粵港澳大灣區(qū)城管執(zhí)法協(xié)作的優(yōu)化路徑研究

一、大灣區(qū)城管執(zhí)法協(xié)作的意義

粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）城管執(zhí)法協(xié)作可以有效整合城市群優(yōu)質(zhì)資源、提高執(zhí)法效率。行政執(zhí)法合作是與大灣區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范政府行政執(zhí)法行為相匹配的模式，它既可以整合大灣區(qū)的市場資源，又能優(yōu)化行政執(zhí)法系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、形成執(zhí)法合力。例如，對于跨區(qū)域的城管執(zhí)法問題，可實現(xiàn)信息共享、快速響應(yīng)和協(xié)同處理，避免重復(fù)執(zhí)法和資源浪費。讓司法業(yè)務(wù)融合城市科技智慧應(yīng)用解決方案，推動“跨域司法協(xié)作”領(lǐng)域結(jié)合數(shù)字發(fā)展再上新臺階。在促進法治建設(shè)方面，加強大灣區(qū)城管執(zhí)法協(xié)作有助于推動依法行政和法治政府的建設(shè)，維護法治環(huán)境，為大灣區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提供良好的法治保障。通過統(tǒng)一執(zhí)法標準、規(guī)范執(zhí)法行為，可提高行政執(zhí)法的公正性、透明度和公信力，為城管執(zhí)法提供更好的法治保障。加強大灣區(qū)的法治建設(shè)，可消除城市管理制度壁壘，有利于促進大灣區(qū)各城市的戰(zhàn)略對接和良性發(fā)展。城管執(zhí)法協(xié)作有助于打破大灣區(qū)城市管理中的行政區(qū)劃壁壘，實現(xiàn)大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展，可推動資源共享、產(chǎn)業(yè)互補，提升大灣區(qū)的綜合競爭力，推動區(qū)域內(nèi)各城市之間的協(xié)同發(fā)展。在優(yōu)化營商環(huán)境方面，通過加強城管執(zhí)法協(xié)作，可以有效解決跨區(qū)域的城市管理問題，提高城市管理水平，為企業(yè)和市民提供更加便捷、高效的服務(wù)，營造優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境。在增強國際影響力方面，大灣區(qū)城管執(zhí)法協(xié)作的成功實踐將有助于提升國際影響力，可以為其他國家和地區(qū)提供大灣區(qū)城市群執(zhí)法經(jīng)驗智慧。

二、大灣區(qū)城管執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

（一）城管執(zhí)法法律制度方面

大灣區(qū)三地都有針對城管執(zhí)法方面的法律政策。例如，廣東省針對城管執(zhí)法印發(fā)了《中共廣東省委" 廣東省人民政府關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施意見》《廣東省提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動實施計劃（2023—2025年）》《廣州市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》《廣州市城市管理和綜合執(zhí)法“十四五”規(guī)劃》等。

香港特別行政區(qū)城市管理方面的法規(guī)和標準也較為完善。《香港市政局條例》規(guī)定了香港特別行政區(qū)政府對于市政事務(wù)，包括衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護、建筑物規(guī)范等方面的職責(zé)和權(quán)限。根據(jù)《城市管理條例》設(shè)立了香港城市更新局，以推動城市更新工作，包括重建老舊區(qū)域、提高市容市貌、改善社區(qū)環(huán)境等。針對市政管理出臺了《污水處理服務(wù)條例》。另外還有《空氣污染管制條例》《噪音管制條例》《郊野公園條例》等。

澳門特別行政區(qū)城管執(zhí)法相關(guān)的法律文件有：行政區(qū)城市管理相關(guān)法律文書》，其涵蓋了城市管理的職責(zé)和權(quán)限的規(guī)定；《公眾安全與衛(wèi)生法》，其涵蓋了對公共安全和衛(wèi)生的管理以及相關(guān)執(zhí)法措施；《澳門特別行政區(qū)的城市總體規(guī)劃（2020—2040）》，其對空間整治、土地使用和建設(shè)進行了規(guī)范，為城管執(zhí)法提供了依據(jù)，并為相關(guān)部門提供指導(dǎo)和規(guī)范。

（二）城管執(zhí)法智慧化建設(shè)方面

廣東省城管執(zhí)法工作以建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟引領(lǐng)型城市為契機，建設(shè)智慧城管，推進現(xiàn)代城市管理制度改革。例如，中山市行政執(zhí)法部門將包容審慎監(jiān)管改革工作、服務(wù)型執(zhí)法工作納入法治建設(shè)評估項目。深圳市作為全國城管綜合執(zhí)法改革的發(fā)源地，運用法治思維和法治方式解決城市管理難題，全國首創(chuàng)“律師駐隊”模式，規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為，優(yōu)化法律服務(wù)。在智慧城管建設(shè)方面，廣東省利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，打造城管指揮調(diào)度、行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)信息庫等平臺。探索智慧城市治理新路徑，開啟“數(shù)字城管”向“智慧城管”轉(zhuǎn)型發(fā)展，建成國內(nèi)領(lǐng)先的城管智慧中心，打造新型智慧城市形態(tài)下的“城市大腦”。形成橫向部門聯(lián)動、縱向?qū)蛹夗憫?yīng)、政府社會共同參與的城市管理格局。城管執(zhí)法以人工智能執(zhí)法平臺為依托，為建設(shè)高水平城市管理“數(shù)字政府”貢獻力量。

廣東省與香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)共建智慧城市集群，以數(shù)據(jù)資源整合、開放、應(yīng)用創(chuàng)新為核心，提升智慧城市要素整合效率，打造多領(lǐng)域智慧應(yīng)用場景，促進數(shù)據(jù)要素在大灣區(qū)便捷流動。隨著城市信息化、智能化在城市空間的不斷應(yīng)用，探索數(shù)字城市建設(shè)不斷推進，城市智慧化建設(shè)迎來新的機遇。廣東省分別與香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)有關(guān)部門簽署《粵港共建智慧城市群合作協(xié)議》和《粵澳共建智慧城市群合作協(xié)議》。深化廣東省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的政務(wù)服務(wù)跨境通辦合作，提升政務(wù)服務(wù)便利化水平，推進大灣區(qū)信息、數(shù)據(jù)安全、管理合作，優(yōu)化三地智慧城市群建設(shè)。

（三）香港和澳門城管執(zhí)法管理狀況

香港特別行政區(qū)城管執(zhí)法涉及多個部門，如環(huán)境、交通、建筑等，但部門職責(zé)和分工不明確，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。各部門之間缺乏有效的信息共享機制，導(dǎo)致執(zhí)法信息孤島現(xiàn)象，影響了城管執(zhí)法質(zhì)效。且其行政執(zhí)法體系少有公檢法部門的介入，缺乏強有力的執(zhí)行行動，導(dǎo)致了城管執(zhí)法效果不佳。

香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的城管執(zhí)法在體制、機制上存在偏頗。一是體制方面，香港的城市管理綜合行政執(zhí)法涉及多個部門，如環(huán)境、交通、建筑，各部門職責(zé)和分工還需要進一步明確，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。澳門則是以市政署為主要監(jiān)管部門，多部門依照法定職權(quán)共同監(jiān)管的城市管理執(zhí)法體制。二是機制方面，香港特別行政區(qū)各部門的法定權(quán)責(zé)有待清晰。澳門特別行政區(qū)執(zhí)法部門之間的協(xié)調(diào)機制相對更為明確。

三、大灣區(qū)城管執(zhí)法協(xié)作的的困境

（一）不同的制度環(huán)境

大灣區(qū)三地在社會制度和法律制度上都存在巨大差異。大灣區(qū)的執(zhí)法協(xié)作也因此建立在不同的法律領(lǐng)域和制度環(huán)境基礎(chǔ)上。大灣區(qū)三地屬于不同的法律體系，立法體系、內(nèi)容、執(zhí)法體系和司法體系各不相同。法律文化、法律理念、法律價值、法律性質(zhì)、法律解釋、實體法和程序法等方面均有差異，三地執(zhí)法部門的主體、權(quán)限與職責(zé)也不相同，造成無法一一對應(yīng)與合作。法律理念、法律性質(zhì)、法律制度等方面的差異為大灣區(qū)法治建設(shè)帶來了障礙，增強了大灣區(qū)城市群執(zhí)法合作難度。大灣區(qū)三地的管理體制也有所不同，這可能導(dǎo)致在合作時出現(xiàn)權(quán)力分配和協(xié)調(diào)問題，合作仍有一定的局限性。因此，大灣區(qū)城市群的城管執(zhí)法概念應(yīng)該更廣泛，現(xiàn)有的“法治城市”概念需要進一步擴展。

（二）缺乏法律沖突解決機制

由于大灣區(qū)三地缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的城市管理執(zhí)法法律沖突協(xié)調(diào)機構(gòu)，即使頒布了區(qū)域間沖突法，該法或相關(guān)文件也不能涵蓋所有復(fù)雜具體的城管執(zhí)法問題。大灣區(qū)城管執(zhí)法合作必然會面臨許多法律和相關(guān)文件無法規(guī)范的問題。

（三）文化和利益訴求存在差異

大灣區(qū)三地在文化背景上存在一定差異，在實施城管執(zhí)法合作協(xié)議時可能會出現(xiàn)溝通障礙和文化不和諧。例如，香港和澳門受西方文化的影響很大，而內(nèi)地受傳統(tǒng)文化的影響，這可能會導(dǎo)致城市管理和執(zhí)法過程中的觀念和行為差異。大灣區(qū)三地在經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等方面也存在差異，而城管執(zhí)法涉及復(fù)雜多樣的問題，可能導(dǎo)致合作協(xié)議執(zhí)行難度較大。例如，城管執(zhí)法需要多個部門、政府機構(gòu)和企業(yè)在多個層面上進行協(xié)調(diào)，這可能導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難和合作協(xié)議執(zhí)行效率低。

三、大灣區(qū)城管執(zhí)法協(xié)作的優(yōu)化路徑

（一）完善執(zhí)法合作法律基礎(chǔ)制度

法律的頂層設(shè)計對于推進大灣區(qū)城管執(zhí)法領(lǐng)域協(xié)同立法具有重要意義。面臨大灣區(qū)城市群法律合作的諸多挑戰(zhàn)，應(yīng)重視大灣區(qū)三地城管執(zhí)法領(lǐng)域法律的頂層設(shè)計，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，注重協(xié)同立法在城管執(zhí)法中的作用。通過創(chuàng)新城市管理執(zhí)法合作的體制機制，尋求城管執(zhí)法協(xié)作的共性來拓展和深化合作領(lǐng)域。大灣區(qū)三地法律部門可建立聯(lián)席會議機制，在制度、機制對接等方面發(fā)揮“軟聯(lián)通”作用。應(yīng)用一體化行政執(zhí)法平臺，能夠有效連接法治政府和數(shù)字政府，在城市規(guī)劃和法治保障方面進行治理協(xié)作，探討大灣區(qū)政策如何在實踐執(zhí)行層面進行合作。大灣區(qū)法律沖突的解決必須符合其自身的特點，制度創(chuàng)新將有利于促進行政、法治的協(xié)調(diào)發(fā)展。研究大灣區(qū)三地不同法律框架的內(nèi)部制約和邊界，尋找協(xié)調(diào)三地城管執(zhí)法政策的有效合作空間，有利于建立解決大灣區(qū)城市群執(zhí)法糾紛的長效合作機制，為大灣區(qū)城市管理執(zhí)法協(xié)同治理提供法律依據(jù)。

（二）加強大灣區(qū)的立法協(xié)調(diào)

大灣區(qū)城市管理執(zhí)法區(qū)域合作背后的法律問題值得深入研究。一個國家、兩種制度、三個法域、三個關(guān)稅區(qū)，可以通過城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展與合作治理，解決體制障礙。大灣區(qū)需要加強區(qū)域內(nèi)的城市管理執(zhí)法制度立法協(xié)調(diào)和司法援助。完善粵港澳法律協(xié)作機制，為城市管理執(zhí)法提供依據(jù)和保障。三地之間的立法協(xié)調(diào)可以成為解決法律沖突的突破口和“助推器”。以法治的方式來協(xié)調(diào)破解法律規(guī)則與制度的壁壘，創(chuàng)新大灣區(qū)區(qū)域城管執(zhí)法合作機制，以立法創(chuàng)新推動大灣區(qū)規(guī)則融合。在尊重法治體系、文化、解釋方式及邏輯適用等差異下，善用三地法治比較優(yōu)勢尋求規(guī)則銜接“最大公約數(shù)”。規(guī)則對接從制度頂層設(shè)計層面發(fā)揮大灣區(qū)三地立法優(yōu)勢，圍繞城管執(zhí)法合作模式提出具體可操作的治理措施，形成大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機制。

（三）建立大灣區(qū)法律沖突解決機制

即使大灣區(qū)城管執(zhí)法合作的制度文件出臺，在實施中仍可能存在法治不協(xié)調(diào)的情形?？梢試L試建立立法和執(zhí)法糾紛解決機制，為大灣區(qū)城市管理執(zhí)法領(lǐng)域的深度合作創(chuàng)造和諧的法律環(huán)境。例如，建立協(xié)商、共建、共享的城管執(zhí)法糾紛解決機制，構(gòu)建城管執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)平臺。因此，建立常設(shè)的法治專家組對解決沖突具有一定的意義。堅持法治先行，在制定統(tǒng)一的區(qū)域間沖突法的同時，盡可能打破三地的法律壁壘，為大灣區(qū)城管執(zhí)法合作提供法律保障。法律服務(wù)一體化是大灣區(qū)各要素融合發(fā)展的重要基石。要加強城管執(zhí)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對接國際的法律服務(wù)高質(zhì)量均衡發(fā)展，推動粵港澳合伙律師事務(wù)所發(fā)展，優(yōu)化香港、澳門律師在內(nèi)地執(zhí)業(yè)環(huán)境。創(chuàng)新法治“軟聯(lián)通”可行路徑，打造法律服務(wù)智庫高地。發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)法律部門聯(lián)席會議制度作用，形成法律服務(wù)工作的治理合力，推動法律服務(wù)規(guī)則對接和政策落地，深化三地的法律服務(wù)“軟聯(lián)通”，并創(chuàng)建城管執(zhí)法法律服務(wù)行業(yè)的合作。

（四）強化執(zhí)法部門合作協(xié)同治理

粵港澳三地要加強跨部門協(xié)作，建立健全城管執(zhí)法部門與相關(guān)部門的協(xié)作機制，形成合力，共同推進城市管理工作。實現(xiàn)城市執(zhí)法資源共享，通過拓寬溝通渠道、加強司法合作、深化司法與技術(shù)融合等方式，推進執(zhí)法協(xié)作機制現(xiàn)代化。大灣區(qū)三地行政執(zhí)法沖突的根本原因在于三地實行不同的行政法律制度，其法律規(guī)則、法律制度、司法機制存在差異，制度整合存在阻力。因此，要推動法院在法律創(chuàng)新、融合、交流等方面持續(xù)發(fā)展。加強大灣區(qū)城管執(zhí)法合作的權(quán)力機制需要通過協(xié)調(diào)委員會開展協(xié)商、規(guī)劃。成立由大灣區(qū)聯(lián)合構(gòu)成的執(zhí)法調(diào)解專業(yè)工作組，推動城市管理事務(wù)交流合作。協(xié)調(diào)委員會應(yīng)是具有對大灣區(qū)合作起到傳遞和銜接作用的實質(zhì)性機構(gòu)，并賦予一定的監(jiān)督職能。利用《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布的契機，三地城管執(zhí)法機構(gòu)加強執(zhí)法業(yè)務(wù)互動，根據(jù)不同區(qū)域和行業(yè)的特點，制定有針對性的城市管理措施，提高執(zhí)法的針對性和有效性。合作完善法律服務(wù)體系機制，推進大灣區(qū)法律服務(wù)“軟聯(lián)通”，為大灣區(qū)建設(shè)營造良好法治環(huán)境。

（五）完善城管執(zhí)法數(shù)據(jù)信息共享平臺

建設(shè)大灣區(qū)城管執(zhí)法數(shù)據(jù)信息共享平臺，共享信息可以用于制定政策和決策、提升城市管理水平，促進大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展。例如，執(zhí)法部門強化信用分級分類監(jiān)管，在執(zhí)法過程中加強信用信息歸納與共享，讓執(zhí)法更加方便市場主體。以共建協(xié)同辦公平臺為基礎(chǔ)，完善網(wǎng)上綜合辦案系統(tǒng)。大灣區(qū)三地嘗試共享安全監(jiān)控，實現(xiàn)對重點區(qū)域的安全監(jiān)管和事件應(yīng)急響應(yīng)，提升城市安全水平。通過共享數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對跨區(qū)域執(zhí)法活動監(jiān)管。廣東省政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)管理局與香港、澳門特別行政區(qū)相關(guān)部門協(xié)同治理，啟動“數(shù)字灣區(qū)”建設(shè)工作。運用視頻云平臺，逐步擴展不同的算法場景，創(chuàng)新非現(xiàn)場監(jiān)管、非接觸式執(zhí)法的城市管理新模式。實現(xiàn)數(shù)字化、智能化的過程中，將信息化、數(shù)字化作為推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的強大動力。依托智慧城管系統(tǒng)，推進大灣區(qū)智慧城市合作，探索建立統(tǒng)一標準、開放數(shù)據(jù)端口、建設(shè)互聯(lián)互通的公共應(yīng)用平臺。

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（責(zé)任編輯：鞠阿蓮）