遼寧省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題分析

〔內(nèi)容提要〕近年來(lái)，遼寧省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入逐年增加，基金收支逐步趨于平衡，中央調(diào)劑基金成為彌補(bǔ)基金收支缺口的重要渠道；但是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中仍然存在由于地方財(cái)政收入增速放緩、分稅制財(cái)政體制制約以及人口老齡化進(jìn)程加快帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此建議從進(jìn)一步明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任、加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的綜合管理、深入推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，適當(dāng)提高法定“退休”年齡四方面積極化解其中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患。

〔關(guān)鍵詞〕城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌；人口老齡化

注：本文系2021年遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金一般項(xiàng)目“遼寧省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：L21BJY025）的成果。

一、遼寧省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行情況

（一）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入逐年增加

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入來(lái)自養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入、各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付收入和利息收入等。近年來(lái)，遼寧省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入呈現(xiàn)出波動(dòng)式增長(zhǎng)趨勢(shì)，如表1所示，基金收入從2011年的1039億元，增加到2022年的2981億元，年均增速達(dá)到了11.4%。其中，2020年受到疫情的影響，遼寧省實(shí)施了大規(guī)模減稅降費(fèi)政策，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入下降到了近年來(lái)的最低值779.1億元，較2019年的1214.1億元，降低了35.83%；截至2020年底，遼寧省累計(jì)減免社保費(fèi)335.6億元，其中企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)304.2億元，但是2020年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入仍然保持正向增長(zhǎng)，為2470.6億元。這充分表明遼寧省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入與基金支出需求差距較大，養(yǎng)老金中央調(diào)劑基金、各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼等其他渠道彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金正在不斷增加。

（二）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支趨于平衡

伴隨著2018年以來(lái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度的持續(xù)深入實(shí)施，遼寧省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支正在趨向平衡。如表1所示，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出從2011年的883.6億元，增加到2022年的2869.2億元，增速除了2018年略有下降外，其他年份都保持了正向增長(zhǎng)，支出的年均增速達(dá)到11.9%，高于同期基金收入年均增速0.5個(gè)百分點(diǎn)，收支增速差距不大。從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口來(lái)看，收支缺口第一次形成在2015年，為113.06億元，隨后擴(kuò)大到2017年的最高值343.8億元，到2021年仍存在收支缺口80.4億元，只有2020年和2022兩年收支逆差得到了扭轉(zhuǎn)。這表明如果不推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，遼寧省僅依靠基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入和財(cái)政補(bǔ)貼，無(wú)法實(shí)現(xiàn)收支平衡，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑基金成為彌補(bǔ)基金收支缺口的重要渠道

中央調(diào)劑制度從2018年正式建立、執(zhí)行，到2021年末，共跨省調(diào)劑資金6000多億元。2022年，在全國(guó)各?。▍^(qū)、市）統(tǒng)籌基金中，有21個(gè)地區(qū)自給自足，11個(gè)地區(qū)需要國(guó)家?guī)头?。其中，廣東省、江蘇省、北京市的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入位列前三，而東北三省均需要依靠中央調(diào)劑基金的支持。自從2019年養(yǎng)老金中央調(diào)劑基金發(fā)放以來(lái)，遼寧省在31個(gè)省（區(qū)、市）中是最大的受益者，每年獲得全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)劑資金支出（下?lián)埽┳疃?，并呈現(xiàn)出逐年上漲趨勢(shì)。如表2所示，獲得下?lián)苜Y金2019年為346.8億元，2020年為745.1億元，2022年為819.9億元。養(yǎng)老金中央調(diào)劑基金有效緩解了遼寧省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出壓力，彌補(bǔ)了收支缺口。在中央調(diào)劑基金下?lián)芎螅?019年遼寧省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就實(shí)現(xiàn)了收入大于支出，2020年和2021年兩年收支缺口與2019年以前相比也大幅度減少，2022年實(shí)現(xiàn)了收入大于支出111.8億元。

二、遼寧省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

（一）地方財(cái)政收入增速下滑帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，受到疫情等因素的影響，遼寧省經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，財(cái)政收入增速也隨之下滑，這也導(dǎo)致了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出壓力增大。遼寧省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度從2011年的最高值10.2%，下滑到2016年的最低值0.5%，再回升到2023年的5.3%，增速長(zhǎng)期低于全國(guó)均值，只有2023年高于全國(guó)均值0.1個(gè)百分點(diǎn)。從財(cái)政收入來(lái)看，遼寧省財(cái)政收入增速也從2011年的31.84%，下降到了2023年的9.1%，這在一定程度上表明地方財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的支撐能力不足。從基金征繳收支缺口占地方財(cái)政收入的比重來(lái)看，2011年遼寧省基金征繳收支缺口155.4億元，占地方財(cái)政收入2643.2億元的5.9%；2021年基金征繳收支缺口1522.3億元，占地方財(cái)政收入2765.6億元的55%，10年間此比重?cái)U(kuò)大了8.3倍。由此可見，遼寧省基金收支缺口擴(kuò)大的速度要遠(yuǎn)高于財(cái)政收入增長(zhǎng)的速度，地方財(cái)政增收乏力給基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）分稅制財(cái)政體制帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制，社會(huì)保障與就業(yè)支出是中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)，但是地方財(cái)政支出比重偏高，這給地方財(cái)政帶來(lái)了一定負(fù)擔(dān)。例如，2022年全國(guó)社會(huì)保障與就業(yè)支出總計(jì)36609.2億元，其中中央財(cái)政支出833.2億元，地方財(cái)政支出35775.9億元，地方支出占比高達(dá)98%。遼寧省社會(huì)保障與就業(yè)支出逐年增加，由2011年的657.4億元增加到2022年的1814.1億元，其占地方財(cái)政支出的比重也從16.80%提高到29%，尤其是2022年此比重在全國(guó)排名第一，高出全國(guó)均值近13個(gè)百分點(diǎn)。因此，遼寧在社會(huì)保障和就業(yè)支出方面承擔(dān)了較重的支出責(zé)任，這必然給基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）人口老齡化進(jìn)程加快帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

遼寧省人口結(jié)構(gòu)逐步呈現(xiàn)出出生率偏低，預(yù)期壽命偏高的特點(diǎn)，這對(duì)于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)支付能力，意味著財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出也將相應(yīng)增加。從人口老齡化情況來(lái)看，截至2022年末，遼寧省出生率為4.1‰，低于全國(guó)均值2.7個(gè)千分點(diǎn)；而同期60周歲及以上戶籍老年人口1158萬(wàn)人，占遼寧省總?cè)丝诘?7.6%，高出全國(guó)均值7.8個(gè)百分點(diǎn)。人口結(jié)構(gòu)中出生率偏低和老年人口比重偏高的現(xiàn)狀造成了遼寧省養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。從城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比來(lái)看，2022年遼寧省城鎮(zhèn)在職職工人數(shù)1240.6萬(wàn)人，城鎮(zhèn)離退休人數(shù)873.9萬(wàn)人，撫養(yǎng)比為1.4∶1；而同期撫養(yǎng)比的全國(guó)均值為2.7∶1，這意味著全國(guó)是平均3個(gè)在職職工養(yǎng)1個(gè)退休職工，而遼寧是平均1個(gè)半在職職工養(yǎng)1個(gè)退休職工。未來(lái)，伴隨著人口老齡化的加速，以及新增勞動(dòng)力的減少，遼寧省撫養(yǎng)比下降趨勢(shì)可能仍會(huì)持續(xù)，因此人口老齡化進(jìn)程加快帶來(lái)的財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大。

三、防范遼寧省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

（一）明確城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任

合理劃分中央和地方政府在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，構(gòu)建制度化的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，以促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。一方面，明確中央與地方在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼上的分擔(dān)比例，適度加大中央支出責(zé)任。近年來(lái)，中央財(cái)政逐步加大對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度，2023年中央財(cái)政安排基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金約1萬(wàn)億元，地方財(cái)政養(yǎng)老保險(xiǎn)支出壓力得到有效緩解。未來(lái)，進(jìn)一步明確中央政府對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的征收責(zé)任，設(shè)立相關(guān)垂直機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理，并建立省級(jí)政府養(yǎng)老保險(xiǎn)工作考核機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)督；進(jìn)一步壓實(shí)地方政府對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任義務(wù)，地方政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適度調(diào)整地方補(bǔ)貼責(zé)任比例，充分調(diào)動(dòng)地方養(yǎng)老保險(xiǎn)征收的積極性。另一方面，地方政府應(yīng)該積極做好財(cái)政增收工作，適度加大財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持力度。遼寧省應(yīng)該深挖潛在稅源、開發(fā)增量稅源、統(tǒng)管存量稅源，努力形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增收的良性互促。強(qiáng)化財(cái)政資源統(tǒng)籌，積極盤活政府資產(chǎn)，尤其要及時(shí)盤活國(guó)有資源資產(chǎn)，力爭(zhēng)更多可用財(cái)力。

（二）深入實(shí)施城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度

深入推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，繼續(xù)完善中央調(diào)劑制度，均衡區(qū)域間養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，不斷提升制度整體保障能力。一方面，繼續(xù)完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度。截至2020年底，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，解決了省（區(qū)、市）內(nèi)地區(qū)間基金負(fù)擔(dān)不均衡的問題。2022年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌啟動(dòng)實(shí)施，目前全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)建成，未來(lái)仍然需要繼續(xù)推動(dòng)政策制度統(tǒng)一，基金征收、使用、管理統(tǒng)一，信息系統(tǒng)和行政服務(wù)統(tǒng)一。通過養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，有利于平衡省級(jí)間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支差異，化解部分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口過大引起的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，縮小地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距，同時(shí)為打造全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力自由流動(dòng)大市場(chǎng)提供制度保障。另一方面，合理調(diào)節(jié)中央調(diào)劑金政策，逐步提高中央調(diào)劑金上解比例。中央調(diào)劑金具有再分配效應(yīng)，通過中央政府和地方政府配合發(fā)力，從而縮小地區(qū)間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支余缺的差距。2023年全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)劑資金規(guī)模達(dá)到2716億元，遼寧是最大的受益省份，未來(lái)遼寧應(yīng)積極爭(zhēng)取中央調(diào)劑金更大比例的撥付額度，緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收支缺口對(duì)地方財(cái)政帶來(lái)的壓力。與此同時(shí)，遼寧更應(yīng)該大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，深入挖掘優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域和新的增長(zhǎng)點(diǎn)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，依靠產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)人口回流，有效優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。

（三）加強(qiáng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理

加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理，制定科學(xué)有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金投資機(jī)制，提高其收益率，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，不管中央還是地方都面臨著未來(lái)養(yǎng)老金基金缺口擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)該積極拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投融資渠道，實(shí)現(xiàn)其保值增值。一是提高國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬牧Χ?，緩解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。截至2020年末，中央層面劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金工作全面完成，但是從運(yùn)行情況來(lái)看，劃轉(zhuǎn)規(guī)模和實(shí)際需求仍存在一定差距。建議盡快出臺(tái)國(guó)有資本投資管理辦法、適當(dāng)提高劃撥比重，完善股權(quán)分紅機(jī)制，加快劃轉(zhuǎn)速度，從而高效充實(shí)社保基金。二是拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道，避免單一投資標(biāo)的帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。社?；饡?huì)作為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的主要操盤手，應(yīng)該充分發(fā)揮長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者作用，以科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略方向的項(xiàng)目為導(dǎo)向，重點(diǎn)布局與基金性質(zhì)特點(diǎn)相匹配的投資項(xiàng)目，例如2024年社?；鸫鬄硡^(qū)科技創(chuàng)新專項(xiàng)基金成立；與此同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)大受托管理規(guī)模，持續(xù)優(yōu)化資產(chǎn)配置、投資管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等運(yùn)行體制和管理機(jī)制，不斷夯實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)富積累、促進(jìn)基金長(zhǎng)期平衡。三是加快發(fā)展二、三支柱，推動(dòng)遼寧省多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。遼寧應(yīng)該推動(dòng)不斷擴(kuò)大企業(yè)年金覆蓋面，建議創(chuàng)新性地構(gòu)建企業(yè)年金“強(qiáng)制+自主”的發(fā)展模式，確定最低單位繳費(fèi)比例，并允許在企業(yè)所得稅前列支，有效提升其覆蓋率。積極發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，建議取消參加范圍限制，為新經(jīng)濟(jì)、新就業(yè)形態(tài)中大量靈活就業(yè)人員參加個(gè)人養(yǎng)老金制度創(chuàng)造條件，不斷拓寬個(gè)人養(yǎng)老金的覆蓋面。逐步建立二、三支柱之間的對(duì)接機(jī)制，鼓勵(lì)二、三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)由市場(chǎng)上專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)其保值增值。

（四）適當(dāng)提高法定“退休”年齡

人口老齡化是影響遼寧省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)性發(fā)展的重要因素之一，而目前我國(guó)法定退休年齡偏低，一定程度上也造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力過大。因此，為了緩解老齡化程度加深和平均壽命延長(zhǎng)給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡帶來(lái)的不良影響，建議采用漸進(jìn)式改革方案，退休年齡分階段逐步延遲。延遲退休政策的實(shí)施，應(yīng)該充分尊重個(gè)人意愿和健康狀況，允許符合條件的職工在到達(dá)退休年齡前后幾年內(nèi)自主選擇退休時(shí)間。與此同時(shí)，遼寧省各級(jí)政府和相關(guān)部門還應(yīng)該積極搭建老齡化服務(wù)體系，包括提供適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)崗位，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、提升醫(yī)療和社會(huì)保障服務(wù)、完善退休金制度等，逐步提高養(yǎng)老保障水平。適當(dāng)提高法定“退休”年齡，有利于增加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)，同時(shí)減少領(lǐng)取人數(shù)，有效緩解老齡化帶來(lái)的基金支付壓力。

（作者單位：遼寧社會(huì)科學(xué)院）