從法律角度對中國漁業(yè)資源保護的思考

摘" 要：近年來，在生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、違法捕撈現(xiàn)象屢禁不止等因素的影響下，中國正面臨著漁業(yè)資源匱乏、漁獲物質(zhì)量下降等問題。文章在分析漁業(yè)資源保護必要性的基礎(chǔ)上，進一步闡述其存在的漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、捕撈限額制度遇到困境、伏季休漁制度存在弊端等現(xiàn)實問題，并提出了加強漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護、完善漁業(yè)限額捕撈制度及配套措施和完善漁業(yè)資源監(jiān)督管理體制等三項保護漁業(yè)資源的建議，可供有關(guān)決策部門在制定相關(guān)政策時參考。

關(guān)鍵詞：漁業(yè)資源；限額捕撈制度；伏季休漁制度；漁業(yè)資源監(jiān)督管理體制

中圖分類號：D922.4 文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-2419（2024）04-0405-05

作者簡介：藺妍（1980- ），女，漢族，大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院副教授。研究方向：環(huán)境與資源保護法、行政法等。E-mail：linyan@dlou.edu.cn。

通訊作者：郭翼菲（1998- ），女，漢族，大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院法學(xué)碩士研究生。研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)。E-mail：2191587158@qq.com。

1" 保護漁業(yè)資源的必要性

中國自古擁有廣闊的海域及漫長的海岸線，得天獨厚的條件使中國成為天然的漁業(yè)大國。中國漁業(yè)作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之一，同時也是重要的經(jīng)濟支柱之一，在促進國家經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著不可替代的作用。漁業(yè)資源的保護不僅關(guān)系到全球海洋資源，更與全球生物多樣性以及海洋經(jīng)濟發(fā)展密不可分。

1.1" 與全球生物多樣性息息相關(guān)

山水林田湖草是生命共同體，魚類更是極佳的生態(tài)保育助手，哺育著鳥、獸、魚等生物群落，例如，大麻哈魚等一些溯河洄游魚類在洄游時會將大量海洋元素反哺內(nèi)陸，北方生物多樣性與其息息相關(guān)，魚類對于維護水域生態(tài)平衡和促進生物多樣性至關(guān)重要。漁業(yè)資源不僅內(nèi)部可形成完整的生物鏈，更在整個生態(tài)系統(tǒng)中充當(dāng)著生產(chǎn)者、消費者、分解者。生物多樣性維持著生態(tài)系統(tǒng)的平衡，是人類生存發(fā)展必不可少的基礎(chǔ)。在生態(tài)系統(tǒng)中，動物、植物、微生物各司其職，只有當(dāng)物種的種類與數(shù)量足夠充足、豐富時才會形成較長且較穩(wěn)定的食物鏈，生態(tài)系統(tǒng)才能維持穩(wěn)定，也會促進生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力的增強。若不采取措施對漁業(yè)資源進行保護，放任漁業(yè)資源逐年衰減，則會大大降低整個生態(tài)系統(tǒng)的初級生產(chǎn)力和清淤能力，嚴重危及人類及其他動物生存環(huán)境。不僅如此，漁業(yè)資源的衰退，還會導(dǎo)致某些魚類種群數(shù)量和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，甚至引起海洋中的蝴蝶效應(yīng)，波及更多生物物種，其損害后果難以預(yù)測，嚴重影響當(dāng)?shù)厣锶郝涞呢S富度。

生態(tài)文明建設(shè)早已納入國家發(fā)展總體布局，是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，漁業(yè)資源的保護更攸關(guān)全球生物的多樣性，將漁業(yè)資源保護置于全球生物多樣性保護的大背景下，有助于充分肯定漁業(yè)資源保護的必要性，更有針對性地維護生物多樣性。

1.2" 助推海洋經(jīng)濟發(fā)展

漁業(yè)資源的保護不僅關(guān)系到全球生物多樣性，更有利于助推海洋經(jīng)濟發(fā)展。海洋作為潛力巨大的資源寶庫，對人類生存發(fā)展極為重要，漁業(yè)資源作為海洋資源的重要組成部分，保護漁業(yè)資源就是保護海洋資源，通過縮減捕撈范圍，減少捕撈等方式保護漁業(yè)資源，實現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)性收益，有益于促進海洋經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。海洋經(jīng)濟在一些沿海國家及地區(qū)扮演著十分重要的角色，可增加當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)機會，海洋經(jīng)濟的發(fā)展不僅提高了當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏?，也帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進地區(qū)經(jīng)濟繁榮。但實踐中，部分漁業(yè)從業(yè)人員及漁民可持續(xù)發(fā)展觀念淡薄，以及漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的落后，均不利于對漁業(yè)資源的保護，嚴重阻礙了漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，間接對海洋經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。因此，海洋經(jīng)濟的發(fā)展必須與漁業(yè)資源保護相結(jié)合，以確?？沙掷m(xù)的漁業(yè)發(fā)展。海洋牧場作為一種新型漁業(yè)發(fā)展模式，不僅維護了生態(tài)環(huán)境，同時也加快了漁業(yè)發(fā)展生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，海洋牧場主要指在特定海域，為了有計劃地培育和管理漁業(yè)資源而設(shè)置的人工牧場，海洋牧場不僅有利于保護漁業(yè)資源，提高中國水產(chǎn)品的產(chǎn)量，同時也實現(xiàn)了可持續(xù)生態(tài)漁業(yè)，當(dāng)海洋牧場收入豐厚時，也會使中國收獲更多的海洋利益。整合現(xiàn)有資源以統(tǒng)籌推進海洋牧場建設(shè)，可促進海洋漁業(yè)資源可持續(xù)利用，助推海洋經(jīng)濟發(fā)展。

2" 中國漁業(yè)資源保護的現(xiàn)實問題

正如前文所述，漁業(yè)資源保護對一個國家乃至全球來說都是至關(guān)重要的，而根據(jù)近年來聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織發(fā)布的《世界漁業(yè)及水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況》報告顯示，大部分漁業(yè)處于過度開發(fā)的狀態(tài)，不加以保護，勢必會造成漁業(yè)資源的銳減。因此，對造成漁業(yè)資源衰退等問題進行分析，并進一步探究限額捕撈制度及伏季休漁制度的合法性及潛在弊端，找出現(xiàn)有制度的不足，才能結(jié)合實際現(xiàn)狀探討漁業(yè)資源保護機制的完善路徑，以期實現(xiàn)漁業(yè)資源的有效保護。

2.1" 漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境破壞嚴重

近些年來，海洋生態(tài)環(huán)境日益惡化，與此相關(guān)聯(lián)的漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境情勢嚴峻，陸源污染情況日益嚴重，許多魚類棲息場所受到嚴重破壞，甚至部分水域漁場逐漸荒漠化，漁業(yè)資源保護遭遇“攔路虎”。同時由于人類海上活動范圍逐漸擴大，并且活動更加頻繁，海上航運船只增多，海損事件、污染事故頻發(fā)，事故導(dǎo)致水域環(huán)境氨氮含量、各類酸堿鹽含量及pH值等發(fā)生變化，改變了水生生物生存環(huán)境，導(dǎo)致魚類大量死亡，加劇漁業(yè)資源衰退。航運船只的增多以及一些海洋工程的建設(shè)也產(chǎn)生了過多的噪聲，這些噪聲對水生生物產(chǎn)生了不利影響，嚴重影響其日常生活行為。不僅如此，工業(yè)廢水排放直接導(dǎo)致入河海口的排污量逐年增大，對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了直接損害，企業(yè)以及發(fā)電廠排放的冷卻水導(dǎo)致了部分水域溫度升高，破壞了生態(tài)環(huán)境，造成水體熱污染。這些“看不見”的噪聲污染、水體熱污染起初往往不會對魚類產(chǎn)生直接的損害，但隨著時間的推移，損害便會顯露出來，嚴重危及魚類生存。

除了水域污染的問題外，一些水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也改變了漁業(yè)生存環(huán)境，例如，水庫大壩同樣對漁業(yè)生存環(huán)境產(chǎn)生了不利影響，一些大壩的選址位置多選于河流、峽谷狹窄的出口處，這就阻斷了一些溯河洄游魚類的洄游通道，致使一些魚類無法通過洄游通道返回出生水域完成生命的繁衍。當(dāng)蓄水量過大，需要泄洪時，蓄水從高處沖下，水流夾帶著空氣沖入緩沖池水底深處，被夾帶的空氣部分溶解，便會產(chǎn)生氣體過飽和污染，加劇水域生態(tài)環(huán)境破壞程度，亦不利于魚類生存。

2.2" 捕撈限額制度遇到困境

為避免過度捕撈導(dǎo)致水域內(nèi)相關(guān)種群數(shù)量不斷減少，甚至滅絕，破壞海洋生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性，中國制定了捕撈限額制度，將其規(guī)定在《漁業(yè)法》第二十二條中“國家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實行捕撈限額制度。……捕撈限額總量由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門確定”。制度頒布初期，限額捕撈制度在一定程度上保障了漁業(yè)捕撈的有序開展，以防止過度捕撈，造成漁業(yè)資源過度開發(fā)。從條文的表述中我們也可以看出，捕撈限額制度是建立在對漁業(yè)資源準確檢測和精準評估的基礎(chǔ)之上。

雖然捕撈限額制度符合了漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的理念，意在實現(xiàn)代內(nèi)公平與代際公平，但巡視現(xiàn)有捕撈限額制度，該制度的弊端不難發(fā)現(xiàn)。中國在2000年首次提出了捕撈限額制度，自此便開始了該項制度的探索階段，但時隔多年，仍無相關(guān)實施細則規(guī)定以何種分配方式將捕撈限額分配給捕撈主體，對該項問題尚未形成統(tǒng)一的法律規(guī)范。不僅如此，該項制度目前仍以試點形式執(zhí)行，并未得到普遍推廣。對于該項制度建立的基礎(chǔ)，即對漁業(yè)資源的監(jiān)測與評估，也存在不足之處。首先，國家相關(guān)部門是根據(jù)種群評估結(jié)果來確定總可捕撈量，種群評估結(jié)果受評估方法的限制，并且相關(guān)實驗及數(shù)據(jù)分析表明，即使評估所使用的儀器設(shè)備價格高昂，仍會出現(xiàn)極大的錯誤概率，這就導(dǎo)致了評估數(shù)據(jù)絕大部分不可用，基于錯誤數(shù)據(jù)得出的總可捕撈量自然也不正確，數(shù)據(jù)評估結(jié)果的不確定性成為該項制度執(zhí)行的最大瓶頸。其次，即使種群評估數(shù)據(jù)與真實情況相差較小，據(jù)此所推測的總可捕撈量正確的情況下，限額捕撈制度下實際捕撈量也具有不確定性。結(jié)合實踐經(jīng)驗來看，中國的交易登記制度也不夠健全，關(guān)于這項制度的規(guī)定也多見于試點地區(qū)的內(nèi)部文件，此類文件的法律位階較低，貫徹實施力度不強，間接導(dǎo)致漁政部門對實際捕撈情況的監(jiān)管往往難以達到預(yù)期效果。因此，精準控制實際捕撈量難度較大。最后，由于經(jīng)濟等方面的原因往往也導(dǎo)致了限額分配上的不確定性，沿海地區(qū)的各級地方政府常常無法在額度分配上達成一致意見，嚴重阻礙制度的順利執(zhí)行。

2.3" 伏季休漁制度的存在弊端

為更好保護漁業(yè)資源，中國不僅規(guī)定了捕撈限額制度，同樣還制定了伏季休漁制度，伏季休漁制度自1995年全面實施，該項制度在《漁業(yè)法》第三十條有規(guī)定，是維護漁業(yè)資源的重要保護制度。禁漁期多設(shè)在魚類產(chǎn)卵繁殖、生長速度較快的階段，在短期內(nèi)有效保證了幼魚的生長發(fā)育，避免幼魚捕撈殆盡導(dǎo)致的漁業(yè)資源的直線下滑式減少。伏季休漁制度在一定程度上促進了魚類生物群落生產(chǎn)力的恢復(fù)，對魚類休養(yǎng)生息起到積極促進作用。

回顧制定伏季休漁制度本意，乃是為了漁業(yè)資源一個喘息的機會，但結(jié)合實際情況來看，中國多處海域與他國相鄰，由于各國政策不同，就導(dǎo)致在中國實行伏季休漁制度時，他國并未在此時期內(nèi)實施類似制度保護漁業(yè)資源，漁業(yè)資源又是流動性較強的資源，不乏部分漁民會認為肥美的魚兒會游到他國，被“外人”捕撈，觸碰漁民既得利益。禁漁的目的是增加海洋湖泊內(nèi)魚類數(shù)量，功在當(dāng)下，利在千秋，但禁漁期也不宜規(guī)定得過長，長期禁漁則會導(dǎo)致魚類數(shù)量短期內(nèi)瘋漲，超過環(huán)境承載力時會引發(fā)新的問題。例如，禁漁期開始后，在食物充足的情況下，最先得到恢復(fù)的就是食草性魚類，食草性魚類生長速度快，大量消耗水生植物與藻類，藻類通過光合作用可以吸收水體中的有害物質(zhì)和有毒廢物，藻類耗盡則會嚴重影響水體的凈化與其他生物的生存環(huán)境。地球上各種生命共生共存，息息相關(guān)，規(guī)定禁漁期看似簡單，但實則關(guān)系廣泛，漁政部門在規(guī)定禁漁期時應(yīng)緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，與相關(guān)行業(yè)專家、學(xué)者充分協(xié)商，謹慎作出選擇。不僅如此，關(guān)于伏季休漁制度的規(guī)定仍有待完善，在沒有相關(guān)政策對捕撈力度進行規(guī)定的情況下，休漁期一結(jié)束，往往出現(xiàn)捕撈力度暴漲的局面。休漁期內(nèi)所積攢的良好效果便會在短期內(nèi)耗盡。

3" 完善漁業(yè)資源保護的建議

在漁業(yè)資源江河日下的今天，漁業(yè)資源的保護更應(yīng)未雨綢繆，盡早采取相應(yīng)措施防止資源衰竭。在這一過程中，保護生態(tài)環(huán)境不僅是前提，更是加強漁業(yè)支撐的保障，同樣，完善漁業(yè)限額捕撈制度及配套措施、完善漁業(yè)資源監(jiān)督管理體制對漁業(yè)資源的保護也發(fā)揮著不可替代的作用。

3.1" 加強海洋生態(tài)環(huán)境保護

海洋為人類生存提供了重要保障，但隨著人類對資源的開發(fā)與利用，海洋污染，海洋災(zāi)害等問題愈演愈烈，保護海洋生態(tài)環(huán)境，是保護漁業(yè)資源的基礎(chǔ)與前提。如今海洋生態(tài)環(huán)境保護正面臨嚴峻的考驗，其中大部分海洋污染來源于陸源污染，部分工業(yè)污水和生活污水通過排污口排入近海岸區(qū)域，近海岸區(qū)域海水流動性相對較差，導(dǎo)致污染物在該區(qū)域停留時間較長，對這部分區(qū)域水質(zhì)的影響較大，嚴重影響該水域內(nèi)水生生物生存。陸源污染防治，已經(jīng)成為海洋環(huán)境保護中的關(guān)鍵一環(huán)。同時減少施肥、陸地排污等陸源污染，以提高海洋固碳能力，防止海洋富營養(yǎng)化等事件發(fā)生?？刂脐懺次廴镜耐瑫r也要做好海灘及流域清潔工作，加強對產(chǎn)卵場及洄游通道等魚類重要棲息地的保護，減少航運及海洋工程、海岸工程對環(huán)境的不利影響。對可能影響海洋環(huán)境的建設(shè)工程事前做好海洋環(huán)境跟蹤評價，妥善解決海上突發(fā)事件，第一時間處理海上污染事故，減少污染對魚類及其他生物的損害，降低事故影響范圍。

相關(guān)部門也要加大對各類主體違規(guī)排放污染物的懲處力度，以起到警示教育作用，維護國家及相關(guān)漁業(yè)人員利益。政府等部門更要嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，對于大壩等水利水電項目的建設(shè)，其建設(shè)不僅要考慮人類的需求，更應(yīng)兼顧魚類生存需求，盡量不改變原有水生生態(tài)環(huán)境，當(dāng)魚類得到較好保護時，與魚類相關(guān)聯(lián)的其他生物群落和生態(tài)系統(tǒng)才能得到更好的保護，在實質(zhì)上將海洋保護工作落到實處。

3.2" 完善漁業(yè)限額捕撈制度及配套措施

僅對生態(tài)環(huán)境進行保護，來保障漁業(yè)資源生存環(huán)境還遠遠不夠，仍需通過完善漁業(yè)限額捕撈制度及配套措施等方式加大對漁業(yè)資源的保護力度。資源的保護與利用存在天然的沖突，因此，如何平衡漁業(yè)資源開發(fā)與保護，實現(xiàn)漁業(yè)資源利用與保護之間的利益互動，是保護漁業(yè)資源需要解決的首要難題。國家雖在不斷完善漁業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，并取得一定成效，但就漁業(yè)限額捕撈制度來講，仍有很大的進步空間。總可捕撈量的準確度是保障制度有效實施的基礎(chǔ)與前提，同樣作為漁業(yè)資源大國的美國，其漁業(yè)觀察員制度及船舶捕撈登記制度值得我們借鑒，其中漁業(yè)觀察員應(yīng)具備相應(yīng)知識水平，并完成定期培訓(xùn)，主要負責(zé)在漁船上收集相關(guān)漁業(yè)信息，觀察員隨船記錄捕撈情況，并形成捕撈日志。漁船靠岸后，由相關(guān)部門負責(zé)將捕撈日志進行匯總，完善數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，結(jié)合船舶捕撈登記制度所記載的各項數(shù)據(jù)進行綜合分析，為后續(xù)漁政部門確定總可捕撈量提供科學(xué)依據(jù)。精確的總可捕撈量才能實現(xiàn)捕撈力度與生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)能力之間的動態(tài)平衡，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一，切實有力地保護漁業(yè)資源。

在完善捕撈限額制度的同時，其配套措施也亟須完善。在出臺相關(guān)政策對捕撈力度進行削減時，建立相應(yīng)的財政補貼制度及以互助保險為主體的風(fēng)險保障制度，加大對保險政策的資金支持，并對漁船工具進行升級改造，做好出海作業(yè)保障工作，保障漁民生命財產(chǎn)安全，創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點，促進漁業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

3.3" 完善漁業(yè)資源監(jiān)督管理體制

漁業(yè)資源管理體制一直以來以行政權(quán)為主導(dǎo)，雖然充分發(fā)揮了行政權(quán)的強制性與高效性，但這種略顯單一的管理體制不能很好地處理實踐中發(fā)生的新問題，主要表現(xiàn)在漁民對漁業(yè)相關(guān)法律法規(guī)遵守的自覺性不高，依靠政府單方面的執(zhí)法很難達到理想的保護效果，制定漁業(yè)法律規(guī)范的目的本就是為了保護漁業(yè)資源及漁業(yè)從業(yè)人員的合法權(quán)益。豐富漁業(yè)資源管理體制，使相關(guān)從業(yè)者既是政策的制定者，同時又是政策的受益者，不僅可以調(diào)動漁民遵守法規(guī)的積極性，同時也可減輕漁政部門執(zhí)法壓力。對漁業(yè)資源管理體制進行多元化改革，以漁業(yè)污染事故調(diào)查為例，相關(guān)事故調(diào)查主體部門廣，存在職權(quán)交叉，極易導(dǎo)致事故發(fā)生后，取證困難或取證不及時的問題，對此，加強漁港的管理與建設(shè)，更有利于解決問題。政府等部門可適當(dāng)引進新科學(xué)技術(shù)手段來提高管理效率，例如，利用衛(wèi)星遙感技術(shù)和無人機監(jiān)測技術(shù)可實現(xiàn)漁業(yè)資源的動態(tài)監(jiān)測，鼓勵漁業(yè)方面科技創(chuàng)新，推進信息技術(shù)與漁業(yè)管理相融合，使?jié)O政部門更了解海洋生態(tài)環(huán)境的狀況，進行更科學(xué)的管理與監(jiān)督，相關(guān)部門同樣要對違法捕撈等違法違規(guī)現(xiàn)象保持高壓打擊態(tài)勢，提高漁業(yè)違法成本，對違法行為進行有效的監(jiān)督管理，切實保護漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

完善漁業(yè)資源管理機制的同時也要兼顧對漁業(yè)法律治理模式的監(jiān)督，有力的監(jiān)督才能保證政策的有效執(zhí)行。加強對漁政監(jiān)督管理部門定期組織的漁業(yè)資源巡查的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為或案件時立即進行調(diào)查取證，對違法行為進行立案，并責(zé)令相關(guān)部門進行整改或采取相應(yīng)懲罰措施，規(guī)范漁政執(zhí)法工作。對違反漁政監(jiān)督管理體制的行為，嚴格依照相關(guān)法律法規(guī)進行處罰，同時加大外部監(jiān)督力度，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，凝聚監(jiān)督合力，共同保護漁業(yè)資源。

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Reflections on the protection of fishery resources in China from the legal perspective

LIN Yan，GUO Yifei

（College of Marine Law and Humanities， Dalian Ocean University，Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：In recent years， under the influence of serious ecological damage and illegal fishing， China is facing problems such as lack of fishery resources and declining catch quality. On the basis of analyzing the necessity of fishery resources protection， the article further elaborates the existence of serious ecological damage to fishery waters， the difficulties encountered in the fishing quota system， the shortcomings of the seasonal fishing moratorium system， and puts forward three proposals to protect fishery resources， such as strengthening fishery ecological environment protection， perfecting the fishery quota system and supporting measures， and improving the supervisory and management system of fishery resources， which can be used as references for the relevant policy-making departments when formulating relevant policies. It also puts forward three proposals to protect fishery resources， such as strengthening fishery ecological environment protection， improving fishery quota fishing system and supporting measures， and improving fishery resources supervision and management system， which can be used as references for relevant decision-making departments when formulating relevant policies.

Keywords：fishery resources; quota fishing system; fishing moratorium in summer; fishery resources supervision and management system