縣中振興的政策取向、現(xiàn)實審視及發(fā)展理路

摘要：縣域普通高中的教育質(zhì)量與我國的人才質(zhì)量密切相關(guān)，因此國家秉持區(qū)域均衡理念，采取了整體協(xié)同的相關(guān)舉措，以實現(xiàn)高中教育高質(zhì)量發(fā)展的目標。然而，在條塊分割體制、委托代理關(guān)系和社會聲譽制度制約下，縣域普通高中陷入教育資源難以統(tǒng)籌、教育治理無法深入、教育生態(tài)失衡循環(huán)等發(fā)展困境?；谖覈恼呷∠蚝涂h域普通高中的發(fā)展樣態(tài)，治理主體應制定一體分層設計的治理政策，建構(gòu)協(xié)同聯(lián)動的制度運行環(huán)境，擴大縣中治理的社會參與程度，進而振興縣域普通高中教育。

關(guān)鍵詞：縣中振興；教育生態(tài)；多中心治理；協(xié)同發(fā)展

中圖分類號：G639.2" " " " " " "文獻標識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2024）05-0126-08

2021年，我國共有1.42萬所普通高中（不包括港澳臺地區(qū)），縣域普通高中（以下簡稱“縣中”）0.72萬所，其中縣中在校生數(shù)量占據(jù)普通高中在校生總量的一半以上，達到了1468.4萬人。[1]縣中向上連接高等教育，向下連接義務教育，既是實現(xiàn)學生社會流動的主要渠道，也是縣域整體教育質(zhì)量的終端體現(xiàn)?？梢哉f，縣中的辦學水平與我國的人才質(zhì)量密切相關(guān)，進而也關(guān)涉教育強國的建設。當前，由于不合理的招生政策、不均衡的師資質(zhì)量、不健全的保障體系以及不科學的管理體制，縣中陷入人才培養(yǎng)質(zhì)量較低的發(fā)展困境。①一方面，社會經(jīng)濟水平較高的縣域家庭向省市重點高中擇校的概率大大增加，社會經(jīng)濟水平較低家庭的學生多留在縣中，導致出現(xiàn)學校階層分割特點；[2]（p56）另一方面，縣中學生的高等教育期待更低，如他們在考取“雙一流”高校研究生方面處于劣勢，而這會對他們的未來發(fā)展產(chǎn)生不利影響。[3]（p113）為解決縣中發(fā)展問題，教育部等九部門印發(fā)了《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動計劃》（以下簡稱《計劃》），為縣中振興提供政策指導和支持。本文擬在系統(tǒng)分析縣中振興政策的基礎上，從組織學視角揭示縣中治理問題，進而提出適切的發(fā)展理路。

一、縣中振興政策的價值取向

改革開放以來，我國大力推動普通高中教育，先后經(jīng)歷了效率優(yōu)先的重點高中發(fā)展階段、規(guī)模擴充的高中教育普及階段、多樣化發(fā)展階段以及基于質(zhì)量提升的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段。[4]（p88）高中教育追求優(yōu)質(zhì)均衡意味著不能僅關(guān)注省市優(yōu)質(zhì)高中的發(fā)展情況，也應推動處于弱勢地位的縣中發(fā)展。事實上，我國圍繞縣中振興出臺的多項政策為縣中發(fā)展指明了方向。

（一）指向高質(zhì)量發(fā)展的政策目標

不同歷史時期對縣中認識不同，我國教育政策目標的價值指向差異主要分為三個階段。一是重點支持，適量發(fā)展階段。新中國成立初期，為了能快速培養(yǎng)急需的優(yōu)秀人才，我國將目光聚焦于建設重點高中。1953年，教育部出臺的《關(guān)于有重點地辦好一些中學與師范學校的意見》指出要興辦重點中學。改革開放后，我國亟須一大批高水平勞動力，無奈教育資源短缺無法實現(xiàn)所有縣域中學同步發(fā)展。1980年，教育部頒布的《關(guān)于分期分批辦好重點中學的決定》明確表示，由于我國教育資源有限且經(jīng)濟基礎薄弱，地區(qū)間發(fā)展差異較大，平均發(fā)展所有中學的目標較為困難，因此重點支持一部分中學優(yōu)先發(fā)展。[5]（p14）1994年，《關(guān)于〈中國教育改革與發(fā)展綱要〉的實施意見》提出每個縣都要辦一到兩所重點中學。[6]（p716）在這些政策的引領下，大部分縣域逐步形成了一所重點中學領航，其他普通高中隨航的雁陣型教育格局?？h域適度建立重點高中通過集中整合教育資源方式迅速改變高中教育水平落后局面，確保了部分學生獲得有質(zhì)量的普通高中教育，進而增加了學生接受高等教育的機會。

二是加速普及，多樣發(fā)展階段。20世紀末，我國基本完成了九年義務教育普及任務，而此時經(jīng)濟社會因高速發(fā)展需要更多專業(yè)人才。因此，相關(guān)政策的目標轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘h中數(shù)量和規(guī)模，并鼓勵辦學類型多樣化。這一時期，我國并未專門出臺針對縣中教育的政策文件，更多的是雜糅于普通高中政策之中。如教育部印發(fā)的《關(guān)于積極推進高中階段教育事業(yè)發(fā)展的若干意見》與國務院印發(fā)的《2003—2007年教育振興行動計劃》都明確提出要擴大包括縣中在內(nèi)的普通高中的規(guī)模和數(shù)量，在發(fā)達地區(qū)的縣域鼓勵有條件的普通高中嘗試與其他學校、社會力量聯(lián)合舉辦民辦普通高中。[7]（p16）[8]在教育政策的支持和縣域經(jīng)濟的推動下，縣中呈現(xiàn)出加速普及與多樣發(fā)展特點，滿足了區(qū)域內(nèi)學生的學業(yè)需求，并成為聯(lián)結(jié)城市與村鎮(zhèn)的重要樞紐。眾多學生通過縣中獲得接受高等教育的機會抑或進入就業(yè)市場，最終成為高素質(zhì)勞動力反哺縣域經(jīng)濟。

三是提質(zhì)穩(wěn)量，高質(zhì)量發(fā)展階段。隨著縣域內(nèi)普及高中階段教育目標的基本實現(xiàn)，我國縣中教育進入了新的發(fā)展階段?？h中處于縣域基礎教育系統(tǒng)的頂端，可以帶動縣域義務教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，對服務國家鄉(xiāng)村振興和人才發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義，所以國家對縣域普通高中提出了更高要求。2021年，教育部聯(lián)合九部門發(fā)布《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動計劃》，明確指出要實現(xiàn)縣中高質(zhì)量發(fā)展的政策目標?？h中高質(zhì)量發(fā)展以滿足人民群眾的高質(zhì)量教育需求為導向，遵循公平、均衡、協(xié)調(diào)、全面和可持續(xù)的發(fā)展原則，注重縣中教育系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性升級和內(nèi)涵式發(fā)展，提升縣中的優(yōu)質(zhì)化程度和水平，最終達到“質(zhì)”與“量”雙重維度上的優(yōu)質(zhì)狀態(tài)。

從以上三個階段的政策目標演變中不難看出，當前時期縣中發(fā)展已經(jīng)由追求數(shù)量多、規(guī)模大的基底性目標轉(zhuǎn)變?yōu)閷崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的超越性目標。

（二）側(cè)重區(qū)域間均衡的政策理念

我國普通高中數(shù)量多且體量大，但區(qū)域間發(fā)展質(zhì)量不平衡且區(qū)域內(nèi)縣市兩級辦學質(zhì)量差距較大。為此，《計劃》將區(qū)域間的均衡發(fā)展作為核心理念，要求“促進縣中與城區(qū)普通高中協(xié)調(diào)發(fā)展，加快縮小教育差距”。[9]可以說，縣中政策的價值理念側(cè)重于補弱，通過從內(nèi)涵和外延兩方面提升教育質(zhì)量，最終實現(xiàn)縣中的多樣化優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

其一，資源均衡的外延式發(fā)展。在一定限度內(nèi)，教育資源與教育質(zhì)量成正比關(guān)系——充裕的教育資源是保證縣中教育質(zhì)量的必要條件。因此，縣中的外延式發(fā)展側(cè)重于實現(xiàn)人力、物力和財力等教育資源的合理化配置。目前，部分縣中面臨辦學經(jīng)費緊張、師資短缺、校舍緊張、設施老舊等資源性問題，這需要借助政府和社會力量，統(tǒng)籌平衡縣域內(nèi)部教育資源的投入和分配，保證省市與縣域之間教育資源的底線性均衡?；诖?，《計劃》提出要“堅持高中教育資源配置向縣中傾斜……加快改善縣中辦學條件”。[9]縣中政策從教育資源角度保障縣中教育的公平發(fā)展，縮小縣中與市域中學的資源性差距，通過外部輸入方式改善縣中的物質(zhì)條件和硬件建設，從而實現(xiàn)區(qū)域間普通高中的基礎性均衡。

其二，優(yōu)質(zhì)均衡的內(nèi)涵式發(fā)展?？h中發(fā)展除了要增加對物的投入，側(cè)重改善教育的外部環(huán)境；還要關(guān)注人的要素，注重教育軟實力建設，從而實現(xiàn)教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性變革?？h中政策的均衡發(fā)展理念不是平均主義式的，而是在教育公平原則下不同中學的梯度性、漸進性優(yōu)質(zhì)發(fā)展。具體而言，依循區(qū)域均衡政策理念建構(gòu)的縣中樣態(tài)應有清晰的辦學方向、生成性學校文化、體系性課程結(jié)構(gòu)、優(yōu)質(zhì)化課程教學、民主化學校管理等?？梢哉f，所謂的優(yōu)質(zhì)均衡是縣中達到區(qū)域教育底線性水平后實現(xiàn)的差異化、特色化發(fā)展，本質(zhì)上是提高縣中的教育質(zhì)量水平和人才培養(yǎng)規(guī)格。這就要求縣中教育資源的配置要實現(xiàn)更高水平的優(yōu)化，聚焦教師職業(yè)能力的提升，開展?jié)M足學生成長需要的教學活動，建立參與性強的內(nèi)部管理體制。

顯然，縣中振興政策的價值理念包含優(yōu)質(zhì)和均衡兩個維度，突出強調(diào)區(qū)域之間的均衡發(fā)展，側(cè)重教育資源的合理配置，通過制定縣中發(fā)展底線標準，構(gòu)建托底式保障體系，進而在承認差異的基礎上推動組織內(nèi)部的良性改革，實現(xiàn)縣中教育的特色化高品質(zhì)發(fā)展。

（三）關(guān)注整體性協(xié)同的政策舉措

縣中振興是涉及不同政府部門和利益群體的整體性問題，這意味著相關(guān)政策無法從單一層面取得成效，而要通過整體性協(xié)同推動進程。

一方面，實施一系列組合式舉措。組合式舉措有效關(guān)聯(lián)了縣中高質(zhì)量發(fā)展的目標結(jié)構(gòu)和政策理念，為實現(xiàn)縣中振興提供了有力支撐。一是重視生源質(zhì)量和師資水平的提升?！队媱潯窂娬{(diào)源頭治理，從招生管理改革入手，落實公辦和民辦普通高中同步招生和屬地招生政策，完善優(yōu)質(zhì)普通高中指標到校招生辦法，平衡縣中與城區(qū)中學的生源質(zhì)量。同時，國家還在師資方面提出要及時補充縣中教師缺口并提高教師待遇，加大師資培訓力度，全面提升教學和管理水平。二是重視財政支持和物質(zhì)保障。國家通過實施縣中標準化建設工程，設立縣中教育優(yōu)質(zhì)均衡的底線，確?？h中具備良好的辦學條件?！队媱潯芬蟾鞯卣哟髮h中經(jīng)費投入的傾斜力度，通過有效的資金支持和良好的辦學條件為實現(xiàn)縣中振興奠定物質(zhì)基礎?？梢?，縣中振興政策以生源與師資雙重保障、資源和治理相互支撐的組合式舉措致力于破解縣中發(fā)展面臨的現(xiàn)實障礙。

另一方面，倡導多維度組織間協(xié)同。教育治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，關(guān)涉多領域多部門。因此，縣中振興需要聯(lián)合省市縣各級行政、財政、教育等部門及中學、大學、社會團體等組織，協(xié)同推進各項事務。其一，側(cè)重部門間協(xié)同合作?！队媱潯芬蟾鞑块T明確部門職責分工，對縣中發(fā)展的有關(guān)事項加強溝通協(xié)調(diào)，通過部門間協(xié)同，暢通教育行政機制，避免責任推諉而導致政策無法執(zhí)行。其二，側(cè)重政府間幫扶合作?！队媱潯诽岢鲆M織東部發(fā)達省份面向西部10省160個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣開展組團式對口幫扶，旨在通過政府間支援，向幫扶縣輸入科學的教育治理理念，協(xié)調(diào)教育系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)的關(guān)系，以期提升縣域政府治理現(xiàn)代化，進而推動縣中發(fā)展。其三，側(cè)重“U-S”合作交流。教育部要求部屬高校的附屬中學要面向100個縣的100所縣中開展托管合作項目以提升縣中的管理和教學水平。高校通過校長選配、教師招聘、師資培訓和教學管理等方面助力縣中全面提質(zhì)升級。通過“U-S”合作模式，縣中可以引入更符合自身發(fā)展的辦學理念、教學方式和管理方式，從而實現(xiàn)教育理論更新與實踐變革。

可見，縣中振興的政策舉措是以整體性協(xié)同為指向的，既通盤考慮了學校各要素的合理配置，也致力于建立部門間、區(qū)域間、校際間的合作聯(lián)動機制。教育政策反映了一定時期內(nèi)黨和國家對教育事業(yè)發(fā)展的總要求，規(guī)定了教育事業(yè)發(fā)展的方向和原則，本質(zhì)上是國家意志在教育領域的體現(xiàn)。從縣中振興的政策取向可以看出，國家希望在區(qū)域間均衡發(fā)展理念下，通過整體性協(xié)同實現(xiàn)縣中高質(zhì)量發(fā)展。當然，由于縣中植根于特定的社會境遇之中，所以考察縣中振興問題還需在社會系統(tǒng)中審視其現(xiàn)實發(fā)展樣態(tài)。

二、推進縣中振興的現(xiàn)實審視

教育對社會具有依附性，所謂教育自身的一些重要方面不是教育所特有，而是外部社會問題在教育領域中的特定延伸。[10]（p34）縣中教育亦是如此，其發(fā)展嵌入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、教育管理體制以及社會文化系統(tǒng)之中。我們審視縣中振興的現(xiàn)實狀態(tài)時必須跳出“教育”的邊界與“學?！钡膰鷫Γ瑥纳鐣到y(tǒng)出發(fā)，透過制度和組織的視角看待縣中教育。

（一）條塊分割體制下教育資源的統(tǒng)籌困境

我國教育管理體制具有交叉管理和層級傳導的“壓力型”行政特征，形成了條塊分割的典型結(jié)構(gòu)——“條線”的下沉指令與“塊內(nèi)”嵌入需求之間存在固有張力。[11]（p25）以教育部門為例，上級教育行政部門對教育系統(tǒng)這條“線”具有目標設定權(quán)和檢查驗收權(quán)，可以自上而下地對機構(gòu)內(nèi)部進行事業(yè)安排。然而，執(zhí)行上級政策以及維持地方教育組織運轉(zhuǎn)必需的教育資源，則由作為“塊”的地方政府統(tǒng)籌分配。這使得縣域教育部門囿于有限權(quán)力和無限責任的矛盾境地，在推動縣中振興時陷入教育資源的統(tǒng)籌困境。

其一，縣級政府統(tǒng)籌偏離，引發(fā)縣中師資供給不足?？h級政府享有行政區(qū)劃內(nèi)的高度權(quán)限，具有完整的職能和科層結(jié)構(gòu)，有能力對區(qū)域公共事務進行統(tǒng)一管理，具有“塊”的相對獨立性。雖然縣級政府完全具備統(tǒng)籌縣中教育資源的能力，但事實上會出現(xiàn)統(tǒng)籌偏離，即教育資源不能有效、集中、合理地流入縣中，最直接的表現(xiàn)就是縣中教師供給不足。原因有二：一是縣級政府偏好供給生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，對作為福利性公共產(chǎn)品的縣中教育投入不足。在財政總量不變的情況下，縣級政府會通過控制縣中教師編制總量來為生產(chǎn)性公共產(chǎn)品預留財政資金。當前，全國縣中教師總體缺編7.7萬人，3776所縣中的師生比超過國家標準。[12]縣中教師結(jié)構(gòu)性缺編已成為阻礙縣中可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。二是“以縣為主”的管理模式讓縣級政府難以統(tǒng)籌更多資源投入縣中發(fā)展?？h級政府負責統(tǒng)籌縣中教育經(jīng)費，但中西部地區(qū)縣級財政薄弱，主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付來滿足縣中基礎性財政需要，故用于提升教師待遇、促進教師專業(yè)發(fā)展的教育經(jīng)費難以統(tǒng)籌。于是，一些縣中的優(yōu)質(zhì)師資會流動至辦學經(jīng)費充裕的省市地區(qū)抑或東部地區(qū)高中。在新師資進不來和優(yōu)秀師資持續(xù)流失的疊加作用下，縣中教師出現(xiàn)了老齡化加劇、學歷層次低等結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象，極大地阻礙了縣中教育的良性發(fā)展。

其二，教育部門職責同構(gòu)，導致跨區(qū)招生制度混亂。縣中教育既要接受縣級政府的全面領導，也要接受市縣兩級教育部門的直接管理。市縣兩級教育部門作為條塊關(guān)系中的“條線”，具有高度同構(gòu)的部門職責，都承擔著提升區(qū)域內(nèi)普通高中教育質(zhì)量的責任。可以說，二者既是業(yè)務指導關(guān)系也是條線競爭關(guān)系，都將區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)學生視為教育資源，從而爭奪中考高分學生。由于市級教育部門擁有更大的政策制定權(quán)限，可通過制定跨區(qū)域招生制度搶挖縣中優(yōu)質(zhì)生源，于是市直中學和區(qū)域超級中學通過區(qū)隔化校際招生，吸引了大量優(yōu)質(zhì)生源——在地方政府默許下通過提前批次招生、初中優(yōu)質(zhì)生源遴選免考招生、公私合營特殊招生等方式吸引縣中優(yōu)質(zhì)生源。在縣中教育資源統(tǒng)籌困難的情況下，跨區(qū)招生方式致使縣中優(yōu)秀生源流動失序，人為制造出相互割裂的教育空間，這不僅嚴重影響了縣中的辦學信心，也讓縣中的社會聲譽直線下滑。

（二）委托代理關(guān)系下教育治理的執(zhí)行困境

委托代理關(guān)系是一種在信息不對稱條件下形成的契約關(guān)系，“它是一個人或一些人委托另一個人或一些人，根據(jù)委托人利益從事某些活動，并相應地授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系”。[13]（p41）縣中振興涉及多級政府、多個部門的協(xié)同合作，中央政府無法掌握地方的全部教育治理信息，因此在政策實施過程中會將部分權(quán)力讓渡給地方政府，形成多重委托代理關(guān)系。地方政府和教育部門具有區(qū)域教育治理權(quán)力和信息獲取的相對優(yōu)勢，但在委托代理關(guān)系下容易產(chǎn)生機會主義行為，導致縣中治理的執(zhí)行困境，具體表現(xiàn)在兩個方面。

一方面，界別機會主義下縣中發(fā)展的短視替代行為?？h中振興既是一個系統(tǒng)工程也是一項長期工作，需要圍繞教育管理機制、學生培養(yǎng)方式、教育教學模式、教師專業(yè)發(fā)展等實現(xiàn)多維度提升，具有時間周期長、復雜程度高和成果見效慢的特點。當前對縣中發(fā)展的評價指標具有經(jīng)濟性和外顯性，更側(cè)重校園面積、生均空間、硬件設施等物化指標。受此影響，縣中振興工作并未被視為政府的中心工作，反而經(jīng)常被經(jīng)濟邏輯所裹挾。一是縣中政策執(zhí)行偏重經(jīng)濟理性而忽視公共理性，常以經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律治理縣中振興問題。執(zhí)行主體會選擇性落實政策要求，側(cè)重開展校園基礎設施更新、新校區(qū)建設等兼具經(jīng)濟功能的工作，而對教師素養(yǎng)提升、育人模式改革、學校管理方式變革、招考測評制度等教育系統(tǒng)性問題重視不足。如有縣級政府斥資7.1億建設豪華高中，卻缺乏高質(zhì)量師資與現(xiàn)代化管理模式，仍舊難以提升辦學水平。[14]二是與縣中振興關(guān)聯(lián)的行政機構(gòu)以目標變更為手段，通過任務重整、自降對標績效的方式，利用督導部門的視角缺陷完成考核要求。可以發(fā)現(xiàn)，縣中發(fā)展聚焦生產(chǎn)性指標，注重教育的物質(zhì)投入，忽視了其他影響教育質(zhì)量的要素，偏離了學校教育規(guī)律。

另一方面，競爭性機會主義下縣中發(fā)展的附和應聲行為。由于縣中管理者遵循向上負責工作機制，因此會表現(xiàn)出附和上級部門的機會主義傾向，更有甚者會以非理性方式?jīng)Q定縣中發(fā)展事項。隨著教育政策要點轉(zhuǎn)變或上級部門管理重點調(diào)整，縣中在發(fā)展過程中可能出現(xiàn)前后脫節(jié)的狀況，難以實現(xiàn)穩(wěn)定有序發(fā)展。以縣中集團化辦學為例，為響應省市教育部門倡導，縣級教育部門成立了以“縣一中”為主體的教育集團，采取高度一體化管理模式。然而，具有不同辦學理念、管理方式、辦學水平和師資質(zhì)量的縣中聚合為教育集團，既增加了集團管理的協(xié)調(diào)成本，也使優(yōu)質(zhì)縣中面臨教育資源稀釋和教育質(zhì)量下行的風險。[15]（p34）競爭性機會主義帶來的附和應聲行為使縣中發(fā)展脫離了教育治理的專業(yè)邏輯，走向運動式治理的行政邏輯。這導致縣中的教育理念、管理模式和運行制度的連續(xù)性消失，常疲于應對各種前后矛盾的非教育性改革，極大地影響了教育質(zhì)量。

（三）社會聲譽現(xiàn)實下教育生態(tài)的失衡循環(huán)

聲譽制度是主體將對自身有價值的服務與對社會有價值的服務捆綁而形成的制度形態(tài)，在一定程度上影響著制度對象的價值選擇和行為傾向?！耙粋€人或一個組織的聲譽是在不同群體和個人相互作用過程和共同承認的基礎上建立起來的?！盵16]（p252）在特定區(qū)域的聲譽制度下，教育部門、師生與家長形成了一致的價值判斷——以成績作為評價學校辦學質(zhì)量的核心標準。近年來，縣中因無法在高考中取得競爭優(yōu)勢而被社會群體排斥，致使社會聲譽嚴重下滑，進而讓教育生態(tài)陷入失衡循環(huán)。

其一，縣中社會聲譽衰敗加劇學校階層分割，引發(fā)縣中教育生態(tài)失衡。學校分割現(xiàn)象是指學生由于階層、性別或其他先賦性因素導致其在學校系統(tǒng)中的不平等分布，尤其是特定群體在學校的過度集中。由于縣中辦學質(zhì)量下滑和省市優(yōu)質(zhì)中學“汲取型分層”，縣中存在較為明顯的階層分割現(xiàn)象，即集中了更多社會經(jīng)濟條件較低的學生。[17]（p49）這表明社會經(jīng)濟條件較差家庭的學生無法向上獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，逐漸集中于辦學質(zhì)量相對較差的學校，使生源狀況偏離正態(tài)分布態(tài)勢，進而讓縣域教育生態(tài)陷入失衡困境。一方面，縣中學生降低了對未來的正面預期。學校的社會經(jīng)濟地位異質(zhì)性越低，學生的高等教育期待也越低。[2]（p69）縣中生源主要由社會經(jīng)濟地位相對較低家庭的學生構(gòu)成，其接受高等教育意愿偏低，容易出現(xiàn)學習動機不足、態(tài)度消極等負面情況。另一方面，部分縣中學生會在學習生活上表現(xiàn)出消極行為。受社會遵從功能影響，縣中學生極易在傳染效應下出現(xiàn)消極學習行為，進而產(chǎn)生較低的學業(yè)自我概念和較差的學習認同結(jié)果。部分縣中學生甚至產(chǎn)生了反智主義觀念，將不努力學習視為看透社會本質(zhì)、抗衡社會不公正的方式。

其二，縣中社會聲譽修復加深學生片面發(fā)展，致使縣中生態(tài)螺旋下降。聲譽是社會承認邏輯的產(chǎn)物，因此進行聲譽修復的組織必須合乎情理和法理，即組織必須向社會中心制度靠攏。[16]（p268）縣中意識到社會聲譽衰敗后產(chǎn)生了強烈的修復意愿，迫使自身向高考靠攏，希望通過培養(yǎng)高分考生獲得社會認可。于是，學校傾向于加快教學進度、主抓重點學生，欲借助名校大學生的信號功能提升社會地位，修復社會名譽。然而，由于教師教學水平不高、學生學業(yè)基礎較弱，高強度、快節(jié)奏的知識教育模式不僅讓重點學生難以取得更高分數(shù)，更嚴重的是大部分學生因?qū)W業(yè)需求無法得到滿足而處于更加不利的地位，致使學生學業(yè)水平非均衡化發(fā)展，這反而加劇了縣中教育的衰退。此外，國家?guī)头隹h中發(fā)展的補償性政策也容易被外界詬病，從而增加縣中修復社會聲譽的難度。至此，縣中教育生態(tài)陷入了螺旋下降的渦流，即“社會聲譽下滑—優(yōu)質(zhì)生源流失—非均衡重點培養(yǎng)—整體學業(yè)表現(xiàn)不佳—社會聲譽加劇下滑”。

三、縣中振興的未來發(fā)展理路

教育是深嵌于社會的構(gòu)件，這意味著我們在厘清縣中振興的發(fā)展理路時，既要關(guān)注教育領域的綜合改革，如縣中的教學改革、管理改革以及育人模式變革；也要獲得社會領域的合力支持，如縣中的政策保障、制度優(yōu)化和社會參與，如此才能促使縣中真正實現(xiàn)振興。

（一）一體分層設計縣中發(fā)展政策

縣中面臨的問題看起來相似度高實則內(nèi)部差異極大，因此教育部門應進行一體分層的政策設計，即由國家設定縣中發(fā)展的底線性指標，確?？h中均衡發(fā)展；省市依據(jù)社會和教育發(fā)展情況，在實現(xiàn)底線性指標基礎上制定適合縣中發(fā)展的政策體系，追求縣中高質(zhì)量發(fā)展。

首先，客觀分析縣中整體建設水平和外部形勢?？h中振興政策的完善和落實前提是評估縣中的內(nèi)外部環(huán)境，以便協(xié)調(diào)各方利益，明晰執(zhí)行限度。一是構(gòu)建縣中建設發(fā)展評估指標體系，判斷其發(fā)展的基本情況、突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，包括師資狀況、管理樣態(tài)、學生培養(yǎng)質(zhì)量等。二是客觀評估地方政府的財政能力。省級政府應建立地方公共事務財政負擔能力的評估指標體系，全面系統(tǒng)地評估各級政府的財政負擔能力以及推進縣中高質(zhì)量發(fā)展面臨的財政壓力，為明確調(diào)節(jié)各級政府權(quán)責關(guān)系提供參考。如此可以確保省市政府、教育部門明晰縣中的真實樣態(tài)，摸清條塊之間不同部門的能力限度，為完善一體分層的縣中振興政策鋪設基礎。

其次，國家對縣中發(fā)展進行一體化政策設計。國家應對縣中發(fā)展設立底線性和基礎性目標，通過一體化政策設計減少條塊關(guān)系下縣中政策執(zhí)行的波動性，防止政策空轉(zhuǎn)和走樣，從而保障區(qū)域間縣中教育資源的基本均衡。一是建立縣中經(jīng)費保障制度，規(guī)定省市縣三級政府在縣中經(jīng)費投入方面的具體指標，解決縣中教育經(jīng)費的統(tǒng)籌難題。二是穩(wěn)定縣中基本師生比，優(yōu)化縣中教師的年齡結(jié)構(gòu)，保證縣中教師的配置合理。在教育部直屬師范院校中推行“縣中專項計劃”，采取獨立培養(yǎng)、聯(lián)合培養(yǎng)等方式向縣中輸送高質(zhì)量優(yōu)質(zhì)師資，破除縣中師資供給不足困境。三是設置縣中發(fā)展禁區(qū)，規(guī)范縣中辦學行為。國家應對縣中的裁撤與合并予以監(jiān)督，禁止豪華學校建設和隨意撤并縣中情況，使縣中擺脫區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展利益的控制。

最后，科學設計縣中高質(zhì)量發(fā)展的分類政策體系?；谝惑w化政策，市縣級政府應根據(jù)縣中發(fā)展狀況設計分類分層政策體系，促進縣中的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，緩解由職責同構(gòu)引發(fā)的市縣競爭。其一，各地市應準確研判下轄各縣的縣中發(fā)展水平，依據(jù)縣中發(fā)展指標體系進行分級，并通過財政支持、編制傾斜、對口幫扶等方式給予不同力度的政策支持。其二，各地市依據(jù)國家的標準性要求自主設定縣中發(fā)展中長期規(guī)劃，充分保證縣中政策的靈活性和持續(xù)性。其三，各縣中應通盤考慮所在縣的生源和師資情況，基于現(xiàn)實情況設定學校發(fā)展目標和模式。根據(jù)學生實際情況，縣中需及時調(diào)整教學模式和培養(yǎng)預期，開展適合大多數(shù)學生的教學活動，避免盲目追求聲譽修復而偏離教育規(guī)律。一體分層政策設計從制度層面規(guī)范了條塊之間的權(quán)責結(jié)構(gòu)，有助于打破縣級政府統(tǒng)籌教育資源的障礙，使縣中朝高質(zhì)量優(yōu)質(zhì)均衡方向發(fā)展。

（二）協(xié)同聯(lián)動優(yōu)化制度運行環(huán)境

縣中高質(zhì)量發(fā)展是復雜系統(tǒng)下的教育治理問題，相關(guān)部門和組織需將縣中振興視為關(guān)乎自身利益的整體性問題，通過協(xié)同聯(lián)動機制為縣中振興提供優(yōu)良的制度環(huán)境。

一方面，基于不同層級之間的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，健全上下一體的聯(lián)動機制。為系統(tǒng)解決委托代理關(guān)系下機會主義行為和條塊分割機制下資源統(tǒng)籌困境，縣中振興政策在實施過程中需建立上下一體的聯(lián)動機制——在統(tǒng)一制度安排下實現(xiàn)多層級部門的縱向銜接，減少利益耗散形成協(xié)同系統(tǒng)。協(xié)同系統(tǒng)包括協(xié)同意愿、共同目標、信息溝通等三個基本要素。[18]（p29）縣中振興的聯(lián)動機制建立也應包括三個方面：一是上級政府應在權(quán)責明確前提下將控制權(quán)合理下放到下級政府，以激發(fā)下級政府的協(xié)同意愿。例如以組合方式將縣中振興項目的目標設定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)有限合理地分配給下級政府，提高下級政府協(xié)同治理的積極性，化解聚焦于縣中發(fā)展的競爭行為。二是教育行政部門應在垂直傳導機制中闡釋縣中振興政策，以實現(xiàn)與縣級教育部門的目標融合。這將使機會主義下政策的選擇性執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)檎J同政策目標理念后的“適應性執(zhí)行”，繼而減少應聲附和行為和短視替代行為。例如，通過發(fā)布會、網(wǎng)絡媒體、新聞報道等方式對政策進行細致解讀，讓縣級教育部門理解并認同縣中振興政策的目標、理念和措施，進而形成目標和價值共識。三是教育行政部門應完善政策信息的上下級傳遞機制，以實現(xiàn)政府層級間信息的暢通傳遞，降低信息損耗和溝通成本，消除委托代理制度下信息阻塞的弊端。上級教育部門必須關(guān)注地方政府的政策反應與訴求，了解其合理的政策要求與期待。不同層級教育部門通過協(xié)同意愿共生、目標理念共融、政策信息共享方式形成上下級組織的聯(lián)動機制，有利于解決由條塊分割和委托代理關(guān)系引發(fā)的沖突行為。

另一方面，基于不同組織之間的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)，完善跨組織的橫向協(xié)調(diào)機制。教育資源統(tǒng)籌是縣中振興過程中尤為重要的環(huán)節(jié)，關(guān)乎縣中優(yōu)質(zhì)均衡政策理念和高質(zhì)量發(fā)展政策目標的真正實現(xiàn)。這涉及市縣絕大多數(shù)行政組織，包括教育、財政、人社、發(fā)改、編辦等，因而需完善橫向協(xié)同治理機制。一是形成教育行政組織負責統(tǒng)籌、其他組織協(xié)助管理的橫向組織協(xié)調(diào)關(guān)系，提升縣域?qū)用娼逃Y源的統(tǒng)籌水平。其中，教育部門負責縣中振興的統(tǒng)籌管理、規(guī)劃和指導，在事關(guān)縣中發(fā)展的核心政策制度，如招生政策、教師流動、學校管理等方面具有實質(zhì)決策權(quán)，以解決跨區(qū)招生制度混亂、教育資源流動失序等問題。二是開展教育管理隊伍素質(zhì)提升工程，提高業(yè)務管理水平和行政效率?？h級政府需提升教育管理崗位的準入水平，確保管理者的能力適配度高，熟悉教育發(fā)展規(guī)律和縣中發(fā)展問題，避免政策實施過程中的非理性或非教育性決策。

縱向銜接機制能確保地方政策與國家意志保持一致，防止因機會主義和信息疏漏而導致的政府行為偏差；橫向協(xié)同機制則能提升縣域部門的統(tǒng)籌水平，確保縣中教育資源不會因條塊分割而難以高效聚合。

（三）社會參與拓展縣中改革路徑

社會公共事務的有效治理必須明確全過程人民民主原則，確立人民在公共事務中的主體地位。我國的全過程人民民主的參與實踐具有渠道多層次、環(huán)節(jié)全鏈條、類型多樣化和參與實踐全覆蓋特征。[19]（p20）縣中振興作為關(guān)乎眾多家庭利益的重大教育問題，需要教師、學生、家長等相關(guān)利益群體參與共同治理。

其一，搭建多中心治理機制。現(xiàn)行教育管理結(jié)構(gòu)是由單一主體負責的垂直管理機制，即教育部門命令學校管理者，學校管理者監(jiān)督教師，讓不同個體參與學校治理的機會隨等級降低而依次減少。[20]（p23）在這種自上而下的支配性結(jié)構(gòu)中，學生、家長、學者及社會組織等相關(guān)利益主體被排除在管理機制之外，難以在縣中振興過程中發(fā)揮應有價值?；诖?，我們應以全過程人民民主為治理理念，致力于建構(gòu)多中心治理機制，形成共享型權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)多元主體治理權(quán)力的均衡配置。這意味著縣中治理的機制和過程要以民主協(xié)商共治為核心，讓相關(guān)利益群體平等參與公共事務治理。一方面，教育部門要摒棄單向度垂直管理思維，向多元主體開放參與重大問題的決策機會，在制度設計上保證全方面、全方位參與，實現(xiàn)從權(quán)威型管理向多元型治理的變革，形成縣中治理和個體權(quán)利之間的平衡。另一方面，學校要將縣中振興視為發(fā)展基層民主的重要場所，健全教職工代表大會制度、學生代表參與公共治理制度、家長委員會參與學校治理制度等，維護多主體的根本權(quán)益。學校治理結(jié)構(gòu)要將少數(shù)人轉(zhuǎn)移為多數(shù)人，讓多元主體可以真正參與制定縣中招生政策、教師輪崗流動制度、縣中培養(yǎng)目標和模式等公共事務。

其二，開放多主體參與渠道。讓多元主體參與縣中振興相關(guān)決策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督過程，形成行動者與制度決策的互動同構(gòu)關(guān)系。一方面，教育部門可搭建由部門負責人、學校管理者、教師、學生、家長等主體共同參與的議事機構(gòu)——縣中治理委員會。多元主體圍繞學校治理重大議題進行民主征集、民主協(xié)商、民主表決、民主監(jiān)督，而不是旁觀的實踐者和沉默的大多數(shù)。[21]（p50）如由縣中治理委員會對有關(guān)縣中分級教學的標準、教學進度等議題進行民主協(xié)商和決策。另一方面，縣中應完善公共政策執(zhí)行的信息反饋和監(jiān)督評議機制，通過建立互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)平臺、引入第三方評估機構(gòu)、舉辦聽證會和質(zhì)詢會等方式，保證縣中利益涉及者知曉政策的進展和動態(tài)，并監(jiān)督政策執(zhí)行的質(zhì)量。除此之外，縣中還應加強與行業(yè)內(nèi)外的合作，既與教育專業(yè)人員、教育組織進行合作，也與社區(qū)、媒體等組織進行跨界聯(lián)合，最大程度獲取社會支持。通過多元主體參與治理的方式，縣中可以有效處理個體利益、集體利益和社會利益之間的沖突。更重要的是，縣中治理主體將輻射相關(guān)利益群體，從而發(fā)揮以自身為中心的正向調(diào)節(jié)作用。這有利于縣中改善優(yōu)質(zhì)師資和生源流失狀況，遏制學校生源的階層分割，引導民眾對縣中形成穩(wěn)定信任，進而逐漸修復社會聲譽和教育生態(tài)。

在建設教育強國、推進教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，如果我們?nèi)匀秽笥诮逃到y(tǒng)內(nèi)部改革，縣中會面臨低質(zhì)發(fā)展的自我復制問題，從而陷入系統(tǒng)性衰敗的循環(huán)。因此，我們必須回應國家政策取向，正視教育治理機制對縣中發(fā)展的阻滯作用，整體推進教育系統(tǒng)協(xié)同改革，通過民主協(xié)商、多中心治理方式增加社會支持，進而真正實現(xiàn)縣中振興。

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