政策工具視角下省級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策文本量化研究

〔內(nèi)容提要〕為發(fā)揮數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)，賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各省相繼推出數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策。本文以省級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策為研究對(duì)象，構(gòu)建政策工具—數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)二維分析框架，將我國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）分成4個(gè)梯隊(duì)，采用內(nèi)容分析法對(duì)各梯隊(duì)數(shù)據(jù)要素政策文本進(jìn)行量化研究，得出我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策存在政策工具使用不均、數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)連續(xù)性差、不同省（區(qū)、市）梯隊(duì)之間發(fā)展情況存在差異等問題，并基于分析結(jié)果提出加強(qiáng)政策工具體系的平衡性、重視數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)的連續(xù)性、兼顧各梯隊(duì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與特色發(fā)展同步等建議。

〔關(guān)鍵詞〕數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)；政策工具；文本量化

注：本文受沈陽(yáng)市社會(huì)科學(xué)課題（項(xiàng)目編號(hào)：SYSK2022-01-089）資助。

一、引言

黨的二十大報(bào)告提出要加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。數(shù)據(jù)要素作為新型生產(chǎn)要素，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有乘數(shù)效應(yīng)，數(shù)據(jù)要素投入生產(chǎn)的根本目的是培育新質(zhì)生產(chǎn)力，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)，因此要重視對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的培育，合理挖掘數(shù)據(jù)資源、提高數(shù)據(jù)利用效率。自2020年4月9日，《中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》發(fā)布，首次提出把數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素；2023年10月25日國(guó)家數(shù)據(jù)局正式揭牌；2022年12月19日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（又稱“數(shù)據(jù)二十條”）發(fā)布；2024年1月4日《“數(shù)據(jù)要素X”三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）》印發(fā)實(shí)施。各省、自治區(qū)和直轄市均發(fā)布了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展的有關(guān)政策措施，當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)各自資源優(yōu)勢(shì)和發(fā)展情況，為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)制定了具體的政策任務(wù)安排與布局，2024年1月11—14日，江蘇等七省數(shù)據(jù)局密集掛牌?；诖耍瑸榱松钊胝莆崭鞯卣咧贫ㄇ闆r，進(jìn)一步明確政策措施分布特點(diǎn)，本文通過建立政策措施工具—數(shù)字要素價(jià)值的實(shí)現(xiàn)途徑二維框架，對(duì)各省政策文本進(jìn)行量化研究，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策的制定和實(shí)施提供重要依據(jù)。

通過對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，本文發(fā)現(xiàn)目前有關(guān)數(shù)據(jù)要素的研究主要局限于對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的培育建議和市場(chǎng)體系優(yōu)化，許多研究?jī)H限于宏觀經(jīng)濟(jì)總結(jié)、對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的發(fā)展不足等提出一般性建議，沒有對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行深入分析。此外，大部分研究對(duì)象主要從國(guó)家角度對(duì)數(shù)據(jù)市場(chǎng)的建設(shè)進(jìn)行分析，對(duì)于省級(jí)政策展開的研究還有待完善。本文以省級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策為研究對(duì)象，分梯隊(duì)進(jìn)行研究，從而理清省級(jí)梯隊(duì)相關(guān)政策的制定情況和側(cè)重點(diǎn)，對(duì)后續(xù)政策的制定和完善具有參考作用。

二、研究框架設(shè)計(jì)

（一）X維度：政策工具

政策工具是政府為實(shí)現(xiàn)特定公共管理目標(biāo)而采取的具體政策措施、方法、手段和機(jī)制的統(tǒng)稱，在本文中體現(xiàn)為政府推動(dòng)數(shù)字要素市場(chǎng)建設(shè)的一系列制度安排、解決方法或手段。本文參考了Rothwell R等的研究成果，將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類，構(gòu)建了完整的“數(shù)據(jù)要素”政策工具體系（見圖1），對(duì)各梯隊(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策進(jìn)行分析。

（二）Y維度：數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑

為了真正釋放數(shù)據(jù)要素所包含的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，并將其轉(zhuǎn)化為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的生產(chǎn)要素，需要對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行重新處理，經(jīng)過收集、存儲(chǔ)和處理等一系列過程，將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有用的信息。隨后，還需要通過市場(chǎng)化的流通、交易和創(chuàng)新性的使用，實(shí)現(xiàn)賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。最后，對(duì)數(shù)據(jù)要素進(jìn)行保護(hù)，為數(shù)據(jù)要素的安全流通與使用提供保障。數(shù)據(jù)要素價(jià)值的實(shí)現(xiàn)必須經(jīng)過四個(gè)主要步驟——數(shù)據(jù)要素的形成、數(shù)據(jù)要素的流通、數(shù)據(jù)要素的使用和數(shù)據(jù)要素的保護(hù)，才能將符號(hào)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為能夠參與生產(chǎn)和分配的數(shù)據(jù)要素，形成了數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)的全過程（見圖2）。

（三）政策文本分析二維框架

本文基于對(duì)政策工具、數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)構(gòu)成要素及含義的剖析，為有效顯示政策工具和數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)兩者之間的關(guān)系，構(gòu)建了數(shù)字要素市場(chǎng)政策分析二維模型（見圖3），為政策文本編碼提供依據(jù)，對(duì)各梯隊(duì)“數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”政策進(jìn)行多維度分析。

三、樣本選擇與內(nèi)容編碼

（一）政策文本選擇

研究選擇了\"十四五\"時(shí)期各省人民政府所發(fā)布的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策文件為考察樣本，數(shù)據(jù)源主要是中國(guó)國(guó)內(nèi)31個(gè)省級(jí)人民政府門戶網(wǎng)站所公開發(fā)表的政策文本資料，并按照如下準(zhǔn)則對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行了選擇：（1）政策文本內(nèi)容與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)密切相關(guān)；（2）政策措施發(fā)文機(jī)關(guān)主要是各?。▍^(qū)、市）人民政府及其下屬部門；（3）選擇的政策文本包含通告、綱要、計(jì)劃、建議、措施、規(guī)定等反映政府政策的文字，其余文字不計(jì)入政策文本；（4）人民政府政策發(fā)布時(shí)間為2020年到2022年。按照上述準(zhǔn)則，最后選擇的人民政府政策共56份，部分內(nèi)容如表1所示。

（二）?。▍^(qū)、市）劃分

培育拓展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素紅利釋放過程，是推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的關(guān)鍵途徑和形成創(chuàng)新發(fā)展局面的必然條件。數(shù)字生態(tài)對(duì)加強(qiáng)深化認(rèn)識(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、引領(lǐng)數(shù)據(jù)要素規(guī)范流通等關(guān)鍵議題提供了重要視角，《2022年數(shù)字生態(tài)指數(shù)報(bào)告》根據(jù)數(shù)字生態(tài)的發(fā)展階段，將全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃單位劃分為全面領(lǐng)先型、趕超壯大型、發(fā)展成長(zhǎng)型、蓄勢(shì)突破型四個(gè)梯隊(duì)（見表2），本文根據(jù)不同梯隊(duì)對(duì)省級(jí)政策進(jìn)行合并分析，在政策分析的基礎(chǔ)上，對(duì)各梯隊(duì)發(fā)展提出建議。

（三）分析單元確定與編碼

對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行分析，抽取政策中與數(shù)據(jù)要素政策相關(guān)的文本信息進(jìn)行編碼，編碼原則為“表1政策排序+一級(jí)編碼+二級(jí)編碼”。具體編碼過程為：①政策文本中的具體條款對(duì)應(yīng)政策工具類型依次編號(hào)形成一級(jí)編碼；②政策文本的具體條款按照數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)形成二級(jí)編碼；③形成數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表，如表3所示。編碼過程由三名成員共同完成，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行對(duì)照討論，最終確定了1508個(gè)分析單元。

四、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策文本結(jié)果分析

（一）政策工具視角分析

可以看到，在政策工具使用角度，各梯隊(duì)政策工具使用比例均表現(xiàn)為供給型使用最多，環(huán)境型次之，需求型最少。該結(jié)果表明各省份梯隊(duì)更側(cè)重于加大制度支持、技術(shù)創(chuàng)新支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面的直接供給，注重從供給端直接推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的發(fā)展。然而作為一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的社會(huì)工程，需求拉動(dòng)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下同樣意義深遠(yuǎn)，這類政策工具的使用失衡在較大程度上會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，因此對(duì)于需求面政策工具使用的重視程度還有待加強(qiáng)。

在供給型政策工具中（見圖4），各梯隊(duì)對(duì)于制度支持子工具的使用率均較高，體現(xiàn)各梯隊(duì)數(shù)字要素市場(chǎng)建設(shè)過程中均重視輸出數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)制度，為市場(chǎng)的發(fā)展提供支撐和保障，同時(shí)也能夠鼓勵(lì)社會(huì)各方積極參與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)中去。第四梯隊(duì)對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新支持子工具的使用最為重視，梯隊(duì)中各省（區(qū)、市）政府通過直接或間接的方式鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展的方式，為數(shù)字要素市場(chǎng)的建設(shè)提供技術(shù)支撐。與之相反，第二梯隊(duì)對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新支持子工具的使用占比僅為10.89%，后續(xù)還需加強(qiáng)關(guān)注，鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)方面的創(chuàng)新?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)子工具在第二梯隊(duì)使用最多，梯隊(duì)中各?。▍^(qū)、市）始終堅(jiān)持“全國(guó)一盤棋”，相繼推進(jìn)數(shù)據(jù)要素平臺(tái)等數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為數(shù)字要素市場(chǎng)建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。相對(duì)而言，第一梯隊(duì)省份更側(cè)重于公共服務(wù)工具的使用，重視緩解數(shù)字要素市場(chǎng)建設(shè)的困難，提供便捷公共服務(wù)，保留和改進(jìn)傳統(tǒng)要素發(fā)展，從而推進(jìn)新數(shù)據(jù)要素的發(fā)展。第一梯隊(duì)對(duì)于供給型政策工具的各子工具使用頻率更為平均，能夠從多方面均衡推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)，其余各梯隊(duì)還需要加強(qiáng)供給型政策子工具使用的均衡度。

環(huán)境型政策工具中（見圖5），各梯隊(duì)對(duì)于支持?jǐn)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的財(cái)政政策的政策支持均較少，第四梯隊(duì)甚至沒有使用此項(xiàng)政策子工具，各梯隊(duì)政府需要重視數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)專項(xiàng)基金的投入，向企業(yè)或個(gè)人提供各類相關(guān)的補(bǔ)貼和優(yōu)惠，為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)支持。此外，各環(huán)境面政策子工具在不同梯隊(duì)使用的側(cè)重點(diǎn)也不相同，第一梯隊(duì)和第四梯隊(duì)使用最多的環(huán)境面政策子工具為發(fā)展規(guī)劃，使用率分別為43.86%和39.24%，主要針對(duì)解決數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)要達(dá)到的目標(biāo)、完成的任務(wù)進(jìn)行總體規(guī)劃。第二、三梯隊(duì)使用最多的是法規(guī)管制子工具，重視法律法規(guī)的作用，通過頒布、修訂法規(guī)制度，依照相關(guān)法規(guī)或制度采取行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督或管理來(lái)規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)。第四梯隊(duì)雖然財(cái)政政策子工具使用率為0%，但對(duì)于數(shù)據(jù)安全子工具的重視程度是各梯隊(duì)中最高的，側(cè)重于通過規(guī)范數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，降低數(shù)據(jù)要素泄露風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)厲打擊數(shù)據(jù)盜用等違法行為，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)處置，宣傳普及防詐騙知識(shí)來(lái)預(yù)防數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)過程中的種種風(fēng)險(xiǎn)。

需求型工具中（見圖6），試點(diǎn)示范子工具的使用比例突出，各梯隊(duì)使用比例均在60%以上，其中，第一梯隊(duì)使用比例最高，達(dá)到了63.64%，反映出各地政府著力于組織實(shí)施技術(shù)應(yīng)用、應(yīng)用推廣等工程，提高了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的水平。此外，第四梯隊(duì)使用國(guó)際合作的比例較高，為35.42%，相關(guān)?。▍^(qū)、市）政府致力于鼓勵(lì)企業(yè)與先進(jìn)國(guó)家開展海外開放交流活動(dòng)，積極引進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新資源，開拓我國(guó)數(shù)據(jù)要素的海外市場(chǎng)。貿(mào)易管制政策子工具第二梯隊(duì)使用比例最高，積極推動(dòng)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展，探索數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的可行路徑，同時(shí)也對(duì)數(shù)字化貿(mào)易行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。在社會(huì)宣傳方面，只有第二梯隊(duì)的福建省和山東省提出相應(yīng)的措施，通過吸引社會(huì)對(duì)于數(shù)據(jù)作為新要素的關(guān)注，讓更多參與者參加到數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)中，其余各梯隊(duì)在該方面缺少重視。

從圖7可以看出，各梯隊(duì)對(duì)數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面的干預(yù)，主要干預(yù)環(huán)節(jié)是數(shù)據(jù)要素流通和數(shù)據(jù)要素使用。其中對(duì)于數(shù)據(jù)要素形成這一環(huán)節(jié)最為重視的是第四梯隊(duì)，數(shù)據(jù)要素形成環(huán)節(jié)占比為本梯隊(duì)數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)全過程的30.30%，反映出第四梯隊(duì)?。▍^(qū)、市）對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行再加工，使其轉(zhuǎn)化為具有使用價(jià)值的信息這一過程的重視。例如，黑龍江省提出明確省直部門政務(wù)數(shù)據(jù)采集規(guī)范和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確保政務(wù)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、完整、及時(shí)、可用。內(nèi)蒙古自治區(qū)明確提出要持續(xù)拓展數(shù)據(jù)資源采集渠道，有序采集各類數(shù)據(jù)信息。對(duì)于數(shù)據(jù)要素流通環(huán)節(jié)第二梯隊(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)相關(guān)政策中提到最多，政策重點(diǎn)主要集中在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化流通、交易和創(chuàng)新性使用，從而更好地賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是第二梯隊(duì)對(duì)于數(shù)據(jù)要素保護(hù)缺乏重視，這一環(huán)節(jié)的政策使用比例最低，僅占8.13%，對(duì)于數(shù)據(jù)要素的安全流通與使用仍需加大關(guān)注。在數(shù)據(jù)要素使用方面，各梯隊(duì)關(guān)注度都較高，說明催生新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)是我國(guó)各?。▍^(qū)、市）政府關(guān)注的一大重點(diǎn)。與之相反，數(shù)據(jù)要素保護(hù)環(huán)節(jié)沒有到政府重視，在各梯隊(duì)的政策占比均為最低，需要各?。▍^(qū)、市）政府加強(qiáng)對(duì)于數(shù)據(jù)要素保護(hù)方面的政策輸出，重視數(shù)據(jù)要素保護(hù)這一環(huán)節(jié)，使其與數(shù)據(jù)要素使用環(huán)節(jié)連貫起來(lái)，提高數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)這一過程的連續(xù)性。

（三）政策多維量化分析

從二維角度對(duì)各梯隊(duì)政策進(jìn)行編碼，分析數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)相關(guān)政策的政策工具使用情況和數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)的編碼情況，提煉出各梯隊(duì)在培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)方面的指引和要求，為我國(guó)各?。▍^(qū)、市）數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策發(fā)布提供參考。通過二維統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，本文收集的各?。▍^(qū)、市）數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策累計(jì)共56條，但是編碼結(jié)果卻達(dá)到1508條，并且每一個(gè)梯隊(duì)的編碼結(jié)果都超過相應(yīng)政策的數(shù)量，表明各梯隊(duì)政策條款中都存在同一個(gè)政策工具作用于不同的環(huán)節(jié)，或是某一環(huán)節(jié)運(yùn)用多個(gè)政策工具的情況。圖8表示某一政策工具應(yīng)用時(shí)，數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)工具的使用比例。

在實(shí)現(xiàn)原始數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)化和數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化流通方面，以供給型和環(huán)境型政策工具使用為主。政策應(yīng)將重點(diǎn)放在數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施上，如加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素流通支持平臺(tái)等方面，同時(shí)，通過政府提供的制度支持和保障，鼓勵(lì)各方參與到數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的培育中。數(shù)據(jù)要素的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面，以供給面工具使用為主。包括由政府提供政策支撐和優(yōu)惠，鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展，重視緩解數(shù)字要素市場(chǎng)建設(shè)的困難，保留和改進(jìn)傳統(tǒng)要素的發(fā)展。同時(shí)在環(huán)境面加強(qiáng)法規(guī)管制，通過頒布、修訂法規(guī)制度，通過法律規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)，在需求面通過試點(diǎn)示范、應(yīng)用推廣等推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展。數(shù)據(jù)要素保護(hù)方面，法規(guī)管制、數(shù)據(jù)安全、制度支持、技術(shù)創(chuàng)新支持和公共服務(wù)政策子工具的使用較多，主要依靠制度監(jiān)管和對(duì)數(shù)據(jù)要素安全流通的保護(hù)，探索開展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)。在供給面，通過鼓勵(lì)相關(guān)技術(shù)的創(chuàng)新，助力數(shù)據(jù)要素的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化。通過保留和改進(jìn)傳統(tǒng)要素發(fā)展，推進(jìn)新數(shù)據(jù)要素發(fā)展。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本文以政策工具—數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑為量化框架，分析了中國(guó)省級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策的發(fā)展規(guī)劃和特點(diǎn)，比較了各層級(jí)政策工具使用和數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑部署的異同，并得出以下結(jié)論：

（1）從政策工具層面，各梯隊(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策工具使用比例供給型最多，需求型最少，三類政策工具均存在內(nèi)部分配不均的問題。其中，制度支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在供給型工具中占最多，法規(guī)管制和發(fā)展規(guī)劃在環(huán)境型工具中的使用最多。在需求型內(nèi)部，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建立的試點(diǎn)示范工作使用比例過高，但是對(duì)于社會(huì)宣傳工具的使用嚴(yán)重缺失，目前只有福建省和山東省出臺(tái)了配套優(yōu)惠政策，內(nèi)部政策子工具使用嚴(yán)重不平衡。在數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面，省級(jí)政策對(duì)數(shù)據(jù)要素使用的關(guān)注度最高，其次為數(shù)據(jù)要素流通和數(shù)據(jù)要素形成，數(shù)據(jù)要素保護(hù)關(guān)注度最低。說明各地政府在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)上更多聚焦于數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化流通和新業(yè)態(tài)新模式的探索，各梯隊(duì)對(duì)于數(shù)據(jù)要素形成和數(shù)據(jù)要素保護(hù)環(huán)節(jié)關(guān)注程度相對(duì)較低，地方政府有關(guān)部門進(jìn)一步強(qiáng)化政策扶持力度和保障力度。在工具—數(shù)據(jù)要素價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑匹配問題方面，各梯隊(duì)政府出現(xiàn)了明顯的一對(duì)多，多對(duì)一關(guān)系。各種政策工具在數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑中的使用程度也各有差異。在數(shù)據(jù)要素形成與流通環(huán)節(jié)以供給型工具居多。在數(shù)據(jù)要素價(jià)值使用環(huán)節(jié)，主要的政策子工具包括試點(diǎn)示范、政府支持、公共服務(wù)和發(fā)展規(guī)劃。在數(shù)據(jù)要素保護(hù)環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)安全和法規(guī)管制工具使用較多。

（2）從梯隊(duì)分類來(lái)看，首先，各梯隊(duì)在三類工具的使用比例上較為接近且各工具中占比較高的細(xì)分子工具相同，分別為制度支持、法規(guī)管制和試點(diǎn)示范。在數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑方面，各梯隊(duì)均關(guān)注數(shù)據(jù)要素流通和數(shù)據(jù)要素使用環(huán)節(jié)。除此以外，各梯隊(duì)的政策布局也呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)：各梯隊(duì)主要分別從公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度支持來(lái)推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)，通過頒布、修訂法規(guī)制度來(lái)監(jiān)督或管理數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，從試點(diǎn)示范，應(yīng)用推廣來(lái)拉動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的發(fā)展。在數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑方面，第一梯隊(duì)對(duì)數(shù)據(jù)要素使用和數(shù)據(jù)要素保護(hù)環(huán)節(jié)的關(guān)注度在各梯隊(duì)中最高，體現(xiàn)其對(duì)數(shù)據(jù)要素催生新模式和數(shù)據(jù)要素安全保護(hù)的支持和重視；第二梯隊(duì)與第四梯隊(duì)對(duì)數(shù)據(jù)要素流通尤為關(guān)注，相關(guān)省（區(qū)、市）致力于通過推進(jìn)數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化流通、交易，來(lái)進(jìn)一步賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）政策建議

結(jié)合具體量化分析結(jié)果和上述結(jié)論，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）調(diào)整政策工具的使用比例和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡分配。首先，應(yīng)根據(jù)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)平衡布局政策工具，注重需求拉動(dòng)帶來(lái)的長(zhǎng)期效益，加強(qiáng)對(duì)需求型政策工具的使用。在關(guān)注試點(diǎn)示范機(jī)制完善的同時(shí)，推動(dòng)相關(guān)論壇的開展，做好媒體推廣和科普宣傳，營(yíng)造數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展的良好氛圍。其次，優(yōu)化各類政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)。根據(jù)各梯隊(duì)子類政策工具功能屬性，充分調(diào)動(dòng)目前“缺位”的政策工具。對(duì)于需求面政策工具，第二梯隊(duì)亟須加強(qiáng)對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新的支持，各?。▍^(qū)、市）政府積極出臺(tái)相關(guān)政策，支持和鼓勵(lì)研發(fā)中心、保障并引導(dǎo)國(guó)家研究中心、省級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室與地方科研院所之間的科研資源共享與科技研發(fā)協(xié)同攻關(guān)，推動(dòng)相關(guān)科研項(xiàng)目的開展。同時(shí)強(qiáng)化緊缺型、復(fù)合型數(shù)字化人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)各?。▍^(qū)、市）、各部門大力吸引數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域領(lǐng)軍人才，建設(shè)具備優(yōu)秀數(shù)據(jù)素質(zhì)的人才隊(duì)伍，為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建立發(fā)展提供科技保障。環(huán)境型政策工具中各梯隊(duì)對(duì)于財(cái)政政策子工具的重視力度均不夠，財(cái)政政策工具的充分使用是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展的重要保障，各地政府要建立明確的剛性投入機(jī)制，通過設(shè)立財(cái)政資金用于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)支出的目標(biāo)，鼓勵(lì)對(duì)數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持，落實(shí)企業(yè)參與及相關(guān)費(fèi)用的財(cái)政優(yōu)惠政策。

（2）重視數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)的連續(xù)性。從數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)各階段來(lái)看，政府在推動(dòng)數(shù)據(jù)要素發(fā)展的過程中最重視的是數(shù)據(jù)要素使用階段，數(shù)據(jù)要素形成和保護(hù)階段的政策工具使用比例相對(duì)來(lái)說有所不足。因此，未來(lái)的政策制定在維持?jǐn)?shù)據(jù)要素流通和使用政策輸出的前提下，需將政策服務(wù)重點(diǎn)更多地側(cè)重于數(shù)據(jù)要素形成和保護(hù)階段。根據(jù)各地區(qū)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源的特點(diǎn)，豐富數(shù)據(jù)資源收集途徑，拓寬數(shù)據(jù)采集渠道，合理收集政府和社會(huì)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效收集和處理，使其轉(zhuǎn)化為有價(jià)值的數(shù)據(jù)要素。此外，各地區(qū)需要完善網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)隱私保障與安全機(jī)制，落實(shí)政府部門、企事業(yè)單位、社會(huì)公眾的數(shù)據(jù)安全保障職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)自身隱私權(quán)、個(gè)人信息、商用隱私等數(shù)據(jù)的保障。

（3）兼顧各梯隊(duì)均衡發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與特色發(fā)展同步。目前，各地紛紛加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，但是由于發(fā)展情況和特點(diǎn)不同，出現(xiàn)了各梯隊(duì)發(fā)展不均衡的問題。第二、三梯隊(duì)對(duì)于環(huán)境面和需求面的政策供給不足，需要增加相關(guān)政策工具的輸出，第四梯隊(duì)在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程中政策工具選擇集中在供給面，較為單一，在今后的政策制定和實(shí)施中有必要綜合運(yùn)用多種工具組合。此外，企業(yè)盲目跟風(fēng)發(fā)展容易出現(xiàn)資源浪費(fèi)、行業(yè)重合等問題。因此，在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)過程中，地方政府應(yīng)明確發(fā)展重心，促進(jìn)區(qū)域之間合作交互，探索特色建設(shè)方式。相關(guān)先進(jìn)省市，例如北京市建設(shè)了數(shù)據(jù)專區(qū)，通過改變數(shù)據(jù)交易模式、規(guī)則和生態(tài)，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的創(chuàng)新發(fā)展；上海市通過深化公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，推動(dòng)了數(shù)據(jù)的流動(dòng)分享；廣東省以數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化改革為突破口，打造數(shù)據(jù)要素全價(jià)值鏈，均為地方差異化發(fā)展起到了良好示范作用。

（作者單位：沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）