農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策的演進(jìn)邏輯

摘 要：

伴隨著健康中國(guó)戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)體系經(jīng)歷了從供給不足到供需相對(duì)均衡的發(fā)展過程，逐步形成了與經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展相協(xié)調(diào)的高質(zhì)量社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，在滿足公眾需求、緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平、增進(jìn)老年福祉等方面發(fā)揮了重要作用。深入挖掘其在政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、價(jià)值取向等方面的階段性特征和變化趨勢(shì)，通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合由點(diǎn)到面逐步拓展，二者由彼此獨(dú)立走向有機(jī)融合，其結(jié)合、融合與整合的體制機(jī)制逐漸成熟，二者相結(jié)合由逐步成熟向深度融合階段邁進(jìn)。為了促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的有效銜接，我國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，以縣域醫(yī)共體為核心發(fā)展農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)，探究不同類型政策工具之間的合理匹配，全方位提高農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，不斷提升老年人健康保障水平。

關(guān)鍵詞：

農(nóng)村社區(qū)；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)；政策網(wǎng)絡(luò)

中圖分類號(hào)：F323.89；D669.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-2101（2024）04-0022-11

收稿日期：2023-11-18

基金項(xiàng)目：

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“人口老齡化背景下農(nóng)村空巢老人健康服務(wù)供需匹配機(jī)制研究”（22BGL254）

作者簡(jiǎn)介：

鄭吉友（1981-），女，遼寧鞍山人，沈陽師范大學(xué)副教授，博士。

一、引言

黨的二十大報(bào)告提出“推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)”，并指出“人民健康是民族昌盛和國(guó)家強(qiáng)盛的重要標(biāo)志。把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，完善人民健康促進(jìn)政策”。［1］始終把人民群眾生命安全和身體健康放在首位，是我國(guó)堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的必然要求。我國(guó)實(shí)施積極老齡化戰(zhàn)略，為老年人健康提供高質(zhì)量的醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)，完善涵蓋健康教育、預(yù)防、康復(fù)、護(hù)理及安寧療護(hù)等全方位全生命周期的健康服務(wù)體系。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)主要是指醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)資源之間的相互融合，使醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭老年照護(hù)服務(wù)相互融合，逐步形成功能整合型服務(wù)體系。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)作為傳統(tǒng)養(yǎng)老保障與現(xiàn)代醫(yī)療服務(wù)有機(jī)結(jié)合的一種新型健康服務(wù)模式，兼顧了老年人的醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)需求，可滿足農(nóng)村老年人“醫(yī)養(yǎng)共需”的基本生活需要。我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)為農(nóng)村需要長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的老年人提供所需的醫(yī)療護(hù)理和康復(fù)服務(wù)，注重照料的持續(xù)性、長(zhǎng)期性和協(xié)調(diào)性，融合預(yù)防保健、生活照料、醫(yī)療救治、康復(fù)護(hù)理和臨終關(guān)懷等服務(wù)為一體，提供連續(xù)性醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)。注重醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)的嵌入性，兼具正外部性和非排他性，使農(nóng)村老年人在健康服務(wù)需求中形成“醫(yī)”與“養(yǎng)”全面、精準(zhǔn)、高效結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)模式。

既有研究基于持續(xù)照顧理念提出將醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)服務(wù)資源的整合與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，其中，農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)供給研究是公共衛(wèi)生與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析相結(jié)合的焦點(diǎn)問題，以醫(yī)療護(hù)理、健康支援及社區(qū)健康治理方面的研究成果較為突出。［2］段美芝認(rèn)為，亟待探索適合我國(guó)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展路徑，培養(yǎng)本土化的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)人才，完善家庭醫(yī)養(yǎng)服務(wù)的支持政策，提升農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)能力。［3］吳炳義等認(rèn)為，在基本養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮社區(qū)在基層衛(wèi)生服務(wù)中的健康促進(jìn)功能，為慢性病、大病、殘障老年人提供醫(yī)療診治、護(hù)理康復(fù)等服務(wù)。［4］崔香芬等認(rèn)為，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)功能，有助于農(nóng)村基層社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力的提升。［5］楊翠迎認(rèn)為，強(qiáng)化對(duì)薄弱地區(qū)的政策扶持力度，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。［6］唐鈞等提出，要建立縣域老年照護(hù)體系，將“以治病為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀嗣窠】禐橹行摹钡恼w健康觀。［7］由于農(nóng)村老年人在生活方式、價(jià)值觀念、尋醫(yī)問藥等方面具有鄉(xiāng)土特色，醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的供給方式逐漸在廣大農(nóng)村社區(qū)得到推廣。農(nóng)村發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)，有助于健康中國(guó)戰(zhàn)略惠及農(nóng)村老年人，全方位提高農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)供給效能。

二、基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法的農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策分析

新中國(guó)成立70多年來，我國(guó)鄉(xiāng)村治理與公共服務(wù)融合發(fā)展先后經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)村稅費(fèi)改革、醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化變革等經(jīng)濟(jì)社會(huì)的制度變遷。［8］我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)現(xiàn)了全面發(fā)展與協(xié)同創(chuàng)新，逐步從部分覆蓋向全面福祉的發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)。

本研究以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村合作醫(yī)療制度建立為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，通過把握醫(yī)療衛(wèi)生體制的改革走向和關(guān)鍵事件節(jié)點(diǎn)，如1949年新中國(guó)成立、1978年改革開放、2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)建立、2012年黨的十八大召開、2017年健康中國(guó)戰(zhàn)略的提出等，結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革等外部環(huán)境的變化將農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的演進(jìn)歷程分為孕育、形成、發(fā)展、成熟以及融合5個(gè)階段，其中，孕育階段為1949年至改革開放前（1949—1977 年），形成階段為改革開放后至21世紀(jì)初（1978—2002 年），發(fā)展階段為21世紀(jì)初至黨的十八大召開前（2003—2011年），成熟階段為黨的十八大召開至健康中國(guó)戰(zhàn)略提出之前（2012—2016 年），深度融合階段為健康中國(guó)戰(zhàn)略提出以來（2017年至今）。基于1949年10月至2023年10月中央政府頒布的與農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的145項(xiàng)政策法規(guī)，筆者運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，綜合使用文本分析軟件探究政策網(wǎng)絡(luò)密度的中心性和結(jié)構(gòu)洞指數(shù)等結(jié)構(gòu)洞的測(cè)度指標(biāo)，［9］分析其在政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、價(jià)值取向等方面的階段性特征和變化趨勢(shì)。

（一）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)政策工具逐步由供給型轉(zhuǎn)向需求型

借鑒Rothwell的政策工具分類思想，［10］農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策綜合運(yùn)用了供給型、需求型、環(huán)境型3種不同的政策工具。我國(guó)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的政策工具類型和各階段政策工具數(shù)量如表1所示。其中，供給型政策工具較多，但各政策工具所占比例不均衡，供給型、環(huán)境型和需求型的政策工具分別占總數(shù)的47.6％、31.4％和21％。各類子政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布不均衡。在供給型政策工具中，人才培養(yǎng)和信息技術(shù)是使用較多的子類政策工具，占比分別為16.0%和15.7%，為農(nóng)村老年人提供智慧康養(yǎng)技術(shù)培訓(xùn)。在需求型政策工具中，試點(diǎn)示范是使用較多的子類政策工具，占比為11.2%。在農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，政府和社會(huì)資本投資與合作的政策工具較少。

從表1可知，農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)供給型政策工具主要應(yīng)用于財(cái)政投入、基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)、人才培養(yǎng)等領(lǐng)域。圍繞積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略目標(biāo)，政府通過試點(diǎn)示范、機(jī)制創(chuàng)新等治理方式優(yōu)化醫(yī)養(yǎng)資源配置，運(yùn)用信息技術(shù)手段加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村老年人提供基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性服務(wù)，使農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)惠及更多老年人。農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)需求型政策工具的應(yīng)用具有階段性特點(diǎn)，在形成和發(fā)展階段，需求型政策工具的使用明顯不足。在成熟和融合階段，需求型政策工具對(duì)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的促進(jìn)作用日益凸顯，政府更偏向于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)示范等需求型政策，推動(dòng)實(shí)施居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)、智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)示范等需求型政策工具，進(jìn)一步促進(jìn)了老年健康服務(wù)的發(fā)展。在農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的環(huán)境型政策工具中，金融支持、稅費(fèi)減免等環(huán)境型政策工具的指導(dǎo)性和保障性不斷增強(qiáng)。伴隨著我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，政府更偏好于運(yùn)用組織、規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等措施，善于應(yīng)用試點(diǎn)示范、服務(wù)外包類需求型政策工具，吸引社會(huì)資本進(jìn)入老年健康服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)企業(yè)、社工、志愿組織等社會(huì)力量，積極參與農(nóng)村老年健康養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，為農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境。

（二） 政策制定主體在農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展中發(fā)揮重要作用

在政策網(wǎng)絡(luò)中，資源和信息是聯(lián)結(jié)政策制定者的基本要素，信息中介者具有重要的戰(zhàn)略地位。如果政策制定主體位于其他兩個(gè)節(jié)點(diǎn)之間的路徑上，則該政策制定主體在政策制定中需要具有與其他部門溝通的能力。如果政策制定主體在政策網(wǎng)絡(luò)中處于優(yōu)勢(shì)地位，那么將擁有較多的政策資源、較強(qiáng)的信息中介能力，在政策子系統(tǒng)中獲得更大的權(quán)威和更多的財(cái)政支持，從而形成有效行動(dòng)，這是其中介能力的重要體現(xiàn)。

貝森（Benson）認(rèn)為，復(fù)雜的組織因資源依賴而彼此結(jié)合，又因資源依賴結(jié)構(gòu)的中斷而相互區(qū)別。［11］本研究利用網(wǎng)絡(luò)密度來測(cè)量公共政策網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)聚性，闡釋政策行為者互動(dòng)、溝通與協(xié)調(diào)的疏密程度。［12］政策網(wǎng)絡(luò)中行為者互動(dòng)與溝通的緊密程度是政策網(wǎng)絡(luò)整體行動(dòng)能力的重要衡量指標(biāo)。網(wǎng)絡(luò)中心性是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的重要指標(biāo)，主要衡量個(gè)體或組織在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中所處的戰(zhàn)略位置，中間中心性（Betweeness）是其測(cè)度指標(biāo)之一，是以經(jīng)過某個(gè)節(jié)點(diǎn)的最短路徑數(shù)目來刻畫節(jié)點(diǎn)重要性的指標(biāo)［13］。結(jié)構(gòu)洞測(cè)度指標(biāo)包括結(jié)構(gòu)洞指數(shù)和中間中心性，兩者屬于結(jié)構(gòu)洞測(cè)度指標(biāo)的不同分類。結(jié)構(gòu)洞指數(shù)包括有效規(guī)模、限制度、等級(jí)度等指標(biāo)，通過羅納德·波特（Ronald S. Burt）提出的結(jié)構(gòu)洞指數(shù)來測(cè)量，政策網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)越居于網(wǎng)絡(luò)的中心位置，它的結(jié)構(gòu)洞數(shù)量可能越多，所受到的網(wǎng)絡(luò)限制度越小，且等級(jí)度也越低。［14］各測(cè)量指標(biāo)中，限制度是連接結(jié)構(gòu)洞中節(jié)點(diǎn)對(duì)之間的路徑數(shù)，限制度指數(shù)越低，表明所覆蓋的網(wǎng)絡(luò)越開放，即結(jié)構(gòu)洞數(shù)量越多，結(jié)構(gòu)洞的作用就越大。度中心性是指在政策網(wǎng)絡(luò)中，節(jié)點(diǎn)的度中心性越高，該節(jié)點(diǎn)在政策網(wǎng)絡(luò)中就越重要。［15］

筆者測(cè)量了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)政策孕育階段政策文本的結(jié)構(gòu)洞測(cè)度指標(biāo) （見表2）?！吧鐔T”“條規(guī)”“照顧”等關(guān)鍵詞的有效網(wǎng)絡(luò)規(guī)模相對(duì)較高，而“補(bǔ)助”“供給”“分配”等關(guān)鍵詞的限制度為 0.557、等級(jí)度為 0.001，部分關(guān)鍵詞如“缺乏”“社員”的限制度和等級(jí)度相對(duì)較低，表明農(nóng)村老年福利制度初步建立。分析可知，在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的孕育階段，由于農(nóng)村生產(chǎn)力水平不高，僅能為農(nóng)村老年人提供基本生活保障，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)制度供給相對(duì)缺乏。

新中國(guó)成立后至改革開放前，我國(guó)構(gòu)建了以赤腳醫(yī)生為主體的農(nóng)村醫(yī)療保障體系［16］，農(nóng)村集體福利制度以農(nóng)村五保供養(yǎng)制度與農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立為主要標(biāo)志，促進(jìn)了農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員的互助與合作，提升了農(nóng)民的健康水平，推進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

這一時(shí)期，政府部門中的原衛(wèi)生部的作用得到較為顯著的發(fā)揮，集體經(jīng)濟(jì)的社會(huì)保障功能較為突出。［17］

在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合政策的形成階段，“中共中央”“國(guó)務(wù)院”“衛(wèi)生部”“財(cái)政部”在政策網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮了重要作用，政府各部門的中間中心度變化較大，信息的中介作用有所增強(qiáng)。通過計(jì)算可知，“衛(wèi)生部”的中間中心性由孕育階段的2.0提升至12.583，原衛(wèi)生部在農(nóng)村預(yù)防保健服務(wù)政策的建立、完善和發(fā)展過程中的作用日益凸顯。1985年，原衛(wèi)生部《關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)老年醫(yī)療衛(wèi)生工作的意見》提出，大力發(fā)展家庭病床，改善醫(yī)院管理，方便老年人就醫(yī)［18］，把探索發(fā)展家庭病床的居家照顧服務(wù)作為改善醫(yī)院管理、建立現(xiàn)代醫(yī)療制度的有效途徑。

在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合政策的形成階段，“醫(yī)療”“衛(wèi)生”“保健”等核心關(guān)鍵詞的度中心性較高，“建立”“改革”“機(jī)構(gòu)”關(guān)鍵詞的等級(jí)度較低。按照中間中心性的節(jié)點(diǎn)順序排列，“醫(yī)療”“衛(wèi)生”“建立”和“發(fā)展”的中間中心性和有效規(guī)模較高（見表3），這些節(jié)點(diǎn)居于網(wǎng)絡(luò)的核心位置，表明醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展為農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合政策的建立起到了推動(dòng)和促進(jìn)作用。在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的進(jìn)程中，政府發(fā)揮重要的政策主導(dǎo)作用。2002年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》提出，“建立和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度”“各級(jí)政府要積極組織引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”［19］。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)政策體系逐步健全，穩(wěn)步提高農(nóng)村老年人的健康保障水平，為農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的形成和發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展期，“衛(wèi)生部”和“財(cái)政部”等政策制定主體的中介作用顯著 （見圖1），根據(jù)這一階段政府各部門的信息中介程度測(cè)算得出，二者的中間中心性均為7.5?！搬t(yī)療”“衛(wèi)生”“保健”成為核心關(guān)鍵詞，“農(nóng)村”“服務(wù)”“建立”“社區(qū)”的中間中心性較高（見表4），表明農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)政策逐漸向基層社區(qū)下沉。

根據(jù)Rost文本分析軟件的測(cè)算結(jié)果，“國(guó)家中醫(yī)藥管理局”（圖1中為其簡(jiǎn)稱“中醫(yī)藥局”）的中間中心性達(dá)到16，信息中介能力相對(duì)較強(qiáng)。中醫(yī)藥工作部際聯(lián)席會(huì)議制度在政策制定、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展、推動(dòng)中醫(yī)藥融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中發(fā)揮重要作用。在基層社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)在發(fā)展過程中發(fā)揮了較為重要的作用。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國(guó)家救濟(jì)相結(jié)合”［20］。農(nóng)村社區(qū)重點(diǎn)為老年慢性病患者、殘疾老人、“五?！崩先?、失能失智老人等提供預(yù)防保健、醫(yī)療康復(fù)、慢病管理等服務(wù)。2009年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，確立了以新型農(nóng)村合作醫(yī)療（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)合”）作為農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度，提出“大力發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系”，健全以縣級(jí)醫(yī)院為龍頭，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)［21］。農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)由形成階段向發(fā)展成熟階段邁進(jìn)，為農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的資源整合搭建了平臺(tái)，不斷提升農(nóng)村老年健康服務(wù)水平。

（三）農(nóng)村老年人健康水平不斷提高，為健康中國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

在政策的成熟期，“醫(yī)療”“衛(wèi)生”“健康”“養(yǎng)老”“服務(wù)”等具有明顯的重要性，已成為核心關(guān)鍵詞，“醫(yī)療”“養(yǎng)老”“機(jī)構(gòu)”“服務(wù)”和“衛(wèi)生”的中間中心性較高（見表5），

醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)合、融合與整合促進(jìn)了農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)向基層社區(qū)拓展。在政策網(wǎng)絡(luò)中，根據(jù)Rost文本分析軟件統(tǒng)計(jì)而得，財(cái)政部、民政部、原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的中間中心性由孕育期的2.0提升至成熟期的6.1，這說明成熟階段政策制定主體的信息中介能力與孕育和形成階段相比明顯提升，政府各部門由衛(wèi)生健康部門牽頭向多部門協(xié)同發(fā)展。

黨的十八大以來，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策體系進(jìn)入成熟融合階段。2012年， 國(guó)務(wù)院頒布《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，要求發(fā)揮基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、多種形式補(bǔ)充保險(xiǎn)和公益慈善的協(xié)同互補(bǔ)作用，逐步形成基層首診、分級(jí)醫(yī)療、上下聯(lián)動(dòng)、雙向轉(zhuǎn)診的診療模式［22］。在這一時(shí)期，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合經(jīng)歷了試點(diǎn)探索式發(fā)展、由點(diǎn)到面逐步完善和成熟的發(fā)展歷程。通過健全和完善特困人員救助供養(yǎng)制度、醫(yī)療救助制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、大病保險(xiǎn)制度等補(bǔ)充性兜底保障政策，農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量和健康水平得到明顯提升，為健康中國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策體系不斷健全和完善

在農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的深度融合期，“醫(yī)療”“衛(wèi)生”“養(yǎng)老”“健康”“服務(wù)”等成為核心關(guān)鍵詞?！胺?wù)”“醫(yī)療”“衛(wèi)生”“健康”的度中心性較高，這些節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中較重要，“服務(wù)”“醫(yī)療”“衛(wèi)生”和“家庭”的中間中心性較高（見表6）。目前，我國(guó)已初步建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，健全居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)模式，積極發(fā)展老年健康服務(wù)，完善農(nóng)村老年健康服務(wù)體系。

農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)政策在制度規(guī)范、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、土地保障、人才培養(yǎng)、監(jiān)督評(píng)估、信息技術(shù)等方面逐步健全和完善。2017年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2016〕77號(hào)）指出，“發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)，支持醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)”，［23］促進(jìn)了農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)體系的完善與發(fā)展。2022年4月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”國(guó)民健康規(guī)劃》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕11號(hào)）指出，“完善國(guó)民健康政策，推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)。加快建立健康影響評(píng)價(jià)評(píng)估制度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中突出健康目標(biāo)指標(biāo)、公共政策制定實(shí)施中向健康傾斜、公共資源配置上優(yōu)先滿足健康發(fā)展需要?！保?4］農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策應(yīng)在全民共建、共治、共享的基礎(chǔ)上向縱深推進(jìn)，政策應(yīng)回歸基本醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)的公益性和福利性，為農(nóng)村老年人提供全方位、全周期的健康服務(wù)。

三、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合進(jìn)程中取得的成就

伴隨著健康中國(guó)戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)體系經(jīng)歷了從供給不足逐漸向供給均等化促進(jìn)的方向發(fā)展，農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策的健全與完善對(duì)全面實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略具有重要意義。

（一）我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合由點(diǎn)到面逐步拓展

新中國(guó)成立初期，農(nóng)村面臨人口基數(shù)大、醫(yī)療條件差、缺醫(yī)少藥以及疾病高發(fā)等突出問題，黨和政府高度重視農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，并以人民健康為目標(biāo)開展了具有中國(guó)特色的愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)。1950年8月，第一屆全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議召開，會(huì)上制定了“面向工農(nóng)兵、預(yù)防為主、團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”的衛(wèi)生工作方針，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生政策重視工人、農(nóng)民和士兵的衛(wèi)生保健服務(wù)。［25］我國(guó)農(nóng)村建立了具有中國(guó)特色的赤腳醫(yī)生制度和農(nóng)村合作醫(yī)療制度。［26］

我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策最早起始于1985年“家庭病床”政策的建立。20世紀(jì)80年代末至90年代，我國(guó)啟動(dòng)了醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。21世紀(jì)初至黨的十八大召開前，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)取得了階段性進(jìn)展，縣域醫(yī)療衛(wèi)生體系逐步健全，不斷完善以政府為主導(dǎo)、以社區(qū)為依托的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)體系。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策擺在鄉(xiāng)村振興的重要位置，健全適應(yīng)鄉(xiāng)村特點(diǎn)、優(yōu)質(zhì)高效的鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系?！盎ヂ?lián)網(wǎng)”“遠(yuǎn)程”“縣域”“簽約服務(wù)”“居家醫(yī)療服務(wù)”“建檔立卡”“綠色通道”等新的高頻詞開始出現(xiàn)（見表7）?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+護(hù)理服務(wù)”、遠(yuǎn)程醫(yī)療在縣域醫(yī)共體建設(shè)過程中，推動(dòng)了農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策體系的不斷發(fā)展與完善。

（二）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)由彼此獨(dú)立走向有機(jī)融合

在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)政策協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中，政府部門之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)尤為重要。政策網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)數(shù)量和節(jié)點(diǎn)之間的連線數(shù)量逐漸增多，政策網(wǎng)絡(luò)的輻射關(guān)系呈現(xiàn)逐步增強(qiáng)的趨勢(shì)。在政策的孕育階段，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)制度供給相對(duì)缺乏。在政策的形成階段，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的政策網(wǎng)絡(luò)初步形成。農(nóng)村醫(yī)療保障制度開始由農(nóng)民互助合作向由政府資助和個(gè)人繳費(fèi)的新型合作醫(yī)療制度轉(zhuǎn)化。［27］農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的政策提出伊始就明確了以社區(qū)為依托，為居家老年人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、社會(huì)參與、法律服務(wù)、精神慰藉等全方位服務(wù)的理念，探索建立政府、企業(yè)、社會(huì)與個(gè)人分擔(dān)的供給機(jī)制，初步形成了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的政策體系。在政策的成熟與融合階段，“醫(yī)療衛(wèi)生”“醫(yī)療機(jī)構(gòu)”“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”“護(hù)理”“康復(fù)”等關(guān)鍵詞的詞頻較高，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)的整合程度不斷提升，政府各部門之間的協(xié)同與合作增強(qiáng)，政策的整體網(wǎng)絡(luò)密度逐步增大，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)”等關(guān)鍵詞詞頻顯著增加。伴隨著農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)體系的不斷發(fā)展，系統(tǒng)多中心的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系逐漸形成，政策網(wǎng)絡(luò)主體間的協(xié)同效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。為了促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的有效銜接，我國(guó)要積極推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)體系的統(tǒng)籌發(fā)展，逐步形成農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的老年健康服務(wù)體系。

（三）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合、融合與整合的體制機(jī)制逐漸成熟

從新中國(guó)成立到改革開放前，從農(nóng)村“五?！敝贫鹊缴鐣?huì)救助制度，從農(nóng)村合作醫(yī)療到義務(wù)教育，人民公社創(chuàng)建了農(nóng)村社會(huì)福利制度。我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生制度的顯著特點(diǎn)是通過農(nóng)業(yè)合作社的投資與集體互助建立醫(yī)療合作基金。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)以政府為主導(dǎo)，以集體經(jīng)濟(jì)為依托，由政府、集體和家庭共同承擔(dān)責(zé)任，政府通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院向農(nóng)村集中供養(yǎng)的“五保戶”提供醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)。改革開放以來，政府逐步加大了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入力度，積極鼓勵(lì)和吸納市場(chǎng)和社會(huì)組織參與服務(wù)供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織的供給責(zé)任逐漸回歸，推進(jìn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化發(fā)展。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)支持體系逐步健全，疾病預(yù)防體系不斷完善，在一定程度上滿足了農(nóng)村老年人多元化、多層次的醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)需求。

發(fā)展農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)體系是健全基層公共服務(wù)體系的重要途徑，是增進(jìn)廣大人民群眾獲得感、幸福感、安全感的必然要求。

伴隨著健康中國(guó)戰(zhàn)略提出，政府各部門的橫向協(xié)同聯(lián)動(dòng)進(jìn)一步增強(qiáng)，逐步扭轉(zhuǎn)了醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)“多龍治水”的格局，促進(jìn)了跨部門的高效協(xié)同，努力實(shí)現(xiàn)了供給主體多元化、服務(wù)人才專業(yè)化和監(jiān)督管理科學(xué)化，建立健全集中、專業(yè)、高效的綜合監(jiān)管制度，進(jìn)而提高農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)供給效能。

（四）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合由逐步成熟向深度融合階段邁進(jìn)

為了促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的有效銜接，政府各部門多措并舉推進(jìn)醫(yī)護(hù)型、養(yǎng)護(hù)型、供養(yǎng)型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭等資源的整合效用最大化，不斷健全和完善農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系。

黨的十九大以來，我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)取得了突破性進(jìn)展，以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)城市建設(shè)為契機(jī)，已從各地自發(fā)探索邁向自覺的國(guó)家治理新階段。2019年1月，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理服務(wù)”試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)衛(wèi)辦醫(yī)函〔2019〕80號(hào)），對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理服務(wù)”的發(fā)展進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性探索。另外，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)頒布《互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院管理辦法》（國(guó)衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔2018〕25號(hào)）、《“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理服務(wù)”試點(diǎn)工作方案》（國(guó)衛(wèi)辦醫(yī)函〔2020〕985號(hào)）等相關(guān)政策，將網(wǎng)絡(luò)問診限定在醫(yī)療復(fù)診以及具有實(shí)體醫(yī)院支撐的框架之內(nèi)，注重網(wǎng)絡(luò)診療的質(zhì)量監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防范。醫(yī)療保障制度的改革與發(fā)展從傳統(tǒng)醫(yī)保制度向新型醫(yī)保制度全面轉(zhuǎn)型。［28］同時(shí)，政府大力推進(jìn)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展新功能，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)也經(jīng)歷了“先機(jī)構(gòu)后社區(qū)和居家”的發(fā)展路徑，不斷增強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)資源的整合與輻射能力。我國(guó)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐“醫(yī)、養(yǎng)、康、護(hù)”于一體的農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)體系逐步形成（見表8），對(duì)我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的改革與發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

四、完善農(nóng)村發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策的建議

（一）加快推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，確保健康中國(guó)戰(zhàn)略惠及農(nóng)村老年人

黨的十九大報(bào)告中提出“健康中國(guó)戰(zhàn)略”，為向廣大人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)提供了根本遵循。健康中國(guó)戰(zhàn)略堅(jiān)持預(yù)防為主，加強(qiáng)健康干預(yù)與健康促進(jìn)，倡導(dǎo)健康文明的生活方式，塑造自主自律的健康行為。伴隨著健康中國(guó)戰(zhàn)略在廣大農(nóng)村的深入實(shí)施，加快推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措和內(nèi)在要求。首先，發(fā)展農(nóng)村老年健康服務(wù)的關(guān)鍵在于促進(jìn)預(yù)防、醫(yī)療、保健、康復(fù)等服務(wù)的無縫銜接。堅(jiān)持防治結(jié)合與急慢分治，有效防范老齡社會(huì)的健康治理風(fēng)險(xiǎn)，有利于延長(zhǎng)老年人的健康預(yù)期壽命，［29］全面提高老年健康服務(wù)水平。其次，完善老年綜合醫(yī)療服務(wù)體系，著重提高家庭養(yǎng)老照護(hù)能力。通過啟動(dòng)“新家庭計(jì)劃——家庭發(fā)展能力建設(shè)”和“計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老照護(hù)試點(diǎn)”工程，逐步發(fā)展“安寧療護(hù)”服務(wù)，推進(jìn)全生命周期、全過程、全方位健康管理。最后，“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)有助于推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，積極促進(jìn)供需有效匹配，推進(jìn)老年健康服務(wù)的專業(yè)化、智能化和標(biāo)準(zhǔn)化，推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的協(xié)同創(chuàng)新。［30］

（二）以縣域醫(yī)共體為核心發(fā)展農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)

首先，加強(qiáng)縣級(jí)醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院服務(wù)能力建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為農(nóng)村“三級(jí)預(yù)防保健網(wǎng)絡(luò)”的中樞，有助于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的基層醫(yī)療服務(wù)能力，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村醫(yī)生對(duì)老年慢性病患者的健康管理能力，為農(nóng)村老年人提供具有可及性和便捷性的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)。其次，健全和完善醫(yī)聯(lián)體、醫(yī)共體等服務(wù)供給體系，完善雙向轉(zhuǎn)診制度，暢通雙向轉(zhuǎn)診通道，通過分級(jí)診療與雙向轉(zhuǎn)診使縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力明顯提升，使縣域醫(yī)聯(lián)體和醫(yī)共體能夠承擔(dān)罹患慢性病老人和失能失智老人的治療、護(hù)理和康復(fù)職能，促進(jìn)縣域醫(yī)療資源逐步實(shí)現(xiàn)共享。再次，加強(qiáng)縣級(jí)公立醫(yī)院對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的支持與指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室應(yīng)重點(diǎn)提供健康體檢、傳染病防疫、癌癥和重大疾病的早期篩查和健康管理等服務(wù)，完善健康監(jiān)測(cè)和疾病預(yù)防控制體系，為農(nóng)村老年人織密健康保障網(wǎng)。最后，加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村人才培養(yǎng)與培訓(xùn)，統(tǒng)籌縣域醫(yī)療衛(wèi)生人力資源，加強(qiáng)縣級(jí)綜合醫(yī)院醫(yī)學(xué)教育基地建設(shè)，拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院康復(fù)醫(yī)療、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、安寧療護(hù)等服務(wù)功能，建立健全醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作機(jī)制，完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與家庭病床、居家護(hù)理和老年醫(yī)療照護(hù)等相互融合、協(xié)同發(fā)展的農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)體系。

（三）探究不同類型政策工具之間的合理匹配

在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，積極鼓勵(lì)和吸納企業(yè)和社會(huì)組織參與老年健康服務(wù)供給，引入政府購(gòu)買服務(wù)和績(jī)效評(píng)估等新型治理工具。堅(jiān)持基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益屬性，健全和完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的財(cái)政投入機(jī)制。優(yōu)化智慧養(yǎng)老服務(wù)的技術(shù)支持、公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施等政策布局，合理匹配供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，不斷提升農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的供給效能。

積極拓寬農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)的籌融資渠道，強(qiáng)化需求型政策工具的激勵(lì)作用，有效落實(shí)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)的稅收優(yōu)惠政策，以有效推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式，優(yōu)化政府、企業(yè)、社會(huì)組織等共同參與農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)供給體系，支持企業(yè)提供適合農(nóng)村老年人的智能康養(yǎng)產(chǎn)品。調(diào)整環(huán)境型政策工具，合理規(guī)劃金融支持和稅收優(yōu)惠等環(huán)境型政策工具的使用，增進(jìn)金融支持類工具的應(yīng)用，努力推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)規(guī)劃、法律規(guī)范、制度監(jiān)督等政策體系不斷健全和完善。

（四）全方位提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

“十四五”時(shí)期是我國(guó)推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。首先，優(yōu)化國(guó)民健康促進(jìn)政策，織牢國(guó)家公共衛(wèi)生防護(hù)網(wǎng)。加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源整合，有效提升農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，不斷提升農(nóng)村老年人的健康水平。其次，完善基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，基本建成了以縣級(jí)醫(yī)院為龍頭、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為樞紐、以村衛(wèi)生室為網(wǎng)底的三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)。積極推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)形成預(yù)防保健、醫(yī)療診治、康復(fù)理療、健康教育等系統(tǒng)化健康服務(wù)體系。建立和完善醫(yī)療救助、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度的互補(bǔ)銜接機(jī)制。將現(xiàn)有的醫(yī)療救助拓展為“基礎(chǔ)健康服務(wù)救助”，全面建立面向農(nóng)村、高齡、失能老年人的醫(yī)療補(bǔ)助制度，進(jìn)一步完善大病醫(yī)療救助制度。充分發(fā)揮基本醫(yī)療保險(xiǎn)、疾病應(yīng)急救助、大病保險(xiǎn)與重特大疾病醫(yī)療救助等制度的協(xié)同互補(bǔ)作用，從而形成政策保障合力。最后，鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其他專業(yè)機(jī)構(gòu)為老年人家庭成員及家政服務(wù)等從業(yè)人員提供照護(hù)和應(yīng)急救護(hù)等服務(wù)，同時(shí)推動(dòng)防治結(jié)合和急慢分治，將高血壓、糖尿病等慢病用藥納入門診統(tǒng)籌范圍，減輕慢病患者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。維護(hù)健康服務(wù)的公平性和福利性，提升衛(wèi)生籌資的公益性和公平性，提高醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效益，有效保障農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量和健康水平。

五、結(jié)語

健康是人民最具普遍意義的美好生活需要?！笆奈濉睍r(shí)期，我國(guó)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)政策體系不斷完善，加快推進(jìn)農(nóng)村老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)健康中國(guó)戰(zhàn)略部署延伸至村級(jí)鄰里互助點(diǎn)、農(nóng)村幸福院，打造覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民、均衡合理、優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。通過政策理念創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新、發(fā)展方式創(chuàng)新和科技文化創(chuàng)新，持續(xù)推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制改革。我國(guó)發(fā)展農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)供給體系，需要政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、社區(qū)和家庭鄰里等多主體之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與功能融合。構(gòu)建多元聯(lián)動(dòng)的健康保障體系，依據(jù)農(nóng)村老年人的照護(hù)類型完善醫(yī)療照護(hù)服務(wù)供給，不斷健全和完善農(nóng)村健康保障制度，促進(jìn)健康老齡化，不斷滿足農(nóng)村老年人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)需求。立足全生命周期健康管理，強(qiáng)化政府供給責(zé)任，形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)協(xié)同的農(nóng)村老年健康服務(wù)多元協(xié)同供給體系，為積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

注釋：

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責(zé)任編輯：韓曾麗

The Evolutionary Logic of Elderly Services Policies for Integrated Medical and Elderly Care Service in Rural Areas

——Taking the \"Second

Zheng Jiyou

（School of Management， Shenyang" Normal" University， Shenyang Liaoning 110034， China）

Abstract：

With the steady advancement of the Healthy China strategy， China's rural old-age service system integrated medical and elderly care service has experienced the process from insufficient supply to relatively balanced supply and demand， and gradually formed a high-quality social care service system that is coordinated with the sustainable and healthy development of economy and society. It plays an important role in satisfying the needs of the public， easing social contradictions， promoting social equity and enhancing the well-being of the elderly. By digging deeper into its stage characteristics and changing trends in policy objectives， policy contents， value orientation， etc.， and through social network analysis， it is found that the combination of rural health care and elderly service in China has gradually expanded from point to surface， and the two have moved from independence to the organic integration， the institutional mechanism of their combination， syncretism and integration has gradually matured， and their combination has advanced from gradual maturity to deep integration stage. In order to promote the effective connection of the policy， it is necessary for China to accelerate the system construction of integrating medical and elderly care services in rural areas， develop rural medical and elderly care for the aged with county-level medical communities as the core， explore the reasonable matching between different types of policy tools， comprehensively improve the quality of integrated medical and elderly care services in rural areas， and continuously enhance the health security level of the elderly.

Key words：

rural community; integrated medical and elderly care service; policy network