)建設(shè)。四是家庭應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注在制度約束與支持下積極重塑并履行傳統(tǒng)養(yǎng)老功能?；谥袊?guó)傳統(tǒng)文化的倫理紐帶，父母對(duì)子女的“哺育”及子女對(duì)父母的“反哺”形成閉環(huán)，家庭成員的養(yǎng)老支持始終發(fā)揮重要作用?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出“支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能”，這就意味著在基本養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域必須堅(jiān)持“家庭友好”，基本養(yǎng)老服務(wù)的供給及基本養(yǎng)老服務(wù)制度的推進(jìn)都須重塑并充分發(fā)揮家庭的重要作用，要強(qiáng)化對(duì)于家庭的支持而非替代。

3. 需求導(dǎo)向、分層分類

基本養(yǎng)老服務(wù)制度是一個(gè)為實(shí)現(xiàn)人人享有、人人可及基本養(yǎng)老服務(wù)而創(chuàng)設(shè)的基本制度。其對(duì)象覆蓋全人群、全地域、全生命周期，只有“老年人”這一人口學(xué)特質(zhì)作為享有服務(wù)的唯一資格要求。但與此同時(shí)，其又是一個(gè)以需求為導(dǎo)向的分層分類的制度體系。根據(jù)馬斯洛需要層次理論，處于不同經(jīng)濟(jì)收入水平的民眾將會(huì)因?yàn)榈蛯哟涡枨蟮玫綕M足而產(chǎn)生更高層次需求，換言之，經(jīng)濟(jì)收入水平不同的民眾，其基本養(yǎng)老服務(wù)需求內(nèi)容也會(huì)產(chǎn)生差異。伴隨著各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不同，老年人收入水平不盡一致，基于不同收入水平而產(chǎn)生的不同內(nèi)容的服務(wù)需求共同構(gòu)成了基本養(yǎng)老服務(wù)制度的內(nèi)容體系。此外，基于老年人的階層分化，所需要的養(yǎng)老服務(wù)也必定要分層滿足，進(jìn)而還需要分類推進(jìn)。因此，基本養(yǎng)老服務(wù)制度需要考慮老年人的收入分層與需要分類，應(yīng)該是提供涵蓋保障性、普惠性、優(yōu)惠性的有梯度、多層次基本養(yǎng)老服務(wù)的制度，其提供的服務(wù)應(yīng)該兼顧一般老人普惠性、特困老人援助性、特殊老人優(yōu)待性。

4. 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、融合發(fā)展

基本養(yǎng)老服務(wù)制度必須囊括養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，而且作為服務(wù)群體（老年人）、目標(biāo)指向（老年人更好的生活）、合作機(jī)制等具有高度一致性的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)理應(yīng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同融合發(fā)展。因?yàn)樵谀壳梆B(yǎng)老服務(wù)自主消費(fèi)意愿不高、購(gòu)買能力不強(qiáng)、市場(chǎng)活力不足的現(xiàn)實(shí)情境中，如果缺少了基本制度支撐和事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，缺少了政府在養(yǎng)老兜底保障、普惠服務(wù)等方面的支持與引導(dǎo)，缺少了政府在促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的政策引領(lǐng)、資金扶持、要素保障，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)必將成為無源之水，難以持續(xù)發(fā)展壯大；而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，民眾生活水平快速提高，對(duì)于基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容及品質(zhì)的需要亦會(huì)隨之提升，而多樣化、品質(zhì)化的服務(wù)需求只能由市場(chǎng)滿足，所以如果缺少了市場(chǎng)對(duì)于需求變化的敏銳把握與及時(shí)回應(yīng)，缺少了產(chǎn)業(yè)的資金支撐與技術(shù)創(chuàng)新，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)也將失去延續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力，基本養(yǎng)老服務(wù)制度也將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。有鑒于此，基本養(yǎng)老服務(wù)制度必將是一個(gè)事業(yè)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同融合發(fā)展的制度體系，唯有夯實(shí)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)基礎(chǔ)，培育發(fā)展壯大養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，制度方能穩(wěn)固優(yōu)化，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

5. 動(dòng)態(tài)調(diào)整、逐步完善

任何一個(gè)制度都需要與時(shí)俱進(jìn)地不斷完善，基本養(yǎng)老服務(wù)制度亦不例外。這種動(dòng)態(tài)調(diào)整一是體現(xiàn)為時(shí)序性，即隨著時(shí)間推移而進(jìn)行調(diào)整完善。2023 年5 月21 日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》公布的《國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)清單》包含物質(zhì)幫助、照護(hù)服務(wù)、關(guān)愛服務(wù)等三大類16 個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，面向多類老年人。這就比《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021 年版）》中針對(duì)老年人的養(yǎng)老助老服務(wù)（老年人健康管理、老年人福利補(bǔ)貼）、養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)（職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）有了很大變化，無論是服務(wù)內(nèi)容、還是服務(wù)水平、抑或服務(wù)人群都更為完善。近年來，中國(guó)社會(huì)老齡化與數(shù)字化產(chǎn)生的“共振反應(yīng)”尤為明顯，引發(fā)社會(huì)各界密切關(guān)注。不難想見，隨著中國(guó)式現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，隨著我國(guó)綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，隨著人民生活水平不斷提高，尤其是數(shù)字技術(shù)對(duì)生產(chǎn)生活的全面嵌入，基本養(yǎng)老服務(wù)制度的內(nèi)容體系及供給水平一定會(huì)隨之不斷完善與提升。二是體現(xiàn)為地域性，即依據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、地方財(cái)政實(shí)力、老年人生活習(xí)慣等進(jìn)行調(diào)整完善。《國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)清單》公布后，北京、內(nèi)蒙古、江蘇、山東、湖北、貴州、甘肅等地在國(guó)家清單的16 個(gè)服務(wù)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，將家庭照護(hù)服務(wù)、老年優(yōu)待、意外傷害保險(xiǎn)、法律服務(wù)、老年教育等內(nèi)容納入本地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)清單；浙江、安徽、海南、青海等地細(xì)化和明確了老年人補(bǔ)貼、服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、各級(jí)財(cái)政資金補(bǔ)助的具體標(biāo)準(zhǔn)。

（二）“基本養(yǎng)老服務(wù)制度”的體系架構(gòu)

如前所述，基本養(yǎng)老服務(wù)制度是一個(gè)覆蓋全面、內(nèi)涵豐富的制度體系，囊括了與基本養(yǎng)老服務(wù)密切相關(guān)的多個(gè)維度，其體系架構(gòu)詳見圖2。

1. 法律法規(guī)要突出針對(duì)性

法律法規(guī)是一個(gè)制度得以存在并運(yùn)行的基本保障，是制度合法性與合理性的重要來源，所以，基本養(yǎng)老服務(wù)制度的建立首先必須考慮相關(guān)法律法規(guī)的完善。中央及各部委自中共十八大以來已出臺(tái)涉老政策文件逾三百項(xiàng)，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的制度基礎(chǔ)初現(xiàn)雛形。但養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域卻呈現(xiàn)“政策多、法規(guī)少”的窘境，國(guó)家現(xiàn)僅有《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》一部專門針對(duì)老年人的法律，而且實(shí)施條例與配套的行政法規(guī)也不健全。為深入貫徹“依法治國(guó)”基本方略，充分發(fā)揮“法律法規(guī)”在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的保駕護(hù)航功能，極大提升基本養(yǎng)老服務(wù)的法制化水平，必須從我國(guó)人口老齡化基本國(guó)情出發(fā)，瞄準(zhǔn)我國(guó)老年人群體特征及需求變化，圍繞基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)等核心議題推進(jìn)更富針對(duì)性的立法工作。近期應(yīng)加快《養(yǎng)老服務(wù)法》立法進(jìn)程，并著重關(guān)注基本養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)議題，如概念內(nèi)涵、清單目錄、資金補(bǔ)助、人才隊(duì)伍、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督管理、績(jī)效評(píng)估等方面的法律規(guī)范。

2. 管理機(jī)構(gòu)要強(qiáng)調(diào)整合性

老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求漸呈多樣化趨勢(shì)，涉及部門及領(lǐng)域日益多元，管理的任務(wù)和壓力不斷增加，協(xié)調(diào)難度逐步增大，所以發(fā)展基本養(yǎng)老服務(wù)必須采取整合戰(zhàn)略，不斷加強(qiáng)并完善管理機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，強(qiáng)化一家牽頭、多部門協(xié)同配合的政府工作體系。例如2016 年印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)老年宜居環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)意見》便涉及25 個(gè)部門聯(lián)發(fā)，2023 年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》雖然由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)，但在具體實(shí)施過程中還是需要民政、衛(wèi)健、發(fā)改、財(cái)政、醫(yī)保、住建等部門協(xié)同配合，可見凡涉老齡事務(wù)，必定呈現(xiàn)多元參與格局，建立跨部門和跨區(qū)域協(xié)作的管理機(jī)構(gòu)及行政統(tǒng)籌機(jī)制就顯得尤為重要。目前在基本養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域雖然初步形成民政部門牽頭格局，但民政系統(tǒng)內(nèi)部以及民政與其他相關(guān)部門之間在價(jià)值整合、目標(biāo)整合、內(nèi)容整合、政策整合、機(jī)構(gòu)整合、待遇整合、人員整合等方面仍需發(fā)力。

3. 設(shè)施建設(shè)要注意全域性

需要強(qiáng)調(diào)的是，推動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)必須跳脫“民政視角”，而應(yīng)專注“民生視角”，即基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)并非民政部門一家之職，并非只是兜底保障困難老人生存需求的民政事務(wù)，而應(yīng)該是全社會(huì)關(guān)注、多部門參與的涉及所有老年人、甚至是全生命周期的民生大事，不能僅僅從滿足特困老人供養(yǎng)或家庭適老化改造等基本養(yǎng)老服務(wù)需求這一狹義維度出發(fā)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，還必須考慮到政府所承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)，盡力而為而又量力而行地建設(shè)一些滿足普遍養(yǎng)老服務(wù)需求的設(shè)施。所以，基本養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施建設(shè)必須關(guān)注全域性，既包括機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)，如特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）、老年福利院、老年護(hù)理院、療養(yǎng)院、老年公寓等；也包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，如嵌入式養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、日間照料中心、托老所、老年活動(dòng)中心、社區(qū)康復(fù)中心、社區(qū)適老化改造等；還包括居家設(shè)施建設(shè)，如室內(nèi)無障礙設(shè)施建設(shè)，同時(shí)，適老化改造一定要在充分保障困難老人家庭的基礎(chǔ)上，最大限度調(diào)動(dòng)并滿足普通老人家庭自主購(gòu)買開展適老化改造的需求。需要注意的是，目前的設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)一定程度的“重城市輕農(nóng)村”現(xiàn)象，下一步一定要高度關(guān)注農(nóng)村地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)齊短板，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化發(fā)展。

4. 服務(wù)內(nèi)容要注重層次性

如前所述，基本養(yǎng)老服務(wù)絕不等于免費(fèi)福利服務(wù)，也不等于兜底保障服務(wù)，其僅僅是基于老年人的基本需求而言。所以，基本養(yǎng)老服務(wù)根據(jù)不同老年人群體應(yīng)包括不同服務(wù)內(nèi)容：一是60 周歲及以上的一般老人，基于服務(wù)供給的普惠性特質(zhì)，內(nèi)容將包括公園免費(fèi)入園等文體旅游福利、公共交通免費(fèi)等社交出行福利、老年人體檢及基本護(hù)理等健康服務(wù)、老年人教育及老年人志愿活動(dòng)等社會(huì)參與、基于老年人力資源開發(fā)的就業(yè)培訓(xùn)與再就業(yè)支持、老年人權(quán)益維護(hù)及精神關(guān)愛等。二是“三無”“五保”及低收入和其它政府“兜底”困難老年人，基于服務(wù)供給的援助性特質(zhì)，除了享受以上普惠性服務(wù)內(nèi)容外，還將包括困難老人津補(bǔ)貼、定期探訪關(guān)愛、適老化改造補(bǔ)貼及上述普惠性服務(wù)中收費(fèi)項(xiàng)目的減免等。三是為社會(huì)做出特殊貢獻(xiàn)勞動(dòng)模范、優(yōu)撫對(duì)象、高齡老人、失獨(dú)老人，基于服務(wù)供給的優(yōu)待性特質(zhì)，除享受前兩類服務(wù)外，還包括優(yōu)待津補(bǔ)貼、更為專業(yè)與豐富的照護(hù)服務(wù)等。在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，具體服務(wù)內(nèi)容一般以清單目錄形式出現(xiàn)，基本養(yǎng)老服務(wù)清單主要包括五大事項(xiàng)：服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、牽頭負(fù)責(zé)單位。

5. 供給主體要強(qiáng)調(diào)多元性

隨著我國(guó)人口老齡化加劇，老年人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快、需求多等特征進(jìn)一步突顯，傳統(tǒng)的、以政府為單一主體的一元供給模式業(yè)已遭遇極大挑戰(zhàn)，單靠政府唯一主體來滿足越來越廣泛多樣的基本養(yǎng)老服務(wù)需求已無可能。所以，基本養(yǎng)老服務(wù)的供給主體必定是多元協(xié)同的。“多元協(xié)同”包括兩個(gè)層面。一是政府內(nèi)部相關(guān)職能部門之間及央地之間的協(xié)同，即必須依托信息化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、分頭實(shí)施、有機(jī)合作和高效運(yùn)營(yíng)，特別是涉及老年人口的相關(guān)數(shù)據(jù)必須盡快實(shí)現(xiàn)整合統(tǒng)籌。從國(guó)家自主性的角度來思考，數(shù)字核心資源需要更多地掌握在國(guó)家手中。所以，可由國(guó)家層面的牽頭部門如民政部依托大數(shù)據(jù)及算法算力建立一個(gè)全國(guó)性的老年人數(shù)據(jù)平臺(tái)并設(shè)置多個(gè)數(shù)據(jù)接口，便于相關(guān)部委及各地主管部門將各自負(fù)責(zé)領(lǐng)域的涉老數(shù)據(jù)統(tǒng)一載入這一平臺(tái)，真正統(tǒng)合涉老數(shù)據(jù)，以數(shù)據(jù)賦能與數(shù)據(jù)創(chuàng)新消解數(shù)據(jù)分散化及政策碎片化。二是政府與市場(chǎng)、社會(huì)、家庭在基本養(yǎng)老服務(wù)供給方面的協(xié)同。必須各司其職、各展其能，推進(jìn)以需求牽引供給、以供給創(chuàng)造需求，以滿足基本養(yǎng)老服務(wù)撬動(dòng)個(gè)性養(yǎng)老服務(wù)需求，以養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，最終在基本養(yǎng)老服務(wù)制度的框架體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的協(xié)同融合發(fā)展。

6. 需求評(píng)估要突出精準(zhǔn)性

在公共服務(wù)資源稀缺、公眾需求日趨多元的社會(huì)背景下，基本養(yǎng)老服務(wù)供給模式必須從自上而下的“供給導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系摹靶枨髮?dǎo)向”。在開啟中國(guó)經(jīng)濟(jì)新一輪“需求側(cè)改革”序幕的大背景下，基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)也必須高度重視并鎖定老年人真正需求與有效需求，以便為制度設(shè)計(jì)與政策出臺(tái)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。所以，必須充分吸納政府部門、專家學(xué)者、服務(wù)組織、老年人代表，共同研擬編制老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估指標(biāo)體系，堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向，以精準(zhǔn)為原則，及時(shí)調(diào)整面向一般性老人的普惠性服務(wù)，并對(duì)符合條件的困難性老人和特殊性老人提供精準(zhǔn)服務(wù)。同時(shí)，要高度關(guān)注老年人可行能力的評(píng)估，判斷并分析其在數(shù)字化時(shí)代發(fā)現(xiàn)資源、獲取資源、利用資源、轉(zhuǎn)化資源、發(fā)展資源的能力，彰顯需求評(píng)估的時(shí)代性與實(shí)效性。

7. 人才培養(yǎng)要體現(xiàn)系統(tǒng)性

一項(xiàng)制度的有序推進(jìn)必須依賴于專業(yè)且充足的人才隊(duì)伍，基本養(yǎng)老服務(wù)制度亦是如此?！笆陿淠?，百年樹人”，人才培養(yǎng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)推進(jìn)、久久為功。要關(guān)注一線護(hù)理人員、管理人員、養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的專業(yè)化培訓(xùn)、職業(yè)化培養(yǎng)、社會(huì)地位、合理待遇、職業(yè)晉升通道的實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)。需要完善人才架構(gòu)體系，堅(jiān)持分層分類，打造一支“護(hù)理人才+管理人才+ 服務(wù)人才+ 科研人才+ 志愿人才”的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍；加大人才培育力度，堅(jiān)持多元合作，通過“政校合作+ 政企合作+ 政社合作+ 校企合作”共建人才培養(yǎng)體系；堅(jiān)持全維培育，通過“學(xué)歷教育+ 職業(yè)培訓(xùn)+ 繼續(xù)教育+ 實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)”優(yōu)化人才培養(yǎng)模式；堅(jiān)持部門協(xié)同，通過“歸口管理+ 多部支持+ 資質(zhì)互認(rèn)+ 待遇共通”構(gòu)建人才共育機(jī)制；堅(jiān)持多措并舉，著力“薪資待遇+ 社會(huì)地位+ 政策優(yōu)惠+ 身份福利”提升人才待遇保障；堅(jiān)持全員共建，關(guān)注“職稱評(píng)定+技能認(rèn)定+ 行業(yè)交流+ 職業(yè)聲譽(yù)”暢通人才發(fā)展渠道，全力打造涵蓋選、育、用、留四大環(huán)節(jié)的養(yǎng)老服務(wù)人才管理體系，為基本養(yǎng)老服務(wù)制度的建立完善及發(fā)展優(yōu)化提供強(qiáng)有力的人才支撐。

8. 資金保障要關(guān)注多維性

如前所述，基本養(yǎng)老服務(wù)既包括政府買單而個(gè)人無償享受的兜底保障服務(wù)，也包括個(gè)人付費(fèi)購(gòu)買享受的基本服務(wù)，所以資金保障對(duì)于這一制度的建立完善就顯得至關(guān)重要。一方面，要對(duì)中央財(cái)政資金與地方財(cái)政資金的投入比例進(jìn)行制度化約束，以保障基本養(yǎng)老服務(wù)的有序供給與制度的順利推進(jìn)，即要堅(jiān)實(shí)保障政府兜底的那部分老人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。另一方面，要筑基夯實(shí)養(yǎng)老保障“三支柱”，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金及職業(yè)年金、個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大企業(yè)年金規(guī)模和個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)投保比率，進(jìn)一步優(yōu)化個(gè)人養(yǎng)老金投資的調(diào)節(jié)機(jī)制并建立多主體和多制度間的協(xié)同機(jī)制，完善并逐步推廣長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，以科學(xué)完善有效的保險(xiǎn)制度體系來擴(kuò)大老人及其家庭購(gòu)買基本養(yǎng)老服務(wù)的資金保障來源。同時(shí)，還要積極推進(jìn)第三次分配，既要鼓勵(lì)企業(yè)投身公益慈善，積極履行社會(huì)責(zé)任，關(guān)注老齡事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)；也要大力發(fā)展社區(qū)慈善，在社區(qū)可以充分彰顯鄰里互助、親友相濟(jì)的中華傳統(tǒng)，集中體現(xiàn)由親及疏、由近及遠(yuǎn)的行善邏輯，通過連接傳統(tǒng)慈善與現(xiàn)代慈善、對(duì)接社區(qū)資源與社會(huì)資源，c 拓寬基本養(yǎng)老服務(wù)的資金來源渠道。

9. 運(yùn)行機(jī)制要強(qiáng)調(diào)流暢性

再好的制度設(shè)計(jì)，最終都需要付諸實(shí)施方能彰顯制度效能；而制度效能的充分彰顯，又得益于相關(guān)機(jī)制的流暢運(yùn)行。所以，要根據(jù)基本養(yǎng)老服務(wù)制度的設(shè)計(jì)要求，結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)情境，圍繞老年人需求變化，特別是以“60 后”為代表的“新老年群體”，關(guān)注其需求結(jié)構(gòu)從生存型向發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，關(guān)注其傳統(tǒng)的“衣、食、住、行、用”等實(shí)物需求，以及健康、養(yǎng)老等服務(wù)需求，還有藝術(shù)、體育、休閑、娛樂等“詩和遠(yuǎn)方”新需求，對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制、服務(wù)遞送機(jī)制、政府購(gòu)買機(jī)制、運(yùn)行維護(hù)機(jī)制、動(dòng)力輸送機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制等涉及制度運(yùn)行的一系列機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)與優(yōu)化。

10. 標(biāo)準(zhǔn)體系要堅(jiān)持科學(xué)性

新時(shí)代人民生活需要越來越表現(xiàn)出對(duì)生活品質(zhì)的追求，包括日常生活的文化化、藝術(shù)化、審美化、品位化等，a 老年人基本需求概莫能外。故而，基本養(yǎng)老服務(wù)絕不是低水平、無標(biāo)準(zhǔn)、兜底性、保命性的生存型服務(wù)，而是適應(yīng)時(shí)代變化，依據(jù)老年人作為一個(gè)生命體與社會(huì)人所必須滿足的基本服務(wù)需求，所以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對(duì)于基本養(yǎng)老服務(wù)制度運(yùn)行同樣至關(guān)重要。既要充分研究國(guó)家、行業(yè)、地方、團(tuán)體、企業(yè)五個(gè)層面的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加快國(guó)家基本養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，并指導(dǎo)各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化；也要加大標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度，通過立標(biāo)、學(xué)標(biāo)、貫標(biāo)、用標(biāo)，讓指標(biāo)體系助力基本養(yǎng)老服務(wù)制度高質(zhì)量發(fā)展；還要強(qiáng)化對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系運(yùn)用實(shí)效的監(jiān)督評(píng)估，建立完善基本養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估流程、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲原則、結(jié)果運(yùn)用等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以保證及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、精準(zhǔn)施策、興利避害、推進(jìn)制度順利運(yùn)行。

（責(zé)任編輯：李 瑩）